SUSTAINABLE TENDERING AS AN INSTRUMENT TO PROMOTE DEVELOPMENT: AN ANALYSIS IN PUBLIC ADMINISTRATION
REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/dt10202508192312
Antonio da Silva Galvão1
Erivando Joter da Silva2
RESUMO
As licitações sustentáveis consolidam-se como um instrumento estratégico e fundamental para a promoção do desenvolvimento sustentável nas esferas pública e privada. O presente artigo examina o conceito de licitações sustentáveis, desdobra as múltiplas dimensões da sustentabilidade e contextualiza o cenário nacional e internacional de sua evolução. Adicionalmente, aborda os principais marcos legislativos que alicerçam a implementação dessas medidas, detalha as providências concretas que devem ser adotadas pelos gestores públicos, além de apresentar exemplos notáveis de órgãos que regulamentaram e incorporaram critérios de sustentabilidade em suas contratações.
Palavras-chave: Compras governamentais. Desenvolvimento nacional sustentável. Licitações. Sustentabilidade.
1. INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 37, inciso XXI, estabelece que as contratações públicas devem ser precedidas de procedimento licitatório, visando assegurar a isonomia de condições a todos os potenciais contratantes. Nesse contexto, o Estado brasileiro emerge como o maior adquirente de bens e serviços, configurando um poder de compra de proporções expressivas. Essa magnitude, por si só, evidencia a imperatividade da inserção de critérios de sustentabilidade nas aquisições realizadas pelo Poder Público, transformando-as em vetores de um desenvolvimento mais equitativo e responsável.
A dimensão econômica desse mercado é inegável. Conforme estudo de Cássio Garcia Ribeiro e Edmundo Inácio Júnior⁷ — pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) que desenvolveram uma metodologia para mensurar as compras públicas brasileiras entre 2006 e 2017 —, as compras governamentais representaram, nas duas primeiras décadas do século XXI, uma média de aproximadamente 12% do Produto Interno Bruto (PIB) nacional. Tal patamar alcançou, no período analisado (2006 a 2017), uma média de 12,5% do PIB, considerando as três esferas da federação (União, Estados/DF e Municípios), o que se traduz em aproximadamente R$499,5 bilhões por ano. O levantamento também revela que o governo federal detém pouco mais da metade desse mercado (6,8%), seguido pelos municípios (3,2%) e estados (2,2%).
A expressividade dessas cifras, tanto em termos absolutos quanto proporcionais, sublinha o elevado grau de influência das contratações públicas na economia do País. É diante desse cenário de significativo poder de compra, somado à crescente preocupação global com a preservação ambiental e a justiça social, que se impôs a necessidade de integrar a temática da sustentabilidade aos processos licitatórios.
Essa premente necessidade não é uma exclusividade brasileira. Em âmbito internacional, Rafael Lopes Torres⁹ assinalava, já em 2012, que as aquisições governamentais na União Europeia representavam cerca de 15% do PIB, com um poder de compra anual estimado em 1 trilhão de euros. Um estudo da organização internacional ICLEI (Local Governments for Sustainability), intitulado “Relief”, demonstrou os potenciais impactos das compras sustentáveis, projetando, por exemplo, que a transição para 100% de consumo de produção orgânica de trigo, leite e carne por autoridades públicas europeias reduziria os efeitos de eutrofização equivalentes aos produzidos por 2,1 milhões de pessoas, devido à menor utilização de agrotóxicos. Projeções similares foram feitas para áreas como energia elétrica, alimentação e aquisição de computadores.
Evidencia-se, assim, que a sustentabilidade nas contratações públicas constitui uma agenda de interesse primordial para governos e para a sociedade em nível global, assumindo um papel proativo na construção de um futuro mais sustentável.
2. CONCEITO DE LICITAÇÕES SUSTENTÁVEIS
A licitação, em sua essência, representa o procedimento administrativo formal empregado no âmbito da Administração Pública para selecionar, entre os diversos interessados, a proposta mais vantajosa para a celebração de um contrato – seja de fornecimento, serviços ou obras –, pautando-se por critérios objetivos de julgamento previamente estabelecidos em edital¹.
As licitações sustentáveis, por sua vez, são aquelas que incorporam em seus instrumentos convocatórios (como editais e convites) critérios de natureza ambiental, econômica e social. Esses critérios são considerados tanto na fase de julgamento quanto na aceitação das propostas. São exemplos elucidativos a exigência de que as empresas contratadas adotem práticas sustentáveis em suas operações, promovam a inclusão social em suas equipes, ou ofereçam produtos cujo ciclo de vida – desde o processo produtivo até o uso e o descarte final – minimize o impacto negativo no meio ambiente.
3. A FUNÇÃO SUSTENTÁVEL DAS LICITAÇÕES
Conforme já aludido, a temática das “licitações sustentáveis” transcende a mera abordagem de aspectos ambientais, configurando-se como um imperativo que engloba diversas vertentes da atuação administrativa, notadamente as esferas econômica e social.
O “Guia Nacional de Contratações Sustentáveis” da Advocacia Geral da União (AGU)¹, documento que foi atualizado conforme as diretrizes da Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021), oferece uma perspectiva didática e abrangente, ao abordar, além dos aspectos social, ambiental e econômico, as dimensões ética e jurídico-política do desenvolvimento sustentável. Dada sua relevância como referência nesse campo, torna se imperativo reproduzir seu didático enfoque:
- a) bem-estar social: relaciona-se à efetivação de direitos sociais fundamentais, como saúde, educação e segurança. Abrange também a garantia de direitos trabalhistas, exemplificando-se pela proibição do trabalho infantil, fixação de salário-mínimo, limitação da jornada de trabalho e medidas de proteção à segurança e saúde no ambiente laboral.
- b) desenvolvimento econômico: não se configura como um fim em si mesmo, mas como o meio para a implementação de políticas estatais que assegurem condições dignas de vida e o pleno desenvolvimento das potencialidades humanas.
- c) preservação do meio ambiente: constitui um elo essencial na corrente do desenvolvimento sustentável. Impõe que tanto o bem-estar social quanto o desenvolvimento econômico sejam alcançados sem comprometer o equilíbrio ecológico, devendo o meio ambiente ser mantido e preservado pela geração atual em benefício próprio e das futuras gerações.
- As dimensões ética e jurídico-política do desenvolvimento sustentável reforçam sua natureza multidimensional e transversal. A dimensão ética, como demonstrado por Freitas (2014), possui assento constitucional e não pode ser negligenciada pelos operadores do Direito. Nela, o agir humano não é predatório, superando a contraposição rígida entre sujeito e natureza. O “outro” jamais pode ser coisificado ou transformado em “commodity” (FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: Direito ao Futuro, 2019, p. 68). A solidariedade intergeracional é central, permeada por uma “solidariedade empática” que guia uma “vontade ética” (p. 66) em direção ao bem-estar de todos, conforme o artigo 3º da Constituição Federal, e ao reconhecimento da dignidade humana.
- Essa racionalidade, que enxerga a sustentabilidade como valor e princípio constitucional, transcende a visão antropocentrista e a racionalidade meramente operacional e instrumental, orientando-se por valores que conferem dignidade humana ao agir.
- A dimensão jurídico-política da sustentabilidade, por sua vez, atesta sua eficácia imediata e vinculante, não dependendo de regulamentação. Não há margem para transigência quanto ao direito garantido pela sustentabilidade, seja para o presente ou para o futuro. Além de seu conteúdo ético, a sustentabilidade é juridicamente vinculante como um princípio constitucional implícito, decorrente de sua incorporação como norma geral (artigo 5º, parágrafo 2º, CF).
A Constituição Federal de 1988 estabelece que, ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, corresponde o dever estatal de preservação e efetivação de ações que garantam tal direito. Nesse contexto, a adoção de uma política de contratações públicas sustentáveis destaca-se entre as diversas medidas a cargo do Poder Público.
O professor Rafael Carvalho Rezende Oliveira⁶ salienta que o desenvolvimento de um país não se restringe apenas ao crescimento econômico. O “direito ao desenvolvimento”, segundo ele, conjuga diversos fatores que materializam liberdades substanciais, como a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos, o incremento da liberdade política, a promoção da inovação tecnológica e o aprimoramento da adequação e funcionalidade das instituições.
Do ponto de vista legislativo, a recente Lei nº 14.133/2021 – a Nova Lei de Licitações e Contratos – eleva o desenvolvimento nacional sustentável à condição de princípio norteador (art. 5º) e, simultaneamente, de objetivo primário da licitação (art. 11, inciso IV). Essa abordagem legislativa reforça a intencionalidade de utilizar as contratações públicas como ferramenta para alcançar metas de sustentabilidade mais amplas.
Um exemplo claro dessa diretriz é a inclusão, pelo legislador infraconstitucional, de critérios de desempate que promovem a sustentabilidade social. O artigo 60, inciso III, da Lei nº 14.133/2021, por exemplo, estabelece a preferência para licitantes que demonstrem desenvolver ações de equidade entre homens e mulheres no ambiente de trabalho. Além disso, o parágrafo 1º do mesmo artigo 60 prevê a preferência sucessiva, em igualdade de condições e na ausência de outros critérios de desempate, para bens e serviços produzidos ou prestados por: (a) empresas estabelecidas no território do Estado ou do Distrito Federal do órgão ou entidade da Administração Pública estadual ou distrital licitante ou, no caso de licitação realizada por órgão ou entidade de Município, no território do Estado em que este se localize; (b) empresas brasileiras; (c) empresas que invistam em pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia no País.
Não menos relevante, o artigo 63, inciso IV, da Lei de Licitações, exige, na fase de habilitação, que o licitante declare o cumprimento das exigências de reserva de cargos para pessoa com deficiência e para reabilitado da Previdência Social, conforme previsto em lei e outras normas específicas. Outro exemplo fundamental reside na determinação de que os contratos administrativos contenham, obrigatoriamente, cláusula que imponha ao contratado o cumprimento das exigências de reserva de cargos para pessoa com deficiência, para reabilitado da Previdência Social e para aprendiz (art. 92, XVII, da Lei nº 14.133/2021).
Ademais, a Lei permite a inclusão de cláusulas sociais inovadoras, como a que estabelece que um percentual mínimo da mão de obra para execução do objeto contratado seja composto por mulheres vítimas de violência doméstica e por pessoas oriundas ou egressas do sistema prisional (art. 24, § 9º, incisos I e II).
A prática de licitações sustentáveis não se restringe apenas aos aspectos sociais e ambientais, mas também pode impulsionar o desenvolvimento regional. Isso ocorre ao se estabelecer critérios que prestigiam a produção de bens e o emprego de mão de obra locais, o que, além de gerar benefícios socioeconômicos diretos, contribui para a redução do impacto ambiental associado ao transporte de mercadorias.
O professor Rafael Carvalho Rezende Oliveira⁶ cunhou o termo “função regulatória da licitação” para descrever esse conjunto de medidas. Segundo sua concepção, a licitação não se limita à mera obtenção de bens e serviços pelo menor custo possível. Pelo contrário, esse instituto possui um escopo mais abrangente, servindo como um potente instrumento para a consecução de outras finalidades públicas constitucionalmente consagradas.
É fundamental, contudo, que a estipulação de finalidades extra econômicas nas licitações públicas seja precedida de planejamento rigoroso, motivação clara e observância do princípio da razoabilidade. O renomado autor adverte que a licitação, embora versátil, não é o instrumento ordinário ou principal para resolver todos os desafios da Administração Pública, e sua finalidade imediata permanece sendo a consecução do objeto contratado (execução de obra, prestação de serviço, fornecimento de bem, etc.).
Nessa linha de raciocínio, é crucial enfatizar que “a transparência e a responsabilidade nos processos de licitação são fundamentais para garantir que os recursos públicos sejam utilizados de maneira eficiente e ética. Com isso, a função sustentável das licitações não apenas promove um uso consciente dos recursos, mas também fortalece a confiança da sociedade nas instituições públicas, criando um ciclo virtuoso de desenvolvimento sustentável“¹.
4. EXEMPLOS DE ÓRGÃOS PÚBLICOS QUE REGULAMENTARAM A REALIZAÇÃO DE CONTRATAÇÕES SUSTENTÁVEIS
A inclusão de critérios de sustentabilidade nas contratações públicas é, de modo geral, uma obrigação imposta aos órgãos, conforme as determinações da lei de regência. Contudo, a capacidade de implementar e abranger esses critérios varia significativamente entre as diversas entidades, dada a grande disparidade estrutural que as caracteriza. Um ministério ou um órgão autônomo como o Tribunal de Contas da União (TCU), por exemplo, dispõem de recursos e organização incomparavelmente superiores aos de um pequeno município do interior.
A despeito dessas variações, muitos órgãos têm se destacado na regulamentação e aplicação de licitações sustentáveis em suas respectivas esferas de atuação. Entre os exemplos notórios, citam-se: a Advocacia Geral da União (AGU)¹, a Justiça do Trabalho³, o Ministério Público Federal (MPF)⁵, o Superior Tribunal de Justiça (STJ)⁸ e o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG)².
Além dos órgãos federais, diversos municípios e estados brasileiros têm implementado com sucesso políticas de licitações sustentáveis. Exemplos concretos incluem a Prefeitura de São Paulo, que incorporou critérios de sustentabilidade em suas contratações de serviços de limpeza urbana, e o Estado do Rio de Janeiro, que estabeleceu cláusulas de responsabilidade social em seus editais licitatórios. Tais iniciativas demonstram a capilaridade e a crescente adesão à agenda da sustentabilidade em todos os níveis da federação.
5. CONCLUSÃO
A implementação de licitações sustentáveis representa uma oportunidade ímpar para a Administração Pública, configurando um avanço decisivo rumo a um futuro mais equitativo, eficiente e ambientalmente responsável. A consagração do desenvolvimento nacional sustentável como princípio e objetivo das contratações públicas, sobretudo sob a égide da Lei nº 14.133/2021, impõe aos gestores a inadiável tarefa de integrar medidas de sustentabilidade em todas as fases do ciclo de contratação.
Essa integração abrange desde o planejamento inicial até a especificação detalhada do objeto e das obrigações da contratada, a criteriosa escolha da proposta mais vantajosa, a execução diligente do contrato, a gestão contratual contínua e, por fim, a disposição ou destinação adequada dos rejeitos e resíduos produzidos⁴. Somente por meio dessa abordagem sistêmica será possível otimizar a utilização de recursos e bens públicos, incrementar a eficiência das contratações e, simultaneamente, agregar valor nas dimensões sociais, econômicas, ambientais, culturais e institucionais.
Para a plena concretização desse paradigma, é essencial investir na capacitação de gestores públicos e fornecedores, conscientizando-os sobre a importância e os múltiplos benefícios da sustentabilidade nas compras governamentais. É igualmente crucial criar um sistema de incentivos para empresas que proativamente adotem práticas sustentáveis e estabelecer métricas claras e transparentes para avaliar o impacto real das licitações sustentáveis na sociedade e no meio ambiente.
Em suma, a Lei nº 14.133/2021 emerge como um pilar normativo robusto, munindo o Poder Público com as ferramentas necessárias para alavancar o desenvolvimento nacional sustentável por meio de seus processos de contratação. As licitações, portanto, deixam de ser meros instrumentos burocráticos para se tornarem poderosos vetores de transformação social, econômica e ambiental, impulsionando o País em direção a um porvir mais promissor.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Advocacia-Geral da União (AGU). Consultoria-Geral da União. Guia Nacional de Contratações Sustentáveis. 6. ed. Brasília, DF: AGU. Disponível em: https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/guias/guia-de-contratacoes-sustentaveis-set 2023.pdf . Acesso em: 16 de agosto de 2025.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Guia de Compras Públicas Sustentáveis para a APF. Brasília, DF: MPOG. Disponível em: https://www.gov.br/compras/pt-br/agente-publico/logistica-publica-sustentavel/materiais-de apoio/biblioteca-digital/guia-de-compras-publicas-sustentaveis-para-a-administracao-federal iclei_mpog.pdf. Acesso em: 16 de agosto de 2025.
3. CONSELHO SUPERIOR DA JUSTIÇA DO TRABALHO (CSJT). Manual de contratações sustentáveis do CSJT. Brasília, DF: CSJT. Disponível em: https://www.csjt.jus.br/c/document_library/get_file?uuid=750deba9-30cc-4ead-a04c 6fcf316c9e8e&groupId=955023. Acesso em: 16 de agosto de 2025.
4. ESTRATÉGIA FEDERAL DE DESENVOLVIMENTO PARA O BRASIL NO PERÍODO DE 2020 A 2031 (EFD 2020-2031). Brasília, DF. Disponível em: https://www.gov.br/gestao/pt-br/assuntos/gestao/estrategia-federal-de-desenvolvimento. Acesso em: 16 de agosto de 2025.
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF). Guia de Contratações Sustentáveis do MPF. Brasília, DF: MPF. Disponível em: https://biblioteca.mpf.mp.br/server/api/core/bitstreams/326a7e27-1d82-480e-8cf0- 80b420ab6c96/content. Acesso em: 16 de agosto de 2025
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. 10. ed., ver., atual. e reform. Rio de Janeiro: Método, 2022.
6. RIBEIRO, Cássio Garcia; JÚNIOR, Edmundo Inácio. O Mercado de Compras Governamentais Brasileiro (2006-2017): mensuração e análise. Brasília, DF: Ipea, 2019. (Texto para Discussão, 2476). Disponível em: http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/9315/1/td_2476.pdf. Acesso em: 16 de agosto de 2025.
7. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA (STJ). Guia Prático de Licitações Sustentáveis. Brasília, DF: STJ. Disponível em: https://www.tse.jus.br/transparencia-e-prestacao-de-contas/governanca-gestao/gestao socioambiental/legislacao/guias-de-compras-sustentaveis. Acesso em: 16 de agosto de 2025.
8. TORRES, Rafael Lopes. Licitações sustentáveis: sua importância e seu amparo constitucional e legal. Disponível em: https://revista.tcu.gov.br/ojs/index.php/RTCU/article/view/199/192. Acesso em: 16 de agosto de 2025.
1Advogado da União, especialista em Direito Público, Direito Constitucional e Direito Tributário.
2Advogado da União, especialista em Direito Constitucional, Direito Penal e Processo Penal e Direito Tributário.