CONSTITUTIONALITY ANALYSIS OF THE BILL THAT INSTITUTES NEW COLLECTIVE PUBLIC SERVICE FEES IN JALES
REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ra10202511062336
Hilton Alessandro Marques de Oliveira1
RESUMO
Este artigo, busca examinar a constitucionalidade da Taxa de Limpeza Urbana, no Município de Jales, partindo da premissa acerca da necessidade de os entes tributantes cumprirem o disposto no artigo 145, II, da Constituição Federal, que proíbe a cobrança de taxas para serviços públicos indivisíveis e não específicos. Notadamente em relação ao objeto de estudo e recorte sugerido nesta pesquisa, essa proibição se fundamenta na ausência de uma base de cálculo adequada, uma vez que os Municípios, em geral, utilizam parâmetros vinculados a outros tributos para estimar a quantidade de resíduos gerados, presumindo que todos os contribuintes produzem o mesmo volume de lixo, o que afronta o Código Tributário Nacional. É certo que a insuficiência de receita nos Municípios brasileiros é um desafio, e a instituição de taxa de limpeza urbana pode ser uma alternativa para angariar recursos e permitir a prestação deste serviço público para a sociedade, contribuindo, ainda, para a promoção de um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Porém, tal situação pode se tornar um canal de exploração contra a população, tendo em vista o interesse arrecadatório do ente municipal. Dessa forma, analisou-se o teor e fundamentos da Súmula Vinculante 19, segunda a qual, referida taxa é inconstitucional. Para tanto, empregou-se o método dedutivo, pois a pesquisa partiu de premissas gerais, com base na análise da já mencionada Súmula Vinculante, avaliar a constitucionalidade da citada Lei Complementar nº 350/2021, do Município de Jales. O tipo de pesquisa foi de natureza legislativa, jurisprudencial e bibliográfica, com tratamento qualitativa dos dados coletados.
Palavras-chave: Constitucionalidade; Serviços Públicos; Sistema Tributário Taxa de Limpeza Urbana; Lei Complementar nº 350/2021.
ABSTRACT
This paper examines the constitutionality of the Urban Cleaning Tax, addressing the social importance of its legality. Municipal authorities need to raise funds to provide services to the population, while society demands a reduction in the tax burden. The study analyzes legislation, case law, and legal doctrine, highlighting the need to comply with Article 145, II, of the Federal Constitution, which prohibits the collection of indivisible and nonspecific fees. This prohibition is based on the lack of a fair tax base, as municipalities generally use other taxes to estimate the amount of waste generated, treating all taxpayers as if they produced the same amount. This is prohibited by the National Tax Code and the Constitution. The lack of revenue for Brazilian municipalities is a challenge, and the legality of taxes can benefit waste collection, which is crucial for the environment and society. Finally, the study analyzes binding precedent 19 of the Supreme Federal Court (STF), which considers the tax constitutional, and suggests that the tax is recent and may generate new understandings about its applicability.
Key-words: Constitutionality; Public Services; Tax System; Urban Cleaning Fee; Complementary Law No. 350/2021.
1 INTRODUÇÃO
Com a atualização do Marco Legal do Saneamento Básico, promovida pela Lei nº 14.026/2020, o setor passou por significativas alterações normativas. Essa legislação teve como objetivo modernizar a política de saneamento no país, estabelecendo novas diretrizes para universalizar o acesso a serviços como abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos. Entre as principais inovações, a norma ampliou a responsabilidade dos entes federativos e estimulou a participação da iniciativa privada na execução desses serviços.
Diante desse novo cenário, diversos Municípios identificaram a oportunidade de revisar e ampliar suas formas de arrecadação, justificando a criação de novas taxas como as de limpeza urbana, sob o argumento de adequação às exigências e metas previstas pela legislação federal. Contudo, o entendimento de que a Lei nº 14.026/2020 impunha a obrigatoriedade da instituição de novas taxas de coleta de resíduos sólidos não correspondia integralmente à realidade. O mesmo projeto que autorizava tais cobranças também permitia que os Municípios, desde que comprovassem possuir recursos próprios suficientes, justificassem tecnicamente a não necessidade de instituir novos tributos. Assim, a criação de taxas decorrentes da prestação desses serviços não constituía imposição legal, mas uma alternativa conforme a realidade financeira e administrativa de cada ente municipal.
Nesse contexto, emergiu o debate jurídico e político em torno da Lei Complementar Municipal nº 350/2021, do Município de Jales, que instituiu a Taxa de Limpeza Urbana (TLU). A norma estabeleceu a cobrança de um tributo destinado ao custeio dos serviços de coleta, transporte e destinação final dos resíduos sólidos, utilizando como base de cálculo a área construída do imóvel. Essa metodologia suscitou controvérsias quanto à sua compatibilidade com os princípios constitucionais tributários, especialmente no que diz respeito à proporcionalidade entre o valor cobrado e o custo efetivo do serviço prestado.
Diante disso, o presente estudo propõe-se a analisar a constitucionalidade da Lei Complementar nº 350/2021, buscando compreender se a forma de instituição e o critério de cálculo adotados pelo Município de Jales estão em conformidade com o ordenamento jurídico brasileiro, em especial com os princípios previstos no Código Tributário Nacional (CTN). A pesquisa fundamenta-se, ainda, na análise da Súmula Vinculante nº 19 do Supremo Tribunal Federal (STF), que orienta sobre a inconstitucionalidade de taxas calculadas com base em elementos estranhos ao custo do serviço público.
Para o desenvolvimento do estudo, adota-se o método dedutivo, partindo de premissas gerais do sistema constitucional tributário para, posteriormente, examinar o caso concreto da taxa instituída em Jales. A pesquisa é de natureza legislativa, jurisprudencial e bibliográfica, com abordagem qualitativa, buscando não apenas avaliar a validade jurídica da referida cobrança, mas também contribuir para o aprimoramento da transparência e legalidade na gestão tributária municipal, além de oferecer subsídios a futuras iniciativas legislativas semelhantes.
2 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO E AS TAXAS COMO ESPÉCIE DE TRIBUTOS
Antes de compreender o sistema tributário brasileiro, é relevante resgatar brevemente a origem da tributação e sua evolução ao longo do tempo. Desde os primeiros agrupamentos humanos, já se percebia a necessidade de reunir recursos para atender às demandas coletivas, manter a infraestrutura comum e garantir a defesa do grupo. Nos estágios iniciais da civilização, o Estado, ainda em sua forma primitiva, obtinha receitas por meio de contribuições obrigatórias, penalidades e, em muitos casos, coerções, com o propósito de sustentar suas atividades administrativas e militares.
De acordo com Harada (2017), diversos episódios históricos contribuíram para moldar os princípios que atualmente orientam os sistemas tributários. Na Espanha, por exemplo, em 1888, determinou-se que os impostos somente poderiam ser instituídos mediante aprovação dos representantes do povo, consolidando um marco importante na busca pela legitimidade fiscal e pela limitação do poder de tributar. Em Portugal, as Cortes de Lamengo, convocadas em 1413, tinham por finalidade discutir e aprovar os impostos necessários à manutenção do reino, demonstrando um processo inicial de consulta popular.
Na França, durante o período feudal, a questão tributária possuía forte dimensão política. Nobres, membros do clero e o povo reuniam-se em assembleias para deliberar sobre as contribuições. Com o advento do absolutismo, monarcas como Francisco I, Henrique IV e Luís XIV passaram a centralizar o poder de tributar, eliminando a necessidade de consulta aos estamentos sociais. Essa concentração do poder fiscal contribuiu para o descontentamento popular que culminou na Revolução Francesa, movimento no qual a tributação excessiva figurou entre as principais causas.
Na Inglaterra, a promulgação da Carta Magna de 1215 representou um dos marcos mais importantes da história tributária. O documento estabeleceu que nenhum tributo poderia ser criado sem o consentimento do conselho do reino, fixando as bases do princípio da legalidade tributária e inaugurando o controle sobre o poder fiscal do Estado. Esse avanço influenciou profundamente o desenvolvimento das constituições modernas e inspirou os sistemas democráticos atuais.
Observa-se, portanto, que a trajetória da tributação acompanha a própria evolução dos Estados e de suas instituições políticas. O tributo, que inicialmente surgiu como imposição de força, transformou-se em um instrumento de equilíbrio entre a necessidade de arrecadação estatal e a proteção dos direitos individuais. Não restando dúvida que a tributação foi a causa direta e indireta de grandes revoluções ou grandes transformações sociais, tal como da Revolução Francesa, independência das Colônias Americanas e, entre nós, a própria Inconfidência Mineira, destacada por Harada como um dos mais genuíno e idealista dos movimentos de afirmação da nacionalidade, que teve como motivação a sangria econômica provocada a época através de tributos.
No Brasil, a experiência histórica e as influências estrangeiras contribuíram para a formação de um sistema tributário sólido e juridicamente estruturado. O poder de tributar tem fundamento na Constituição Federal de 1988, que, em seu Capítulo I (arts. 145 a 162), institui o Sistema Constitucional Tributário. Esse sistema define a forma como os tributos são criados, arrecadados e fiscalizados, além de determinar a repartição das receitas entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
A Constituição também estabelece limitações ao poder de tributar, concretizadas por meio de princípios e imunidades tributárias. Entre os principais princípios estão o da legalidade, anterioridade, isonomia, capacidade contributiva, vedação ao confisco e irretroatividade — todos voltados a assegurar equilíbrio e justiça fiscal, evitando o exercício arbitrário do poder estatal.
O Código Tributário Nacional (CTN), instituído pela Lei nº 5.172/1966, complementa a Constituição ao detalhar conceitos e espécies tributárias. O artigo 3º define tributo como “toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”. Já o artigo 5º elenca suas espécies: impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições especiais e empréstimos compulsórios.
Entre essas espécies, as taxas merecem destaque por representarem tributos vinculados a uma contraprestação estatal específica. Nos termos do artigo 145, inciso II, da Constituição Federal, as taxas podem ser instituídas “em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição”. Assim, diferentemente dos impostos, as taxas pressupõem uma relação direta entre o pagamento e o benefício ou serviço público recebido.
Segundo Harada (2017), as taxas se subdividem em duas modalidades: a) Taxas de serviço público, decorrentes da utilização efetiva ou potencial de um serviço público específico e divisível, como coleta de lixo ou emissão de documentos; b) Taxas de poder de polícia, relacionadas à fiscalização e controle de atividades privadas, como concessão de alvarás ou licenças.
Por serem tributos vinculados, as taxas devem observar os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, de modo que o valor cobrado não ultrapasse o custo da atividade estatal correspondente. Além disso, devem respeitar os princípios constitucionais tributários, garantindo justiça fiscal e previsibilidade ao contribuinte.
Dessa forma, o Sistema Constitucional Tributário organiza e limita o poder de tributar do Estado, assegurando equilíbrio entre arrecadação e cidadania. Dentro dele, as taxas assumem papel essencial ao custearem serviços públicos específicos, constituindo importante instrumento de justiça fiscal e eficiência administrativa.
Em síntese, o tributo é uma prestação pecuniária obrigatória instituída por lei, cuja finalidade é contribuir com o Estado na manutenção das suas funções essenciais. Tanto a Constituição Federal quanto o Código Tributário Nacional asseguram que a tributação ocorra de forma justa, proporcional e juridicamente controlada, de modo a preservar a segurança jurídica e o exercício consciente da cidadania.
Os três principais tributos previstos no artigo 145 da Constituição, impostos, taxas e contribuições de melhoria podem ser instituídos pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, conforme suas competências. A Constituição também prevê, nos artigos 148 e 149, empréstimos compulsórios e contribuições especiais, ampliando as formas de arrecadação do Estado.
Os impostos são tributos sem contraprestação direta do Estado, destinados a financiar de forma geral suas atividades e políticas públicas, como saúde, educação e segurança. Segundo Amaro (2025), sua cobrança ocorre de acordo com a capacidade econômica do contribuinte, exemplificada pelo Imposto de Renda (IR, de competência da União), pelo ICMS (dos Estados) e pelo IPTU (dos Municípios), conforme os artigos 153 a 156 da Constituição.
As taxas, por sua vez, decorrem da prestação de um serviço público específico ou do exercício do poder de polícia, podendo ocorrer de forma efetiva ou potencial como as taxas de coleta de lixo e de fiscalização sanitária.
Por fim, as contribuições de melhoria representam tributos vinculados à realização de obras públicas que resultem em valorização imobiliária, sendo uma forma de retorno proporcional do investimento público aos beneficiários diretos.
Assim, o Sistema Constitucional Tributário brasileiro consagra um modelo equilibrado, no qual cada espécie tributária cumpre função própria dentro da estrutura fiscal, garantindo ao mesmo tempo a sustentabilidade financeira do Estado e a proteção dos direitos do contribuinte. O inciso III do artigo 145 da Constituição Federal, tem a regulamentação deste tributo nos artigos 81 a 85:
[…] onde estabelece os critérios e limites para sua instituição e cobrança, sendo claro que somente quando houver a valorização do imóvel pela a execução de uma obra pública, podendo assim a mesma ser instituída para o contribuinte.
Para que a cobrança das contribuições de melhoria seja válida, é necessário observar os requisitos legais previstos no art. 82 do Código Tributário Nacional (CTN). Além da edição da lei que institui a cobrança, exige-se a apresentação de memorial descritivo da obra, a delimitação da área beneficiada, a estimativa do custo total do empreendimento e o cálculo do rateio proporcional entre os imóveis valorizados, de modo que o ônus seja transferido de forma equitativa e proporcional aos beneficiários.
Ao contrário das taxas, as contribuições de melhoria não decorrem de prestação direta de serviço ao contribuinte, mas da valorização imobiliária resultante do investimento público coletivo. Sua finalidade é evitar que o custo da obra recaia exclusivamente sobre os cofres públicos, promovendo maior equidade fiscal, já que parte da população pode não ser beneficiada diretamente pela intervenção.
Quanto aos empréstimos compulsórios, estes apresentam natureza híbrida podendo, conforme a hipótese, assemelhar-se a impostos, taxas ou contribuições e só são admitidos quando atendem aos fins constitucionais que lhes dão respaldo; na ausência dessas finalidades, sua cobrança se mostra inválida (Schouri, 2023).
Já as contribuições sociais distinguem-se dos impostos por possuírem destinação específica, voltada à manutenção da seguridade social, e, assim como as contribuições para intervenção no domínio econômico e as de interesse de categorias profissionais ou econômicas, têm finalidades legalmente determinadas (Amaro, 2025).
Diante disso, impõe-se uma análise cuidadosa das características e finalidades das diferentes espécies tributárias, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais, bem como da matriz normativa que autoriza tributos como a taxa de limpeza pública. É essencial examinar, de forma minuciosa, os critérios de cálculo, a distribuição da arrecadação e os princípios constitucionais aplicáveis (legalidade, proporcionalidade, vedação ao confisco, capacidade contributiva etc.), para garantir que a tributação respeite a segurança jurídica e a justiça fiscal.
A definição legal de taxa é exposta no artigo 145, II da Constituição Federal do Brasil de 1988:
A União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios poderão instituir os seguintes tributos:
[…] II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição.
Embora o tributo seja amplamente reconhecido como o principal meio de financiamento das atividades estatais, a taxa ainda gera debates quanto à sua natureza jurídica. Conforme explica Harada (2017), as taxas diferenciam-se dos impostos por estarem vinculadas a uma atuação estatal específica, seja pela prestação de um serviço público divisível ou pelo exercício do poder de polícia, enquanto os impostos independem dessa contraprestação direta. Assim, a taxa possui caráter retributivo, refletindo o custo da atividade pública que beneficia ou está à disposição do contribuinte.
O artigo 145, inciso II, da Constituição Federal, reforça essa natureza vinculada, ao dispor que as taxas somente podem ser instituídas em razão de serviços públicos específicos e divisíveis ou do exercício do poder de polícia. Contudo, não se admite a cobrança de taxas por serviços essenciais e universais, como saúde e educação, que devem ser prestados de forma gratuita. Em determinadas situações, a cobrança irregular de taxas pode configurar violação aos princípios da proporcionalidade e da legalidade tributária, sobretudo quando o valor exigido excede o custo efetivo da atividade estatal (Verli, 2005).
Uma modalidade peculiar é a taxa judiciária, cobrada para custear o funcionamento da Justiça. Embora sua constitucionalidade seja reconhecida, parte da doutrina observa que, em alguns casos, seu valor se aproxima de um imposto disfarçado, perdendo o vínculo direto com o serviço prestado. Essa discussão evidencia os desafios práticos e teóricos de se definir com precisão os limites entre as espécies tributárias e garantir que o sistema tributário atue em conformidade com os princípios constitucionais. De acordo com Harada (2017, p. 237):
O imposto direto é aquele que não há repercussão econômico do encargo tributário, já o indireto, é aquele em que o ônus do tributo é transferido para o consumidor final. O imposto fixo, conhecido como imposto de alíquota fixa (representado por uma quantia predeterminada de UFM ou UFIR); o proporcional é aquele que mantém a mesma alíquota, independente de qual seja o valor tributável; o progressivo exige uma alíquota maior na mesma proporção em que o valor tributário vai aumentando; o de progressão simples é quando cada alíquota maior se aplica em todo valor tributável e no de progressividade graduada, cada alíquota maior é calculada sobre a parcela entre o valor entre o limite inferior e superior, onde existe uma tabela de progressividade.
A Constituição Federal e o Código Tributário Nacional não fixam limites objetivos para o valor das taxas, conferindo ao legislador ampla liberdade na sua definição. Essa ausência de parâmetros pode gerar distorções, com cobranças excessivas que afrontam princípios constitucionais, já que as taxas devem manter correspondência com o custo do serviço prestado.
Harada (2017) observa que é injusto impor à coletividade o ônus de obras que beneficiam apenas parte da população, destacando a dificuldade dos municípios em delimitar a área efetivamente favorecida, razão pela qual muitos optam por aplicar a cobrança apenas em casos pontuais, como obras de pavimentação.
De acordo com o artigo 145 da Constituição Federal, os entes federativos podem instituir taxas desde que exista relação direta entre o tributo e o serviço prestado ou o exercício do poder de polícia. Pires (2018) explica que a incidência fiscal das taxas decorre de serviços específicos e divisíveis, como a emissão de certidões ou o fornecimento de água, ao passo que serviços gerais e indivisíveis como segurança pública são financiados por impostos. Cecílio (2016) reforça essa distinção ao classificar os serviços públicos em gerais e específicos, sendo estes últimos mensuráveis e passíveis de cobrança.
A Taxa de Coleta de Resíduos exemplifica a controvérsia: embora essencial à saúde pública, sua cobrança com base na área do imóvel fere o princípio da divisibilidade, uma vez que o volume de lixo gerado não pode ser mensurado individualmente. Tal prática contraria o parágrafo único do artigo 77 do CTN, que proíbe a utilização de base de cálculo idêntica à dos impostos (Brasil, 1966).
A Lei Municipal nº 350, em seu artigo 4º, ainda agrava essa distorção ao definir o valor da taxa conforme o tipo de imóvel e o serviço prestado, desconsiderando a efetiva utilização individual, o que evidencia a fragilidade de sua base jurídica.
Dessa forma, na Tabela 1 apresenta uma análise de valores por metro quadrado de área edificada, de acordo com a legislação paulista vigente.
Tabela 1 – Análise de valores por metro quadrado
| DISCRIMINAÇÃO DE ÁREA EDIFICADA (M2) | VALOR POR M2 EDIFICADO |
| ATÉ 70,00 | R$ 0,50 |
| 70,01 a 150,00 | R$ 0,90 |
| 150,01 a 300,00 | R$ 1,30 |
| 300,01 OU MAIS | R$ 1,70 |
Fonte: Elaboração própria (2025).
Em diversos municípios, a base de cálculo da taxa considera a área do imóvel, levando em conta fatores como localização e metragem. No entanto, tais elementos não refletem o custo efetivo do serviço prestado, mas sim a capacidade de pagamento do contribuinte. Essa prática compromete a natureza divisível da taxa, uma vez que apenas a quantidade de resíduos sólidos coletados em cada residência poderia vincular a base de cálculo ao fato gerador do tributo.
Quando a base de cálculo não contém o elemento essencial para identificar, classificar e distinguir o tributo, ela se mostra inadequada para determinar seu valor, configurando inconstitucionalidade (Cecílio, 2016).
Além disso, a Taxa de Coleta de Resíduos (TCR) é cobrada de forma irregular, pois sua exigência ocorre antecipadamente em relação ao exercício financeiro futuro. Assim, a taxa se apresenta desproporcional, já que é impossível prever se determinado imóvel gerará resíduos e, caso gere, qual será a quantidade exata desses resíduos.
Adicionalmente, a cobrança da TCR concomitantemente ao IPTU revela-se equivocada, pois cria dois tributos com a mesma base de cálculo, instituídos pelo mesmo ente federativo. Tal prática viola o princípio constitucional previsto no artigo 145, § 2º, da Constituição Federal, que estabelece que “as taxas não poderão ter base de cálculo própria do imposto” (Brasil, 1988).
Por oportuno, ainda se destaque:
O Poder Público municipal, que tem competência para exigir a taxa de limpeza pública, tem utilizado base de cálculo manifestamente inconstitucional, pois ela é divorciada da atividade empreendida…, a base de cálculo é o custo da limpeza pública. Qualquer aspecto quantitativo dissociado do fato gerador do tributo certamente implicará em sua inconstitucionalidade, ocasionando a impossibilidade jurídica da imposição tributária (Ribeiro, 2005).
Diante desse contexto, o presente artigo tem como objetivo analisar a constitucionalidade da cobrança da Taxa de Limpeza Urbana, considerando sua relevância social e legal. De um lado, o poder público municipal necessita arrecadar recursos para a prestação eficiente dos serviços à população; de outro, há o anseio da sociedade pela redução da carga tributária.
Como espécie tributária, a taxa constitui um instrumento fundamental de financiamento de atividades públicas específicas, devendo observar os princípios legais e a equivalência entre o valor cobrado e o serviço prestado. Prevista no inciso II do artigo 145 da Constituição Federal, sua instituição pode ocorrer tanto em razão do exercício do poder de polícia quanto pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos, desde que estes sejam específicos e divisíveis (Brasil, 1988).
O Código Tributário Nacional, nos artigos 77 a 80, detalha os elementos essenciais para a correta distinção das taxas em relação aos demais tributos, evidenciando que elas podem ter finalidades distintas: remunerar o exercício do poder de polícia ou a prestação de serviços públicos.
Nesse sentido, conforme Amaro (2025), o poder de polícia refere-se à atuação do Estado que impõe restrições ou condiciona direitos individuais, em benefício do interesse coletivo, como ocorre em fiscalizações sanitárias, ambientais ou normativas municipais. Por outro lado, a prestação de serviços públicos deve ser específica, divisível e disponibilizada ao contribuinte, como ocorre no fornecimento de água, energia elétrica ou na coleta de resíduos. Assim, a cobrança da taxa exige uma atuação estatal clara e direcionada, vinculada ao serviço efetivamente prestado ou à função de polícia exercida.
3 NATUREZA E CRITÉRIO DE DIVISIBILIDADE A LUZ DA ANÁLISE DA LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL
No âmbito do direito tributário, a distinção entre serviços públicos divisíveis e indivisíveis é essencial para a correta instituição de taxas. Um serviço público divisível, ou uti singuli, é aquele que pode ser usufruído e mensurado individualmente por cada usuário, garantindo que o custo do serviço seja atribuído de forma justa e direta a quem dele se beneficia.
Segundo Souza (2016), os serviços divisíveis apresentam três características principais: uso individualizado, em que a utilização do serviço é pessoal ou destinada a uma unidade específica, como uma residência ou empresa; mensuração clara, permitindo avaliar individualmente a utilização do serviço e possibilitar cobrança baseada em critérios objetivos, como volume de resíduos ou frequência do serviço; e benefício direto, pois cada usuário obtém uma vantagem específica e mensurável, justificando a cobrança direcionada.
A mensuração individual, especialmente no caso da taxa de coleta de resíduos sólidos, é objeto de debate jurídico. Mangieri (2015) destaca a controvérsia sobre legislações municipais que utilizam a metragem ou a largura da frente do imóvel como critério de cálculo, questionando a relação entre o tamanho do imóvel e a quantidade de lixo produzida. Tal prática pode descaracterizar a natureza da taxa, violando o princípio da isonomia fiscal, e, se a base de cálculo se assemelha à de um imposto, como o IPTU, a taxa pode ser considerada inconstitucional.
Conforme Pausen (2017, p. 50) sobre as taxas:
Assim, as taxas são tributos que têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. Pressupõe, portanto, atuação administrativa do Estado diretamente relacionada ao contribuinte é indicada pelo legislador como fato gerador da obrigação tributária.
O Supremo Tribunal Federal (STF) tem se manifestado reiteradamente sobre o tema. A Súmula Vinculante nº 19 valida a cobrança de taxa de coleta, remoção e tratamento de lixo quando o serviço é exclusivo para resíduos provenientes de imóveis e efetivamente prestado ou disponibilizado, distinguindo-o dos serviços de limpeza pública geral, que são indivisíveis. A jurisprudência exige que a base de cálculo reflita a divisibilidade e especificidade do serviço, e não a capacidade contributiva do imóvel (Brasil, 2008).
A distinção entre serviços divisíveis e indivisíveis é crucial para a legalidade da cobrança de taxas. Paulsen (2017) explica que serviços divisíveis, como coleta de lixo e fiscalização de atividades específicas, permitem a cobrança de taxas, enquanto serviços indivisíveis, como segurança pública e iluminação pública, não podem ser custeados por taxa, conforme a Súmula 670 do STF. Autores como Di Pietro (2019) ressaltam que serviços de gestão de resíduos podem apresentar caráter coletivo, o que alimenta o debate sobre a base de cálculo em diversas legislações municipais.
O caso do município de Jales ilustra essa complexidade. Em 2021, a Câmara Municipal aprovou o Projeto de Lei Complementar nº 15/2021, em conformidade com o Marco Legal do Saneamento Básico (Lei Federal nº 14.026/2020), visando à sustentabilidade financeira dos serviços de resíduos sólidos. A lei, posteriormente sancionada como Lei Complementar nº 350/2021, instituiu a taxa de coleta de resíduos, integrada aos carnês de IPTU, gerando descontentamento popular e mobilização para revogação da lei por meio do Projeto de Lei Complementar nº 07/2022, aprovado em agosto de 2022 e sancionado como Lei Complementar nº 376/2022.
A revogação, embora representasse uma vitória popular, levantou questionamentos jurídicos e financeiros. A suspensão da taxa significava renúncia de receita e potencial descumprimento das exigências do Marco Legal do Saneamento Básico. O episódio demonstra o desafio de conciliar pressão popular com exigências legais, evidenciando a complexidade da gestão tributária municipal.
A judicialização da cobrança aprofundou a discussão. A Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) questiona artigos da Lei Complementar nº 350/2021 e suas alterações, focando na natureza das “contribuições” criadas para serviços de saneamento. Segundo Harada, a taxa deve ser instituída por lei, cobrando pelo exercício do poder de polícia ou pelo uso de serviços públicos específicos e divisíveis:
A taxa deve ser instituída por lei, cobrando pelo exercício do poder de polícia ou pelo uso de serviços públicos específicos e divisíveis. Serviços gerais, que beneficiam a coletividade, devem ser financiados por impostos. A cobrança deve respeitar a capacidade contributiva do contribuinte, garantindo equidade e justiça fiscal.
O ponto central da controvérsia é a cobrança por serviços de limpeza urbana geral, como varrição e capina, e drenagem de águas pluviais, caracterizados como indivisíveis. A jurisprudência consolidada, incluindo a Súmula Vinculante 19, reconhece que apenas serviços específicos, divisíveis e vinculados a imóveis, como a coleta de lixo domiciliar, podem gerar taxa. Serviços gerais, que beneficiam a coletividade, devem ser financiados por impostos.
O Procurador-Geral de Justiça e o Órgão Especial do Tribunal de Justiça reforçam que a “Contribuição de Limpeza Urbana e Manejo de Resíduos Sólidos” e a “Contribuição de Drenagem e Manejo de Águas Pluviais Urbanas” são incompatíveis com o artigo 160, II, da Constituição Estadual de São Paulo. A tentativa de cobrar por serviços indivisíveis descaracteriza a taxa, violando a isonomia fiscal e a jurisprudência do STF.
O município de Jales, ao integrar serviços gerais de limpeza e drenagem na base de cálculo da taxa, ignora a distinção entre financiamento por impostos (para serviços universais) e taxas (para serviços específicos e divisíveis), comprometendo a legalidade da exação. Casos em outros municípios, como Miguelópolis e Poloni, já confirmaram a inadmissibilidade da cobrança de taxas por serviços genéricos de limpeza e conservação.
Dessa forma, a Lei Complementar nº 350/2021 e suas alterações apresentam inconstitucionalidade clara, uma vez que visam remunerar serviços coletivos e indivisíveis, não se enquadrando nos critérios de taxa previstos no Código Tributário Nacional e na jurisprudência consolidada do STF, independentemente das exigências de sustentabilidade financeira previstas pelo Marco Legal do Saneamento Básico.
4 CONCLUSÃO
O estudo investigou as características essenciais para a instituição de taxas em serviços públicos, com ênfase na relação entre legalidade e princípios constitucionais. Buscou-se compreender a constitucionalidade das taxas municipais, especialmente em serviços como a coleta de resíduos sólidos, aprofundando-se nos critérios que distinguem taxas de impostos e destacando a relevância da justiça fiscal na tributação.
No primeiro capítulo, a pesquisa abordou a base teórica e legal das taxas, diferenciando-as de impostos e preços públicos, e ressaltou que a cobrança deve estar vinculada ao poder de polícia ou ao uso de um serviço público específico. Observou-se que, embora a responsabilidade pela tributação varie entre os entes federativos, a coleta de resíduos muitas vezes é tratada de maneira genérica, sem atender aos requisitos de especificidade e divisibilidade.
Discutiu-se a base de cálculo das taxas, destacando que ela deve refletir a atividade estatal efetivamente prestada, e não a capacidade econômica do contribuinte, reafirmando que a justiça tributária deve se pautar na equidade e na proporcionalidade. Foram citadas situações em que a cobrança de determinadas taxas viola a Constituição, como ocorre na cobrança de coleta de resíduos em alguns municípios.
O segundo capítulo examinou a carga tributária brasileira e a aplicação do princípio da capacidade contributiva. Constatou-se que, historicamente, a distribuição tributária favorece os mais ricos e onera desproporcionalmente os menos favorecidos. Desde 1988, a capacidade contributiva é um princípio obrigatório, não podendo ser ignorado ou deixado à discricionariedade do poder público.
Relacionou-se a capacidade contributiva à justiça fiscal, defendendo que a tributação deve garantir segurança jurídica e respeitar as condições financeiras de cada indivíduo, propondo um modelo de Estado mais equitativo, em que os encargos públicos sejam distribuídos proporcionalmente à capacidade econômica de cada contribuinte.
No terceiro capítulo, a pesquisa analisou a jurisprudência do STF e a relevância da Súmula Vinculante 19, ressaltando a importância de sua observância para garantir a constitucionalidade das taxas e promover a justiça fiscal. Aplicando os princípios discutidos, verificou-se que as Taxas de Resíduos Sólidos adotadas em diversos municípios brasileiros muitas vezes se mostram inconstitucionais, especialmente quando possuem base de cálculo assemelhada à de impostos e desrespeitam os requisitos de especificidade e divisibilidade. Observou-se ainda que a inclusão dessas taxas no IPTU configura duplicidade de tributação, violando o artigo 145, §2º, da Constituição Federal, evidenciando que o objetivo de tais cobranças tende a priorizar a arrecadação em detrimento da justiça fiscal.
Dessa forma, conclui-se que, nos moldes atuais adotados em muitos municípios, as taxas de resíduos sólidos são inconstitucionais por desrespeitarem os princípios da especificidade, divisibilidade e capacidade contributiva, além de contrariar a jurisprudência consolidada do STF. O estudo aponta para a necessidade de revisão das legislações municipais, buscando critérios mais justos para a cobrança, como a adoção de sistemas baseados na quantidade ou pesagem dos resíduos.
A conclusão reforça que, ao implementar métodos equitativos, a legislação tributária pode tornar-se um instrumento de promoção da justiça social e de uma sociedade mais justa. Embora a análise não esgote o tema, ela abre caminhos para futuras inovações, indicando que a adequação legal às demandas urbanas crescentes deve ser acompanhada de um compromisso ético com a justiça tributária.
REFERÊNCIAS
AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 26. ed. Rio de Janeiro: SRV, 2025
ASSIS, M. V. R. Inconstitucionalidade da taxa de resíduo sólido. Monografia (Bacharelado em Direito) – Faculdade de Direito, Ciências Administrativas e Econômicas, Universidade Vale do Rio Doce, Governador Valadares, Minas Gerais. 2009. Disponível em: (inserir link) https://univale.com.br/biblioteca/bibliografia-digital/direito/incostitucionalidade-da-taxa-de-residuo-solido. Acesso em: 17 ago. 2025.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 2025. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 22 ago. 2025.
BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Brasília, DF: Presidência da República, 2024. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172compilado.htm. Acesso em: 25 maio 2025.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Súmula Vinculante nº 19, de 14 de março de 2008. Disponível em: https://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=19. Acesso em: 3 nov. 2025.
CECÍLIO, R. O. A patente inconstitucionalidade na cobrança de taxa de coleta de resíduos sólidos e urbanos. Revista Facthus Jurídica, Uberaba, a. 1, n. 1, p. 54-69, mar. 2016. Disponível acesso: http://publicacoes.facthus.edu.br/index.php/juridica/article/view/40. Acesso em: 20 ago. 2025.
DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 32. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019. Disponível em: https://bdjur.stj.jus.br/server/api/core/bitstreams/98387da7-ecd0-4b0a-a0bd-651eae45cefd/content. Acesso em: 21 ago. 2025.
HARADA, K. Direito financeiro e tributário. 27. ed. São Paulo: Rev. Atlas, 2017. https://www.unipublicabrasil.com.br/uploads/materiais/cc75537676a326ec339a9d572a2f26a519092017122948.pdf. Acesso em: 22 ago. 2025.
JARDIM, E. Reflexões sobre a Arquitetura do Direito Tributário. 1. ed. São Paulo: DAG Gráfica e Editorial LTDA, 1988.
MANGIERI, F. R. Administração tributária municipal eficiência e inteligência fiscal. 1. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2015.
MARTINS, I. V. da S. Capacidade Contributiva. In: BRITO, E. Ives Gandra (Org.). Caderno de Pesquisas Tributárias: Capacidade Contributiva. São Paulo. Resenha Tributária, 1989.
PAULSEN, Leandro. Curso de Direito Tributário Completo. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2017.
PAULSEN, L. Constituição e código tributário comentados: à luz da doutrina e da jurisdição. 19. ed. Rio de Janeiro: Saraiva Jur, 2023. E-book. pág.1000. ISBN 9786553624801. Disponível em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9786553624801/. Acesso em: 28 maio 2025.
PIRES, R. A. Manual de Direito Tributário. 9. ed. Rio de Janeiro: Saraiva, 2018.
REZENDE, A. M. de; BIANCHET, S. B. Dicionário do latim essencial. 2. ed. São Paulo: Autêntica Editora, 2014. E-book. pág.433. ISBN 9788582173190. Disponível em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788582173190/. Acesso em: 25 maio 2025.
RIBEIRO, L. A. Direito Tributário: Aspectos do Código Tributário Nacional. São Paulo: CPC Marcato, 2005.
SCHOUERI, L. E. Direito tributário. 12. ed. Rio de Janeiro: Saraiva Jur, 2023. E-book. pág.94. ISBN 9786553626041. Disponível em: https://app.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9786553626041/. Acesso em: 17 ago. 2025.
SOUZA, C. P. Operacionalidade das Taxas Municipais. Curitiba, 2016. Disponível em: https://www.unipublicabrasil.com.br/uploads/materiais/cc75537676a326ec339a9d572a2f26a519092017122948.pdf. Acesso em: 22 ago. 2025.
VERLI, F. Taxa e preços públicos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
1 E-mail: hilton.marques@hotmail.com