REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ma10202601230930
Luciana Alves de Azevedo1
Resumo
Este artigo apresenta o desenvolvimento de uma Cartilha Digital Interativa voltada ao Sistema de Concessão de Diárias e Passagens (SCDP) do Ministério da Educação (MEC). O documento consolida instruções operacionais e diretrizes normativas em formato acessível, incorporando fluxogramas, checklists e QR Codes. A cartilha configura solução de baixo custo e impacto imediato, fortalecendo a governança digital e antecipando avanços futuros em busca da automação inteligente. A cartilha foi desenvolvida através de metodologia que integra análise normativa, mapeamento de processos e design participativo, promovendo clareza procedimental, conformidade normativa e transparência administrativa. Este estudo contribui para a literatura de administração pública sobre governança digital, demonstrando como ferramentas contextualizadas de gestão do conhecimento podem otimizar processos governamentais, elevar a eficiência operacional e fortalecer a accountability na gestão de recursos públicos.
Palavras-chave: Governança Digital; Transformação Digital; Gestão do Conhecimento; Administração Pública; SCDP; Comunicação Organizacional
Introdução
A gestão de diárias e passagens representa área crítica da Administração Pública Federal pelo volume de recursos e necessidade de equilíbrio entre eficiência, controle e transparência. Em 2024, as despesas federais ultrapassaram R$ 2,2 bilhões, (Brasil, 2025a) sendo o MEC responsável por parcela significativa devido à sua estrutura descentralizada e demandas frequentes de deslocamentos.
Especificamente no Ministério da Educação, pesquisas recentes apontam que a fragmentação entre plataformas digitais – Sistema Eletrônico de Informações (SEI) e Sistema de Concessão de Diárias e Passagens (SCDP) – gera atrasos significativos nos fluxos de trabalho, elevando custos em 72,4% (em média) e comprometendo a eficiência administrativa (Azevedo et al., 2025). Dessa forma, enquanto a integração tecnológica não é viabilizada, instrumentos de gestão do conhecimento oferecem alternativa viável para mitigar essas ineficiências. Esses achados quantitativos revelam que a ausência de integração sistêmica resulta em aquisição de passagens com antecedência inadequada, impactando tanto os gastos públicos quanto a governança das viagens oficiais.
Nesse contexto, a cartilha digital do MEC foi concebida como solução prática para orientar servidores, padronizar rotinas e contribuir na eliminação do retrabalho que pode gerar sobrecustos e tornar o processo ineficiente. Assim sendo, verifica-se que essa iniciativa vai ao encontro da tendência atual dos governos que, segundo a OCDE (2021), é priorizar a adoção de tecnologias digitais, dados e práticas inovadoras no setor público. Tais ferramentas e abordagens possuem grande potencial para melhorar a eficiência e a eficácia das operações internas, das interações com diversas partes interessadas e dos serviços públicos.
Assim, a cartilha digital interativa customizada ao MEC transcende a mera orientação procedimental, inserindo-se em um movimento estratégico de fortalecimento da governança pública contemporânea, onde o instrumento traduz diretrizes técnicas complexas em linguagem acessível, facilitando o entendimento e a conformidade normativa cotidiana e consolidando as informações dispersas em fonte única de consulta, o que contribui simultaneamente para a redução de dúvidas, eliminação de conflitos procedimentais e aceleração de trâmites administrativos.
Por fim, este estudo tem o objetivo de demonstrar como um produto-técnico tecnológico educacional digital contextualizado institucionalmente pode gerar melhorias mensuráveis na eficiência administrativa, constituindo simultaneamente fundamento para futuras estratégias de transformação digital e aprimoramento da governança no setor público brasileiro.
Fundamentação Teórica
A governança pública moderna, conforme OCDE (2019) e PNUD (2020), baseia-se em princípios de transparência, responsividade e accountability, mas sua aplicação depende de comunicação institucional efetivas, capazes de minimizar assimetrias informacionais e padronizar condutas organizacionais (Kunsch, 2003; Marchiori, 2008). A comunicação institucional transcende a transmissão de mensagens, configurando-se como elemento estratégico da capacidade estatal ao fomentar culturas organizacionais orientadas ao aprendizado contínuo e à excelência operacional (Marchiori, 2008; Kunsch, 2003).
Assim, cartilhas e manuais têm se mostrado eficazes em diversas áreas, por exemplo na saúde e no controle interno (Oliveira et al., 2014; Rocha et al., 2019; CGU, 2021; TCU, 2022), atuando como dispositivos de memória organizacional, ou seja, adaptados ao contexto administrativo, esses instrumentos são essenciais para mitigar problemas decorrentes da alta rotatividade de servidores e garantem clareza procedimental em tarefas complexas. A padronização de processos, disseminação de boas práticas e reforço da conformidade normativa posicionam cartilhas como mecanismos de controle interno preventivo, priorizando a orientação prévia sobre punições posteriores.
Na transformação digital, autores como Mergel, Edelmann e Haug (2019) e Latupeirissa et al. (2024) destacam a importância de materiais acessíveis para reduzir barreiras, especialmente em ambientes com fragmentação tecnológica. Em cenários caracterizados por essas limitações, instrumentos complementares como cartilhas digitais assumem função fundamental na tradução de linguagem técnica em orientações práticas, reduzindo resistências ao uso de plataformas digitais e facilitando a adoção de inovações tecnológicas. Esta abordagem reconhece que o sucesso da transformação digital depende tanto de investimentos em tecnologia quanto de capacitação humana e suporte informacional adequado. Corroborando com essa ideia, estudos como dos autores Junior et. al (2022) afirmam que a transformação digital eficaz emerge do desenvolvimento de capacidades e competências digitais em diferentes áreas.
No contexto brasileiro, órgãos como Tribunal de Contas da União (TCU) e Controladoria Geral da União (CGU) têm utilizado sistematicamente manuais e cartilhas para apoiar gestores e promover integridade pública (CGU, 2021; TCU, 2022). Essas experiências demonstram o impacto positivo de materiais de baixo custo e linguagem acessível sobre a eficiência administrativa, especialmente em ambientes normativos complexos. A elaboração de uma cartilha digital customizada para o MEC configura-se, portanto, como estratégia simultaneamente pragmática e pedagógica de mitigação dessas lacunas, visando não apenas racionalizar despesas e processos, mas também reforçar integridade, padronização e conformidade entre servidores, funcionando como ponte entre inovação tecnológica e capacitação humana.
Metodologia
Trata-se de estudo aplicado, de caráter qualitativo e exploratório, objetivando desenvolver solução prática para mitigar ineficiências no uso do SCDP para aquisição de passagens e diárias no âmbito do Ministério da Educação através da construção de cartilha digital interativa adaptada ao contexto institucional.
A metodologia incluiu três etapas integradas e sequenciais:
(i) análise normativa sobre o SCDP e diretrizes de controle e boas práticas recomendadas pela CGU e TCU;
(ii) mapeamento de procedimentos e fluxos administrativos envolvendo SEI e SCDP, com observações in loco e análise de processos reais; e
(iii) elaboração participativa da cartilha, validada por servidores de diferentes perfis. A versão final incorporou fluxogramas, checklists, QR Codes e linguagem acessível.
Na primeira etapa, o objetivo era consolidar o arcabouço legal e institucional relevante para organização dos processos de viagem, identificando pontos de convergência e possíveis ambiguidades normativas.
Em seguida, realizou-se mapeamento detalhado dos processos e fluxos de trabalho internos, focalizando especificamente a articulação entre SEI e SCDP. O processo incluiu análise de processos administrativos reais, complementada por observações in loco junto às unidades responsáveis pela execução das diferentes etapas processuais. Este diagnóstico identificou gargalos operacionais, pontos de redundância e dificuldades enfrentadas pelos servidores, particularmente aquelas relacionadas às perdas de eficiência decorrentes da fragmentação sistêmica. O levantamento fundamentou-se também em achados quantitativos de estudo prévio, que evidenciaram o impacto temporal dos atrasos na aquisição de passagens e os custos adicionais envolvidos (Azevedo et al., 2025).
A fase final de desenvolvimento envolveu criação de cartilha digital interativa estruturada para atender necessidades específicas do MEC e facilitar o uso eficiente do SCDP. O material foi elaborado respeitando princípios de clareza, objetividade e acessibilidade, incorporando recursos visuais como fluxogramas e checklists, além de QR Codes para acesso direto a informações complementares e relatórios atualizados. A cartilha foi submetida a revisões técnicas por servidores experientes em diferentes perfis funcionais, cuja participação assegurou aderência prática e precisão das orientações fornecidas. Ajustes foram implementados com base no feedback recebido, otimizando a usabilidade do produto e garantindo adequação às demandas reais dos usuários.
Reconhece-se a limitação decorrente da ausência de validação estatística formal para mensurar o impacto objetivo da cartilha sobre indicadores de eficiência, o que caracteriza uma lacuna para pesquisas futuras.
Por fim, a integração entre análise documental, observação qualitativa e desenvolvimento participativo configura, entretanto, abordagem metodologicamente robusta para gerar conhecimento aplicável e alinhado às demandas específicas do serviço público no que tange a governança e transformação digital.
Resultados
A Cartilha Digital Interativa do SCDP foi concebida como instrumento de gestão do conhecimento capaz de mitigar gargalos operacionais identificados, sendo organizada por perfis funcionais (solicitantes, aprovadores, administradores), com seções que abordam desde o cadastro da proposta até a prestação de contas. QR Codes conectam usuários ao Painel de Viagens e a bases normativas atualizadas, oferecendo acesso dinâmico a informações constantemente modificadas. Os fluxogramas destacam pontos críticos do processo SEI-SCDP, conscientizando sobre impactos de atrasos no custo final das viagens. A linguagem clara, com exemplos práticos e ícones visuais, favoreceu a usabilidade e facilitou a adoção pelos diferentes perfis de usuários.
Ressalta-se que o produto foi estruturado através de arquitetura centrada no usuário, organizando conteúdo de acordo com diferentes perfis funcionais que interagem com o SCDP. Assim, a abordagem personalizada permitiu o acesso rápido às informações relevantes a cada papel no processo, reduzindo tempo de consulta e aumentando a precisão na execução das tarefas. A sua estrutura compreendeu sete seções principais: apresentação institucional e objetivos; visão geral do processo com fluxogramas integrados SEI-SCDP; definições conceituais e perfis de usuários; guia específico para solicitantes de viagem; guia específico para aprovadores; orientações detalhadas sobre prestação de contas; e procedimentos administrativos complementares e boas práticas.
Um diferencial fundamental da cartilha reside na integração de recursos tecnológicos que facilitam acesso a informações atualizadas e complementares, conectando usuários aos dados consolidados de gastos com diárias e passagens e promovendo transparência e accountability. Os QR Codes direcionam também para sistemas externos como a plataforma gov.br e materiais complementares, incluindo tutoriais específicos, legislação atualizada e orientações técnicas detalhadas. Este produto representa solução pragmática e economicamente viável, desenvolvida especificamente para o contexto institucional do Ministério da Educação, visando reduzir tempos de processamento e custos associados à aquisição tardia de passagens
A cartilha possui uma linguagem objetiva traduzindo complexidade normativa em instruções práticas e acessíveis. Foram retirados termos técnicos excessivos, substituindo-os por explicações diretas acompanhadas de exemplos concretos. Esta escolha metodológica alinha-se aos princípios da comunicação pública efetiva, que preconiza a democratização do acesso à informação como fundamento da boa governança. Elementos visuais como ícones, destaques tipográficos e boxes informativos facilitam a navegação e destacam informações críticas como prazos, documentos obrigatórios e riscos potenciais.
Com advento da cartilha, baseada nas ineficiências identificadas, espera-se impacto em três dimensões: i) eficiência temporal, pela redução do tempo médio de tramitação das solicitações; ii) eficiência econômica, ao estimular solicitações antecipadas e reduzir compras emergenciais que representam custos 72,4% superiores; e iii) conformidade, ao padronizar critérios e reforçar accountability na gestão de recursos públicos. Embora não resolva a fragmentação tecnológica entre SEI e SCDP, a cartilha funciona como mitigador imediato das ineficiências identificadas.
Para garantir relevância continuada, foram incorporados mecanismos de atualização automática por meio dos QR Codes, direcionando para bases de dados dinâmicas. A cartilha inclui orientações sobre boas práticas que transcendem aspectos procedimentais, abordando sustentabilidade através da preferência por reuniões virtuais quando aplicável, economia de recursos mediante critérios específicos para escolha de voos e responsabilidade fiscal por meio de orientações detalhadas sobre restituição de valores.
Discussão
Os achados mostram que materiais educativos digitais podem atuar como soluções preventivas, reduzindo assimetrias informacionais e fortalecendo práticas de governança. A interatividade via QR Codes amplia a sustentabilidade do instrumento, superando a limitação de manuais estáticos. Além disso, verifica-se o caráter preventivo da cartilha podendo colaborar para uma mudança paradigmática em relação às abordagens tradicionais de controle interno, frequentemente reativas. Ao orientar previamente em vez de punir posteriormente, o instrumento incorpora princípios da governança moderna que privilegiam capacitação e transparência como mecanismos de aprimoramento da gestão pública. Esta perspectiva ressoa com recomendações de Latupeirissa et al. (2024) sobre a necessidade de traduzir a linguagem técnica em instruções acessíveis para reduzir resistências ao uso de plataformas digitais.
No contexto do MEC, onde a diversidade de perfis funcionais demanda abordagens diferenciadas, a personalização do conteúdo por tipo de usuário emerge como elemento crucial de efetividade. Destaca-se que a interatividade digital incorporada através dos QR Codes transcende inovação tecnológica, constituindo estratégia de sustentabilidade do conhecimento organizacional. Ao conectar usuários diretamente ao Painel de Viagens e bases de dados atualizadas, a cartilha supera limitações do modelo estático tradicional dos manuais impressos, oferecendo acesso dinâmico a informações constantemente modificadas. Esta característica responde à limitação frequente dos instrumentos de gestão do conhecimento na administração pública: desatualização rápida frente às mudanças normativas e operacionais. A solução encontrada antecipa desenvolvimentos futuros na direção da inteligência artificial aplicada à governança, criando pontos de conexão entre processos humanos e sistemas automatizados de informação.
Em suma, a cartilha contribui para um debate mais amplo sobre capacitação e modernização administrativa. Assim, em um contexto de transformação digital acelerada, a disponibilização de sistemas digitais não garante sua utilização eficiente. A literatura sobre mudança organizacional no setor público enfatiza que capacitação continuada e suporte informacional constituem elementos críticos para o sucesso de reformas administrativas (Bertero, 1976 e Secchi, 2009).
Por fim, entende-se que a cartilha representa modelo de como organizações públicas podem desenvolver capacidades próprias de gestão do conhecimento, reduzindo dependências externas e fortalecendo a cultura de aprendizado organizacional. Sabe-se que movimentos de inovação no setor público, tais como: Estratégia Federal de Desenvolvimento (EFD 2020- 2031), os movimentos de inovação e tendências como a digitalização e a gestão por competências fundamentam a necessidade de cartilhas e guias, uma vez que esses instrumentos apoiam a criação de uma cultura de aprendizado contínuo, a avaliação por competências e a gestão baseada em dados, que são pilares da modernização da administração pública (Brasil, 2025b). Assim, a abordagem colaborativa contrasta positivamente com modelos top-down frequentes na administração pública, sugerindo caminhos promissores para futuras iniciativas de modernização administrativa baseadas em evidências e centradas no usuário.
Conclusão
A construção da Cartilha Digital Interativa do SCDP para o Ministério da Educação demonstra que soluções fundamentadas em gestão do conhecimento, quando embasadas em evidências empíricas e adaptadas ao contexto institucional específico, constituem estratégias eficazes de mitigação de ineficiências administrativas. Este estudo evidenciou que instrumentos educativos customizados representam resposta pragmática ao dilema persistente entre controle burocrático e eficiência operacional característico da administração pública contemporânea.
Diante disso, a cartilha digital do SCDP no MEC demonstra que soluções simples utilizando uma linguagem direta e acessível, podem gerar ganhos concretos de eficiência administrativa e transparência (OCDE, 2000). Assim, ao consolidar informações e orientar de forma preventiva, o material contribui para reduzir custos e fortalecer a governança digital. Além disso, o potencial de replicação da metodologia desenvolvida em outros órgãos da administração pública federal emerge como principal contribuição deste estudo. A experiência do MEC sugere que a padronização de critérios para produção de cartilhas customizadas poderia constituir política pública de fortalecimento da governança digital, especialmente considerando que órgãos como TCU e CGU já demonstraram capacidade institucional para iniciativas similares.
Para pesquisas futuras, recomenda-se avaliação empírica do impacto da cartilha sobre indicadores objetivos de eficiência, particularmente tempo médio de processamento de solicitações e proporção de compras urgentes versus antecipadas. Tal mensuração permitiria quantificar benefícios da intervenção e subsidiar decisões sobre expansão para outros contextos organizacionais. Adicionalmente, estudos sobre integração de recursos de inteligência artificial na gestão de viagens públicas poderiam explorar como cartilhas digitais podem evoluir para sistemas de suporte à decisão mais sofisticados, mantendo equilíbrio entre automação e controle humano.
Referências
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1Luciana Alves de Azevedo – doutoranda
UFT- Universidade Federal do Tocantins
Doutorado em Governança e Transformação Digital