REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/pa10202511231420
Jessé Alves Grismino
Prof. Msc. Thiago Tadeu de Amorim Carvalho
RESUMO
O presente trabalho analisa criticamente o instituto da indisponibilidade de bens no processo de execução civil, especialmente à luz dos Provimentos CNJ nº 39/2014 e nº 188/2024. A pesquisa parte da constatação de que a Central Nacional de Indisponibilidade de Bens (CNIB), embora criada para garantir a efetividade das execuções, tem sido utilizada de forma desproporcional, resultando em impactos econômicos e jurídicos significativos aos devedores. A problemática central reside no uso massificado e genérico das averbações de indisponibilidade sem a devida análise da suficiência patrimonial, o que compromete os princípios da menor onerosidade, da proporcionalidade e do contraditório. O objetivo geral do estudo é verificar se as alterações normativas introduzidas pelo Provimento nº 188/2024 do CNJ foram capazes de equilibrar a proteção ao crédito com os direitos fundamentais do executado. Para tanto, adota-se uma abordagem qualitativa, com método dedutivo e pesquisa aplicada, utilizando análise documental, doutrinária, jurisprudencial e estudo de caso real. A análise empírica foi realizada a partir da situação concreta da empresa ALPHA CONSTRUÇÕES, que possui mais de duas mil matrículas atingidas por ordens de indisponibilidade em múltiplos estados, com destaque para o estado do Pará. Os resultados demonstram que, apenas nesse estado, os custos cartorários estimados com averbações e protocolos ultrapassam setenta e sete milhões de reais, valor muito superior à soma das dívidas que originaram as ordens de indisponibilidade. Tal descompasso revela a ineficiência da medida quando aplicada de forma indiscriminada, gerando bloqueios patrimoniais excessivos, obstaculizando a atividade econômica do devedor e contrariando os princípios constitucionais e processuais que regem a execução. Conclui-se que o novo marco normativo, ao impor limites materiais e procedimentais às averbações, representa um avanço na busca por um sistema mais justo e eficiente. Contudo, sua eficácia dependerá da mudança de postura dos magistrados e da rigorosa observância dos requisitos legais no momento da expedição das ordens. O estudo contribui para o debate sobre a racionalização das medidas executivas e a efetividade do processo, apontando caminhos para compatibilizar a tutela do crédito com a preservação da dignidade patrimonial do devedor.
Palavras-chave: Indisponibilidade de bens. CNIB. Execução civil. Provimento 188/2024. Menor onerosidade. Emolumentos.
ABSTRACT
This paper analyzes the use of the National System of Unavailability of Assets (CNIB) in the context of civil enforcement in Brazil, focusing on the imbalance between creditor protection and the procedural rights of debtors. The research investigates whether the implementation of successive asset unavailability measures, as regulated by CNJ Proviments No. 39/2014 and its updated version No. 188/2024, has resulted in excessive burdens for debtors, especially when such measures are applied indiscriminately and without patrimonial proportionality. The study aims to critically evaluate the economic, legal, and practical impacts of generalized asset unavailability, identifying whether the legislative update brought by Proviment No. 188/2024 achieved a more balanced and rational model of enforcement. To this end, the methodology is based on documentary analysis, jurisprudential review, and a case study with real and concrete data from the company ALPHA CONSTRUÇÕES. The case study focused on the state of Pará, where 2,237 property registrations were affected by 182,950 unavailability entries, resulting in notarial fees totaling R$ 77,411,941.16. The results point to a serious distortion in the application of the CNIB: despite the relatively low total amount of debts in the underlying enforcement cases, the administrative costs imposed by successive entries and the excessive extension of constraints far exceeded the original debt amount. This scenario reveals a systemic inefficiency that harms the debtor, hinders the voluntary satisfaction of the debt, and obstructs business activities. Additionally, the absence of individualized judicial justification and the lack of prior adversarial proceedings in the majority of orders violate the principles of due process, reasonableness, and proportionality. The research concludes that although CNIB is an important enforcement tool, it must be applied with caution, proportionality, and procedural guarantees. The recent regulatory updates bring essential advances but require effective oversight and consistent jurisprudential interpretation to ensure that the instrument fulfills its purpose without generating undue harm. Future contributions may involve proposals for improving the system’s interoperability, procedural safeguards, and cost rationalization.
Keywords: CNIB. Enforcement. Asset Unavailability. Due Process. Proviment 188/2024. Debtor Protection
1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
A indisponibilidade de bens tem ganhado destaque como medida atípica no cenário da execução civil brasileira, especialmente diante das reiteradas dificuldades na localização de bens penhoráveis. Criada pelo Provimento n.º 39/2014 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), a Central Nacional de Indisponibilidade de Bens (CNIB) consolidou-se como um instrumento de centralização e publicidade das ordens judiciais de indisponibilidade de bens imóveis em todo o território nacional. Essa medida, ao lado da penhora e da averbação premonitória, passou a figurar como alternativa executiva utilizada para garantir o adimplemento das obrigações, sobretudo na ausência de bens facilmente expropriáveis.
Contudo, a aplicação excessiva e indiscriminada da indisponibilidade, especialmente em execuções de pequeno valor ou sem esgotamento prévio dos meios executivos típicos, tem gerado impactos significativos ao devedor, atingindo diversos imóveis — ainda que desprovidos de valor econômico relevante — e comprometendo sua atividade econômica e sua vida patrimonial. Tais práticas podem implicar afronta ao princípio da menor onerosidade previsto no artigo 805 do Código de Processo Civil, bem como suscitar reflexões quanto à proporcionalidade da medida adotada em face da dívida executada. Nesse contexto, a recente atualização normativa promovida pelo Provimento n.º 188/2024 do CNJ representa uma tentativa de modernização da CNIB, com vistas à sua racionalização e ao equilíbrio entre os interesses do credor e os direitos fundamentais do devedor.
Este trabalho tem como problema de pesquisa a seguinte indagação: A atualização da indisponibilidade de bens pelo Provimento 188/2024, veio a equilibrar a proteção ao credor sem causar prejuízos desnecessários e impactos desproporcionais, como a indisponibilidade excessiva de imóveis e altos custos cartorários ao devedor?
Como objetivo geral, pretende-se analisar criticamente a evolução normativa da indisponibilidade de bens na execução civil brasileira, destacando os impactos econômicos ao devedor e a tentativa de reequilíbrio introduzida pelo Provimento n.º 188/2024 do CNJ.
Como objetivos específicos, além de compreender a natureza jurídica e a função da indisponibilidade de bens no sistema executivo civil, iremos diferenciar a indisponibilidade de bens da penhora e da averbação premonitória, ressaltando suas implicações práticas, avaliar os efeitos econômicos e registrais da utilização excessiva da CNIB sobre os bens do devedor, assim como examinar as alterações promovidas pelo Provimento n.º 188/2024 e seus reflexos no princípio da menor onerosidade da execução.
A metodologia adotada é de natureza qualitativa, com abordagem dedutiva e baseia-se na pesquisa bibliográfica e documental, mediante análise de doutrina especializada, legislação aplicável, jurisprudência dos tribunais superiores, bem como dos Provimentos do CNJ e das normas técnicas pertinentes ao registro de imóveis. Também será analisado um caso prático real, com base em dados públicos e concretos onde iremos nomear a empresa como ALPHA CONSTRUÇÕES, para fins da Lei de Proteção de Dados, que atua no ramo da construção civil e possui vasto patrimônio imobiliário distribuído em diversos estados da federação. O estudo enfatiza os impactos econômicos significativos, onde o custo com emolumentos cartorários decorrentes dessas averbações atingiu cifras milionárias, gerando ônus desproporcional frente ao valor das dívidas executadas.
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2.1. Indisponibilidade de bens, penhora e averbação premonitória: distinções conceituais e finalidades jurídicas
A execução civil pressupõe a efetividade da tutela jurisdicional (art. 797 do Código de Processo Civil), exigindo do Estado mecanismos hábeis à satisfação do crédito sem, contudo, desrespeitar direitos fundamentais do executado. Nesse contexto, os institutos da penhora, da indisponibilidade de bens e da averbação premonitória constituem formas de restrição patrimonial com finalidades distintas, que devem ser corretamente compreendidas e aplicadas em conformidade com os princípios da legalidade, da proporcionalidade e da menor onerosidade ao devedor (art. 805 do CPC).
A penhora é o instrumento executivo por excelência no processo de execução civil brasileiro. Prevista no Código de Processo Civil, trata-se de ato judicial de constrição patrimonial, mediante o qual determinados bens do devedor são apreendidos para assegurar a futura expropriação, objetivando a satisfação do crédito exequendo. Segundo o artigo 831, a penhora deverá recair sobre tantos bens quantos bastem para o pagamento do principal atualizado, dos juros, das custas e dos honorários advocatícios (BRASIL, 2015).
Sua natureza é eminentemente executiva e coercitiva, consistindo em um ato formal e unilateral do juízo, que submete o bem à alienação forçada, caso não haja o cumprimento voluntário da obrigação. Conforme a clássica definição de Liebman (1946, p. 95), a penhora é o ato pelo qual o órgão judiciário submete a seu poder imediato determinados bens do executado, fixando sobre eles a destinação de servirem à satisfação do direito do exequente.
A penhora deve recair preferencialmente sobre os bens indicados pelo devedor, conforme o disposto no art. 805 do CPC, que consagra o princípio da menor onerosidade, afirmando que quando por vários meios o exequente puder promover a execução, o juiz mandará que se faça pelo modo menos gravoso para o executado (BRASIL, 2015).
Porém, na ausência dessa indicação ou diante da recusa do juízo, incidirá sobre os bens que forem suficientes para a garantia do juízo, conforme a ordem legal do art. 835 do CPC. Vejamos:
Art. 835. A penhora observará, preferencialmente, a seguinte ordem:
I – dinheiro, em espécie ou em depósito ou aplicação em instituição financeira;
II – títulos da dívida pública da União, dos Estados e do Distrito Federal com cotação em mercado;
III – títulos e valores mobiliários com cotação em mercado;
IV – veículos de via terrestre;
V – bens imóveis;
VI – bens móveis em geral;
VII – semoventes;
VIII – navios e aeronaves;
IX – ações e quotas de sociedades simples e empresárias;
X – percentual do faturamento de empresa devedora;
XI – pedras e metais preciosos;
XII – direitos aquisitivos derivados de promessa de compra e venda e de alienação fiduciária em garantia;
XIII – outros direitos.
Conforme determina o art. 844 do CPC, a penhora deve ser imediatamente comunicada ao ofício de registro competente, a depender da natureza do bem (ex.: Registro de Imóveis, Detran, etc.), com o fim de produzir efeitos erga omnes e garantir a publicidade da constrição. Essa comunicação é o que transforma a penhora em ato oponível a terceiros, impedindo alienações fraudulentas e protegendo o exequente contra a dilapidação patrimonial.
Portanto, a penhora assume um papel central na execução por quantia certa, sendo o ponto de inflexão entre a inércia patrimonial do processo e a sua fase expropriatória, e deve ser exercida com respeito ao devido processo legal, à proporcionalidade e à razoabilidade, especialmente quando combinada com outros mecanismos constritivos, como a indisponibilidade de bens e a averbação premonitória.
Por sua vez, a averbação premonitória, introduzida pela Lei nº 11.382/2006 e hoje disciplinada no art. 828 do CPC, trata-se de ato de mera publicidade, sem efeitos restritivos sobre o domínio do bem.
Art. 828. O exequente poderá obter certidão de que a execução foi admitida pelo juiz, com identificação das partes e do valor da causa, para fins de averbação no registro de imóveis, de veículos ou de outros bens sujeitos a penhora, arresto ou indisponibilidade.
Por meio desse instituto, o exequente, após a distribuição da execução, pode requerer a averbação no registro de imóveis da existência da demanda, alertando terceiros sobre possível penhora futura.
A finalidade da averbação premonitória é proteger a eficácia da execução contra fraudes à execução (art. 792, inciso IV, CPC), não impedindo a alienação do bem, mas permitindo que eventual adquirente figure como sujeito passivo da execução, de acordo com a Súmula 375 do STJ, que afirma que “o reconhecimento da fraude à execução depende do registro da penhora do bem alienado ou da prova de má-fé do terceiro adquirente.” Trata-se, portanto, de aviso registral e não de constrição.
Diferente da penhora, a indisponibilidade de bens consiste em medida de natureza cautelar ou inibitória, cuja finalidade precípua é impedir a alienação ou oneração de bens, sem autorizar sua expropriação. Não possui caráter executivo em sentido estrito, mas sim preventivo, sendo muitas vezes utilizada para assegurar a utilidade de futura execução.
A indisponibilidade foi sistematizada em âmbito nacional por meio do Provimento CNJ nº 39/2014, substituído integralmente pelo Provimento CNJ nº 188/2024, que regulamenta a Central Nacional de Indisponibilidade de Bens (CNIB). Por meio da CNIB, ordens de indisponibilidade emitidas por diversas autoridades — judiciais, administrativas ou de controle — podem ser centralizadas, publicizadas e cumpridas eletronicamente nos registros de imóveis, mediante averbação, conforme o art. 320-I do Código de Normas do CNJ (versão 188/2024).
A indisponibilidade não retira a posse nem transfere o bem para o juízo, mas o impede de ser validamente alienado, funcionando como “trava” jurídica. Pode ser imposta até mesmo sem esgotamento prévio dos meios típicos de execução, embora o Superior Tribunal de Justiça tenha decidido que sua imposição como medida atípica depende da observância dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade (REsp 1.963.178/SP, rel. Min. Marco Aurélio Bellizze).
2.1.1 Comparativo funcional e proteção ao devedor
O uso indiscriminado da indisponibilidade de bens, em substituição à penhora, configura prática que pode violar o princípio da menor onerosidade (art. 805 do CPC), além de comprometer a liberdade econômica do devedor e a proporcionalidade entre o valor do crédito e a amplitude da constrição.
Esse cenário de desequilíbrio é agravado quando as ordens de indisponibilidade recaem de maneira genérica e ilimitada sobre diversos imóveis, sem que se observe a efetiva necessidade da constrição ou se permita ao devedor o contraditório prévio. Tal prática contraria o entendimento do Superior Tribunal de Justiça (STJ), que, no julgamento do Recurso Especial n.º 1.963.178/SP, firmou orientação no sentido de que a decretação da indisponibilidade de bens deve observar os princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e da dignidade da pessoa humana.
Ainda, destaca-se que a Lei n.º 13.097/2015, em seu artigo 54, § 1º, reforça o princípio da concentração na matrícula do imóvel, ao estabelecer que somente produzirão efeitos em relação a terceiros os atos registrados na matrícula respectiva.
Art. 54. Os negócios jurídicos que tenham por fim constituir, transferir ou modificar direitos reais sobre imóveis são eficazes em relação a atos jurídicos precedentes, nas hipóteses em que não tenham sido registradas ou averbadas na matrícula do imóvel as seguintes informações:
(…)§ 1º Não poderão ser opostas situações jurídicas não constantes da matrícula no registro de imóveis, inclusive para fins de evicção, ao terceiro de boa-fé que adquirir ou receber em garantia direitos reais sobre o imóvel, ressalvados o disposto nos arts. 129 e 130 da Lei nº 11.101, de 9 de fevereiro de 2005, e as hipóteses de aquisição e extinção da propriedade que independam de registro de título de imóvel.
Dessa forma, a ausência de registros atualizados e específicos sobre as medidas constritivas pode comprometer a segurança jurídica do sistema registral e induzir terceiros de boa-fé a erro. Além disso, o § 2º do mesmo artigo dispõe que os efeitos de constrições judiciais sobre bens imóveis apenas serão oponíveis a terceiros se averbados na matrícula, conferindo maior relevância à exatidão e parcimônia nas averbações, sob pena de excesso que comprometa a livre circulação de bens.
§ 2º Para a validade ou eficácia dos negócios jurídicos a que se refere o caput deste artigo ou para a caracterização da boa-fé do terceiro adquirente de imóvel ou beneficiário de direito real, não serão exigidas:
I – a obtenção prévia de quaisquer documentos ou certidões além daqueles requeridos nos termos do § 2º do art. 1º da Lei nº 7.433, de 18 de dezembro de 1985; e
II – a apresentação de certidões forenses ou de distribuidores judiciais.
Portanto, é necessário que os magistrados e os operadores do direito adotem critérios mais rigorosos para a utilização da indisponibilidade, evitando que este instrumento, de natureza excepcional, substitua indevidamente a penhora, cuja formalização demanda contraditório, respeito à ordem legal de preferência e observância ao valor exequendo. Tal cautela se impõe para garantir a efetividade da execução sem ofensa às garantias processuais do executado, mantendo o equilíbrio entre os direitos do credor e a proteção da função social e econômica do patrimônio do devedor.
2.2. A Central Nacional de Indisponibilidade de Bens (CNIB): origem, fundamentos e evolução normativa
A Central Nacional de Indisponibilidade de Bens (CNIB) é uma ferramenta tecnológica implementada no âmbito do sistema registral brasileiro com a finalidade de centralizar e dar efetividade à publicidade de ordens de indisponibilidade patrimonial emitidas por autoridades judiciais e administrativas. Sua criação e desenvolvimento refletem uma tentativa de modernização do processo executivo e de proteção da atividade estatal de persecução patrimonial.
Instituída pelo Provimento nº 39/2014 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), a Central Nacional de Indisponibilidade de Bens (CNIB) surgiu como resposta à necessidade de sistematizar o cumprimento de ordens de indisponibilidade de bens imóveis em âmbito nacional, diante da descentralização dos cartórios de registro de imóveis e da multiplicidade de decisões judiciais, administrativas e fiscais espalhadas pelo país.
Contudo, a gênese desse mecanismo não se deu a partir do citado provimento. A possibilidade de restrição registral já havia sido introduzida no ordenamento jurídico brasileiro por meio do §3º do art. 214 da Lei nº 6.015/1973 (Lei de Registros Públicos), que autorizava o juiz competente a determinar o bloqueio da matrícula de imóvel quando verificada a existência de vícios nos atos registrais, com vistas à preservação da segurança jurídica e da fé pública.
Art. 214 – As nulidades de pleno direito do registro, uma vez provadas, invalidam-no, independentemente de ação direta.
(…)§ 3o Se o juiz entender que a superveniência de novos registros poderá causar danos de difícil reparação poderá determinar de ofício, a qualquer momento, ainda que sem oitiva das partes, o bloqueio da matrícula do imóvel.
Posteriormente, com o advento da Lei nº 11.977/2009, que instituiu o Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis (SREI), houve significativo avanço na modernização da atividade registral. Pela primeira vez, foi prevista legalmente a implementação da infraestrutura tecnológica para o intercâmbio de informações e a prática de atos registrais em meio eletrônico, o que pavimentou o caminho para a criação de centrais eletrônicas como a CNIB.
Com base nessa evolução normativa e tecnológica, o CNJ editou o Provimento nº 39/2014, estabelecendo a CNIB como ferramenta nacional para a gestão centralizada das ordens de indisponibilidade, operacionalizada pelo Operador Nacional do Registro de Imóveis (ONR). O provimento determinou a obrigatoriedade de os registradores consultarem a CNIB antes da prática de atos de registro ou averbação, bem como a averbação imediata das indisponibilidades comunicadas por autoridades judiciais, administrativas ou fiscais, com efeito em tempo real, tudo com o objetivo de evitar fraudes e conferir maior efetividade à tutela patrimonial dos credores.
A CNIB integra e conecta, em tempo real, os diversos cartórios de registro de imóveis com os órgãos do Poder Judiciário, do Ministério Público e das demais autoridades competentes, permitindo o registro imediato das indisponibilidades e a sua consulta pública.
Para os cidadãos, a CNIB apresenta uma interface de consulta pública disponível em: https://indisponibilidade.onr.org.br/, essa ferramenta permite a qualquer interessado verificar a existência de ordens de indisponibilidade vinculadas ao CPF ou CNPJ de determinada pessoa, bastando um certificado digital do tipo token A3 para acesso através da aba Serviços da plataforma, e a inserção dos dados no campo próprio do sistema. A consulta retorna informações básicas sobre a ordem, como a origem, data, autoridade expedidora e status, sendo uma importante forma de prevenir fraudes e assegurar a transparência nas transações imobiliárias. Essa ferramenta é especialmente útil para compradores, advogados e partes interessadas em garantir que o bem imóvel não se encontra com restrição judicial.
Já no que se refere ao Poder Judiciário, o funcionamento da CNIB se dá por meio de usuários cadastrados por vara judicial, conforme disciplinado pelo CNJ e ONR. Cada vara pode possuir múltiplos usuários com perfis distintos: magistrados, servidores e assessores jurídicos. O acesso é controlado por perfis de permissão, sendo que o perfil de magistrado, por exemplo, é o único que pode assinar e validar ordens de indisponibilidade.
A inserção de ordens na CNIB pode ocorrer de duas formas: indisponibilidade genérica, quando não há conhecimento dos bens a serem atingidos, e indisponibilidade específica, quando o número de matrícula ou dados do imóvel já são conhecidos. No passo a passo do procedimento realizado diretamente pela vara judicial, primeiramente, o servidor preenche o formulário eletrônico, indicando os dados da parte e da ação judicial, a natureza da ordem e seu fundamento legal. Em seguida, o magistrado analisa e assina digitalmente a ordem, que é imediatamente processada e comunicada aos cartórios de registro de imóveis pela plataforma.
A partir do recebimento da ordem, os cartórios, por meio do sistema de integração com a CNIB, realizam a averbação da indisponibilidade nas matrículas dos imóveis vinculados ao CPF/CNPJ do devedor, em qualquer parte do país, com base nos dados fornecidos pela autoridade. Essa automatização permite um grau inédito de efetividade na constrição patrimonial, evitando que bens escapem à tutela judicial por meio de registros locais isolados ou comunicações deficientes.
Por fim, a autoridade judicial pode acompanhar a resposta do sistema registral, visualizando as averbações realizadas e seus respectivos cartórios, bem como eventuais falhas ou ausências de bens registrados. O sistema também permite o levantamento da indisponibilidade, quando a decisão judicial assim determinar, garantindo o fluxo completo do ciclo de constrição e desoneração patrimonial.
Com o passar dos anos, a aplicação da CNIB passou a receber críticas quanto à sua amplitude excessiva, à falta de proporcionalidade das constrições e à ausência de mecanismos para controle e revogação eficiente das ordens lançadas.
2.2.1. Críticas e controvérsias na aplicação do sistema
Apesar dos avanços proporcionados pela Central Nacional de Indisponibilidade de Bens (CNIB), instituída pelo Provimento CNJ nº 39/2014 e posteriormente reformulada pelo Provimento CNJ nº 188/2024, sua aplicação prática tem sido alvo de severas críticas por parte da doutrina, dos operadores do direito e dos próprios registradores imobiliários. As controvérsias concentram-se, sobretudo, na falta de critérios objetivos para sua utilização, na ausência de limitação quanto ao alcance das ordens e na expedição indiscriminada de averbações massificadas e genéricas, sem a devida individualização dos bens atingidos ou a análise de suficiência da constrição.
Em muitos casos, essas ordens de indisponibilidade recaem sobre centenas de matrículas de um mesmo titular, ignorando critérios de pertinência, valor de mercado ou vínculo direto com a obrigação executada. Tal prática promove um verdadeiro fenômeno de hipertrofia da indisponibilidade, desvirtuando sua natureza excepcional e subsidiária, e convertendo-a em uma forma disfarçada de sanção patrimonial automática. Como consequência, devedores são impedidos de movimentar ou dispor de seus bens mesmo diante de execuções de valores ínfimos, o que acarreta impactos econômicos significativos, como altos custos cartorários para o cancelamento das averbações, além da violação ao princípio da menor onerosidade da execução (art. 805 do CPC).
Sérgio Jacomino, em artigo Indisponibilidade de bens – Havia uma pedra no caminho – Parte III, publicado no site Migalhas (2025), critica o uso indiscriminado da CNIB, apontando que a ferramenta passou a operar como uma espécie de “milagre da multiplicação dos gravames”, gerando a replicação automática de restrições em dezenas ou centenas de matrículas sem qualquer verificação concreta de sua eficácia ou pertinência. Segundo o autor, essa prática compromete frontalmente o direito de propriedade, ao mesmo tempo em que dá origem ao fenômeno das ordens inócuas — indisponibilidades que não atingem bens úteis ou existentes, mas que permanecem registradas por tempo indeterminado, sem controle de vigência e sem eficácia prática.
Outro ponto crítico recai sobre a ausência de contraditório prévio, uma vez que a CNIB, em sua primeira versão normativa, permitia a averbação das ordens de forma unilateral, sem garantir ao devedor um mecanismo célere de defesa ou impugnação. Tal procedimento afronta diretamente os princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da dignidade da pessoa humana ao impor restrições severas sem o devido equilíbrio entre a tutela do crédito e a preservação das garantias fundamentais do executado.
Dessa forma, a aplicação desmedida da CNIB, sobretudo na forma como era operacionalizada sob o Provimento nº 39/2014, demonstrou fragilidades estruturais e práticas que exigiram revisão normativa. A edição do Provimento nº 188/2024 pelo CNJ surge como resposta institucional às distorções identificadas, propondo uma racionalização do sistema, com maior controle, interoperabilidade e respeito aos direitos fundamentais dos envolvidos no processo executivo.
2.3. A proporcionalidade e a menor onerosidade como limites à indisponibilidade de bens na execução civil
A execução civil, embora voltada à satisfação do crédito, deve respeitar limites constitucionais e legais que protegem o devedor contra constrições patrimoniais excessivas. Neste contexto, os princípios da proporcionalidade e da menor onerosidade assumem papel central na análise da legalidade e legitimidade da indisponibilidade de bens, especialmente quando utilizada de forma amplificada via CNIB.
O art. 805 do Código de Processo Civil consagra o princípio da menor onerosidade, ao afirmar que “Quando por vários meios o credor puder promover a execução, o juiz mandará que se faça pelo menos gravoso para o devedor.”
A aplicação indiscriminada de indisponibilidades registrais, muitas vezes sem qualquer filtro de adequação, afronta diretamente esse princípio, especialmente quando abrange grande número de bens desnecessários à garantia do crédito. A ausência de proporcionalidade entre o valor da dívida e o volume patrimonial atingido compromete não apenas a racionalidade da execução, mas também a continuidade da atividade econômica do executado.
Já o princípio da proporcionalidade, com fundamento no art. 5º, LIV e LV da Constituição Federal, impõe que as medidas executivas observem a necessidade, adequação e proporcionalidade em sentido estrito, de modo a evitar constrições que excedam o razoável.
No âmbito da indisponibilidade de bens, a aplicação proporcional exige:
- Fundamentação individualizada;
- Avaliação concreta do valor da execução;
- Preferência por medidas menos gravosas, quando eficazes.
O Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o REsp 1.963.178/SP, firmou entendimento de que a indisponibilidade via CNIB, como medida atípica (art. 139, IV, CPC), deve observar a proporcionalidade e ser utilizada apenas quando esgotadas as medidas típicas, conforme ementa:
(…)2. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 5.941/DF, recentemente declarou a constitucionalidade da aplicação concreta das medidas atípicas previstas no art. 139, IV, do CPC/2015, desde que não avance sobre direitos fundamentais e observe os princípios da proporcionalidade e razoabilidade.
(…)5. Contudo, por se tratar de medida executiva atípica, a utilização do CNIB será admissível somente quando exauridos os meios executivos típicos, ante a sua subsidiariedade, conforme orientação desta Corte Superior.(STJ, REsp 1.963.178/SP, Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze, DJe 20/10/2021).
A imposição de indisponibilidades amplas e automáticas sem contraditório efetivo viola o devido processo legal substancial (CF, art. 5º, LIV e LV), podendo comprometer a própria dignidade da pessoa humana (CF, art. 1º, III), ao impedir o exercício da liberdade econômica e restringir desnecessariamente o patrimônio do devedor.
Quando não há avaliação concreta da medida e dos seus efeitos, corre-se o risco de transformar a execução em um instrumento de sanção e não de satisfação do crédito, desvirtuando a sua função originária.
2.4. Reestruturação da CNIB pelo Provimento CNJ nº 188/2024 e a busca pelo equilíbrio
A indisponibilidade de bens, embora concebida como medida inibitória voltada à proteção do crédito e à garantia da efetividade da execução, tem gerado efeitos colaterais relevantes quando aplicada de forma desproporcional e sem observância dos princípios da menor onerosidade (art. 805, CPC) e da razoabilidade.
Visando corrigir tais distorções, o CNJ editou o Provimento nº 188/2024, que revogou expressamente o Provimento nº 39/2014 e promoveu ampla reestruturação normativa da CNIB. Dentre as inovações mais relevantes, destacam-se:
- A integração da CNIB ao Sistema Eletrônico dos Registros Públicos (SERP), conforme previsto na Lei nº 14.382/2022, ampliando a interoperabilidade entre os registros e órgãos do Judiciário;
- A criação do art. 320-K, inciso II, que confere ao devedor o direito de indicar bens à indisponibilidade, como forma de reduzir os impactos patrimoniais excessivos;
- A inserção do art. 320-E, §2º, que passou a exigir a individualização dos bens, com indicação do valor da dívida e delimitação patrimonial, como forma de prevenir abusos através da inserção da Indisponibilidade de Bens Específica.;
- A previsão de prazo máximo para manutenção da indisponibilidade no sistema, com necessidade de renovação fundamentada (art. 320-H, §1º);
- A centralização de controle por meio do ONR, que passa a exercer papel mais ativo no gerenciamento do sistema.
O novo provimento visa compatibilizar a efetividade da tutela executiva com as garantias fundamentais do executado, promovendo o uso racional da ferramenta, e resguardando os princípios do contraditório, da proporcionalidade e da segurança jurídica.
Com isso, o novo provimento representa um avanço normativo ao reconhecer que a indisponibilidade, embora eficaz, não pode ser empregada como instrumento de coerção desproporcional, tampouco como substitutivo genérico da penhora, sem observância das garantias processuais.
2.5 Apresentação do caso concreto
A fim de ilustrar de forma prática os impactos da aplicação desproporcional da Central Nacional de Indisponibilidade de Bens (CNIB), toma-se o seguinte estudo de caso, fundado em uma situação real, com as devidas alterações, a fim de preservar a identidade das partes.
A empresa nacional, que iremos nomear ALPHA CONSTRUÇÕES foi fundada em meados dos anos 1990, com sede no estado de Goiás, com capital social de pouco mais de R$ 14.000.000,00 (quatorze milhões de reais) e atua predominantemente no ramo da construção civil, com atividades secundárias relacionadas a obras de engenharia, gestão imobiliária e urbanização.
Até a presente data, a empresa foi alvo de 41 ordens de indisponibilidade registradas na CNIB, todas com status “concluído”, expedidas ao longo dos últimos anos. Essas ordens recaíram sobre os imóveis da empresa distribuídos em quatro estados da federação.
Ao todo, 2.236 matrículas foram atingidas somente no Estado do Pará, das quais foram impactadas pelas 41 averbações sucessivas de indisponibilidade genérica, sem prévia análise da suficiência patrimonial e sem individualização de bens. As ordens de indisponibilidade genéricas são lançadas reiteradamente sobre os mesmos bens, sem observância da proporcionalidade frente ao valor executado.
Este caso evidencia os impactos econômicos significativos decorrentes da aplicação em larga escala da medida de indisponibilidade de bens por meio da CNIB. Foram identificadas mais de 2.200 matrículas imobiliárias em seu nome apenas no estado do Pará, distribuídas entre 7 (sete) municípios, todas potencialmente atingidas por ordens de indisponibilidade genérica, sem análise prévia de suficiência patrimonial.
Para fins de simulação econômica, foi considerado o valor de R$ 421,59 por averbação (conforme tabela de custas e emolumentos praticada no estado do Pará) e o valor de R$ 212,01 por protocolo, sendo que cada processo de indisponibilidade implica um novo protocolo por município, além da necessidade de duas averbações por matrícula para cada protocolo (uma de entrada e outra de cancelamento).
Nesse cenário, considerando a existência de 41 processos de indisponibilidade registrados contra a empresa, projetou-se o seguinte resultado:
No Município 1, com 1.108 matrículas, foram necessárias 2.216 averbações por protocolo, totalizando 90.856 averbações ao longo dos 41 processos. O custo estimado com essas averbações foi de R$ 38.314.280,04.
No Município 2, com 562 matrículas, somaram-se 46.084 averbações, ao custo estimado de R$ 19.428.553,56.
No Município 3, com 527 matrículas, apurou-se 43.234 averbações, totalizando R$ 18.226.572,06.
No Munícipio 4, com 11 matrículas, totalizaram 902 averbações, com custo de R$ 380.376,18.
No Município 5, com 4 matrículas, registraram-se 328 averbações, com despesa de R$ 138.283,92.
No Município 6, com 24 matrículas, somaram-se 1.968 averbações, totalizando R$ 829.454,28.
No Município 7, com 1 matrícula, foram registradas 82 averbações, ao custo de R$ 34.571,38.
Além dos custos com averbações, os protocolos necessários para a efetivação das ordens em cada município geraram, por si só, uma despesa adicional de R$ 60.849,74, totalizando R$ 8.692,82 por cidade, considerando os 41 processos nas 7 cidades atingidas.
Portanto, o custo total estimado de emolumentos cartorários apenas no estado do Pará alcançou a cifra de R$ 77.411.941,16 (Setenta e sete milhões, quatrocentos e onze mil, novecentos e quarenta e um reais e dezesseis centavos). Esse montante ilustra, com clareza, como a utilização excessiva e desproporcional da CNIB pode representar um verdadeiro colapso econômico para o devedor, violando o princípio da menor onerosidade previsto no art. 805 do Código de Processo Civil.
Tais valores superam em larga escala as dívidas originárias que motivaram as execuções, revelando uma ineficiência sistêmica no uso da ferramenta, especialmente quando aplicada sem critérios de suficiência e sem individualização dos bens, como exige a boa técnica processual. Também demonstra a necessidade urgente de adoção de mecanismos de controle, racionalização e respeito ao contraditório na emissão das ordens de indisponibilidade, sob pena de inviabilizar a continuidade das atividades empresariais e comprometer o direito de propriedade do devedor (art. 5º, XXII, CF/88).
2.5.1. Conclusão da Análise
A partir dos dados efetivamente levantados no caso da empresa ALPHA CONSTRUÇÕES, constata-se que a prática de expedição massiva e genérica de ordens de indisponibilidade de bens genéricas, sem individualização dos imóveis, sem critério de suficiência patrimonial e sem contraditório, gerou impactos econômicos e jurídicos de proporções alarmantes. Apenas no Estado do Pará, em sete municípios onde a empresa possui imóveis registrados, o custo estimado com emolumentos cartorários para regularização ultrapassou a cifra de setenta e sete milhões de reais (R$ 77.411.941,16).
Esse valor é desproporcional se comparado com o valor global estimado das execuções que ensejaram as ordens, evidenciando um descompasso entre o fim almejado pela tutela executiva e os efeitos colaterais impostos ao devedor. Tal situação traduz-se em grave violação ao princípio da menor onerosidade da execução (art. 805, CPC), na medida em que recursos vultosos foram gastos apenas com averbações e protocolos — custos que, em muitos casos, superam o montante das próprias dívidas executadas.
Além dos impactos econômicos diretos, essa hipertrofia da indisponibilidade pode, na prática, inviabilizar a alienação de diversos bens, dificultando acordos, comprometendo o fluxo de caixa da empresa e gerando um círculo vicioso que impede o próprio cumprimento voluntário da obrigação.
Esse cenário reforça a tese de que a CNIB, em sua versão anterior ao Provimento CNJ nº 188/2024, operava com fragilidades sistêmicas graves, especialmente no que diz respeito ao contraditório, à razoabilidade e à proporcionalidade. A prática viola não apenas o art. 805 do CPC, mas também princípios constitucionais como o direito de propriedade (art. 5º, XXII, CF), o devido processo legal (art. 5º, LIV e LV, CF), e o dever de motivação das decisões judiciais (art. 93, IX, CF).
Tais constatações não apenas legitimam como tornam urgente e imprescindível a revisão dos critérios de expedição, processamento e cumprimento das ordens de indisponibilidade, de modo a preservar os direitos fundamentais do devedor, assegurar a eficiência da execução e evitar que o mecanismo da CNIB se converta em instrumento de abuso ou ineficiência econômica.
METODOLOGIA
A presente pesquisa adota uma abordagem qualitativa, exploratória e documental, voltada à análise crítica dos efeitos jurídicos e econômicos da indisponibilidade de bens no processo executivo civil brasileiro. O método utilizado é o dedutivo, partindo-se de premissas normativas, doutrinárias e jurisprudenciais para a interpretação de dados empíricos obtidos em caso concreto.
A investigação baseia-se na análise documental da legislação aplicável, especialmente o Provimento CNJ nº 39/2014 (revogado) e sua atualização pelo Provimento CNJ nº 188/2024, os quais regulamentam a Central Nacional de Indisponibilidade de Bens (CNIB). São também examinados os dispositivos pertinentes do Código de Processo Civil de 2015, com destaque para os artigos 797, 805, 828, 831 e 139, IV, além de decisões judiciais relevantes, doutrina especializada e artigos acadêmicos.
Como instrumento de aprofundamento da análise, utilizou-se um estudo de caso real envolvendo a empresa ALPHA CONSTRUÇÕES. A partir do levantamento de 41 processos com ordens de indisponibilidade e a identificação de 2.236 matrículas imobiliárias atingidas em sete municípios paraenses, foi possível apurar a ocorrência de 182.688 averbações e o impacto econômico direto de R$ 77.411.941,16 (setenta e sete milhões, quatrocentos e onze mil, novecentos e quarenta e um reais e dezesseis centavos) apenas com custas cartorárias de averbação e protocolo, independentemente do valor das dívidas executadas.
A técnica de análise de conteúdo foi aplicada à legislação, jurisprudência e dados empíricos, com o objetivo de identificar padrões de abuso, ausência de contraditório, desproporcionalidade entre a dívida e o patrimônio atingido, bem como as deficiências na operacionalização da CNIB. A pesquisa também buscou avaliar se o Provimento CNJ nº 188/2024 trouxe, de fato, mecanismos mais equilibrados de controle, proteção ao crédito e respeito aos direitos fundamentais do devedor.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A indisponibilidade de bens, desde sua institucionalização pela Resolução CNJ nº 39/2014 e, posteriormente, sua reformulação pelo Provimento CNJ nº 188/2024, consolidou-se como relevante instrumento auxiliar à efetividade da execução civil, especialmente diante da crescente evasão patrimonial e da dificuldade de localização de bens penhoráveis pelos meios tradicionais. Ao centralizar e digitalizar as ordens judiciais por meio da CNIB, criou-se um sistema eficiente de publicidade e restrição patrimonial, alinhado aos objetivos do art. 797 do Código de Processo Civil, que garante ao credor meios eficazes para a satisfação de seu crédito.
Contudo, conforme demonstrado no decorrer desta pesquisa, o uso indiscriminado da indisponibilidade — especialmente em múltiplas matrículas imobiliárias, de forma sucessiva e sem observância da proporcionalidade — revela-se capaz de comprometer os direitos fundamentais do devedor, em especial os princípios da menor onerosidade (art. 805, CPC), da proporcionalidade e do devido processo legal (art. 5º, LIV e LV, CF).
O estudo de caso real, com a devida alteração do nome, em função da privacidade das informações, ilustra com clareza o impacto financeiro e jurídico da multiplicidade de averbações de indisponibilidade lançadas por meio da CNIB. Com mais de 2.680 matrículas imobiliárias identificadas apenas no estado do Pará, a empresa foi alvo de 41 ordens de indisponibilidade de bens em cada cidade onde possui imóveis, gerando um total de 183.916 averbações. Essa prática, marcada pela repetição sucessiva dos mesmos atos em diferentes comarcas, culminou em um custo estimado de R$ 77.411.941,16 (setenta e sete milhões, quatrocentos e onze mil, novecentos e quarenta e um reais e dezesseis centavos) apenas com emolumentos cartorários no estado paraense, valor significativamente superior ao provável montante das execuções que ensejaram tais ordens. A análise demonstra a desproporcionalidade entre os valores das dívidas e o impacto econômico imposto ao devedor, revelando os efeitos onerosos da utilização indiscriminada da CNIB sem observância da suficiência patrimonial e dos princípios do contraditório, da proporcionalidade e da menor onerosidade.
A abordagem qualitativa e documental permitiu verificar que o Provimento CNJ nº 188/2024 trouxe avanços significativos ao sistema, ao incorporar critérios de racionalidade registral e garantias ao devedor, como a obrigatoriedade de individualização dos bens, o direito de indicar bens à constrição (art. 320-K, II) e a qualificação das ordens no sistema SERP. Essas inovações representam uma tentativa de reequilibrar a relação processual executiva, restringindo abusos e viabilizando a efetiva aplicação dos princípios constitucionais.
Ao final, conclui-se que a indisponibilidade de bens, embora importante no combate à fraude e à frustração da execução, deve ser aplicada de forma criteriosa, fundamentada e proporcional. A pesquisa aponta para a necessidade de contínua qualificação das ordens judiciais e do papel dos magistrados e registradores, especialmente quanto à filtragem de ordens múltiplas e ao controle de legalidade. Ademais, recomenda-se o aprimoramento normativo com vistas à criação de mecanismos automáticos de moderação de indisponibilidades e limitação de averbações sucessivas, prevenindo impactos econômicos desnecessários ao devedor.
Dessa forma, o trabalho pretende não apenas contribuir para o debate acadêmico, mas também oferecer subsídios práticos à atuação dos operadores do Direito, promovendo uma execução civil eficaz, mas dentro dos parâmetros de justiça e equilíbrio entre as partes.
REFERÊNCIAS
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