REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/fa10202511142136
Juliana Colombelli Candido
Ravena de Oliveira e Almeida Silva
Rodrigo Lima Bandeira
RESUMO
O presente artigo tem por objetivo analisar a cessão de uso de bens imóveis públicos no âmbito da União Federal, instituto amplamente utilizado na gestão patrimonial, mas ainda carente de sistematização doutrinária e normativa. A partir da legislação aplicável e de pesquisa bibliográfica, examinam-se o conceito, a natureza jurídica e os principais requisitos da cessão de uso, bem como as espécies previstas pela Instrução Normativa nº 87/2020 da Secretaria do Patrimônio da União. Por fim, diferencia-se a cessão de uso comum da cessão sob o regime de concessão de direito real de uso (CDRU), evidenciando suas distintas naturezas e finalidades, com vistas a contribuir para a segurança jurídica e a eficiência administrativa na destinação de bens públicos.
Palavras-chave: cessão de uso; bens públicos; direito administrativo; concessão de direito real de uso; Poder Executivo Federal
ABSTRACT
This article aims to analyze the grant of use of public real estate owned by the Federal Government, an instrument widely employed in asset management but still lacking doctrinal and regulatory systematization. Based on the applicable legislation and bibliographic research, it examines the concept, legal nature, and main requirements of the grant of use, as well as the types established by Normative Instruction No. 87/2020 of the Federal Property Secretariat. Finally, it distinguishes the ordinary grant of use from the grant under the regime of concession of real right of use (CDRU), highlighting their different legal natures and purposes, in order to contribute to legal certainty and administrative efficiency in the management of public property.
Keywords: grant of use; public property; administrative law; concession of real right of use; Federal Executive Branch.
1 Introdução
Embora a cessão de uso de bens imóveis públicos constitua instrumento amplamente empregado pela União na gestão de seu patrimônio, a doutrina sobre o tema não é farta, uma vez que os manuais de Direito Administrativo, em geral, restringem-se à análise da concessão de direito real de uso (CDRU). Ademais, a legislação aplicável apresenta-se de forma esparsa, o que justifica a presente análise, que, sem a pretensão – talvez inalcançável – de exaurir o tema, tem por objetivo consolidar e esclarecer suas principais regras.
No primeiro capítulo busca-se na doutrina o conceito de bem público, universo ao qual é aplicável o instituto em debate, passando-se a seguir, no segundo capítulo, ao conceito, definição da natureza jurídica e diplomas normativos aplicáveis à cessão de uso. No terceiro e quarto capítulos busca-se consolidar os principais requisitos aplicáveis à cessão de uso como gênero, bem como definir quem são os seus sujeitos. No quarto capítulo exploramos as espécies de cessão de uso para, ao final, diferenciá-la da Cessão de Direito Real de Uso (CDRU), no capítulo quinto.
No presente artigo, adota-se o método dedutivo a partir da pesquisa bibliográfica e legal pertinente.
2 Dos bens públicos.
Os bens públicos são aqueles pertencentes “às pessoas jurídicas de Direito Público” ou “destinados à prestação de um serviço público”1. São classificados como comuns, de uso especial ou dominiais.
Os bens de uso comum “podem ser utilizados por todos em igualdade de condições” a exemplo de ruas e de praças. Os de uso especial são aqueles utilizados pela Administração Pública no exercício de suas atividades que, enquanto estiverem destinados às finalidades a que afetados, não podem ser objeto de alienação. Por fim, os bens dominiais constituem o patrimônio disponível da Administração, sendo alienáveis2. É aos bens dominiais que se aplica o instrumento da cessão.
3 Conceito e natureza jurídica da cessão de uso de imóvel público. Diplomas normativos aplicáveis.
Com vistas à concretizar o Princípio da Supremacia do Interesse Público e as diretrizes do art. 37 da Constituição Federal, a cessão de uso insere-se como um instrumento de direito obrigacional para a destinação de bens públicos, formalizado por termo ou contrato administrativo. Seu objetivo é garantir o aproveitamento de imóveis da União não utilizados ou subutilizados, permitindo seu uso por terceiros para fins de interesse público ou social, sem que o Poder Público precise se desfazer do domínio do bem por meio de institutos como alienação ou doação.
No âmbito do Poder Executivo Federal – no presente trabalho, deixaremos de fazer referência a normativos estaduais específicos – principal normativo sobre o tema é a Lei 9636/98 que, em seu artigo 18, dispõe: “a critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União […]”.
A nível de decreto, concretiza o art. 64 do DL9.760/46: “os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos”.
Em 1º de setembro de 2020, a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) editou a Instrução Normativa nº 87 (IN 87), que, no art. 2, I, define a cessão de uso como o “contrato administrativo utilizado para destinar imóvel de propriedade da União de forma privativa, quando há a necessidade de manter o domínio do bem, e a atividade a ser desenvolvida for de interesse público ou social, ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. A cessão de uso não transfere direito real ao cessionário e poderá ser nos regimes gratuito, oneroso, ou em condições especiais.”
Para os fins do presente trabalho, apresentaremos a classificação didática da IN 87, que considera a cessão de uso de bem público gênero, do qual são espécies a cessão de uso gratuito, a cessão de uso onerosa e a cessão de uso em condições especiais (deixaremos de fora a cessão de uso em espaço físico em águas públicas de domínio da União, dadas as suas especificidades). Por fim, apresentaremos a diferenciação para com a Cessão de Uso sob o Regime de Concessão de Direito Real de Uso (CDRU), fundamentalmente tratada pelo Decreto Lei 0271 de 1967.
4 Dos principais requisitos aplicáveis à cessão de uso (gênero).
Com base nos normativos apresentados, pode-se dizer que independentemente da espécie de cessão de uso, no âmbito do Poder Executivo Federal, deve haver autorização em ato do Presidente da República, permitida a delegação ao Ministro do Estado da Fazenda, admitida a subdelegação3.
Ademais, embora a decisão acerca da destinação do bem seja matéria afeta à conveniência e oportunidade da Administração, o gestor deve motivar a escolha pelo instrumento com fulcro na necessidade de manter o domínio do bem e na finalidade da cessão, que imprescindivelmente deve atender ao interesse público ou social, ou ao aproveitamento econômico de interesse nacional. Inclusive, dispõe a lei que “tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e conseqüente termo ou contrato” (art. 18, § 3º, Lei 9636/98).
Por fim, a cessão é formalizada mediante termo ou contrato, sempre com prazo determinado4.
5 Dos sujeitos da cessão de uso (gênero):
A cessão de uso não é aplicável à própria Administração Pública Federal direta, caso em que são utilizados outros institutos jurídicos, como a transferência. Assim, são sujeitos possíveis:
a) a Administração Pública Federal indireta (art. 79, parágrafo 3º do DL 9.760/46);
b) a Administração Pública, distrital, estadual ou municipal direta e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde (art. 18, I, Lei 9.636);
c) pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional (art. 18, II, da referida Lei).
6 Das espécies de cessão de uso.
6.1 Da cessão de uso gratuito.
A IN87 conceitua a cessão de uso gratuito como o “contrato administrativo utilizado para destinar imóvel de domínio da União, sem ônus, para fins específicos, quando o cessionário for entidade que exerça atividade comprovadamente de interesse público ou social, autorizado o uso em determinadas condições definidas em contrato, sendo este direito, pessoal e intransferível a terceiros. Esse instrumento é utilizado nas situações em que a União tem o interesse em manter o domínio sobre o imóvel, desde que respeitado (sic) os procedimentos licitatórios, de acordo com o disposto na Lei 8.666, de 1993“.
Essa modalidade é destinada a entidades que comprovadamente exerçam atividades de interesse público ou social, como Estados, Municípios ou entidades privadas sem fins lucrativos nas áreas de educação, saúde ou assistência social, e o direito de uso é pessoal e intransferível. Embora a Lei não faça referência à licitação em casos não onerosos, a IN traz essa necessidade, o que entendemos estar de acordo com o princípio da impessoalidade e os ditames do artigo 37, da Constituição Federal.
6.2 Da cessão de uso onerosa.
Conceituada pela IN87 como o “contrato administrativo utilizado para destinar imóvel de domínio da União, com ônus, com finalidade de atender às atividades com fins lucrativos, tais como ações de apoio ao desenvolvimento local, incluindo o comércio, indústria, turismo, infraestrutura, etc. e, desde que respeitado os procedimentos licitatórios, de acordo com o disposto na Lei 8.666, de 1993.”
Nesse regime, que se aplica a empreendimentos econômicos, a condição essencial é a observância dos procedimentos licitatórios sempre que houver condições de competitividade (art. 18, § 5º, da Lei 9636/98). A licitação, todavia, poderá ser dispensada nos casos do art. 8º da IN87 (casos de destinação de resíduos sólidos, tratamento e distribuição de água potável etc.) e, ainda, nos casos do art. 5º da IN87 e 18, parágrafo 6º, da Lei (fundamentalmente, casos de regularização fundiária).
6.3 Cessão de Uso em Condições Especiais:
Conforme a IN87, trata-se do “contrato administrativo utilizado para destinar imóvel de domínio da União, quando for necessário estabelecer encargos contratuais específicos ou o uso misto do imóvel, nos regimes gratuito e oneroso, simultaneamente. A prestação de serviços, reforma, benfeitorias, implantação de melhorias, são alguns exemplos de encargos utilizados nessa autorização, sendo condição contratual resolutiva. Neste caso, os serviços a serem prestados devem ser quantificados no contrato, permitindo o controle e fiscalização, desde que respeitado os procedimentos licitatórios, de acordo com o disposto na Lei 8.666, de 1993”.
Caso a Administração tenha interesse em realizar melhorias no imóvel (v.g., construção de vias) – ao invés, por exemplo, de cobrar aluguel do cessionário – essa forma de cessão é interessante. Detalhada nos arts. 10 e 11 da IN, é amparada no art. 18, parágrafos 11 e 10 da Lei 9636/98, que observa que “a cessão de que trata este artigo poderá estabelecer como contrapartida a obrigação de construir, reformar ou prestar serviços de engenharia em imóveis da União ou em bens móveis de interesse da União, admitida a contrapartida em imóveis da União que não sejam objeto da cessão”5.
7 Da cessão de uso sob o regime de concessão de direito real de uso (CDRU):
Muito embora a IN estabeleça, em seu art. 2, I, que a “cessão de uso não transfere direito real ao cessionário”, a Lei 9636/98 permite, em seu art. 18, parágrafo 1º, que seja realizada sob regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967. A contradição é meramente aparente, dado que se tratam de institutos jurídicos completamente diversos. A cessão de uso em sentido estrito é pessoal, obrigacional, enquanto a CDRU tem natureza jurídica de direito real resolúvel.
A CDRU é realizada sob a forma de contrato, oneroso ou gratuito. É imperioso observar, todavia, que somente é aplicável a uma das seguintes finalidades, que devem ser motivadas pela Administração: fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas.
A CDRU possui previsão inclusive na nova Lei de Licitações, a qual exige autorização legislativa e licitação na modalidade leilão, podendo ser dispensada nos casos do art. 76, I, ‘f’ a ‘h’ da Lei 14.133/21.
Entre as diferenças mais marcantes para a cessão comum, a CDRU só é aplicável a terrenos não edificados, bem como pode ser celebrada tanto por prazo determinado como indeterminado. Por isso, pode inclusive servir à Administração como uma alternativa à doação, cujo trâmite é mais complexo (embora resolúvel, pode-se garantir a amortização do investimento ao cessionário). Para diferenciar os institutos, para fins didáticos e sem a pretensão de exaurir o tema, elaboramos a seguinte tabela:
8 Considerações finais
Em conclusão, observa-se que a cessão de uso de bens imóveis públicos, apesar de sua ampla aplicação prática, ainda carece de uniformidade conceitual e normativa, o que reforça a importância de estudos sistematizadores sobre o tema. A análise desenvolvida demonstra que a cessão de uso comum e a cessão sob o regime de concessão de direito real de uso (CDRU) apresentam naturezas jurídicas distintas, sendo a primeira de caráter obrigacional e a segunda de natureza real resolúvel, cada qual adequada a finalidades específicas da Administração. A correta distinção entre esses instrumentos é essencial para a segurança jurídica das destinações patrimoniais da União, assegurando tanto a observância do princípio da supremacia do interesse público quanto a adequada gestão do patrimônio público.
1 BANDEIRA-DE-MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 30 ed. São Paulo: Malheiros, 2012, p. 929.
2 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 30 ed. Rev. Atual e ampl. Rio de Janeiro, Forense, 2017, p. 847.
3 Art. 18, § 4o, da Lei 9636/98, c/c a IN87.
4 em regra, de 20 anos, vide art. 7 da IN87.
5 § 11. A cessão com contrapartida será celebrada sob condição resolutiva até que a obrigação seja integralmente cumprida pelo cessionário.
Bibliografia
– BANDEIRA-DE-MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 30 ed. São Paulo: Malheiros, 2012
– DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 30 ed. Rev. Atual e ampl. Rio de Janeiro, Forense, 2017