THE INEFFECTIVENESS OF THE UN IN PREVENTING AND RESOLVING CONFLICTS: CHALLENGES AND FUTURE PERSPECTIVES
REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ch10202512140755
Pablo Limeira dos Santos1
André Cruvinel Moura2
Kauan Darles Marques Magalhães3
Rafael Rodrigues Fernandes4
RESUMO: O presente trabalho analisa a crise de legitimidade e eficácia da Organização das Nações Unidas (ONU), decorrente de sua arquitetura institucional ultrapassada, com foco no Conselho de Segurança e no poder de veto dos membros permanentes. Demonstra-se que o veto funciona como um mecanismo de paralisia que compromete a resolução de conflitos, a aplicação do direito internacional e a efetividade de órgãos judiciais como a Corte Internacional de Justiça (CIJ) e o Tribunal Penal Internacional (TPI). A análise aborda também a tensão entre soberania e intervenção humanitária, exemplificada pela aplicação seletiva da Responsabilidade de Proteger (R2P). Através de estudos de caso, evidencia-se como a seletividade e os interesses geopolíticos enfraquecem a autoridade da organização. Conclui-se que as falhas estruturais da ONU prejudicam a força normativa do Direito Internacional, tornando a reforma da organização uma necessidade jurídica para a preservação da ordem global baseada em regras.
Palavras-chave: ONU. Veto. Soberania. Legitimidade. Conflitos. Justiça. Reforma. Direito.
ABSTRACT: The present study analyzes the crisis of legitimacy and effectiveness of the United Nations (UN), stemming from its outdated institutional architecture, with a focus on the Security Council and the veto power of the permanent members. It is demonstrated that the veto functions as a mechanism of paralysis that compromises conflict resolution, the application of international law, and the effectiveness of judicial bodies such as the International Court of Justice (ICJ) and the International Criminal Court (ICC). The analysis also addresses the tension between sovereignty and humanitarian intervention, exemplified by the selective application of the Responsibility to Protect (R2P). Through case studies, it is evidenced how selectivity and geopolitical interests weaken the organization’s authority. It is concluded that the UN’s structural flaws undermine the normative force of International Law, making the organization’s reform a legal necessity for the preservation of a rule-based global order.of autonomous coercive mechanisms to enforce their rulings. The study also addresses the complex legal dilemma between the principle of state sovereignty and the imperative of humanitarian intervention, tracing the doctrinal evolution of the Responsibility to Protect (R2P) concept.
Keywords: UN. Veto. Sovereignty. Legitimacy. Conflicts. Justice. Reform. Law.
1 INTRODUÇÃO
Desde a sua criação, em 1945, a Organização das Nações Unidas (ONU) se tornou o principal foro de cooperação internacional, fundamentada nos princípios da manutenção da paz, da segurança coletiva5e da promoção dos direitos humanos. Contudo, nas últimas décadas, a organização tem enfrentado uma crise de legitimidade, manifestada através de sua incapacidade de prevenir e solucionar conflitos armados e disputas territoriais persistentes em diversas regiões do globo.
O Conselho de Segurança, órgão central do sistema de segurança coletiva, foi concebido para atuar como o garantidor da paz mundial, no entanto, sua composição de membros permanentes, integrada por Estados Unidos, Rússia, China, França e Reino Unido, e o mecanismo do poder de veto têm se revelado obstáculos à ação multilateral efetiva. Conforme destacou o presidente Luiz Inácio Lula da Silva em recente manifestação, cujo foi transcrita no canal GOV.br, “o Conselho de Segurança perde credibilidade ao permitir que seus membros permanentes travem guerras não autorizadas ou vetem ações humanitárias”. Essa crítica reflete a percepção crescentemente difundida de que a estrutura da ONU, moldada no contexto pós-Segunda Guerra Mundial, não acompanhou as transformações geopolíticas do século XXI, resultando em paralisia institucional particularmente evidente em situações de crise.
Segundo Marcela Benhossi e Daniel de Campos Carvalho, a ONU “é fruto de um processo evolutivo institucional, cujas bases já estavam lançadas na Liga das Nações6”, e sua estrutura jurídica busca estabilizar a ordem internacional com base no direito, mas enfrenta limites práticos similares aos de seu antecessor histórico. (2016).
A seletividade na aplicação dos mecanismos de justiça internacional, representados pela Corte Internacional de Justiça (CIJ) e pelo Tribunal Penal Internacional (TPI), tem contribuído para prejudicar a credibilidade da organização. Enquanto determinados conflitos recebem atenção imediata da comunidade internacional, 2 outros, como as crises humanitárias na África Subsaariana ou as violações sistemáticas e recorrentes de direitos humanos em Mianmar, são tratados com leniência ou negligentemente ignorados. Nesse contexto, a fala do ministro Flávio Dino, conforme marcada na notícia do site “Carta Capital”, do Supremo Tribunal Federal, de que “ou todos aderem ou não faz sentido”, sintetiza o dilema fundamental que a ONU enfrenta: a necessidade de universalidade versus a realidade de um sistema internacional fragmentado, no qual as grandes potências frequentemente operam acima das regras que impõem aos demais Estados.
O presente artigo objetiva analisar criticamente os fundamentos jurídicos e políticos que sustentam a ineficácia da ONU na prevenção e resolução de conflitos, com ênfase nos desafios decorrentes do poder de veto, da seletividade na aplicação do direito internacional e da tensão entre soberania estatal e intervenção humanitária. Analisa-se para tanto, a estrutura do Conselho de Segurança, o papel dos mecanismos judiciais internacionais e os limites dos instrumentos de segurança coletiva ante os conflitos contemporâneos.
2 OS FUNDAMENTOS JURÍDICOS DA ONU E OS DESAFIOS ESTRUTURAIS DO CONSELHO DE SEGURANÇA
A Carta das Nações Unidas, formada em 1945, estabeleceu importantes normativas fundamentais para as relações internacionais, trazendo consigo princípios como a igualdade soberana dos Estados, a solução pacífica de controvérsias e a proibição do uso da força. Contudo, a implementação desses princípios se depara com contradições estruturais que comprometem a efetividade da organização, especialmente no que tange ao funcionamento do Conselho de Segurança. De acordo com Lafer (2018). o sistema internacional define os parâmetros nos quais operam, com variados graus de autonomia, diferentes sistemas regionais, o que justifica a persistência, na estrutura decisória da ONU, de uma hierarquia de poder herdada do período pós-guerra, em detrimento do equilíbrio jurídico entre os Estados.
Embora a expressão “poder de veto7” não esteja explicitamente descrito na Carta, em seu Artigo 27, nos é apresentado o requisito de “voto afirmativo” dos membros permanentes, a lógica é simples: a ausência de voto positivo, por parte de qualquer um dos cinco membros permanentes basta para obstruir uma resolução, deste modo, o veto confere a esses Estados o privilégio desproporcional que frequentemente paralisa a organização em momentos cruciais.
A inclusão dos atuais membros permanentes no Conselho de Segurança refletiu, à época de sua criação, sendo essa uma lógica geopolítica baseada no poderio militar e econômico dos vencedores da Segunda Guerra Mundial. Essa seleção não obedeceu a critérios objetivos ou democráticos, mas sim a uma hierarquia que perpetuou as assimetrias do sistema internacional. Enquanto países como Brasil e Índia, que são potências tanto econômicas, quanto demográficas do século XXI, permanecem excluídos da categoria permanente.
O Capítulo VII8da Carta, que traz as ações relativas a ameaças à paz, rupturas da paz e atos de agressão, dá ao Conselho de Segurança amplos poderes para adotar medidas coercitivas, incluindo sanções econômicas e em casos mais graves, as intervenções militares. Contudo, a aplicação desses dispositivos depende do consenso entre os cinco membros permanentes, o que raramente ocorre quando seus interesses estratégicos estão em jogo. A guerra na Síria, por exemplo, ilustra como o veto russo bloqueou por diversas vezes, resoluções que poderiam ter impedido o agravo da crise humanitária, enquanto a invasão da Ucrânia em 2022 demonstrou a impotência do Conselho quando um de seus membros permanentes é o próprio agressor.
Nesse contexto, embora a abolição integral do poder de veto possa se apresentar como politicamente inviável, vistos as razões históricas e políticas que o sustentam, impõe-se a busca por mecanismos que limitem seus efeitos negativos, visando o fortalecimento da capacidade da ONU de promover a paz e a segurança global de forma mais eficaz.
3 O CONSELHO DE SEGURANÇA EM AÇÃO: ESTUDOS DE CASO QUE REVELAM A PARALISIA INSTITUCIONAL
A atuação do Conselho de Segurança em conflitos modernos revela um padrão preocupante de ineficácia, decorrente do uso estratégico do veto pelos membros permanentes. A análise de casos específicos demonstra como interesses geopolíticos prevalecem sobre considerações humanitárias, prejudicando a credibilidade da ONU. De acordo com Lafer (Relações internacionais, política externa e diplomacia brasileira, 2018), a expansão do Conselho de Segurança, que fortaleceria sua legitimidade, torna-se ainda mais urgente em razão da regionalização dos conflitos, os quais deixaram de depender do eixo de confronto Leste-Oeste9e passam a originar-se de causas internas, justificando a inadequação da estrutura vigente para enfrentar os conflitos atuais.
O conflito na Síria, iniciado em 2011, transformou-se em um importante exemplo da paralisia do Conselho de Segurança. Conforme aponta a análise sobre os desafios à segurança coletiva, a rivalidade entre as potências e a proteção de aliados estratégicos resultam na paralisia do CSNU, impedindo-o de agir com a celeridade e a imparcialidade necessárias (Santana, 2015). Entre 2011 e 2024, a Rússia vetou pelo menos 16 resoluções que poderiam ter estabelecido cessar-fogo, permitido investigações sobre o uso de armas químicas ou facilitado o acesso humanitário a populações sitiadas. Frequentemente, a China acompanhou os vetos russos, enquanto os demais membros permanentes, especialmente Estados Unidos, França e Reino Unido, apoiavam medidas mais rigorosas contra o regime de Bashar al-Assad. O resultado foi um impasse que prolongou a guerra, causando mais de 500 mil mortes e milhões de deslocados. A incapacidade do Conselho de agir coesamente nesse caso não apenas falhou em proteger civis, mas também enfraqueceu a norma internacional contra o uso de armas químicas, ante a impunidade de ataques comprovados, como o de Ghouta10 em 2013.
A invasão russa da Ucrânia em fevereiro de 2022, mostrou as limitações do sistema de segurança coletiva da ONU. Enquanto o Conselho de Segurança tentou adotar resolução condenando a agressão, a Rússia, um dos membros permanentes, exerceu seu veto, obstruindo qualquer ação formal. A Assembleia Geral, então, recorreu ao procedimento “Unidos pela Paz11“, que permite contornar a paralisia do Conselho em casos de ameaças à paz. Embora a Assembleia tenha aprovado resolução majoritariamente favorável à Ucrânia (141 votos a favor, 5 contra e 35 abstenções), sua natureza não vinculante limitou seu impacto prático. Este caso demonstra como a estrutura atual da ONU torna o sistema inoperante quando um dos cinco membros permanentes é diretamente envolvido em conflito, reforçando a necessidade de reformas que reduzam a dependência do veto em situações de agressão manifesta.
No Iêmen, a guerra civil que se arrasta desde 2014, agravada pela intervenção militar liderada pela Arábia Saudita, revelou as divisões no Conselho de Segurança. Enquanto os Estados Unidos, aliado histórico de Riade, bloquearam iniciativas que poderiam impor sanções ao governo saudita por violações de direitos humanos, a Rússia e a China vetaram resoluções que condenavam o apoio iraniano aos militantes do grupo Houthis12. O resultado foi um conflito demorado, com uma das mais severas crises humanitárias do século XXI, marcada por fome generalizada, surtos de cólera e ataques a civis.
A guerra em Gaza, particularmente após os ataques de 7 de outubro de 2023 e a subsequente ofensiva israelense, evidenciou mais uma vez a paralisia do Conselho de Segurança. Os Estados Unidos, aliado histórico de Israel, vetaram repetidamente resoluções que exigiam cessar-fogo imediato ou condenavam a ocupação israelense. Simultaneamente, a Assembleia Geral aprovou resoluções majoritárias pleiteando o fim das hostilidades, mas sua natureza não vinculante limitou seu impacto.
4 AS DISPUTAS TERRITORIAIS E A INCAPACIDADE DA ONU DE RESOLVER CONFLITOS DE LONGA DATA
As disputas territoriais representam um teste crítico para a capacidade da ONU de promover a solução pacífica de conflitos. Em vários casos, a organização se tem mostrado incapaz de mediar conflitos de longa data, seja por falta de vontade política dos Estados envolvidos, seja pela ausência de mecanismos coercitivos que garantam o cumprimento de suas decisões. A análise de casos como o Essequibo, Malvinas/Falklands, Israel Palestina, Preah Vihear e Crimeia demonstra como a ONU tem falhado em resolver disputas territoriais persistentes há décadas.
A controvérsia sobre o Essequibo, região rica em petróleo disputada por Venezuela e Guiana, remonta ao Laudo Arbitral de 189913, que definiu as fronteiras entre a então Guiana Britânica e a Venezuela. Em 1966, os dois países firmaram o Acordo de Genebra14, que estabeleceu mecanismo para resolver a disputa, mas não produziu solução definitiva. A descoberta de vastas reservas de petróleo na região em 2015 intensificou as tensões, levando a Guiana a submeter o caso à Corte Internacional de Justiça (CIJ) em 2018. A Venezuela, contudo, contestou a jurisdição da Corte, argumentando que o Acordo de Genebra14 previa a solução negociada. O impasse persiste, demonstrando como embaraços processuais e a relutância das partes em aceitar a autoridade judicial internacional podem perpetuar indefinidamente uma disputa.
A disputa pelas Ilhas Malvinas (Falklands) entre a Argentina e o Reino Unido configura-se como um dos conflitos territoriais mais simbólicos. A Resolução 2065 da Assembleia Geral da ONU, reconheceu a existência de disputa de soberania e incentivou negociações, considerando os interesses da população local. Todavia, a guerra de 1982, na qual o Reino Unido venceu militarmente a Argentina, consolidou o status quo, e um referendo realizado em 2013, no qual 99,8% dos habitantes votaram pela manutenção do território sob soberania britânica, tornou ainda mais remota a possibilidade de solução negociada. A ONU, nesse caso, não logrou avançar além de recomendações genéricas, demonstrando a limitação de seus mecanismos quando uma das partes – especialmente potência nuclear como o Reino Unido – não tem interesse em ceder.
A disputa pelo Templo de Preah Vihear, situado na fronteira entre Tailândia e Camboja, exemplifica como mesmo decisões judiciais podem falhar em resolver conflitos territoriais. Em 1962, a Corte Internacional de Justiça atribuiu o templo ao Camboja com base em mapas aceitos pela Tailândia, mas ambiguidades sobre a delimitação da área circundante mantiveram tensões. A inscrição do templo como Patrimônio Mundial da UNESCO em 2008 reacendeu o conflito, levando a confrontos armados entre 2008 e 2011, com dezenas de mortes. Embora a Corte tenha sido acionada novamente em 2013 para esclarecer pontos da decisão original, o caso demonstra como decisões judiciais podem ser ignoradas ou contestadas, especialmente quando envolvem questões de identidade nacional e soberania.
A anexação da Crimeia pela Rússia em 2014 representou violação flagrante dos princípios fundamentais da Carta da ONU, incluindo a proibição do uso da força e a integridade territorial dos Estados. Embora a Assembleia Geral tenha condenado a anexação por margem expressiva (100 votos a favor, 11 contra e 58 abstenções), a natureza não vinculante da resolução limitou seu impacto. De acordo com Schneider (2022), a invasão russa da Ucrânia revelou as deficiências do sistema de segurança coletiva, ao passo que a Rússia, na qualidade de membro permanente, impediu a aprovação de uma resolução que reprovava sua própria ação agressora. A Corte Internacional de Justiça, em 2022, ordenou que a Rússia suspendesse suas operações militares na Ucrânia, mas, sem mecanismos de execução, a decisão foi ignorada. Esse caso demonstra como a arquitetura atual da ONU falha quando confrontada com a agressão de grande potência, reforçando a necessidade de reformas que limitem o poder de veto em situações de clara violação do direito internacional.
O conflito entre Israel e Palestina constitui um dos exemplos mais duradouros da ineficácia da ONU. A Resolução 18115 da Assembleia Geral, que propôs a partilha da Região em um Estado judeu e um Estado árabe, nunca foi integralmente implementada. A Resolução 24216 do Conselho de Segurança, que estabeleceu o princípio de “terra por paz”, igualmente não conduziu a solução duradoura, em parte devido a ambiguidades no texto, como a omissão do artigo definido antes de “territórios ocupados”, que Israel interpretou como não obrigatoriedade de retirada total. A continuidade dos assentamentos israelenses nos territórios palestinos, considerados ilegais pelo direito internacional, e o uso frequente do veto pelos Estados Unidos para bloquear resoluções críticas a Israel têm impedido qualquer progresso significativo.
5 O DESAFIO DO TERRORISMO E A GUERRA ASSIMÉTRICA: O CASO ISRAEL-HAMAS
A ascensão de atores não estatais e o terrorismo, representam um dos desafios mais complexos para a arquitetura de segurança da ONU, concebida primariamente para mediar relações entre Estados. A dificuldade começa na própria definição de “terrorismo”, que carece de um consenso universal, permitindo que interesses políticos influenciem a classificação de determinados grupos. Essa ambiguidade jurídica compromete a capacidade da comunidade internacional de formular uma resposta coesa e legítima.
O Hamas, um ator não estatal que governa a Faixa de Gaza, não se enquadra perfeitamente nas categorias tradicionais do direito internacional. Isso gera impasses jurídicos e políticos. Enquanto Israel e seus aliados, como os Estados Unidos, o classificam como organização terrorista, outros atores internacionais hesitam, dificultando ações coordenadas no âmbito da ONU. A consequência é a ineficácia do Conselho de Segurança, que, além de ser bloqueado por vetos, enfrenta dificuldades em aplicar o Direito Internacional a um conflito assimétrico.
De acordo com Diego Balassiano Dominguez (2015), a visão extremista que legitima atos de violência e autos sacrifício em prol da resistência à “ocupação ocidental e da libertação do povo islâmico” elaborada pelo egípcio Sayyid Qutb, um dos principais teóricos do jihad17, fundamentado em premissas específicas, cujos objetivos se revelam ilimitados e universais, voltados à instauração da “soberania e autoridade de Deus na terra”. Essa tentativa de legitimar as ações do Hamas, como a busca da liberdade contra os “Sionistas18” e forçar a lei Sharia19 no país, que é a principal medida dos grupos radicais islâmicos, dificulta ainda mais a qualificação do grupo como terroristas, pois grupos e líderes de nações.
As resoluções do Conselho de Segurança que pedem cessar-fogo ou pausas humanitárias frequentemente carecem de mecanismos de implementação eficazes quando uma das partes é um grupo não estatal. Embora inquéritos da ONU tenham concluído que tanto Israel quanto o Hamas cometeram crimes de guerra, a responsabilização efetiva é quase impossível.
Israel não reconhece a jurisdição do TPI, e processar membros do Hamas é um desafio político. A ONU, portanto, se vê limitada a um papel predominantemente humanitário, tentando mitigar os efeitos da guerra sob a população civil sem conseguir resolver as causas profundas do conflito.
Este cenário demonstra que o sistema da ONU é juridicamente e estruturalmente despreparado para lidar com guerras assimétricas, onde atores não respondem aos mesmos incentivos e sanções que os Estados.
6 INTERVENÇÕES UNILATERAIS: O CASO DA VENEZUELA
A prática de intervenções unilaterais, representa uma erosão direta e corrosiva dos princípios mais fundamentais da Carta da ONU. Essas medidas, conhecidas como medidas coercitivas unilaterais20, colidem com o princípio da soberania dos Estados, que proíbe a intervenção em assuntos que são essencialmente da jurisdição interna de qualquer Nação. Além disso, mesmo que não envolvam o uso de força militar direta, a imposição de uma sanção econômica pode ser interpretada como uma forma de coerção que viola o Artigo 2, parágrafo 4°, da Carta da ONU, que proíbe não apenas o uso da força, mas também a ameaça de seu uso contra a integridade territorial ou a independência política de qualquer Estado.
É crucial distinguir as ações unilaterais das sanções legítimas previstas no direito internacional. O Capítulo VII da Carta da ONU confere ao Conselho de Segurança o monopólio da autoridade para impor medidas coercitivas, incluindo sanções econômicas, como uma ferramenta para manter ou restaurar a paz e a segurança internacionais. Esse mecanismo, embora imperfeito, é coletivo, submetido a deliberação e votação, e teoricamente aplicado em nome de toda a comunidade internacional. A imposição de medidas coercitivas de forma unilateral por um Estado contra outro, contornando completamente o sistema multilateral, não apenas prejudica a autoridade do Conselho de Segurança, mas toma a sua função, ignorando a negociação e as análises devidas e impondo a vontade de uma só nação.
O caso recente da Venezuela sob as sanções dos Estados Unidos é um exemplo desse fenômeno. Desde 2015, com intensificação das sanções a partir de 2017, os EUA impuseram um vasto regime de sanções econômicas e financeiras contra a Venezuela, com o objetivo de pressionar e isolar o governo de Nicolás Maduro. Essas medidas, que incluem um embargo ao setor petrolífero, que é a principal fonte de renda da economia venezuelana, o congelamento de bilhões de dólares em ativos no exterior e a proibição de transações com o banco central, foram implementadas inteiramente fora do quadro da ONU e sem qualquer aprovação do Conselho de Segurança. A natureza extraterritorial21 dessas sanções é particularmente agressiva, pois penaliza empresas e bancos de países terceiros que ousem negociar com a Venezuela, instrumentalizando o poder do sistema financeiro americano para impor sua política globalmente.
Relatores especiais da ONU, têm alertado repetidamente que tais sanções violam o direito internacional e têm um impacto devastador e indiscriminado sobre a população civil. Os relatórios documentam como as sanções impediram a Venezuela de importar alimentos, medicamentos, equipamentos médicos, peças de reposição para a infraestrutura de água e eletricidade e insumos para a produção agrícola. O resultado foi o colapso de serviços públicos e um agravamento catastrófico da crise humanitária, afetando desproporcionalmente os mais vulneráveis.
A atuação da ONU no caso venezuelano tem sido marginal e reativa, evidenciando sua impotência. O Conselho de Segurança permanece profundamente dividido e paralisado: de um lado, Rússia e China, que defendem o princípio da não intervenção e têm seus próprios interesses estratégicos na Venezuela, vetam qualquer tentativa de ação liderada pelos EUA, e do outro, os Estados Unidos, frustrados com o impasse, simplesmente agem fora do Conselho, tornando-o irrelevante para a questão.
Essa situação ilustra um perigoso precedente que ameaça a própria lógica da atual ordem mundial, onde um membro permanente do Conselho de Segurança, utilizando seu poderio econômico como uma arma para forçar uma mudança de regime em outro Estado soberano, ignorando deliberadamente os mecanismos de segurança coletiva que ele mesmo ajudou a criar. Tal prática não apenas viola a soberania estatal de uma nação mais fraca, mas também enfraquece a credibilidade da ONU como o foro central para a mediação e resolução de disputas internacionais. Conforme adverte Viana (2018), a normalização da coerção unilateral incentiva uma ordem mundial fundamentada na força, em detrimento do multilateralismo e da cooperação. O caso venezuelano, portanto, não apenas expõe a violação da soberania de uma nação, mas também a ineficácia do Direito Internacional e da ONU em conter o poder dos seus membros mais influentes.
7 A CORTE INTERNACIONAL DE JUSTIÇA: LIMITES E POSSIBILIDADES DE UM TRIBUNAL SEM PODER
A Corte Internacional de Justiça (CIJ), principal órgão judicial das Nações Unidas, foi concebida como um pilar para a resolução pacífica de controvérsias entre Estados. No entanto, sua eficácia é estruturalmente comprometida por dois fatores: sua jurisdição depende do consentimento dos Estados e suas decisões carecem de um mecanismo autônomo de execução. Essa arquitetura significa que a competência da Corte pode ser simplesmente ignorada pelos Estados, o que enfraquece seu papel como árbitro universal. A subordinação da execução de suas sentenças ao Conselho de Segurança, um órgão de natureza eminentemente política, agrava essa fragilidade (Garcia, 2013).
A história da CIJ é marcada por casos que ilustram essa impotência, especialmente quando uma grande potência é a parte vencida. O caso Nicarágua vs. Estados Unidos (1986) é emblemático: após a Corte declarar ilegal o apoio norte-americano aos rebeldes22, os EUA não apenas ignoraram a sentença, mas também usaram seu poder de veto no Conselho de Segurança para bloquear qualquer tentativa de execução. Este episódio demonstra como a autoridade jurídica da Corte é esvaziada quando confrontada com o poder político no Conselho (Garcia, 2013). Mais recentemente, a disputa entre Ucrânia e Rússia confirmou esse padrão, com as ordens da Corte sendo ignoradas por Moscou, o que expôs a total ineficácia da via judicial contra um membro permanente do CSNU.
Ademais, a CIJ enfrenta desafios para garantir o cumprimento de suas ordens provisórias, como visto no caso Gâmbia vs. Mianmar, onde a proteção da minoria rohingya dependeu da boa vontade do Estado infrator. Mesmo a função consultiva da Corte, embora de grande valor normativo, tem seu impacto prático limitado. O parecer de 2004, que declarou ilegal a construção do muro por Israel no território palestino ocupado, foi politicamente neutralizado pela inação do Conselho de Segurança, onde o veto dos Estados Unidos impediu qualquer ação concreta, demonstrando novamente a sobreposição da geopolítica ao direito (Garcia, 2013).
Diante desses limites, a dependência da CIJ em relação ao Conselho de Segurança para a execução de suas sentenças cria um sistema disfuncional que compromete a justiça internacional. Essa falha estrutural foi bem definida por Silva (2020, p. 22) ao descrever a dinâmica entre os órgãos da ONU:
O que se percebe é um círculo vicioso de ineficiência, no qual o CSNU não consegue agir por falta de consenso e os Estados-membros não se sentem compelidos a cumprir as decisões da CIJ por saberem que não haverá sanções. A consequência é o descrédito tanto do órgão judicial quanto do órgão executivo da Organização.
Esse sistema, no qual o órgão de execução pode ser paralisado pelos mesmos Estados que figuram como partes em um litígio, corrói a promessa de uma ordem internacional baseada no direito e evidencia a profunda ineficácia da ONU em garantir a aplicação de suas próprias normas.
8 O TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL: JUSTIÇA SELETIVA E OS LIMITES DA RESPONSABILIZAÇÃO
O Tribunal Penal Internacional (TPI), criado pelo Estatuto de Roma23 em 1998, representou a culminação de um longo processo histórico, desde Nuremberg24, para criar uma corte penal permanente e universal que pusesse fim à era da impunidade. Contudo, a promessa de uma justiça global efetiva tem sido sistematicamente frustrada por limitações jurisdicionais e pela realidade política, tornando o TPI um símbolo tanto do avanço quanto da ineficácia do Direito Internacional contemporâneo.
A jurisdição do TPI sobre os crimes de genocídio, crimes contra a humanidade, crimes de guerra e agressão é severamente restringida por seus próprios mecanismos. O princípio da complementaridade25, pedra angular do Estatuto, confere primazia à jurisdição nacional. O TPI só pode atuar de forma subsidiária quando os Estados demonstram incapacidade ou falta de vontade26 para investigar e processar genuinamente os crimes, um conceito que, na prática, abre margem para manobras processuais que visam apenas a afastar a jurisdição da corte (Mazzuoli, 2015).
Além da complementaridade, a arquitetura de poder da ONU impõe um filtro político devastador à atuação do Tribunal. O Conselho de Segurança detém o poder de remeter situações ao TPI (Art. 13-b), mas também o poder de suspender investigações ou processos por um período de 12 meses (Art. 16). Essa prerrogativa subordina a independência judicial do Tribunal aos interesses geopolíticos dos cinco membros permanentes, garantindo que situações que envolvam a si próprios ou seus aliados jamais cheguem a julgamento, o que representa uma falha estrutural na busca por uma justiça imparcial (Mazzuoli, 2015).
A ineficácia é ainda mais flagrante no que tange ao crime de agressão27. A jurisdição do TPI sobre este que é considerado o “crime internacional supremo” é condicionada a uma determinação prévia de um ato de agressão pelo Conselho de Segurança. Essa exigência, na prática, concede um poder de veto aos membros permanentes sobre a persecução do crime, tornando a responsabilização por agressão uma norma praticamente inaplicável contra as grandes potências, o que Kai Ambos descreve como uma das maiores decepções do Estatuto de Roma (AMBOS, 2016).
Essa concentração de casos no continente africano, resultante direta da seletividade imposta pelo Conselho de Segurança, alimentou a narrativa de que o TPI seria um “tribunal para africanos”, gerando uma crise de legitimidade e acusações de neocolonialismo judicial. Essa percepção de seletividade, analisada por juristas, não apenas enfraquece o apoio político ao Tribunal, como também incentiva movimentos de retirada em massa, como ameaçado pela União Africana28 (AMBOS, 2016). A saída efetiva do Burundi do Estatuto de Roma é um sintoma claro desse desgaste.
Outro pilar da ineficácia do TPI reside na sua total dependência da cooperação dos Estados, um calcanhar de Aquiles para um tribunal sem força policial própria. O Estatuto de Roma, em sua Parte IX, estabelece a obrigação de cooperar, mas não prevê sanções efetivas para o descumprimento. A recusa em executar mandados de prisão transforma as decisões do Tribunal em meras declarações simbólicas, como evidenciado no caso de Omar al-Bashir29, que viajou livremente por anos apesar de um mandado de prisão por genocídio. Essa ausência de um mecanismo robusto torna o TPI um “gigante sem braços nem pernas” (AMBOS, 2016).
O caso da Palestina, por exemplo, expõe essa fragilidade. O TPI abriu investigação sobre possíveis crimes de guerra cometidos por Israel e grupos palestinos, como o Hamas. No entanto, Israel, que não é parte do Estatuto de Roma, rejeitou a jurisdição do Tribunal, enquanto os Estados Unidos, embora igualmente não signatários, impuseram sanções a funcionários do TPI em retaliação. Esse episódio demostra como as potências não signatárias podem sabotar o trabalho do Tribunal sem enfrentar consequências.
Por fim, a questão das imunidades30 de Chefes de Estado de países não partes do Estatuto revela uma antinomia jurídica crucial. Embora o Artigo 27 do Estatuto de Roma afaste a imunidade funcional, o direito internacional consuetudinário ainda garante imunidade pessoal a Chefes de Estado em exercício perante tribunais estrangeiros. Essa tensão normativa cria um sistema de duas velocidades: líderes de países menores e sem poder de barganha podem ser processados, enquanto os dirigentes das grandes potências operam, na prática, acima da lei internacional, perpetuando a impunidade que o TPI foi criado para combater (Mazzuoli, 2015).
9 SOBERANIA CONTRA INTERVENÇÃO HUMANITÁRIA: O DILEMA DA RESPONSABILIDADE DE PROTEGER
Um dos grandes desafios para o direito internacional hoje é encontrar um equilíbrio entre o princípio da soberania dos Estados e a necessidade de proteger as pessoas de crimes em grande escala. Essa questão ganhou uma nova abordagem com a ideia de “soberania como responsabilidade31“, desenvolvida pelo ex-secretário-geral da ONU, Kofi Annan32.
Segundo ele, a soberania não deveria ser vista apenas como o direito de um país não sofrer interferência externa, mas também como sua principal responsabilidade de proteger sua própria população. Essa ideia, que se baseia nos acordos de direitos humanos, buscava resolver a tensão entre não intervir e a necessidade de agir por razões humanitárias. No entanto, ela gerou desconfiança e oposição em muitos países do Sul Global33, que temiam que o conceito fosse usado como desculpa para intervenções com interesses de dominação.
O debate sobre a intervenção humanitária foi definido de forma mais precisa com o relatório “Responsibility to Protect” (R2P), publicado em 2001. O documento procurou organizar as ideias de soberania, direitos humanos e intervenção ao redor do conceito de “responsabilidade de proteger”. A principal mudança foi trocar a polêmica noção de “direito de intervir” pela de “dever de proteger”. Conforme o texto traduzido do arquivo Original:
Onde uma população estiver sofrendo sérios danos, como resultado de guerra interna, insurgência, repressão ou falência do Estado, e o Estado em questão não estiver disposto ou for incapaz de impedi-lo ou evitá-lo, o princípio da não intervenção cede à responsabilidade internacional de proteger (ICISS, 2001, p. 11).
A R2P foi adotada oficialmente pela ONU em 2005, mas seu uso na prática tem sido inconstante e seletivo. A intervenção na Líbia em 2011, por exemplo, foi autorizada pelo Conselho de Segurança com base na R2P. Por outro lado, a falta de ação em crises graves como na Síria ou em Mianmar mostrou que o conceito é aplicado de acordo com os interesses políticos das grandes potências.
No caso da Síria, mesmo com provas claras de crimes contra a humanidade cometidos pelo governo, a Rússia usou seu poder de veto para bloquear qualquer ação do Conselho de Segurança. Isso demonstra que a R2P perde a força quando confronta os interesses de um membro permanente.
Além disso, a R2P enfrenta forte oposição de Estados que a veem como uma ameaça à sua soberania. Países como China, Rússia e Índia têm se oposto a interpretações muito amplas do conceito, afirmando que ele pode ser usado para justificar intervenções militares sem o consentimento de todos.
Essa desconfiança é especialmente forte no Sul Global, onde as memórias do colonialismo34 tornam qualquer discussão sobre intervenção externa um assunto muito delicado.
10 PERSPECTIVAS DE REFORMA: CAMINHOS PARA UMA ONU MAIS EFETIVA
Ante os desafios expostos, torna-se evidente que a ONU demanda reformas profundas para recuperar sua capacidade de atuação e legitimidade. Embora a abolição completa do veto apresente-se como politicamente inviável no curto prazo, existem medidas incrementais capazes de mitigar seus efeitos mais danosos e fortalecer os mecanismos de segurança coletiva.
Proposta viável consistiria na expansão do Conselho de Segurança para incluir novos membros permanentes sem direito de veto, combinada com a adoção de Código de Conduta que restrinja o uso do veto em casos de genocídio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra. Essa medida reduziria a paralisia institucional sem exigir revisão radical da Carta. Sendo destacado pela autora Andrea Cristina Godoy Zamur, onde embora a composição atual tenha se mantido solida diante de todas as transformações da história recente, são necessárias mudanças pontuais para uma melhor atuação da ONU no futuro (2016). Adicionalmente, poderia ser estabelecido mecanismo de revisão por supermaioria, pelo qual resolução bloqueada por veto pudesse ser submetida à Assembleia Geral para aprovação por dois terços dos membros, seguindo o modelo do procedimento “Unidos pela Paz”.
Para superar os limites da Corte Internacional de Justiça, far-se-ia necessário Protocolo Adicional ao Estatuto da Corte, estabelecendo mecanismos de execução compulsória. Unidade de Execução de Sentenças poderia ser criada no âmbito do Conselho de Segurança, com poder de impor sanções graduais em caso de descumprimento de decisões judiciais. A adesão automática à jurisdição da CIJ para disputas envolvendo tratados multilaterais ratificados por pelo menos dois terços dos Estados membros também reduziria a capacidade dos Estados de evitarem a justiça internacional.
O Estatuto de Roma deveria ser ratificado por todos os membros da ONU, incluindo Estados Unidos, Rússia e China, sob condição de que as imunidades oficiais sejam limitadas. Fundo de Cooperação Internacional, custeado por contribuições obrigatórias proporcionais ao PIB dos Estados, garantiria independência operacional ao TPI. A jurisdição sobre o crime de agressão deveria ser ampliada para julgar líderes por guerras de agressão, mesmo quando seus Estados não são partes no Estatuto.
Para que a Responsabilidade de Proteger não seja aplicada de forma seletiva, seria necessário estabelecer critérios objetivos para ativação, como painel independente dentro da ONU para avaliar quando crise humanitária justifica ação internacional. A cooperação com organizações regionais fortaleceria as ações autorizadas pela ONU, mas lideradas regionalmente. Emenda à Carta que proíba o uso do veto em resoluções envolvendo genocídio, crimes contra a humanidade ou crimes de guerra também seria essencial.
11 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Fica demonstrado, de maneira inequívoca, que a Organização das Nações Unidas enfrenta uma profunda e multifacetada crise de legitimidade e eficácia. A arquitetura institucional da organização, concebida sob as cinzas da Segunda Guerra Mundial e reflexo da distribuição de poder daquela época, revela-se hoje estruturalmente anacrônica e inadequada para responder aos complexos desafios do século XXI. Essa defasagem sistêmica não apenas dificulta, mas ativamente compromete a concretização dos ideais de justiça, paz e segurança coletiva que fundamentaram a sua criação, transformando a promessa de uma ordem global baseada no direito em uma aspiração frequentemente frustrada (Garcia, 2013).
O epicentro deste problema reside no coração do seu mecanismo de segurança: o Conselho de Segurança. Nele, o poder de veto, conferido como um privilégio a cinco membros permanentes, representa uma contradição flagrante ao princípio da igualdade soberana entre os Estados, que constitui a pedra angular do próprio sistema da ONU. Longe de ser um mero dispositivo para garantir o consenso entre as grandes potências, o veto transbordou de sua função original para se converter em uma poderosa ferramenta de poder geopolítico. Conforme demonstrado pela análise de conflitos como os da Síria, Ucrânia e Gaza, sua utilização estratégica obstrui a aplicação do Direito Internacional, impede a adoção de medidas urgentes para a proteção de populações civis e, de forma mais alarmante, cria um escudo de impunidade para Estados agressores. Como aponta Silva (2020), o poder de veto garante aos P5 e seus aliados que eles serão “virtualmente imunes a punições por violações da Carta da ONU”, assegurando que a responsabilização seja uma via de mão única, aplicável apenas àqueles que não dispõem de tal proteção.
A paralisia do Conselho de Segurança reverbera por todo o sistema da ONU, comprometendo a efetividade de seus outros órgãos. A Corte Internacional de Justiça (CIJ), por exemplo, vê sua autoridade judicial esvaziada, pois a execução de suas sentenças depende, em última instância, de um Conselho frequentemente bloqueado pelo veto da própria nação condenada (Garcia, 2013). De modo semelhante, a autoridade de instituições como o Tribunal Penal Internacional (TPI), embora tecnicamente fora da estrutura da ONU, é minada pela não adesão de potências globais como Estados Unidos, Rússia e China. Essa recusa em se submeter à jurisdição penal internacional gera uma justificada percepção de seletividade, onde a justiça parece ser reservada apenas para os líderes de nações menos poderosas, comprometendo a aspiração de universalidade. Essa tensão permanente entre a autoridade política que a ONU almeja e sua real e limitada capacidade de coerção evidencia uma crise mais ampla do multilateralismo, onde as normas são publicamente defendidas, mas privadamente contornadas (Lopes; Casarões, 2009).
Ademais, a dificuldade crônica da ONU em mediar disputas territoriais de longa data, como o conflito Israel-Palestina, e sua lenta adaptação a novas formas de conflito, como a guerra cibernética e o terrorismo transnacional, evidenciam a insuficiência de seus mecanismos. A própria aplicação de doutrinas inovadoras, como o princípio da Responsabilidade de Proteger (R2P), revela-se perigosamente seletiva. Em vez de ser um critério objetivo de proteção humanitária, sua invocação tem sido frequentemente alinhada aos interesses estratégicos das grandes potências, o que corrobora a análise de que a ação da ONU é, em última análise, condicionada pela vontade política dos mais poderosos e não pela urgência da crise humanitária (Lopes; Casarões, 2009). Diante do exposto, conclui-se que a Organização das Nações Unidas, em sua configuração atual, sofre de um vício estrutural que compromete a eficácia do Direito Internacional Público. As falhas sistêmicas aqui demonstradas não são meramente políticas ou conjunturais; elas representam um obstáculo jurídico fundamental à plena realização da força normativa do direito, impedindo que a organização cumpra sua missão primordial de garantir a paz e a justiça (Silva, 2020). A ordem jurídica global não pode e não deve permanecer refém da “boa vontade” ou dos interesses voláteis das nações mais poderosas, pois isso nega a própria essência de um ordenamento jurídico que se pretende universal e igualitário. Nesse sentido, a reforma da organização transcende a conveniência política, emergindo como uma necessidade jurídica imperativa para a preservação e o fortalecimento do Estado de Direito em âmbito internacional.
A ausência de uma reforma estrutural profunda, que reequilibre as relações de poder, limite o uso do veto em casos de atrocidades em massa e fortaleça as instituições de justiça, arrisca provocar o esvaziamento normativo completo do Direito Internacional. Sem mudanças significativas, a ONU corre o risco de se tornar uma formalidade jurídica irrelevante, um fóssil institucional que testemunha as esperanças de um mundo que não se concretizou, enquanto o cenário global retorna perigosamente a um estado onde a força prevalece sobre o direito e a segurança coletiva cede lugar à competição desenfreada entre potências.
5 Princípio do Direito Internacional segundo o qual a agressão contra um Estado-membro de uma organização é considerada uma agressão contra todos os membros, que se comprometem a responder coletivamente para restaurar a paz e a segurança. É a base do sistema de segurança da ONU.
6 Organização intergovernamental fundada em 1920, após a Primeira Guerra Mundial, com o objetivo de promover a paz e a cooperação internacional. É considerada a predecessora da ONU. Seu fracasso em prevenir a Segunda Guerra Mundial levou à sua dissolução e à criação de uma nova organização com mecanismos de segurança mais robustos.
7 Prerrogativa exclusiva dos cinco membros permanentes do Conselho de Segurança (China, França, Rússia, Reino Unido e Estados Unidos) de bloquear a aprovação de qualquer resolução de mérito (não procedural), independentemente do número de votos favoráveis. Deriva do Artigo 27 da Carta da ONU.
8 Seção da Carta da ONU (Artigos 39 a 51) que autoriza o Conselho de Segurança a determinar a existência de qualquer ameaça à paz, ruptura da paz ou ato de agressão e a tomar medidas coercitivas, que podem variar de sanções econômicas ao uso da força militar, para manter ou restaurar a paz e a segurança internacionais.
9 Refere-se à principal tensão geopolítica da Guerra Fria (c. 1947-1991), que opôs o bloco capitalista, liderado pelos Estados Unidos (Oeste), ao bloco comunista, liderado pela União Soviética (Leste).
10 Subúrbio de Damasco, na Síria, que foi alvo de um ataque com armas químicas em agosto de 2013, durante a guerra civil síria. O ataque resultou em centenas de mortes de civis e é um dos exemplos mais citados da falha do Conselho de Segurança em agir para prevenir atrocidades em massa.
11 Resolução 377 A (V) da Assembleia Geral, de 1950. É um procedimento que permite à Assembleia Geral recomendar medidas coletivas quando o Conselho de Segurança está paralisado devido ao veto em um caso de ameaça à paz, ruptura da paz ou ato de agressão. Suas resoluções, contudo, não são juridicamente vinculantes.
12 Movimento político e militar de orientação xiita zaidita que surgiu no norte do Iêmen na década de 1990. Em 2014, tomaram a capital, Sanaa, desencadeando a atual guerra civil e a intervenção de uma coalizão liderada pela Arábia Saudita
13 Decisão de um tribunal arbitral internacional que definiu a fronteira entre a Venezuela e a então Guiana Britânica. A Venezuela declarou o laudo nulo em 1962, dando origem à disputa territorial sobre a região de Essequibo.
14 Tratado assinado pelo Reino Unido, Venezuela e Guiana Britânica (prestes a se tornar independente) que estabeleceu um mecanismo para a solução negociada da controvérsia sobre Essequibo, após a contestação venezuelana do Laudo de 1899.
15 Conhecida como o Plano de Partilha da Palestina, foi adotada pela Assembleia Geral da ONU em 1947. Recomendava a divisão do Mandato Britânico da Palestina em um Estado árabe e um Estado judeu, com um regime internacional especial para a cidade de Jerusalém. Foi aceita pela liderança judaica, mas rejeitada pela liderança árabe.
16 Resolução do Conselho de Segurança adotada em 1967, após a Guerra dos Seis Dias. Estabeleceu o princípio de “terra por paz”, pedindo a retirada das forças armadas israelenses de territórios ocupados no conflito em troca do reconhecimento da soberania e segurança de todos os Estados da região.
17 Termo árabe que significa “esforço” ou “luta”. No contexto islâmico, pode se referir a uma luta interna espiritual pela fé (jihad maior) ou a uma luta externa para defender o Islã (jihad menor), que pode incluir a guerra. Grupos extremistas frequentemente invocam uma interpretação radicalizada deste último conceito para justificar a violência.
18 Movimento político nacionalista que surgiu no final do século XIX e defendia o estabelecimento de um lar nacional para o povo judeu na terra de Israel (então parte do Império Otomano). O termo é usado por grupos Anti-Israel para se referir aos apoiadores deste Estado.
19 Lei islâmica, um sistema jurídico e código de conduta derivado do Alcorão e da Suna (tradições do profeta Maomé). Abrange todos os aspectos da vida, desde a governança e o direito penal até questões pessoais e de culto.
20 Sanções (econômicas, financeiras, etc.) impostas por um ou mais Estados contra outro Estado sem a autorização do Conselho de Segurança da ONU. São consideradas por muitos juristas e pela própria ONU como contrárias ao Direito Internacional.
21 Refere-se à aplicação das leis de um país para além de suas fronteiras, afetando pessoas ou empresas em outros Estados. No contexto de sanções, significa punir entidades de países terceiros por realizarem negócios com o país sancionado.
22 rebeldes de direita financiados e armados pelos Estados Unidos que lutaram contra o governo sandinista de esquerda na Nicarágua durante a década de 1980.
23 Tratado internacional que estabeleceu o Tribunal Penal Internacional (TPI) em 1998. Define os crimes sob a jurisdição do TPI e estabelece as regras para seu funcionamento.
24 Refere-se ao Tribunal Militar Internacional de Nuremberg (1945-1946), criado pelas potências aliadas para julgar os principais líderes da Alemanha Nazista por crimes de guerra, crimes contra a paz e crimes contra a humanidade. É considerado o marco fundador do direito penal internacional moderno.
25 Princípio fundamental do Estatuto de Roma segundo o qual o TPI só pode exercer sua jurisdição quando os tribunais nacionais de um Estado não têm capacidade ou vontade de investigar ou processar genuinamente os crimes.
26 Critérios legais do Estatuto de Roma para determinar se o TPI pode atuar. A “incapacidade” refere-se ao colapso total ou substancial do sistema de justiça nacional. A “falta de vontade” refere-se a processos nacionais que são uma farsa, conduzidos para proteger o acusado da responsabilidade penal.
27 Definido no Estatuto de Roma como o planejamento, preparação, início ou execução de um ato de agressão que, por seu caráter, gravidade e escala, constitua uma violação manifesta da Carta da ONU.
28 Organização continental que congrega 55 Estados-membros da África. Tem sido uma crítica vocal do TPI, acusando-o de focar desproporcionalmente em casos africanos e ameaçando uma retirada coletiva de seus membros do Estatuto de Roma.
29 Ex-presidente do Sudão, foi o primeiro chefe de Estado em exercício a ser indiciado pelo TPI, em 2009, por crimes de guerra, crimes contra a humanidade e genocídio cometidos em Darfur. Apesar do mandado de prisão, viajou para vários países sem ser detido.
30 Doutrina do direito internacional consuetudinário que protege chefes de Estado, chefes de governo e ministros das relações exteriores em exercício de processos judiciais em tribunais estrangeiros. O Artigo 27 do Estatuto de Roma afasta essa imunidade perante o TPI.
31 Conceito que reformula a soberania, tradicionalmente vista como um direito de não intervenção, para incluir o dever primordial de um Estado de proteger sua própria população contra atrocidades em massa.
32 Diplomata ganês que serviu como o sétimo Secretário-Geral da ONU, de 1997 a 2006. Foi um dos principais arquitetos e defensores do conceito de “soberania como responsabilidade” e da doutrina da Responsabilidade de Proteger (R2P).
33 Termo usado para se referir a países em desenvolvimento e emergentes, localizados principalmente na América Latina, África, Ásia e Oceania. O termo substitui conceitos mais antigos e considerados pejorativos, como “Terceiro Mundo”.
34 Política de dominação e exploração territorial, econômica e cultural de uma nação sobre outra. As memórias históricas do colonialismo influenciam a desconfiança de muitos países do Sul Global em relação a doutrinas como a intervenção humanitária.
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1Pós-graduado em Direito Processual Civil, pós-graduando em Direito Processual Penal, graduado em Direito pela Faculdade de Ensino Superior da Amazônia Reunida (FESAR/AFYA), professor de Direito Processual Penal e Ciência Política/TGE da Afya – Faculdade Redenção-PA. Advogado;
2Acadêmico do curso de Direito da Afya – Faculdade Redenção-PA;
3Acadêmico do curso de Direito da Afya – Faculdade Redenção-PA;
4Acadêmico do curso de Direito da Afya – Faculdade Redenção-PA