THE REGULATORY POWER OF THE NATIONAL COUNCIL OF JUSTICE: ILLEGALITY OF ARTICLE 302 OF PROVISION N. 149/2023 IN LIGHT OF ARTICLE 8 OF FEDERAL LAW N. 8.935/1994. CONSTITUTIONAL LIMITS TO ITS ACTIONS.
REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ma10202601261307
Vágmo Pereira Batista1
Resumo: Este artigo analisa a competência dos cartórios de notas na prática de atos eletrônicos, pela plataforma e-Notariado, levando-se em conta a Lei Federal nº 8.935/94, que regulamenta o artigo 236 da Constituição Federal, denominada “Lei dos Cartórios”, especialmente o seu artigo 8º ao prever que é livre a escolha do tabelião de notas, qualquer que seja o domicílio das partes ou o lugar de situação dos bens objeto do ato ou negócio. Entretanto, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) editou o vigente Provimento nº 149/2023, no qual seu artigo 302 estabelece que, se o ato notarial for realizado de forma remota e digital, pelo e-Notariado, o usuário só poderá fazê-lo perante o tabelião de notas do local do imóvel ou do domicílio do adquirente, restringindo, assim, a liberdade de escolha. A intenção, portanto, é examinar o conflito entre normas primária e secundária, suas consequências jurídicas, econômicas e sociais. O método é dedutivo-analítico, com base na legislação vigente sobre o tema, nos elementos e dados oficiais disponibilizados pelo próprio Sistema de Justiça e na bibliografia existente. Conclui-se que, embora legítimo, o poder regulatório do Conselho Nacional de Justiça encontra limites na lei e na Constituição Federal, exigindo o realinhamento e compatibilidade entre as normas primária e secundária para manter a harmonia do sistema normativo.
Palavras-chave: Competência; Atos notariais eletrônicos; Usuário do serviço público; Liberdade de escolha do tabelião de notas; Eficiência, Economicidade e Desburocratização.
1. INTRODUÇÃO
O cenário atual revela uma sociedade cada vez mais complexa e dinâmica.
E, no campo jurídico, não há mais respostas prontas.
Tudo precisa ser construído e dialogado, sobretudo pelo filtro da legalidade e da finalidade social que se pretende alcançar na solução de conflitos.
No campo da prestação e regulação de serviços públicos, o usuário, diante da avalanche de informações disponíveis no mundo virtualizado, cria a expectativa de que a prestação – pelo próprio Estado ou por terceiro a quem é delegado – seja instantânea, eficaz e com o menor custo financeiro possível, preferencialmente por meio digital para amenizar a sensação de perda tempo ínsita ao mundo contemporâneo.
Diariamente, milhares de usuários se utilizam do serviço público cartorial mediante a solicitação de atos perante um tabelião de notas para formalizar e garantir, com fé pública, a manifestação de vontade atrelada a fatos e negócios jurídicos do cotidiano, como autenticar documentos, reconhecer assinaturas, lavrar escritura e procuração públicas, confeccionar ata notarial, testamento público, inventários e divórcios, dentre outros serviços extrajudiciais disponíveis.
Em razão da crise sanitária mundial em 2020 (pandemia COVID-19) se criou, no Brasil, a plataforma digital oficial denominada e-Notariado (www.e-notariado.org.br), objetivando a realização de serviços cartoriais de forma remota, por meio de atos eletrônicos, como a mesma validade e segurança jurídica dos procedimentos presenciais, tudo fiscalizado por regulamento ao do Conselho Nacional de Justiça (Provimento nº 100/2020), órgão responsável por aprimorar o Judiciário, incluindo as serventias extrajudiciais, mais popularmente conhecidos como cartórios, garantindo a qualidade, segurança jurídica e a efetividade do atendimento ao cidadão.
Essa plataforma é gerida pelo Colégio Notarial do Brasil – Conselho Federal (CNB/CF), a quem cabe a responsabilidade de conectar os usuários dos serviços oferecidos pelos cartórios de notas de todos os municípios e distritos do país, sempre sob a fiscalização do Conselho Nacional de Justiça em âmbito nacional.
Segundo dados atuais, do seu lançamento, em maio de 2020, até maio de 2025, os cidadãos já realizaram, pelo e-Notariado, mais de 5,7 milhões de atos só na modalidade eletrônica, que representa 47% do total de todos e procedimentos efetivados em todos os cartórios no país neste período.
Em outras palavras, a realidade digital é algo que se impõe a cada segundo na sociedade moderna, moldando comportamentos entre os envolvidos diretos e do próprio Estado.
“Facta, non verba” (fatos, não palavras).
A realidade objetiva fala por si mesma. Ignorá-la é perda de tempo.
Os atos eletrônicos são uma realidade irreversível nas searas judicial e extrajudicial.
Parece ser inegável que a busca por meios mais eficientes e transparentes na execução de serviços públicos deve ser uma meta ínsita a todos os Poderes da República, sendo os atos eletrônicos uma ferramenta disponível e adequada de universalização do acesso a um número cada vez maior de pessoas na era digital, segundo a qual um simples clique no smartphone tem o condão que revelar a manifestação de vontade segura, válida e eficaz.
No Brasil, a atividade dos cartórios de notas é regrada, para todo território nacional, pela Lei Federal nº 8.935/94, que regulamenta o artigo 236 da Constituição Federal, denominada “Lei dos Cartórios”, cujo artigo 8º prevê que “é livre a escolha do tabelião de notas, qualquer que seja o domicílio das partes ou o lugar de situação dos bens objeto do ato ou negócio”.
A norma revela um direito subjetivo do usuário, assegurado em norma de envergadura primária – discutida e aprovada pelo Congresso Nacional, com sanção do Poder Executivo em respeito ao devido processo legislativo – quanto à livre escolha do tabelião perante o qual se deseja a realização de um ato notarial, ou seja, em qualquer serventia extrajudicial de notas do país, inclusive, eventualmente, naquela diversa da localização do imóvel ou do domicílio das partes envolvidas no negócio.
A liberdade de escolha é, portanto, exclusiva do usuário.
Certo ou errado, este é o padrão normativo de legalidade vigente.
O critério da livre escolha do tabelião, estabelecido pelo legislador nacional, além de propiciar maior comodidade e dinâmica em tempos de vida frenética, respeita o vínculo de confiança que normalmente se tem entre o usuário e o tabelião de sua preferência.
Entretanto, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) editou o vigente Provimento nº 149/2023, cujo artigo 302 estabelece que se o ato notarial, a exemplo da escritura de venda de imóvel, for realizado pela opção remota e digital, via e-Notariado, o usuário só poderá fazê-lo perante o tabelião de notas do local do imóvel ou do domicílio do adquirente, restringindo, assim, a liberdade de escolha.
Assim, o problema-chave deste trabalho diz respeito à análise jurídica da ilegalidade, ou não, desta regra que restringe a livre escolha do tabelião de notas para os atos praticados eletronicamente, bem como os impactos práticos que essa limitação acarreta para os usuários do serviço público. O objetivo geral, por sua vez, consiste em analisar, de outro lado, o desafio do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) de, mesmo com essa restrição, não causar um retrocesso à universalização do ato notarial eletrônico como instrumento de cidadania digital, a pretexto de eventual desequilíbrio econômico ou interesse classista dos tabeliães de notas como forma de inibir concorrência predatória, sobretudo em desfavor das pequenas unidades cartoriais nos mais distantes rincões deste país.
A pesquisa se utiliza do método dedutivo-analítico, vale dizer, com base na legislação vigente sobre o tema, nos elementos e dados oficiais disponibilizados pelo próprio Sistema de Justiça e na bibliografia existente. A importância deste estudo ressai da contribuição teórica na ponderação dos interesses e normas em aparente conflito, buscando um ponto de equilíbrio entre o direito do usuário do serviço público à livre escolha do tabelião de notas na realização de atos eletrônicos, sem que isso leve à uma concorrência predatória entre os tabeliães de notas país.
2. O TABELIÃO DE NOTAS NA ERA DIGITAL E O RESPEITO À SEGURANÇA JURÍDICA
A segurança jurídica é o pilar matriz de estabilidade das relações sociais e reveladora de um Estado de Direito, tendo os cartórios extrajudiciais papel fundamental na concretude deste princípio.
A importância da atividade notarial é tão marcante que a mesma está contemplada constitucionalmente, de forma expressa, como meio de preservar a segurança jurídica, a autenticidade e a eficácia dos atos e negócios jurídicos, sendo exercida em caráter privado, por delegação do poder público, conforme previsto no artigo 236 da Constituição Federal de 1988, do teor seguinte:
“Art. 236. Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público.
§ 1º. Lei regulará as atividades, disciplinará a responsabilidade civil e criminal dos notários, dos oficiais de registro e de seus prepostos, e definirá a fiscalização de seus atos pelo Poder Judiciário.
§ 2º. Lei federal estabelecerá normas gerais para fixação de emolumentos relativos aos atos praticados pelos serviços notariais e de registro.
§ 3º. O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público de provas e títulos, não se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertura de concurso de provimento ou de remoção, por mais de seis meses.”
O Congresso Nacional, por meio da Lei nº 8.935/1994, regulamentou referido dispositivo constitucional, dispondo sobre os serviços notariais de organização técnica e administrativa destinados a garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos.
Trata-se de serviço público considerado essencial, previsto no texto da CF/88 e regulamentado por lei federal em sentido estrito (norma primária), de alcance nacional e observância obrigatória por todos os demais entes da Federação.
Essa Lei especial, dentre outros assuntos, trouxe, em dispositivo próprio, o direito subjetivo do usuário de liberdade de escolha de qual tabelião de notas deseja lavrar o ato. Nesse sentido transcreva-se, na íntegra, o artigo 8º da Lei nº 8.935/1994:
“Art. 8º É livre a escolha do tabelião de notas, qualquer que seja o domicílio das partes ou o lugar de situação dos bens objeto do ato ou negócio.”
O legislador claramente optou por uma regra de não territorialidade. Esse artigo 8º, de fato, não comporta interpretações distorcivas – quer para aumentar, quer para restringir seu alcance – dada a clareza e a objetividade da sua redação, além de revelar uma finalidade mais que razoável que é a de preservar o vínculo de confiança entre o usuário e o tabelião de sua preferência, bem como a comodidade de se praticar o ato notarial independentemente do domicílio das partes ou do lugar de situação dos bens objeto do ato ou negócio, sendo justo o propósito ou objetivo social que o dispositivo busca alcançar.
3. O PODER REGULAMENTÓRIO DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA: LIMITES COM BASE NOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA SEPARAÇÃO DE PODERES.
Está no próprio sítio virtual do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), de consulta pública, ser ele “uma instituição pública que visa a aperfeiçoar o trabalho do Judiciário brasileiro, principalmente no que diz respeito ao controle e à transparência administrativa e processual”, com a missão institucional de “promover o desenvolvimento do Poder Judiciário em benefício da sociedade, por meio de políticas judiciárias e do controle da atuação administrativa e financeira.”
Não se põe em dúvida a missão do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) foi criado pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004 e instalado em 14 de junho de 2005, nos termos do art. 103-B da Constituição Federal, como órgão do Poder Judiciário com sede em Brasília (DF) e atuação em todo o território nacional.
Mas, por outro viés, não se ignora que, dentro do Sistema de Justiça, sua atuação é de natureza estritamente administrativa. Logo, isso quer dizer que o CNJ está subordinado a todo regime jurídico, prerrogativas e limites de atuação impostos na Constituição Federal e nas demais leis vigentes.
O poder regulamentar do CNJ, embora legítimo, não é absoluto.
A ideia central de Estado de Direito é a de que não só o cidadão deve se submeter às normas e aos princípios constitucionais, mas também o próprio Estado, seus órgãos e estruturas administrativas.
Desde Hans Kelsen, no clássico “Teoria Pura do Direito” (Reine Rechtslehre), se consagrou a representação da hierarquia das normas jurídicas em forma de pirâmide, na qual a Constituição Federal está no ápice, logo abaixo vem as leis (normas primárias) e, por último, os atos infralegais como são exemplos o decreto e o provimento, ambos de natureza jurídica administrativa.
Daí porque a manutenção da coerência do Sistema Normativo exige que o regulamento (provimento), como ato administrativo que é, esteja sempre em perfeita harmonia e nos limites da lei que o antecede.
É como a tela e a moldura. A primeira deve estar nos limites da última.
A reserva é da lei, em razão da densidade normativa que dela decorre.
O poder regulatório do Estado tem seu limite na legalidade.
Quando isso não é respeitado ocorre o desvio de finalidade e violação da competência e atribuição do Poder Legislativo.
Isso decorre do princípio da legalidade, expresso no artigo 37, caput, da CF/88, direcionado a toda a Administração Pública.
No Brasil, diferentemente do Sistema Francês – onde se tem a figura do decreto autônomo com força de lei – os atos administrativos regulamentares só são válidos se editados para “fiel execução da lei” (CF/88, artigo 84, IV).
Admitir o contrário seria outorgar aos órgãos de natureza administrativa competência constitucional própria do Poder Legislativo para estabelecer normas de comportamento de forma primária, ferindo o princípio da Separação de Poderes (CF/88, artigo 2º).
Disso tudo se extrai que, em nosso Sistema, o regulamento administrativo não pode: a) proibir e limitar aquilo que a lei não o fez, restringindo direitos; b) inovar, criar direitos ou obrigações que a lei primária sequer menciona.
Para proibir, restringir e inovar comportamentos e condutas humanas a competência, formal e material, é exclusiva, em última razão, do Poder Legislativo.
Nesse quadro, o artigo 302 do Provimento nº 149/2023 do CNJ, ao impor limite à livre escolha do tabelião de notas pelo usuário do serviço, contraria o artigo 8º da Lei nº 8.935/1994, bem como os princípios constitucionais da separação de poderes e legalidade (CF, artigos 2º, 37, caput, e 84, IV), revelando-se, a um só tempo, ilegal e inconstitucional.
Ademais, sob o ângulo teleológico e da proibição de retrocesso nada justifica permitir a livre escolha do tabelião se o ato for praticado fisicamente, dentro das dependências do cartório, e vedá-la se usuário optar pela via do ato eletrônico.
O ato, em ambas as situações, será o mesmo.
Seja físico ou eletrônico, o ato notarial a ser praticado se subordinará a todos os requisitos legais na instrumentalização. A indicação do meio eletrônico, por si só, não deveria ter o condão de atrair qualquer limitação de escolha por norma secundária. E nem se diga que o artigo 8º da Lei nº 8.935/1994 não contemplaria a hipótese do ato eletrônico, pois ao dizer que a escolha do tabelião é livre “qualquer que seja o domicílio das partes ou o lugar de situação dos bens objeto do ato ou negócio”, parece claro que a ideia de rigidez territorial não foi contemplada.
Onde a lei não restringe, não cabe ao regulador limitar.
Só a lei, em sentido primário, pode genuinamente impor um fazer ou o não fazer.
Para além da discussão jurídica e técnica, a indevida restrição regulamentar imposta pelo CNJ não se justificaria sob o ângulo econômico e prático. Imagine um cidadão boa-vistense (Boa Vista – RR) que esteja de passagem e hospedado em Porto Alegre (RS), distante, portanto, 5.250km do tabelião de sua confiança e queira lavrar uma escritura de compra e venda de um imóvel urbano situado em São Paulo – SP, cujo negócio se concretizou durante esse trânsito, tendo o comprador domicílio em Goiânia – GO, mas que está de férias com a família na Itália.
Nesta situação hipotética – mas factualmente possível de acontecer – sem a ilegal e inconstitucional restrição imposta pelo CNJ o ato poderia ser realizado por todos os envolvidos pelo e-Notariado, de forma eletrônica e remota, com toda segurança jurídica, rapidez e eficiência, perante o tabelião boa-vistense a quem o vendedor deposita plena confiança. Todavia, com a limitação do artigo 302 do Provimento nº 149/2023 do CNJ, o vendedor teria de ficar refém, para lavrar a escritura eletrônica e não perder a venda do imóvel, do tabelião de São Paulo (local do imóvel) ou de Goiânia – GO (domicílio do adquirente), ambos sem qualquer vínculo de confiança com o vendedor.
Interessante constar que, pelo regulamento do CNJ, neste mesmo caso, se todos os envolvidos viajassem de Porto Alegre e da Itália para o Rio de Janeiro – RJ e lá, presencialmente, comparecessem no balcão de qualquer Cartório de Notas e assinassem de próprio punho uma escritura de compra e venda do referido imóvel de São Paulo – SP o ato seria legítimo e permitido, embora em lugar diverso das partes e do imóvel.
Parece flagrante a desproporcionalidade da restrição imposta pelo regulamento, sem amparo na lei, impondo penoso e injustificado ônus financeiro às partes, além de dificultar o trânsito dos negócios jurídicos do setor imobiliário e, por conseguinte, de importante parcela do PIB brasileiro.
Quanto ao receio de que a liberdade ampla do usuário na escolha do tabelião de notas, na prática dos atos eletrônicos, geraria concorrência predatória entre os tabeliães, cumpre ponderar que a disputa de mercado é da essência da especialidade do Tabelionato de Notas, considerando a própria Lei impôs, há mais de 31 anos, que a escolha do tabelião é de livre escolha da parte. Na verdade, cabe a cada tabelião, diante da realidade digital posta, enveredar esforços para conquistar clientela em razão de satisfatória prestação do serviço e atendimento ao usuário.
Se a Lei admite a concorrência entre os tabelionatos no ato físico não há razão de direito para excluí-la ou limitá-la quando o mesmo ato é realizado de forma eletrônica.
O destinatário da norma e do direito subjetivo assegurado por lei não é o Tabelião, mas, sim, o usuário do serviço.
Além do que a livre escolha do tabelião para os atos eletrônicos traz a conveniência de buscar taxas e custos mais módicos, considerando que as tabelas de emolumentos são regidas por leis estaduais, o que é legítimo e próprio de um sistema constitucional regido pelo princípio da livre concorrência (CF/88, artigo 170, IV).
A era digital e o implemento de novas tecnologias, para os cartórios de notas, em primeiro instante pode causar perdas e ganhos, mas todos têm, a médio e longo prazo, a potencial oportunidade de se adaptar às novas ferramentas digitais e, assim, inclusive, aumentar o incremento de receitas por meio de novos clientes em nível nacional, sem amarras, já que a própria lei primária assegura a livre a escolha do tabelião.
O importante é não perder o foco principal, qual seja, o ato notarial realizado de forma eletrônica é a mola propulsora da tão desejada desburocratização do Estado, simplificando os processos, com eficiência, segurança e rapidez que o mundo moderno exige, gerando soluções práticas aos usuários ao menor custo operacional, eliminando papel e trabalho manual e instalando a cultura dos procedimentos eletrônicos.
A eficiência é um dever do Estado (artigo 37, caput, da CF/88), detentor da titularidade do serviço notarial, assim como do tabelião, agente público a quem é delegada essa função, que deve atender os usuários com a máxima eficiência e presteza (Lei nº 8.935/94, artigo 30, II), seja o ato praticado pela modalidade física ou eletrônica.
A permissão para a prática de atos notariais pela plataforma oficial do e-Notariado deve ser ampla, sem restrições indevidas e incoerentes com as normas vigentes superiores, sob pena de criar desarranjo irracional na atividade extrajudicial moderna.
Em outras palavras, eventual tensão entre os interesses privados e locais de certos tabeliães de notas e os interesses coletivos de toda massa de usuários dos serviços cartoriais devem ser sopesados, o quanto possível, em favor dos últimos. O interesse individual de poucos, sobretudo quando meramente financeiros, deve ceder lugar ao interesse coletivo de um número indeterminado de usuários que necessitam de um serviço público reconhecidamente essencial.
Nessa linha de pensamento, todos ganham, principalmente o Estado no desempenho do seu dever constitucional de prestar, com eficiência, os serviços públicos, diretamente ou por meio de terceiros delegatários.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A frase “ir ao cartório é um martírio”, sempre tão divulgada, deve ficar no passado. Os tempos são outros. Os números revelam a modernização dos cartórios extrajudiciais, quer na qualificação de seus titulares aprovados em rigorosos e disputados concursos públicos, quer em razão da digitalização do acervo e realização eletrônica dos atos, por meio de plataformas oficiais como o e-Notariado.
Os princípios da eficiência e da desburocratização dos cartórios extrajudiciais devem reger qualquer ato normativo primário ou secundário que venha a tratar deste tema, afastando qualquer interpretação que possa estar em rota de colisão com esses vetores constitucionais.
Neste estudo restou evidenciado o conflito direto e frontal entre a norma primária (Lei nº 8.935/94, artigo 8º) e a norma regulamentar secundária (Provimento CNJ nº 149/2023, artigo 302); de um lado, a Lei assegura ao usuário do serviço público o direito subjetivo à livre escolha do tabelião, sem nada restringir se o ato pretendido será na modalidade física ou eletrônica; de outro, o citado Provimento afasta esse direito e liberdade de escolha para os atos eletrônicos.
Esse conflito, entretanto, revela a ilegalidade e inconstitucionalidade da restrição imposta
pelo CNJ por regulamento infralegal.
De lege lata, o artigo 302 do Provimento nº 149/2023 deve ser afastado do Sistema Jurídico, por padecer de vício capital, sendo nulo e írrito.
De lege ferenda, esse conflito normativo poderia ser equacionado por uma nova norma regulamentar ou pelo menos a alteração da redação do dispositivo existente, permitindo a liberdade de escolha do tabelião de notas para os atos eletrônicos, ficando, entretanto, a critério exclusivo do usuário, praticá-los no local do imóvel ou do domicílio do adquirente, mas, neste caso, se conceder um atrativo financeiro ao usuário por meio de desconto no pagamento dos emolumentos, em percentual a ser fixado por cada Estado da Federação por legislação estadual.
Com isso se equacionaria os interesses em jogo referentes ao direito subjetivo à livre escolha e prevenir eventual concorrência predatória entre os tabeliães do país, mas sempre respeitando a vontade do usuário do serviço, sua autonomia de vontade e liberdade.
Em síntese, até que isso venha a acontecer, é urgente que o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) reveja, até mesmo de ofício ou por provocação, a redação do artigo 302 e correlatos do Provimento nº 149/2023, de modo a adequá-lo dentro da moldura do artigo 8º da Lei Federal nº 8.935/94. Caso não haja espontaneidade resta o controle judicial, inclusive por ação direta de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, pelos legitimados do artigo 103 da CF/88, ou suscitada em processo judicial individual em sede de controle difuso, tudo para assegurar a universalização digital e a democratização da prestação do serviço público notarial por meio dos atos eletrônicos, para os usuários de ontem, hoje e amanhã.
Na Arte, a tela precisa estar dentro do quadrante da moldura, sem transbordar.
E, no Direito, o regulamento deve respeitar os limites da lei.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRASIL, Provimento nº 100, de 26 de maio de 2000. Dispõe sobre a prática de atos notariais eletrônicos utilizando o sistema e-Notariado. Disponível em: https://atos.cnj.jus.br. Acesso em 20.01.2026.
Disponível em: https://www.e-notariado.org.br. Acesso em 20.01.2026.
BRASIL, Lei nº 8.935, de 18 de novembro de 1994, Regulamenta oart. 236 da Constituição Federal, dispondo sobre serviços notariais e de registro. (Lei dos cartórios). Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8935.htm. Acesso em 20.01.2026.
BRASIL, Provimento nº 149, de 30 de agosto de 2023. Institui o Código Nacional de Normas da Corregedoria Nacional de Justiça do Conselho Nacional de Justiça, Foro Extrajudicial (CNN/ CN/CNJ-Extra), que regulamenta os serviços notariais e de registro. Disponível em: https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/5243. Acesso em 20.01.2026.
1Mestrando em Direito Constitucional Econômico pela /FADISP. Tabelião de Notas no Estado do Tocantins.