REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/pa10202510311852
Rafael Dias da Silva
RESUMO
A Ação Civil Pública serve mecanismo de coibir os atos de improbidade praticados pelos agentes públicos, na qual é vedada expressamente através da Lei nº 8.429/92, a possibilidade dos agentes auferirem lucro ou vantagem patrimonial, em razão do exercício ou cargo da função que ocupam. Trata-se de um trabalho descritivo, analisando o uso da Ação de Civil Pública de Improbidade Administrativa, contra atos improbados de dirigentes de empresa estatal. Ocorre que, com o surgimento da Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, com base na Lei nº 8.429/92, as práticas de improbidade dos agentes públicos estão se tornando cada vez mais mitigada, uma vez que a atuação jurisdicional Estatal se empenha na atuação de coibir atos que violem os dispositivos em lei, porém, o número de atos de improbidade na administração Estatal ainda se encontra bastante elevada, sendo necessários alguns mecanismos de combate a tal prática improbada. As empresas estatais têm como chefe na gestão, um diretor nomeado através do chefe do executivo, que na maioria das vezes busca nomear determinados agentes com intuito de praticar atos de improbidade, para que os benefícios desviados sejam repassados por meio fraudulentos com objetivo de enriquecimento ilícito de agentes públicos, tal conduta demostra-se como uma contraprestação da nomeação ao cargo público. Diante disso, com a prática de tais atos improbados, os cidadãos como sujeitos lesados, são detentores da legitimidade ad causam (para a causa) que podem através de instrumentos criados como Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, e tem como fiscal da lei o Ministério, com o objetivo de coibir e punir atos improbados praticados por esses agentes públicos que atuam em disposição contraria a lei. Nesse contexto, surge o controle jurisdicional responsabilizando por meio do devido processo legal os agentes das empresas estatais que atuam em desconformidade com a lei. Sendo o instrumento da ACP de improbidade, o meio jurídico adequado para diminuir os casos de desvios praticados pelos dirigentes de empresa pública.
Palavras-chaves: Admistração Pública. Ação Cívil Pública. Improbidade. Responsabilização.
INTRODUÇÃO
O atual estudo tem como objetivo analisar o controle jurisdicional da responsabilidade fiscal dos atos de improbidade administrativa, através da Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, para combater atos de improbidade de seus agentes públicos. A administração Pública tem como princípios basilares elencados no art.37 da Constituição Federal, dentre eles a legalidade e moralidade devem ser respeitados em sua integridade.
O presente artigo trata da Administração Pública e sua evolução desde os períodos gerencias, até os dias atuais, cuja a Administração Pública avançou a passos largos ao longo da história rompendo paradigmas históricos na utilização da Administração Pública com objetivo de alcançar políticas públicas e efetivar direitos fundamentais na prestação de serviços a sociedade.
Ainda, alude forma sucinta os princípios basilares da Administração Pública, o afamado, LIMPE, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, estes, elencados na Constituição Federal de 1998. Também faz menção ao regime jurídico-administrativo, na qual se faz presente o princípio da indisponibilidade do interesse público, no qual traz o ideal dever da Administração em efetivar direitos sem a possiblidade do Estado se omitir nessa prestação, como também a supremacia do interesse público sobre o privado, reafirmando assim a coletividade e as causas sociais como objetivo a ser atingindo pela Administração Pública.
Ainda, o presente trabalho alude acerca da improbidade administrativa e sua definição trazida pela Lei nº 8.426, no qual traz modalidades de atos de improbidade, os quais estão sujeitos seus agentes públicos em razão de seu oficio, e até mesmo terceiros interessados que possam infligir mediante dolo o ordenamento da Administração Pública.
Demonstra ainda (ad causa), da Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, Lei nº 7.347/85, que tem como objetivo coibir atos dos agentes que atuam na Administração Pública. Traz ainda o rol de legitimados e sua competência para o ajuizamento quando proposta a (ACP) Ação Civil Pública.
A pesquisa mostra que faz necessária a diferenciação entre Ação de Improbidade da Administrativa e Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, a primeira apresenta um rol legitimados para propor a ação bem menos amplo, comparado com ACP, como também no objetivo da Lei nº 8429/85, é bem mais restrito comparado com Lei nº 7347/85.
A ACP de improbidade é utilizada como instrumento para coibir atos de improbidade dos agentes públicos, sendo esse ato de suma importância sanar atos ímprobos dos agentes públicos. Desse modo, trará benefícios como a mitigação de desvio de dinheiro público, desviando sua finalidade pública, tendo como resultado dessa mitigação benéfico para toda a coletividade.
A pesquisa mostra os efeitos da sentença da transitada em julgado para os condenados pela pratica de improbidade, os quais são denominados agentes ativos do ato de improbidade administrativa, já aquele que sofre os danos de tal conduta praticada ilicitamente, são denominados sujeitos passivos do ato de improbidade administrativa. A sentença terá como objetivo mitigar danos causados por suas condutas improbada e responsabilizar tais agentes violadores da Administração Pública e da lei.
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública é responsável em regularizar as relações entre pessoa jurídica e sociedade, através de seus órgãos e agentes públicos, buscarem efetivar as diretrizes sedimentadas em lei. Administração Pública em com o objetivo sanar necessidades públicas, devendo atuar de maneira proibida para que desse modo não ocorra irregularidades em sua atividade.
A própria Administração Pública tem diversas funções, tais como a função ordenadora, que se dá através do exercício do poder de policia, a função prestacional, que se caracteriza pela prestação de serviços, e reguladora que tem como objetivo fomentar os setores sociais específicos, estimulando o desenvolvimento e a ordem social.
Os princípios basilares que regem a atuação estatal se denominam como regime jurídico administrativo, que são um conjunto harmônico de princípios que norteiam a Administração Pública para atingir seus objetivos definidos em lei, buscando atingir o interesse público.
Ademais, o regime jurídico administrativo são princípios basilares que norteiam a coisa pública com a finalidade de atingir o desejo do Estado, como o princípio da indisponibilidade do interesse público e o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado. A segunda, é uma prerrogativa do Estado frente ao particular, porém só dever ser exercidas buscando os objetivos definidos em lei.
O princípio da indisponibilidade que compõe o regime jurídico administrativo, impõe à pessoa jurídica a efetivação de direitos com a finalidade de atingir os objetivos de interesse público primário, devendo o estado, gozando das prerrogativas satisfazer as necessidades públicas dentro da legalidade.
Vale enfatizar que a Administração Pública tem como dentre das suas diversas finalidades a gestão da coisa pública, como instrumento impessoal ligado a determinada finalidade de interesse social, no qual é responsável pelo desenvolvimento econômico e social dos sujeitos integrantes da sociedade.
A atuação Estatal da Administração Pública na perspectiva social tem como objetivo o progresso social, sendo essa responsável pela mitigação dos problemas sociais de desigualdade, como também é detentora de através dos agentes públicos atuarem de maneira proba de acordo com os objetivos definidos em lei.
Como ressalta DI PIETRO (2020, p. 44):
A Administração Pública tem como objetivo trabalhar em favor do interesse público e dos direitos e interesses dos cidadãos que administra. Ou seja, nela estão duas atividades distintas como a superior de planejar e a inferior de executar. “Administrar significa não só prestar serviço executá-lo como, igualmente, dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil e que até, em sentido vulgar, administrar quer dizer traçar programa de ação e executá-lo”.
Assim, a Administração Pública detém prerrogativas constitucionais com desígnio de combater a exclusão social, devendo ela, atuar de maneira preventiva através de políticas públicas, sendo a pessoa jurídica responsável em atingir o designo definido em lei. Para Ferracini, (2001, pág. 26): “a probidade seria um mínimo da moral contida nessa, e não geral como pretende a minoria dos doutrinadores, esclarecendo-se que o próprio direito é parte da moral”.
Faz-se necessário distinguir interesse público primário do interesse público secundário, no primeiro caso, o interesse público primário da Administração é composto pelas necessidades da coletividade, ou seja, os sujeitos pertencentes à coletividade são detentoras de interesses individuais nos quais a Administração Pública tem o dever de efetivar e regularizar em razão da superioridade.
Já o interesse público secundário é o interesse da própria administração como máquina estatal, decorrente do fato que a Administração Pública também apresenta necessidades como pessoa jurídica para melhor efetivação das finalidades definidas em lei dentre elas a possibilidade de arrecadação de tributos com o intento de recolher valores para a execução da atividade pública.
Desse modo, podemos concluir que atuação da Administração Pública opera em dois sentidos, o primeiro plano objetivo, no qual o Estado enquanto administração se faz responsável por sanar as necessidades da coletividade, já em segundo plano subjetivo como um conjunto de órgãos responsáveis pela função Administrativa do Estado. Conforme leciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro (1991, p.58-59) ”Conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado”.
Assim, a Administração Pública através dos agentes públicos, exercem seu objetivo definido em lei, o bem da coletividade, estando vedadas as práticas que violem a moralidade pública definida no dispositivo legal.
Corroborando com esse entendimento Helly Lopes Meirelles, (2010, p. 87):
[…] na administração pública essas ordens e instruções estão concretizadas nas leis, regulamentos e atos especiais, dentro da moral da instituição. Daí o dever indeclinável de o administrador público agir segundo os preceitos do Direito e da Moral administrativa, porque tais preceitos é que expressam a vontade do titular dos interesses administrativos – o povo – e condicionam os atos a serem praticados no desempenho do múnus público que lhe é confiado.
Logo fica claro o campo de desempenho da máquina pública e sua finalidade proba, devendo alcançar os direitos de interesse público primário e secundário, buscando garantir que direitos fundamentais estabelecidos em lei, que sejam efetivados por meio da atuação da Administração Pública por intermédio dos agentes públicos submetidos ao regime jurídico infra legal supervisionado controle jurisdicional.
Os interesses gerais imediatos são objetivos a ser alcançado pelo interesse imediatos do Estado, razão pela qual a atuação do Estado só tornará legitima se buscar alcançar a efetivação da coletividade e não contrariar, ou seja, dos interesses gerais imediatos.
Toda via, não devemos confundi a atuação do governo como sinônimo de Administração Pública, de maneira que a atuação do governo está ligada a critérios políticos, sendo elemento condutor do Estado, buscando atingir as diretrizes preestabelecidas no plano de governo. Já a Administração Pública é neutra em razão da impessoalidade, tendo como finalidade atingir dispositivos trazidos em lei.
Desse modo, podemos concluir que o governo e a atuação da Administração Pública atuam de maneira harmônica e independente, com objetivo do desenvolvimento social, caso não haja independência da atuação por parte da Administração Pública violaria princípios basilares da Administração Pública, como a impessoalidade e a legalidade, caracterizando assim, desvio de finalidade, sendo essa atuação vedada por lei.
Portanto, com a finalidade de atingir o bem comum o órgão da Administração Pública e o governo devem atuar de maneira autônoma no que tange a sua referida competência e conjuntamente buscando assim efetivar e implementar políticas públicas com objetivo do bem comum social e a mitigação dos vícios que possam causar conflitos ao bem estar social.
EVOLUÇÃO HISTÓRICA, MODELOS GERENCIAIS DESCONCETRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO
Cumpre observar preliminarmente, que Administração Pública atual como pessoa jurídica evoluiu de maneira significativa em relação à Administração Patrimonialista, na qual não havia qualquer forma de responsabilidade por parte da administração em seus atos, havendo total omissão do Estado na responsabilização de seus agentes, esses agentes eram membros da própria família do soberano ou pessoas que o soberano detinha afeição.
Convém ponderar, que não havia distinção entre patrimônio público ou privado, o patrimônio público era confusamente misturado com o patrimônio do soberano, ficando evidenciada que a máquina pública ficava a mercê das relações pessoais do soberano, não havendo qualquer forma de proteção por parte do Estado através de lei com o escopo de proteger a coisa pública. (CARVALHO, 2015, p.41.).
Ademais, impende ressaltar que os primeiros passos para a distinção entre o patrimônio público do Estado para com o do soberano na época do patrimonialismo, surgiu à Administração Pública burocrática, sendo o marco do inicio da transferência do controle não só por parte do Estado, mais também dos cidadãos membros da sociedade, atuando de maneira conjunta na proteção dos bens da administração.
A Administração Pública burocrática estabelecia diretrizes totalmente diversas regime anterior, devendo os agentes que buscam ingressar na Administração Pública como agentes públicos que se submetam a concurso público quebrando o paradigma que existia no regime do patrimonialismo. Assim, nessa época, o combate à corrupção deu seus primeiros passos, e deu início a sedimentar a impessoalidade da administração.
Hoje no Brasil, o sistema administrativo adotado é o sistema de jurisdição una ou controle judicial, no qual todos os litígios podem ser resolvidos pelo judiciário ao qual é atribuída a função de dizer, com formação da coisa julgada, o direito aplicável à espécie.
Diante disso, a Administração Pública buscando dá melhor efetividade e eficiência em seu exercício se subdividem através descentralização da Administração Pública Direta, gerando a Administração Pública indireta, que cria uma pessoa jurídica que tem como objetivo garantir as diretrizes estabelecidas em lei, dando efetividade a direitos fundamentais no campo social.
No dizer de Carvalho (2015, p.162):
A Administração Pública indireta decorre da descentralização de serviços(descentralização administrativa).Consiste na instituição, pelo Estado, por meio da lei, de uma pessoa jurídica de direito público ou privado à qual se atribui a titularidade e execução de determinado serviço público, consoante dispõe o art. 4º do Decreto-lei n.200/67.
Sendo que a Administração Pública Direta atua de maneira centralizada, se constitui um conjunto de serviços interacionados ao poder central nas esferas dos entes federativos, não possuindo personalidade jurídica própria, com a estrutura administrativa própria, no qual seus ministros são nomeados pelo chefe maior do executivo, ou seja, o presidente, esse ficará responsável pela criação de ministérios e nomeação dos respectivos administradores.
No que tange a Administração Pública Indireta, atua de forma descentralizada através da criação de pessoa jurídica própria, podendo essa ter natureza jurídica de direito público ou de direito privado e tem como característica comum de criação entidade da administração descentralizada depende de lei específica.
Nesse sentido aduz o decreto Lei 200/67, capítulo III:
Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada.
§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais:
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução;
b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio;
c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões.
§ 2º Em cada órgão da Administração Federal, os serviços que compõem a estrutura central de direção devem permanecer liberados das rotinas de execução e das tarefas de mera formalização de atos administrativos, para que possam concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão, coordenação e controle.
§ 3º A Administração casuística, assim entendida a decisão de casos individuais, compete, em princípio, ao nível de execução, especialmente aos serviços de natureza local, que estão em contato com os fatos e com o público.
§ 4º Compete à estrutura central de direção o estabelecimento das normas, critérios, programas e princípios, que os serviços responsáveis pela execução são obrigados a respeitar na solução dos casos individuais e no desempenho de suas atribuições.
§ 5º Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade ou inconveniência, a execução de programas federais de caráter nitidamente local deverá ser delegada, no todo ou em parte, mediante convênio, aos órgãos estaduais ou municipais incumbidos de serviços correspondentes.
§ 6º Os órgãos federais responsáveis pelos programas conservarão a autoridade normativa e exercerão controle e fiscalização indispensáveis sobre a execução local, condicionando-se a liberação dos recursos ao fiel cumprimento dos programas e convênios.
§ 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execução.
§ 8º A aplicação desse critério está condicionada, em qualquer caso, aos ditames do interesse público e às conveniências da segurança nacional.
A Administração Pública indireta se subdivide por meio da descentralização na criação de entidades administrativas, que gozam de personalidade jurídica própria, com a finalidade de execução de determinado serviço público. São entes da Administração Pública Indireta: Autarquias, inclusive Associações Públicas, Fundações Públicas, Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista.
Como aludido no decreto Lei nº 200/1967 que determina:
Art. 4º A Administração Federal compreende:
I – A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
II – A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundações públicas.
Através dessa delegação, os entes da Administração Indireta detêm de uma responsabilidade supletiva, no qual ocorre a transferência de competência de um órgão para o outro, não havendo hierarquia entre elas e sim uma vinculação, que tem como objetivo de determinado fim comum, buscando a efetivação dos critérios definidos em lei. Essa atuação deverá ocorrer dentro da legalidade, de maneira constitucional, visando a concretização de politicas.
Conclui-se a importância da Administração Pública no seu ato de delegação de competências, com objetivo de atingir de forma mais eficaz os anseios que existem na sociedade. Esse ato de delegação busca fazer com que a atuação da administração aproxime e facilite seu acesso, para com a sociedade, mitigando assim possíveis conflitos supervenientes.
DOS PRINCÍPIOS BASILARES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Os princípios são instrumentos norteadores de todo o ordenamento jurídico e são utilizados como ferramenta que dão sentido lógico as normas definidas em lei. É importante ressaltar a distinção entre princípios e regras como instrumentos normativos, os princípios atuam de maneira mais geral, buscando um sentido lógico e harmônico com todo o sistema normativo, buscando sanar adversidades que vierem a surgir de maneira geral, já as regras atuam de forma mais específica, buscando coibir determinadas condutas que o próprio ordenamento jurídico busca coibir.
Nesse sentido Marcelo Neves (2014, p.112) aduz que:
Pode-se, sim afirmar que os princípios tendem a ser mais gerais e imprecisos que as regras. (…) Mas cumpre insistir que esta característica não tem uma relação necessária, mas sim eventual (embora se possa falar em tendencial) como sua maior generalidade e imprecisão em relação às regras.
Assim, ficam explicitado que os princípios são instrumentos no qual atuação Estatal se utiliza como normas orientadoras das condutas da administração, como também de seus agentes na busca da satisfação dos interesses da coletividade. Vale frisar que a indisponibilidade do interesse público e supremacia do interesse público sobre o privado compõe o regime jurídico administrativo, na qual apesar de implícitos reafirmam o dever/poder da administração em sanar as necessidades coletivas.
Por sua vez, se faz relevante lembrar que a Constituição Federal expressamente define a atuação da Administração Pública através princípios orientadores da administração. Os princípios dispostos no artigo 37º da Constituição Federal tem como objetivo satisfazer de forma eficiente, legal, transparente, impessoal e moral as diretrizes estabelecidas em lei para o comprimento da função pública, Cada um dos princípios será analisado separadamente.
Como aludido na Constituição Federal de 1988, em seu art. 37:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte.
Em suma, cabe lembrar que a administração sob o princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado, só poderá atuar objetivando sempre com a finalidade do interesse público. O regime jurídico administrativo são prerrogativas conferidas à Administração Pública que embasam satisfação das necessidades coletivas, buscando o desenvolvimento social e econômico por meio da indisponibilidade de omissão do Estado frente ao interesse público.
O princípio da legalidade decorre que a atuação estatal deve ser embasada nas normas amparadas pelo próprio ordenamento jurídico, no qual o próprio Estado e responsável pela criação das normas como também pelo seu cumprimento. O próprio texto constitucional apresenta algumas exceções como medidas provisórias, estado de defesa e estado de sítio.
Desse modo, o garantidor da licitude dos atos de atuação do Estado é amparado pelo princípio da legalidade, sendo que o administrador público só deve operar conforme a subordinação à lei. A de se observar a distinção entre o princípio da legalidade com o princípio da reserva legal.
O princípio da impessoalidade está estritamente baseado no princípio da isonomia, não podendo a atuação estatal através de seus agentes atuarem de maneira distinta em os membros pertencentes à coletividade, não podendo ocorrer distinção, pois, sua atuação é impessoal. No tocante, Celso Antônio Bandeira de Mello, aduz que (2015, p. 114): “A administração deve tratar a todos sem favoritismo, nem perseguições, ou simpatias ou animosidades políticas ou ideológicas”.
Ainda, o princípio da impessoalidade veda a possibilidade de nomeações de parentes e conjunge que tenha como objetivo primordial interesses particulares, sem buscar atingir as necessidades públicas.
Nesse sentido o STF em súmula vinculante nº. 13 dispõem que:
A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica, investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou, ainda, de função gratificada na Administração Pública direta e indireta, em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.
Com efeito, é vedada a utilização da máquina pública para promoção pessoal do agente público de forma direta ou indireta, buscando coibir a promoção pessoal dos agentes que atuam no setor público
A moralidade submete a própria Administração Pública e seus agentes a atuarem de maneira proba, buscando exercer na sua totalidade por maio do múnus público. A moralidade pública deve assegurar a transparência e integridade no exercício da função pública.
Frisa-se, José dos Santos Carvalho no tocante que (2015, p.68): “o princípio que exige honestidade, lealdade, boa-fé de conduta no exercício da função administrativa, ou seja, administração não corrupta ao tratar a coisa de titularidade do Estado”.
Trata-se de um princípio que determina que os atos da Administração Pública quando praticados deveram ser publicados, para que haja transparência da atuação e gestão da coisa pública. Na lei de acesso a informação Lei nº 12. 527/11, em seu art. 5º dispõe que “É dever do Estado garantir o direito de acesso à informação, que será franqueada, mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão”.
Ressalte-se que os atos da administração que não são publicados configuram improbidade administrativa, ressalvada as hipóteses que a lei prevê como exceção, por exemplo, os atos que poderão por em risco a Defesa do Estado como também, risco a saúde e a segurança da população. Sendo assim os demais atos que não forem publicados não apresentaram eficácia perante terceiros.
Frisa-se, que o princípio da eficiência transmite a ideia que a atuação estatal na função administrativa deve atuar de maneira mais célere e com maior qualidade e menor gasto possível na prestação dos serviços públicos.
Ademais, o texto constitucional incluiu por emenda constitucional 19/98, o princípio da eficiência dentro dos princípios basilares da Administração Pública com a finalidade de resultados práticos mais satisfatórios e com menor índice de desperdício, no desenvolvimento da coisa pública. O princípio da eficiência também passou a ser um direito em sede constitucional.
Nesse sentido Hely Lopes Meirelles (2010, p. 98-99): conceitua que:
A partir da Emenda Constitucional 45/2004 a eficiência passou a ser um direito com sede constitucional, pois, no título II, Dos Direitos e Garantias fundamentais, inseriu no artigo 5º, o inciso LXXVIII, que assegura a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
Portanto, a Administração Pública no exercício de sua atuação por meio de seus agentes deve sempre observar os preceitos da lei, e seus princípios, para que não ocorra violações no exercício de atuação da Administração Pública. Desse modo, sua atuação será mais célere e eficaz para servir a sociedade.
O CONCEITO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Improbidade Administrativa ocorre quando o agente ímprobo público, ou particular, em conjunto ou isoladamente com agente público, mediante sua conduta dolosa ou culposa gravíssima no exercício de seu ofício laboral na Administração pratica desvios, dentre os quais causam prejuízo ao erário, enriquecimento ilícito ou atente contra os princípios norteadores da Administração Pública.
Quando ocorre violação de preceitos constitucionais, como elencados no art. 37º da Constituição Federal, consequentemente, são praticados atos ilícitos dentro da Administração Pública, dando causa a o ato de improbidade administrativa.
Como aduz o doutrinador Fazzio Júnior (2008, p. 4), sobre o valor na observância dos princípios:
Todos os atos ilícitos arrolados nos arts. 9°, 10, 11 da Lei n° 8.429/92 (LIA) não passam de disfunções determinadas pela inobservância, em maior ou menor grau, dos princípios constitucionais, que o art. 4° da Lei 8.429/92 manda preservar. Por conseguinte neles não respaldadas, em última análise, as sanções correspondentes, dispostas no art. 12 e seus incisos, desse diploma legal.
É importante destacar que o ímprobo é aquele agente que pratica uma conduta que viola a ética e a moralidade da Administração, contraindo as diretrizes sedimentadas em lei. Como caso de concessão de benefícios ilegais a terceiro, exigindo-lhe propina entre outros.
A Constituição Federal de 1988 aludiu pela primeira a palavra de improbidade administrativa em art. 37º, inciso XX, § 4 e art.115, inciso V. Esses artigos apresentam sanções, tais como: suspensão dos direitos políticos, ressarcimento ao erário e perda da função pública. Vale salientar que o agente que pratica ato de improbidade, este responderá na esfera administrativa, sem prejuízo de ação penal cabível em decorrência da conduta do ato de improbidade.
Ainda o doutrinador Fábio Medina Osório (2017, p. 94), alude de forma bastante dogmática e bastante pontual acerca do conceito de improbidade administrativa que ocorre na Administração Pública, alude que:
a) Categoria ético-normativa ligada à ideia de honra institucional, no marco de uma moralidade institucional republicana, que abarca patologias e transgressões normativas consubstanciadas em graves desonestidades e ineficiências funcionais dos agentes públicos, nas flutuações pertinentes à proporcionalidade enquanto postulado normativo e exposto ao processo hermenêutico institucionalizado num marco de razoabilidade, sempre dependendo, no universo jurídico, das previsões normativas específicas; b) Espécie de má gestão pública, em que podem existir múltiplas categorias, revestindo-se das notas da desonestidade ou ineficiência graves, passível de cometimento por ações ou omissões, dolosas ou culposas, de parte de agentes públicos no exercício de suas funções, ou em razão delas, com ou sem a participação de particulares; c) Exige vulneração de regras legais e princípios (ou princípios e regras) constitucionais que presidem as funções públicas, com grave agressão a direitos fundamentais e a normas de cultura administrativa vigentes; d) Perfectibiliza-se a partir de normas sancionadoras em branco, que se integram e complementam por outras normas, e não pela simples violação a princípios e muito menos pela direta incidência da Lei 8.429/1992.
Ademais, se faz necessário distinguir a probidade administrativa, da moralidade, posto que existe uma desarmonia entre doutrinadores de Direito Administrativo, posto que parte da doutrina alude que probidade administrativa seria um superprincípio da moralidade.
Nesse sentido, a doutrinadora Maria Sylvia Di Pietro, (2008, p.96):
Sempre que em matéria administrativa se verifica que o comportamento da administração ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa administração o princípio da justiça e de equidade, a ideia comum de honestidade, estará havendo uma ofensa ao princípio da moralidade administrativa. (…)
Quando se exige probidade ou moralidade administrativa, isso significa que não basta a legalidade formal, restrita, da atuação administrativa, com observância da lei; é preciso também a observância de princípios éticos, de lealdade, de boa-fé, de regras que assegurem a boa administração e a disciplina interna na Administração.
Ainda, é importante salientar que a Lei nº 8.429/92, conhecida como a lei do “colarinho branco”, teve a importância de regularizar as sanções civis e administrativas aplicadas aos agentes que violem a legalidade e pratiquem em razão de sua função pública práticas ilícitas.
A AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
É valido salientar que existe uma diferenciação entre Ação Civil Pública (ACP), prevista na Lei nº 7.347/85 e Ação de Improbidade Administrativa (AIA), regida pela Lei nº 8.429/92. Precisa-se observar que a Lei de Improbidade busca responsabilizar e sancionar os agentes violadores da moralidade da Administração Pública, que sejam aplicadas sanções como a suspensão dos direitos políticos, aplicação de multas, como também impedimentos de contratar com a Administração Pública.
Ademais, essa diferenciação estende-se ao rito, na qual cada ação apresenta seu rito processual próprio. É bastante comum na pratica cotidiana ocorre uma confusão entre a propositura das ações em razão de se assemelharem na proteção de diretos na violação da Administração Pública. Como aludido na Lei nº. 7347/95, que disciplina Ação Civil Pública de responsabilidade, em proteger os bens elencados em seu art. 1º que trata:
Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:
l – ao meio-ambiente;
ll – ao consumidor;
III – a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
IV – a qualquer outro interesse difuso ou coletivo. V – por infração da ordem econômica; (Redação dada pela Lei nº 12.529, de 2011).
VI – à ordem urbanística. VII – à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos;
VIII – ao patrimônio público e social.
A Ação de Civil Pública Improbidade Administrativa e a Ação de Improbidade, visam proteger a Administração Pública, nesse ponto existe uma correlação em elas, buscando assim da efetividade e mitigação dos violadores dos direitos difusos. Ambas ações, tem como objetivo a proteção desses interesses difusos e por essa razão, integram-se ao chamado microssistema de interesses difusos. Nesse sentido, alude a relatora, Ministra, Eliana Calmon. Resp. nº 686993/SP, 1º turma:
A carta de 1988, ao evidenciar a importância da cidadania no controle dos atos da administração, com a eleição dos valores imateriais do art. 37, da CF como tuteláveis judicialmente, coadjuvados por uma série de instrumentos processuais de defesa dos interesses transindividuais, criou um microssistema de tutela de interesses difusos referentes à probidade da administração pública, nele encartandose a Ação Popular, a Ação Civil Pública e o Mandado de Segurança Coletivo, como instrumentos concorrentes na defesa desses direitos eclipsados por cláusulas pétreas. (REsp nº 686993/SP. 1ª T., rel. Min. Eliana Calmon).
Ainda, acresceu a relatora no mesmo voto que “O Ministério Público possui legitimidade para ajuizar Ação Civil Pública objetivando a defesa do patrimônio público e da moralidade administrativa. ” (REsp. nº 1135158/SP. 1ª T., rel. Min. Eliana Calmon). Enfatizando assim o dever do Ministério Público na propositura de legitimidade da presente Ação Civil Pública de Improbidade, visando assim, proteger direitos difusos de toda coletividade.
A Ação Civil Pública regida pela Lei nº 7.347/95, tem como designo a reparação do dano causado ao erário, focando os direitos coletivos e individuais homogêneos, apresentando em suas sanções um caráter jus puniendi de acordo com art. 1º e 3º da Lei nº 7.447/95, que ressalta:
Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados
Art. 3º A ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.
Ainda se faz necessário observar que na ACP, o rol de legitimados para propor essa ação é bem mais amplo em comparação com ação de improbidade, na qual apenas o Ministério público, ou órgão que repassou a verba poderá propor Ação de Improbidade Administrativa, através de assistência jurídica. Como também a ACP, tem um procedimento para colhimento de provas e elementos para propositura da ação chamada Inquérito Civil.
Para Maria Sylvia Zanella (2002, p. 51), dispõe:
Constitui pressuposto da ação civil pública o dano ou a ameaça de dano a interesse difuso ou coletivo, abrangidos por essa expressão o dano ao patrimônio público e social, entendida a expressão no seu sentido mais amplo, de modo a abranger o dano material e o dano moral. Com a expressão interesse difuso ou coletivo, constante do artigo 129, III, da Constituição, foram abrangidos os interesses públicos concernentes a grupos indeterminados de pessoas (interesse difuso) ou a toda a sociedade (interesse geral); a expressão interesse coletivo não está empregada, aí, em sentido restrito, para designar o interesse de uma coletividade de pessoas determinada, como ocorre com o mandado de segurança coletivo, mas em sentido amplo, como sinônimo de interesse público ou geral. Abrange, especialmente, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio histórico ou cultural, à ordem econômica, à ordem urbanística ou a qualquer interesse que possa enquadrar-se como difuso ou coletivo.
Ainda, a competência para julgamento das ACP, é o local no qual se ocorreu danos aos patrimônios elencados no art.1º da Lei nº 7.447/95, ou seja, a competência onde ocorreu violação de direitos da sociedade, direitos transindividuais.
Nesse sentido, a legitimidade dá propositura da Ação de Improbidade abrange de forma concorrente e disjuntiva para proteção de direitos difusos e transidividuais da sociedade, sendo também um dos órgãos detentores de legitimidade, a Defensoria Pública, de acordo com LCF 132/2009, em seu artigo 4º, categoricamente dispôs:
Art. 4º São funções institucionais da Defensoria Pública, dentre outras:
VII – promover ação civil pública e todas as espécies de ações capazes de propiciar a adequada tutela dos direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos quando o resultado da demanda puder beneficiar grupo de pessoas hipossuficientes; VIII – exercer a defesa dos direitos e interesses individuais, difusos, coletivos e individuais homogêneos e dos direitos do consumidor, na forma do inciso LXXIV do art. 5º da Constituição Federal;
X – promover a mais ampla defesa dos direitos fundamentais dos necessitados, abrangendo seus direitos individuais, coletivos, sociais, econômicos, culturais e ambientais, sendo admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela;
XI – exercer a defesa dos interesses individuais e coletivos da criança e do adolescente, do idoso, da pessoa portadora de necessidades especiais, da mulher vítima de violência doméstica e familiar e de outros grupos sociais vulneráveis que mereçam proteção especial do Estado.
§ 2º As funções institucionais da Defensoria Pública serão exercidas inclusive contra as Pessoas Jurídicas de Direito Público.
A lei de improbidade administrativa, Lei nº 8.429/1992, foi criada com objetivo de garantir que Administração Pública cumpra os objetivos morais definidos em lei, seguindo preceitos norteadores da administração estabelecidos na Constituição Federal de 1998. O objetivo dessa lei, é combater atos que violem a moralidade pública através de seus agentes públicos imputando-lhe aos agentes causadores sanções dispostas no art. 37º §4 da CF/88, que aduz:
Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e, também, ao seguinte:
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Tal lei busca coibir atos de improbidade na Administração Pública por meio de seus agentes, que agem geralmente de forma dolosa com desígnio de obter vantagem indevida para si ou para terceiro, praticando ato ilícito definido em lei contra entidades públicas e privado, gestoras de recursos públicos. Como aduz os doutrinadores, Daniel Amorim Assumpção Neves e Rafael Carvalho (2017, p.9), conceitua que:
Não obstante a dificuldade na conceituação da improbidade administrativa, o termo pode ser compreendido como o ato ilícito, praticado por agente público ou terceiro, geralmente de forma dolosa, contra as entidades públicas e privadas, gestoras de recursos públicos, capaz de acarretar enriquecimento ilícito, lesão ao erário ou violação aos princípios que regem a Administração Pública.
Nesse sentido, podemos observar que a pratica de ato ilícito através de seus agentes geralmente se caracteriza em três condutas ilícitas, quais sejam: Lesão ao erário, enriquecimento ilícito e violação dos princípios basilares da Administração Pública. Objetivando benefícios patrimoniais através do tráfico de influência dos agentes da Administração Pública.
Ademais, é importante salientar que os agentes, pessoas físicas quem integram a Administração Pública, que através de seus atos são na maioria das vezes os grandes responsáveis pela quebra da moralidade administrativa, suportando as penalidades da lei e seus efeitos. Ainda é importante esclarecer que existe uma diferenciação em quem são os sujeitos que praticam atos de improbidade administrativa, conforme art. 1º da Lei nº 8.429/92, aduz que:
Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.
Em seu parágrafo único na mesma lei, estende a penalidade a entidades a que recebam subvenção benefício ou incentivo fiscal de origem de práticas ilícitas:
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.
Assim, observa-se que para caracterização de atos de improbidade praticados por sujeitos da Administração Pública, servidores ou não, deverá sempre haver um elo entre as condutas do sujeito ativo e passivo, ou seja, deverá ocorrer o ato ilícito de improbidade na administração em beneficio ou proveito de alguém, caracterizando assim, sujeito ativo aquele que pratica a ação de ato de improbidade, e o sujeito passivo aquele que se beneficia pela conduta ilícita do sujeito ativo.
Quando resta caracterizado o dano ao erário, surgi com objetivo de buscar mitigar ou reparar através do devido processo legal com observância do contraditório e ampla defesa a chamada Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa que tem como uma de suas finalidades o ressarcimento patrimonial sofrido pela Administração Pública de acordo com a Lei nº 8.429/92.
Nesse sentido Alexandre de Morais, (2017, p. 37), aduz que:
[…] decorre da necessidade de fiel observância ao Princípio da Tutela Judicial Efetiva, que supõe o estrito cumprimento pelos órgãos judiciários dos princípios processuais previstos no ordenamento jurídico, em especial o Devido Processo Legal, o Contraditório e a Ampla Defesa, incluído todas as previsões específicas da Lei 8.429/1992, pois as previsões processuais e a sequência procedimental não são mero conjunto de trâmites burocráticos, mas um rígido sistema de garantias para as partes visando ao asseguramento de justa e imparcial decisão final, com eventual imposição de sanção.
É detentora legitimidade para propor a ação de improbidade administrativa, o Ministério Público de acordo com LIA em seu art.17, aduz que: “A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público, ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar”.
É importante frisar que de acordo com entendimento Superior Tribunal de Justiça que se tratando de Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, na qual o agente que praticou o delito mediante dolo tipificado no art.1 da LIA, os tribunais são adeptos a imprescritibilidade do ato de improbidade administrativa conforme decisão do STJ:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 142 DA LEI N. 8.112/91. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. ART. 23 DA LEI N. 8.429/92 (LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – LIA). PRAZO PRESCRICIONAL. EX-PREFEITO. REELEIÇÃO. TERMO A QUO. TÉRMINO DO SEGUNDO MANDATO. MORALIDADE ADMINISTRATIVA: PARÂMETRO DE CONDUTA DO ADMINISTRADOR E REQUISITO DE VALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. HERMENÊUTICA. MÉTODO TELEOLÓGICO. PROTEÇÃO DESSA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. MÉTODO HISTÓRICO. APROVAÇÃO DA LIA ANTES DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 16/97, QUE POSSIBILITOU O SEGUNDO MANDATO. ART. 23, I, DA LIA. INÍCIO DA CONTAGEM DO PRAZO PRESCRICIONAL ASSOCIADO AO TÉRMINO DE VÍNCULO TEMPORÁRIO. A REELEIÇÃO, EMBORA NÃO PRORROGUE SIMPLESMENTE O MANDATO, IMPORTA EM FATOR DE CONTINUIDADE DA GESTÃO ADMINISTRATIVA, ESTABILIZAÇÃO DA ESTRUTURA ESTATAL E PREVISÃO DE PROGRAMAS DE EXECUÇÃO DURADOURA. RESPONSABILIDADE DO ADMINISTRADOR PERANTE O TITULAR DA RES PÚBLICA POR TODOS OS ATOS PRATICADOS DURANTE OS OITO ANOS DE ADMINISTRAÇÃO, INDEPENDENTE DA DATA DE SUA REALIZAÇÃO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA PARTE, PROVIDO (ART. 557, § 1º-A, CPC). No que concerne à ação civil pública em que se busca a condenação por dano ao erário e o respectivo ressarcimento, esta Corte considera que tal pretensão é imprescritível, com base no que dispõe o artigo 37, § 5º, da Constituição da República. Precedentes de ambas as Turmas da Primeira Seção 9. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, provido. REsp: 1107833 – SP Rel. Min: Mauro Campbell Marques, julgado em 04/12/2017.
Portanto conclui-se que o ato de improbidade, este poderá sim, prescrever dentro do prazo definido em lei de 05 anos, mas a responsabilização dos agentes públicos em restituir danos causados ao erário público, este, prejuízo causado torna-se imprescritível.
OS SUJEITOS ATIVOS DO ATO DE IMPROBIDADE
É importante diferenciar o conceito de agente público para fins de responsabilização jurídica, na atuação no exercício da função pública. Caracteriza-se agente público de acordo com art. 2 da Lei nº 8.249//95:
Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior
Ainda podem ser caracterizados como sujeito ativo, os são agentes honoríficos, administrativos, delegado, credenciados e políticos, razão pela qual exercem a função pública.
Ademais, estende-se a responsabilidade a terceiros, aqueles que não integram a Administração Pública, mas de alguma forma colaboram ou se beneficiam da pratica de improbidade. Como dispõe a Lei nº 8.249/92 de improbidade em seu art. 3º, dispõe: “As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta”. Conceitua Cássio Bueno (2001, p. 209), a respeito da extensão a terceiros:
A extensão da lei a particulares refere-se a duas situações distintas: a participação no ato de improbidade e a aferição de benefício decorrente de tal ato. Um particular que tenha praticado ato de improbidade em conjunto com agente público (como na hipótese de celebração de contrato de locação a preço inferior ao mercado em virtude de conluio – art. 10. IV) será alcançado pela lei. Esta participação, é claro, depende da intenção, do dolo, da má-fé do particular. No outro caso, quando se fala do benefício auferido está se pretendendo atingir aqueles que, mesmo não participando da prática do ato (lembre-se que na celebração de contratos o particular participa efetivamente da prática do ato), tenha “dolosamente” recebido, direta ou indiretamente, benefício em função da improbidade (como na hipótese de, em razão de recebimento de propina, agente público tenha frustrado a licitude de processo licitatório – art. 10,VIII).
Nesse sentido, discorre a Lei nº 8.429/82, em seu art. 11º, que trata dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da Administração Pública, na qual os agentes ativos violadores dos atos de improbidade praticam:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;
II – retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III – revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;
IV – negar publicidade aos atos oficiais;
V – frustrar a licitude de concurso público;
VI – deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
VII – revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.
VIII – descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas
IX – deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na legislação
X – transferir recurso a entidade privada, em razão da prestação de serviços na área de saúde sem a prévia celebração de contrato, convênio ou instrumento congênere, nos termos do parágrafo único do art. 24 da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990. (Incluído pela Lei nº 13.650, de 2018)
Portando, quando o agente público atua no exercício da função pública de forma dolosa, ou até mesmo culposa, de maneira improbada buscando mediante ato ilícito garantir para si, ou para outrem, vantagem indevida independente se houver enriquecimento próprio, esse agente causa prejuízo ao erário, bastando apenas a comprovação da lesão ao erário e seu elemento subjetivo (dolo ou culpa gravíssima), para a responsabilização do agente.
Por fim, deve-se sempre ser observado no caso concreto, se faz presente o elemento subjetivo para caracterização da conduta do ato de improbidade, possibilitando assim sua possível responsabilização pelos danos, no qual o agente em sua conduta veio ocasionar em razão da violação de dispositivos legais.
OS SUJEITOS PASSIVOS DO ATO DE IMPROBIDADE
São sujeitos passivos do ato de improbidade a Administração direta ou indireta, entes que exercem atividades típicas da administração. Como também qualquer entidade privada que receba qualquer benefício ou inventivo de algum órgão público, ou seja, pessoa jurídica de direito público ou privado que sofre dano em razão de condutas ilícitas de seus agentes públicos.
É importante frisar que os agentes que praticam atos que violem os bens estabelecidos no art. 1º da Lei nº 7.347/95, ficam sujeitos a Ação de Civil Pública de improbidade administrativa. Conforme art. 1º da Lei nº 7.347/95, que dispõe:
Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: (Redação dada pela Lei nº 12.529, de 2011).
l – ao meio-ambiente;
ll – ao consumidor;
III – a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
IV – a qualquer outro interesse difuso ou coletivo. (Incluído pela Lei nº 8.078 de 1990)
V – por infração da ordem econômica; (Redação dada pela Lei nº 12.529, de 2011).
VI – à ordem urbanística. (Incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 2001)
VII – à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos. (Incluído pela Lei nº 12.966, de 2014)
VIII – ao patrimônio público e social. (Incluído pela Lei nº 13.004, de 2014)
Parágrafo único. Não será cabível ação civil pública para veicular pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados. (Incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 2001).
Parágrafo único. Não será cabível ação civil pública para veicular pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados. (Incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 2001).
Portando, a Administração Pública e seus legitimados, deveram sempre buscar a proteção de seus interesses, através de instrumentos como Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, para responsabilização de seus infratores.
DA LEGITIMIDADE PARA PROPOSITURA DA AÇÃO CÍVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
O rol de legitimados para propor Ação Civil Pública é bem amplo em comparação com os legitimados para propor ação de Improbidade Administrativa, na Ação de Improbidade apenas o Ministério Público é detentor da legitimidade para propositura, diferentemente da Ação Civil Pública que abrange um número maior e entre eles está presente o próprio Ministério Público.
São órgãos detentores de legitimidade para propor Ação civil Pública de improbidade administrativa, estão elencados no art. 5º, da Lei nº 7.347/95, aduz que:
Art. 5o Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
I – o Ministério Público; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
II – a Defensoria Pública; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
III – a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
IV – a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista; (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
V – a associação que, concomitantemente: (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil; (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
No inciso V, alínea a e b, do rol de legitimados faz alusão que a associações que concomitantemente esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil. Quanto a esse inciso, este é relativizado na questão do prazo em razão, em razão de quando houver manifesto interesse social.
Nesse sentido aduz o Recurso Especial nº 1.443.263-GO, (2014/001302-3):
RECURSO ESPECIAL. DIREITO DO CONSUMIDOR. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ASSOCIAÇÃO CIVIL. DIREITO DE INFORMAÇÃO. GLÚTEN. LEGITIMIDADE ATIVA. REQUISITO TEMPORAL. DISPENSA. POSSIBILIDADE. 1. Ação ajuizada em 12/01/2012. Recurso especial interposto em 13/05/2013 e atribuído a este gabinete em 26/08/2016. 2. Cuida-se de ação civil pública com a finalidade de obrigar empresa a veicular no rótulo dos alimentos industrializados que produz a informação acerca da presença ou não da proteína denominada glúten. 3. Em observância aos princípios da economia processual e efetividade da jurisdição, deve ser reconhecida a legitimidade ativa da associação que complete um ano de constituição durante o curso do processo. 4. É dispensável o requisito temporal da associação (pré-constituição há mais de um ano) quando presente o interesse social evidenciado pela dimensão do dano e pela relevância do bem jurídico tutelado. 5. É fundamental assegurar os direitos de informação e segurança ao consumidor celíaco, sob pena de graves riscos à saúde. 6. Recurso especial provido Recurso Especial nº 1.443.263-GO (2014/001302-3):
É importante ressaltar que a Ação Civil Pública em caso de desistência infundada ou abandono a da ação, o Ministério Público ou qualquer outro legitimado poderá dá continuidade da ação, tornando-se então sujeito ativo da ação. Se faz importante dá essa continuidade ao devido processo legal em razão dos interesses difusos que atingem a presente ação, interesse que zela o patrimônio público e o bem estar social.
Faz-se importante aludir que existia um questionamento dentro da possibilidade da Defensoria Pública ser detentora de legitimidade para propor Ação Civil Pública, na qual o Ministério Público arguiu a tese de que o Órgão da Defensoria só era detentora de legitimidade se os necessitados comprovassem carência financeira. Desse modo, trazendo a ideia de individualização, não podendo atuar na defesa de direitos difusos.
Em uma analise a Lei complementar que organiza a Defensoria Pública, que tem como objetivo garantir direitos fundamentais sedimentados na Constituição Federal de 1988, buscando mitiga as desigualdades por meio da proteção jurisdicional do Estado, sendo esse responsável juntamente com a sociedade buscando efetivar os direitos fundamentais humanos. Como aludi em seu art. 3º da Lei Complementar nº 132/09:
Art. 3º A. São objetivos da Defensoria Pública:
I – a primazia da dignidade da pessoa humana e a redução das desigualdades sociais;
II – a afirmação do Estado Democrático de Direito;
III – a prevalência e efetividade dos direitos humanos;
IV – a garantia dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório.
Portanto, fica bastante claro que os objetivos da Defensoria são estritamente compatíveis com os bens protegidos pela Ação Civil Pública, disposta na Lei nº 7.347/85, sanando assim, qualquer dúvida quando a sua legitimidade na propositura da Ação Civil Pública de Improbidade. Essas leis atuam de forma distinta, porém com um determinado fim comum, ou seja, proteger bens de direito coletivos, difusos ou individuais homogêneos. Como alude art. 4º da Lei Complementar n º 132/09, em alguns de seus incisos:
III – promover a difusão e a conscientização dos direitos humanos, da cidadania e do ordenamento jurídico;
V – exercer, mediante o recebimento dos autos com vista, a ampla defesa e o contraditório em favor de pessoas naturais e jurídicas, em processos administrativos e judiciais, perante todos os órgãos e em todas as instâncias, ordinárias ou extraordinárias, utilizando todas as medidas capazes de propiciar a adequada e efetiva defesa de seus interesses;
VI – representar aos sistemas internacionais de proteção dos direitos humanos, postulando perante seus órgãos;
VII – promover ação civil pública e todas as espécies de ações capazes de propiciar a adequada tutela dos direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos quando o resultado da demanda puder beneficiar grupo de pessoas hipossuficientes;
VIII – exercer a defesa dos direitos e interesses individuais, difusos, coletivos e individuais homogêneos e dos direitos do consumidor, na forma do inciso LXXIV do art. 5º da Constituição Federal;
X – promover a mais ampla defesa dos direitos fundamentais dos necessitados, abrangendo seus direitos individuais, coletivos, sociais, econômicos, culturais e ambientais, sendo admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela;
XI – exercer a defesa dos interesses individuais e coletivos da criança e do adolescente, do idoso, da pessoa portadora de necessidades especiais, da mulher vítima de violência doméstica e familiar e de outros grupos sociais vulneráveis que mereçam proteção especial do Estado;
Em analise a regulamentação da Defensoria, observa-se que em seus incisos o legislador teve com ideal a ser alcançado, proteger, promover e efetivar direitos fundamentais que estão presentes na Constituição Federal de 1998, e com observância a linha horizontal constitucional, não colidindo assim com nenhuma norma infraconstucional de todo o ordenamento jurídico.
O órgão da Defensoria Pública tem um papel fundamental pela proteção dos mais fragilizado e na garantia de seus de efetivar seus direitos. A defensoria e o Mistério Público têm um papel relevante no combate às práticas improbadas e de mitigar as desigualdades sociais enfrentadas no cotidiano.
DA SENTEÇA DA AÇÃO DE CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Após o devido processo legal, com observância do contraditório e ampla defesa, advém a sentença judicial conforme arts.485 a 488, do CPC, na qual poderá ser uma sentença de mérito ou sentença terminativa, (sem a resolução de mérito), na qual o juiz de direito dá sua decisão, com fundamento no ordenamento jurídico pátrio. A sentença judicial poderá ou não resolver o mérito da lide, na qual foi pleiteada ao Estado-Juiz.
Como alude o art. 485 do Código de Processo Civil, sobre a decisão judicial que não atua na resolução do mérito:
Art. 485. O juiz não resolverá o mérito quando:
I – indeferir a petição inicial;
II – o processo ficar parado durante mais de 1 (um) ano por negligência das partes;
III – por não promover os atos e as diligências que lhe incumbir, o autor abandonar a causa por mais de 30 (trinta) dias;
IV – verificar a ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo;
V – reconhecer a existência de perempção, de litispendência ou de coisa julgada;
VI – verificar ausência de legitimidade ou de interesse processual;
VII – acolher a alegação de existência de convenção de arbitragem ou quando o juízo arbitral reconhecer sua competência;
VIII – homologar a desistência da ação;
IX – em caso de morte da parte, a ação for considerada intransmissível por disposição legal; e
X – nos demais casos prescritos neste Código.
O ordenamento do Código de Processo Civil (CPC), trata, no seu art. 457, situações em que o Juiz profere sentença, mas sem a resolução do mérito, pois não estão presentes alguns requisitos formais de admissibilidade, não sendo possível nesse caso a resolução do mérito.
É importante enfatizar que, as decisões do Juiz-Estado, no Estado Democrático de Direito, não decorrem de operações matemáticas nem, tampouco, se legitima pela subjetividade. Pois, decidir é compreender as regras e os princípios a partir do horizonte constitucional, fazendo com que o ordenamento jurídico ganhe força e que solucione caso concreto. (RIBEIRO, 2019 p.333).
Na outra vertente esta as decisões definitivas, no qual o juiz analisa as formalidades de admissibilidade e não encontrando nenhuma irregularidade formal, julga o mérito da pretensão pretendida, cuja essa decisão transitada em julgado fará coisa julgada material. Conforme alude art. 487 do CPC:
Art. 487. Haverá resolução de mérito quando o juiz:
I – acolher ou rejeitar o pedido formulado na ação ou na reconvenção;
II – decidir, de ofício ou a requerimento, sobre a ocorrência de decadência ou prescrição;
III – homologar:
a) o reconhecimento da procedência do pedido formulado na ação ou na reconvenção;
b) a transação;
c) a renúncia à pretensão formulada na ação ou na reconvenção.
Parágrafo único. Ressalvada a hipótese do § 1º do art. 332 , a prescrição e a decadência não serão reconhecidas sem que antes seja dada às partes oportunidade de manifestar-se.
É importante observar a possibilidade de auto composição, cuja a resolução de mérito ocorre conforme art.487, III. Nessas situações consegue resolver o conflito da presente lide sem que se reporte diretamente ao mérito da causa. A decisão reflete apenas na conduta das partes por manifestação bilateral (transação) ou unilateral (desistência ou reconhecimento).
As decisões apresentam classificações referentes ao mérito da causa, são elas constitutivas, declaratórias e condenatórias. De forma sucinta, a decisões declaratórias aduzem uma ideia de existência ou não de uma relação jurídica. Como aduz Marcelo Ribeiro, (2019, p. 346):
A sentença de mérito declaratória promove a certificação, eliminando com isso qualquer dúvida jurídica sobre o tema. Essa certificação é própria das decisões de mérito, sendo espécie autônoma em nossa classificação, porque a decisão pode limitar-se à declaração. É o que se verifica, por exemplo, no reconhecimento da paternidade ou naquelas em que se reconhece em juízo a existência de união estável.
Decisões declaratória tem como objetivo sanar eventuais dúvidas que ocorrem corriqueiramente no cotidiano de uma sociedade, buscando assim, esclarecer ou reconhecer determinado vínculo de uma relação jurídica presente dentro do convívio social, por meio da justiça onde o Estado-Juiz, que detém de competência e legitimidade para “dizer o direito”, conforme a Constituição Federal de 1998. É de suma importância essas decisões pois quando prolatada e transitada em julgado, esta soluciona conflitos presentes na sociedade.
Também está presente as decisões condenatórias que se assemelham com as decisões constitutivas, que reconhecem também uma relação jurídica e quando prolatada uma sentença condenatória traduz o dever de empregar uma ordem e a quem a ordem se direciona adote-a, coexiste uma possiblidade de uma execução forçada. “Essa espécie de decisão, como se pode deduzir, atrela-se, hodiernamente, a direitos subjetivos. Direitos que reclamam uma prestação e, por essa razão admitem violação” como leciona.
A última classificação a chamada sentença constitutiva, tem como objetivo por fim, modificar, ou extinguir uma relação jurídica existente. Como é de conhecimento nas sentenças de divórcio e sentenças que declarem paternidade de alguém.
Assim, com relação a sentença da Ação Civil Pública de Improbidade, na qual responsabiliza agentes públicos, e até mesmo terceiros, que são beneficiados por determinadas práticas ilícitas ocorridas dentro da administração ou em razão delas, mediante dolo ou culpa gravíssima, ficam esses, sujeitos a atuarem no polo passivo da Ação de Civil Pública de Improbidade.
Essa sentença terá natureza condenatória, cuja relação jurídica determina aos agentes causadores sejam impostas condições de reparação dos danos causados, buscando assim mitigar ou até mesmo sanar como um todo do dano causado na Administração pela pratica dos atos que infligiram a lei desses agentes públicos.
Essas práticas ilícitas que violam a moralidade pública e inflige a legalidade, ficam sujeitas a ACP, que busca a responsabilização dos agentes causadores e o ressarcimento ao erário. Esse tipo de atuação por parte dos legitimados na propositura da ação, se vislumbra nos dias atuais, de forma bastante comum, objetivando a mitigação desses atos que assolam e afetam toda a coletividade.
Faz-se importante ressaltar que os agentes que atuam na Administração Pública, estes, ficam sujeitos a uma análise financeira, objetivando assim coibir enriquecimento ilícito de seus agentes e terceiros. Os sujeitos ativos de ato de improbidade são submetidos a esclarecer origem de seus bens, cuja, na maioria das vezes presente um aumento patrimonial bem maior, comparado com seus rendimentos oriundos do seu oficio na Administração Pública.
Nesse sentido expõe Marino Pazzaglini Filho, (2006, p.70):
A lei presume a inidoneidade do agente público que adquire bens ou valores incompatíveis com a normalidade do seu padrão de vencimentos, bastando provar que exercia função pública e que seus bens e valores (mobiliários ou imobiliários) adquiridos são incompatíveis ou desproporcionais a evolução do seu patrimônio ou renda. A lei também censura os sinais exteriores de riqueza e a obtenção de bens ou valores para outrem e pune igualmente artifícios empregados para dissimular o enriquecimento ilícito, de modo que atinge a aquisição direta ou indireta (simulação, triangularização, utilização de esquema de lavagem de dinheiro, de testas-de-ferro, membros da família etc.). A inidoneidade financeira gera a ilicitude do enriquecimento. Quem não tinha disponibilidade econômica para ter um patrimônio desproporcional e incompatível com a evolução da renda ou patrimônio não tem justificativa hígida para sua aquisição, advindo esses recursos de origem ilícita.
É importante frisar que o ônus de provar o acréscimo patrimonial de forma ilegal dos agentes públicos cabe a quem propõe a ação, ou seja, o polo ativo. Desse modo, sendo comprovada a caracterização de enriquecimento ilícito por parte do agente violador, sendo ainda observado o princípio do contraditório e ampla defesa fica este sujeito as sanções que visam o ressarcimento do erário público, comprovada a ilicitude do ocorrido.
DA RESPONSABILIZAÇÕES DOS DIRIGENTES DE EMPRESA ESTATAL POR ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Na Administração Pública seus agentes ingressam para atuar no serviço público mediante concurso público, em regra, estes, estão sujeitos e são regidos por estatutos, nesses estatutos estão presentes regras a serem seguidas no exercício da função pública, como também orientações no labor da profissão.
Ocorre que, além dos chamados estatutários, a Administração Pública também possui agentes públicos comissionados, ou seja, nomeados pelo chefe do executivo. Essa nomeação detém de previsão legal, a nível municipal prevista na Lei orgânica, a nível estatual está prevista nas Constituições Estaduais de cada Estado e a nível federal, a Constituição Federal de 1998.
Nesse contexto, muitos agentes comissionados que fazem parte da administração apresentam boa índole e exercem sua atividade pública de maneira legal. Esses cargos comissionados não apresentam qualquer requisito para a investidura no cargo, é um cargo de confiança, no qual o chefe do executivo tem total liberdade para nomeação e exoneração do ocupante do cargo comissionado.
Os cargos comissionados divergem dos cargos estatutários, estes, são detentores de garantias constitucionais como vitaliciedade, inamovibilidade (salvo interesse público), entre outros. Acontece que, em razão de não possuírem determinadas garantias e na maioria das vezes esse labor é o único rendimento de sua família, esse agente fica sujeito ou até mesmo receoso em seu trabalho. Esse agente em alguns casos, mesmo trabalhando na Administração Pública fica estes, subordinados ao chefe do executivo, no qual a qualquer tempo poderá exonerá-lo ou substituí-lo.
Desse modo, o chefe do executivo ao nomear cargos comissionados de direção, ficam esses agentes sujeitos a possíveis ordens do chefe do executivo na utilização da Administração Pública para interesses impróprios, divergentes da lei que rege a atuação da Administração Pública.
É possível ainda, que ao nomear esses agentes em cargos de direção, como exemplo, um diretor de uma empresa estatal, esse agente pratique atos de improbidade por conta de ordens do chefe do executivo, violando assim princípios basilares da Administração Pública. Essas violações muitas vezes têm como objetivo o financiamento do próprio governo, para que ocorra a perpetuação do chefe do executivo no poder, ou até mesmo com objetivo de auferir lucro.
Essas práticas de atos de improbidade praticados pelo chefe do executivo como também pelos dirigentes de empresas estatais, são responsáveis por causarem danos, muito das vezes irreparáveis na Administração Pública. Ademais, esses atos de improbidade, afetam diretamente ou indiretamente toda uma coletividade.
Podemos sintetizar em um exemplo figurado simples, onde existe um diretor de uma empresa estatal de gás de cozinha, responsável distribuir botijões de gás a pessoas carentes e as associações que prestam assistência social a pessoas que passam fome. Diante dessa situação esse dirigente nomeado e fazendo um bom trabalho foi certo dia, pressionado pelo chefe do executivo a sonegação de repasse de gás a essas associações, repassando para um fundo próprio, pertencente ao chefe do executivo, que esse tem como objetivo auferir lucro.
É inadmissível que esse exemplo ocorra na Administração Pública, pois além de violar princípios basilares da Administração Pública, fere todos aqueles membros pertencentes a uma sociedade, afetando assim todos os níveis e classes sociais pertencentes nesse meio. Nesse exemplo simples de uma empresa estatal, vemos o dano que poderia causar na vida de todo um povo.
Nesse mesmo contexto, o impacto que causa esses atos de improbidade em relação a empresas estatais que apresentam capitais milionários e esses atos de improbidade, são praticados corriqueiramente dentro da Administração Pública por diversos diretores de empresas estatais e também incluindo os demais níveis, federais, estaduais e municipais. Seguindo esse mesmo raciocínio, vislumbra-se que torna-se incalculável mensurar o alcance dos possíveis danos que essa conduta improbada deve atingir.
Diante dessa situação, quando comprovadas as condutas de improbidade administrativa praticadas por seus agentes, estes, ficam sujeitos as sanções previstas na Lei nº 8.429/85. Esses agentes ficam suscetíveis a sanções dentre elas nos casos de enriquecimento ilícito, a reparação integral do dano, perda da função pública e suspensão dos direitos políticos e multa civil, cuja essas sansões gravitam no campo administrativo.
Esses agentes comissionados figuraram no polo passivo da Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, em razão de sua conduta dolosa ou culposa gravíssima, pela pratica de improbidades na administração. Cabe observar que o chefe do executivo também está sujeito as sansões previstas na mesma lei, porém esse são detentores de prerrogativas para seu julgamento e propositura da ação.
Essa prerrogativa de função, garantindo a alguns agentes públicos foro especial para julgamento. Esse modelo de julgamento, já ultrapassado, pois, muitas vezes o órgão colegiado que é detentor de capacidade para julgar sofre influência dos agentes que estão no poder. A Constituição Federal de 1988, ainda apresenta proteção para esses agentes como alude o doutrinador Newton Tavares Filho, no que tange ao Foro Especial:
Possuem foro especial por prerrogativa de função o Presidente e o Vice-Presidente da República; os membros do Congresso Nacional; os Ministros do Supremo Tribunal Federal; o Procurador-Geral da República; os Ministros de Estado; os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica; os membros dos Tribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da União e os chefes de missão diplomática de caráter permanente; as autoridades ou funcionário cujos atos estejam sujeitos diretamente à jurisdição do Supremo Tribunal Federal, em caso de habeas corpus; os Governadores dos Estados e do Distrito Federal; os desembargadores dos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal; os membros dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, os dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais Regionais Eleitorais e do Trabalho; os membros dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios e os do Ministério Público da União que oficiem perante tribunais; as autoridades federais da administração direta ou indireta, em caso de mandado de injunção; os juízes federais, incluídos os da Justiça Militar e da Justiça do Trabalho; os membros do Ministério Público da União; os juízes estaduais e do Distrito Federal e Territórios, bem como os membros do Ministério Público estadual; os Prefeitos; os oficiais generais das três Armas (Lei 8.719, de 1993, art. 6º, I); e os juízes eleitorais, nos crimes eleitorais (Código eleitoral, art. 29, I, d).
Conclui-se que, essa prerrogativa de foro de função perpetua desde a Grécia antiga até os dias atuais, atuando de certa forma como um privilégio dos agentes públicos que ocupam determinados casos. Esse foro de prerrogativa ao longo dos anos tem sido também bastante criticado, com o intuito de pôr fim a tal atribuição
AS SANÇÕES PREVISTAS NA LEI Nº 8.429/85 E SEUS EFEITOS
Ficam sujeitos os agentes que ao decorrer do devido processo legal, com observância do contraditório e ampla defensa, forem ao final da lide, condenados por sentença condenatória transitada em julgado, cuja, ficará demonstrado que tais agentes agiram de maneira improbada, estes ficaram sujeitos as sanções previstas na Lei nº 8.429/85.
Ficando esclarecido que os agentes violadores das diretrizes estabelecidas no ordenamento, que preceituam regras e observância a princípios que devem ser seguidos para um bom funcionamento da Coisa Pública. Quando ocorre violação mediante dolo ou culpa gravíssima, e comprovado no devido processo legal, estes são sujeitos a Ação Civil Pública de Improbidade que tem essa ação, natureza civil.
Há sansões previstas na Lei nº 8.429, na qual os agentes são submetidos por praticarem condutas de improbidade, como causa disso, o agente obtém enriquecimento ilícito ou vantagem indevida. São sanções previstas na Lei: perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, reparação integral do dano e multa.
A perda da função pública, tem como objetivo retirar da administração aqueles agentes que pactuam com práticas ilícitas dentro da administração, visando assim auferir algum benefício ou lucro indevido. Esses agentes violadores são retirados da administração e sofrem os efeitos da lei.
Importante de ressaltar que caso o agente que praticou ato de improbidade, já esteja no tempo da sentença condenatória transitada em julgado, o aposentado ou em inatividade, este, perderá ter sua aposentadoria cancelada. Deverá ocorrer tão sansão, observados no devido processo legal o contraditório e ampla defesa.
Ademais, outro sansão prevista na Lei nº 8.429/85 é a reparação integral do dano, em regra, ocorre quando o agente pratica ato de improbidade que vise auferir lucro ou para sí. Esse agente tem um aumento patrimonial injustificável, em comparação com sua remuneração. É importante frisar que tal sanção não tem natureza indenizatória, e essa indenização ultrapassa muitas vezes a pessoa do condenado, atingindo seus sucessores, em razão das heranças, caso o agente tenha falecido, buscando assim a reparação do dano causado.
Essa sanção tem como objetivo reparar o dano em que a Administração Pública foi lesada, pelo agente violador das leis que regem a Administração Pública. É de suma importância tal sansão, pois exclui a possibilidade de auferir lucro ilicitamente em razão de seu ofício.
Consta também na lei de improbidade administrativa, quando agente é condenado por sentença transitada em julgado pela pratica de ato de improbidade, ocorre a suspensão dos direitos políticos e que está de acordo com Art. 15 dá Constituição Federal de 1988:
Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de:
I – cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado;
II – incapacidade civil absoluta;
III – condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos;
IV – recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, nos termos do art. 5º, VIII;
V – improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º.
Desse modo, caso o agente venha a ser condenado pela pratica de improbidade, este sofrerá sanções suspensão dos direitos políticos, nessa sentença estará o prazo de suspensão dos direitos políticos e só retornará o gozo dos direitos políticos quando cessar os efeitos da condenação. Assim, o agente fica impedido de exercer seu papel de cidadão nas eleições, como também fica suspensa a possibilidade do mesmo se candidatar a cargo eletivo.
Outra sanção prevista na lei é a multa civil, devendo observar os parâmetros estabelecidos na lei de Improbidade Administrativa. A multa civil é uma prestação pecuniária que é aplicada na sentença por ato de improbidade administrativa. Faz-se importante observar que as sanções podem ser aplicadas cumulativamente ou não, dependendo do caso concreto.
Assim, a multa civil independe da sanção cumulada ou não, isso quer dizer que não há impeditivos que vedem no mesmo caso concreto, a possiblidade de cumulativa de multa civil mais ressarcimento ao erário. Essa multa diverge-se quanto a natureza, pois a natureza da multa civil é meramente punitiva.
Portanto, os agentes causadores de atos ilícitos na atuação da administração pública estão sujeitos a essas sanções previstas na Lei nº 8.429/85, além do agente seus beneficiados. A Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa detém de um papel fundamental na luta de coibir essas violações na Administração Pública.
Observa-se que os legitimados para propositura da Ação Civil Pública de Improbidade estão cada dia mais empenhados no combate a irregularidades existentes na Administração Pública. Órgão legitimados como Ministério Público e Defensoria atuam de maneira indispensável na proteção de direitos difusos da coletividade.
A prevenção e a aplicabilidade da lei, são peças chaves fundamentais para a mitigação desse mal que assola toda uma sociedade. A Ação Civil Pública como também a ação de improbidade são ferramentas necessárias e imprescindíveis para pôr fim a abusos e desvios que ocorrem na administração.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A responsabilização pela Lei nº 8429/85, dos agentes públicos violadores das leis e princípios se faz extremamente necessária nos dias atuais, tento em vista a notória sensação de impunidade, que nos dias atuais encontram-se a cada dia mais mitigadas. O Estado, tem como dever assegurar que a lei seja respeitada na sua integralidade, estabelecendo assim preceitos estampados na Constituição Federal de 1998.
Observa-se que caso ocorra omissão de órgãos responsáveis pela proteção da Administração Pública, a improbidade terá crescente impacto em toda uma coletividade, restringindo a possibilidade de efetivação de direitos fundamentais. O combate aos desvios e preservação da probidade são elementos essenciais para uma evolução social.
Nesse sentido, existem no ordenamento jurídico pátrio, mecanismos necessários como Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa. Essa ação quando protocolada, atua como forma de fiscalização garantindo com base na lei de improbidade, que ocorra uma possível reparação do dano sofrido pela Administração Pública. Cabe ao controle Estatal dá maior celeridade nesses processos, em razão de sua relevante social.
É comum vislumbramos a nomeação de agentes comissionados na Administração Pública, com intuito de seres estes, autores de práticas de improbidade e desvios de finalidade. Ocorre que esses agentes mesmo atuando na administração ficam, de certo modo, vinculados a pessoa que o nomeou, e sujeitas a praticarem atos ilegais por ordens de quem o nomeou.
Esses atos de improbidade são vedados pela Lei nº 8429/85, que aduz em seu artigo 1º “que serão punidos na forma da lei os agentes que praticarem atos de improbidade na Administração Pública”. Essa lei, deve ter sua eficácia aplicada em grau máximo e suas sanções serem aplicadas, visando sempre a garantia do contraditório e ampla defesa, como também princípios basilares como razoabilidade e proporcionalidade das sanções de acordo com o caso concreto.
Ainda se faz necessário ponderar que esses possíveis atos de improbidade puníveis pela Lei nº 8.429/85, devem os agentes praticarem mediante o liame subjetivo do dolo ou culpa gravíssima, para que possam ser responsabilizados e condenados no devido processo legal da Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa.
Por fim, conclui-se que o controle jurisdicional de responsabilidade fiscal deve ser implementado e efetivado em grau máximo pelo Estado, visando através dos mecanismos como Ação Civil Pública regido pela Lei nº 7.747/85, através de seus legitimados possam efetivar e coibir atos de improbidade de ocorrem na Administração Pública, muitas vezes em razão de cargos comissionados de dirigentes ou qualquer outro, e estes, ficam sujeitos a ordens de quem o nomeou.
A lei de improbidade administrativa apresenta sanções dentre elas: reparação integral do dano, perda da função, multa e suspensão dos direitos políticos aos possíveis violadores dos princípios basilares da Administração Pública. Para mitigar essas práticas o Estado deve garantir efetividade das possíveis ações e incentiva-las para que possamos ter uma sociedade mais justa, como estabelece a Constituição Federal.
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