REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.11397803
Almerinda Alves de Oliveira
O “gerenciamento de riscos é um processo utilizado para identificar, avaliar, gerenciar e controlar potenciais eventos ou situações para fornecer uma garantia razoável do atingimento dos objetivos da organização” (IIA, 2019). Trata-se de um processo contínuo que é aperfeiçoado a partir de sua repetição e refinamento. Trata-se de algo iterativo e dinâmico, que é melhorado continuamente por meio do aprendizado e experiências. Ao contribuir para a estratégia e a tomada de decisões, aprimora a gestão e aproxima a organização do alcance dos seus objetivos (ABNT, 2018). Nesse sentido, diversos tipos de organizações podem se beneficiar de um monitoramento de riscos eficaz, inclusive a área educacional, que é uma política pública extremamente relevante no contexto nacional.
A educação é um direito social garantido na Constituição Federal de 1988 (art. 5º). As diretrizes e bases da educação nacional são de competência privativa da União (art. 22, XXIV, CF/88). Quanto à execução da política pública, compete aos municípios “manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental” (art. 30, VI). Dessa forma, verifica-se que a gestão educacional em nível municipal é um desafio, pois exige o implemento das melhores práticas gerenciais para garantir a oferta de ensino obrigatório e gratuito e de material didático-escolar, transporte e alimentação (art. 208, CF/88).
O gerenciamento de riscos pode ser inserido no contexto do Plano de Ações Articuladas (PAR)1. O Decreto nº 6.094, de 24 de abril de 20072, visando à melhoria da qualidade da educação básica, implementou o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, em regime de colaboração com os entes subnacionais. Por meio do PAR, a União oferece “aos entes federados um instrumento de diagnóstico e planejamento de política educacional, concebido para estruturar e gerenciar metas definidas de forma estratégica, contribuindo para a construção de um sistema nacional de ensino” (FNDE, 20213).
O apoio do Ministério da Educação é orientado a partir de eixos de ação: gestão educacional; formação de professores e profissionais de serviços e apoio escolar; recursos pedagógicos e infraestrutura física. Assim, estados e municípios necessitam de instrumentos de gestão aderentes à estratégia e ao alcance da missão de oferta de educação que proporcione aprendizagem de qualidade.
Assegurar o acesso dos estudantes às vagas escolares disponibilizadas nas instituições de ensino, em especial na educação básica, e sua permanência com sucesso na escola, depende do atendimento a uma série de elementos estruturais e serviços, dentre os quais se destacam: materiais didáticos e pedagógicos, formação de profissionais, equipamentos e infraestrutura escolar. Esses produtos e serviços se relacionam a vários fatores econômicos e sociais e à forma de planejamento, gestão, atuação e colaboração entre os entes subnacionais, proporcionada pela assistência técnica e financeira, concretizada no âmbito do PAR (FNDE, 2021).
Sendo assim, esse artigo visa contribuir para a melhoria do processo de gestão educacional, trazendo uma abordagem prática de gerenciamento de riscos, com foco no monitoramento. Considerando a gestão municipal que cuida prioritariamente da educação básica (educação infantil e fundamental) e que demanda maior auxílio técnico por parte da União, o presente trabalho alia teoria à prática por meio, precipuamente, da aplicação do framework da ABNT NBR, ISO 31.000:2018 – Gestão de riscos – Diretrizes e 31.010:2021 – Gestão de riscos – Técnicas para o processo de avaliação de riscos.
Os diversos processos organizacionais em um secretaria municipal de educação: administração e planejamento; orçamentário e financeiro; recursos materiais; gestão de pessoas; e gestão pedagógica possuem riscos distintos e também comuns que podem impactar drasticamente na missão do sistema: fornecer educação de qualidade. Dessa forma, é necessário o emprego de técnicas que identifiquem corretamente os riscos, auxiliem na adoção de respostas adequadas e no monitoramento.
Riscos
Inicialmente, necessário definir risco. Trata-se da “possibilidade de ocorrência de eventos que afetem a realização ou alcance dos objetivos, combinada com o impacto dessa ocorrência sobre os resultados pretendidos” (TCU, 2018). Assim, verifica-se que o risco está intimamente relacionado à ideia de impacto, positivo ou negativo, aos objetivos de uma organização. Os riscos são inerentes ao exercício de atividades. Entretanto, eles podem ser gerenciados de forma a diminuir a chance de ocorrência ou de preparar as organizações para o acontecimento, por meio de um plano de contingência, por exemplo. O risco não desparece: após seu devido tratamento, subsiste o denominado risco residual.
Dessa forma, constata-se que o processo de monitoramento de riscos não existe desconectado dos outros passos do gerenciamento de riscos, pois envolve o rastreamento dos riscos identificados, a avaliação dos planos atuais de resposta a risco, acompanhamento dos riscos residuais e identificação de novos riscos.
Ao estabelecer um gerenciamento de riscos eficaz, uma organização pública define a estrutura por meio da qual seu negócio, a área de política pública, será guiado rumo ao atendimento do seu fim principal, o interesse público. Nesse sentido, são definidos papeis, responsabilidades, atividades, estratégias, procedimentos, manuais, dentre outros, que formam um conjunto de componentes e arranjos destinado à incorporação da gestão de riscos à cultura organizacional (ABNT, 2018).
Riscos e, consequentemente, seu gerenciamento, são intimamente afetados pelas peculiaridades do contexto organizacional como a área da política pública e a cultura, que é refletida nas práticas de governança daquele órgão ou entidade. O gerenciamento de riscos depende de uma governança eficaz que, por sua vez, necessita dos controles para gerenciar os riscos de uma organização. Para que uma governança seja eficaz deve considerar os riscos na definição de sua estratégia. Assim, há um processo complexo de interdependências, conforme figura abaixo:
Figura 1 – Relação governança, gerenciamento de riscos e controle, cultura e gestão.
Gestão e governança estão intimamente relacionadas, mas não se confundem. A gestão busca maximizar a eficiência4 e eficácia5 organizacional, ou seja, alcançar os objetivos e indicadores-chave de seu desempenho, com a melhor utilização dos recursos. A governança, por outro lado, busca a efetividade6, de forma tal que, com conhecimento e informação adequados, a definição dos objetivos e o monitoramento se torne viável, alinhando os resultados aos efeitos e impactos desejados (FONTES FILHO, 2014).
A distinção entre governança e gestão não exclui o fato de que a atividade de direção, essencial ao planejamento organizacional, é alimentada pelas informações da função de monitoramento da governança. O controle da gestão é exercido por instâncias internas e externas de governança (TCU, 2009). As organizações são grupamentos “de pessoas e recursos – dinheiro, equipamentos, materiais, informações e tecnologia – com o objetivo de produzir bens e/ou prestar serviços” (TENÓRIO, 2009, p. 17). Assim, o monitoramento e a direção visam colocar a organização no rumo do atendimento das demandas das partes interessadas. No caso das organizações públicas, o bom provimento de serviços e políticas públicas.
A gestão de riscos deve ser parte integrante de todas as atividades organizacionais, pois contribui para resultados consistentes e comparáveis. A implementação deve se dar por meio de um processo personalizado e aderente aos contextos externo e interno da organização. Riscos emergem, mudam ou desaparecem à medida que os contextos externo e interno de uma organização é modificado. O devido monitoramento antecipa, detecta, reconhece e responde a estas mudanças e eventos de uma maneira apropriada e oportuna (ABNT, 2018).
O comportamento humano é relevante. O envolvimento apropriado e oportuno dos stakeholders7 possibilita que seus conhecimentos, pontos de vista e percepções sejam considerados, além de uma maior conscientização de que a gestão de riscos deve ser incorporada à cultura (ABNT, 2018). A CF/88 determina uma gestão democrática e o gerenciamento de riscos promove a transparência e a accountability, contribuindo para um processo de tomada de decisão de maior qualidade.
Figura 2 – Stakeholders na área educacional em um Município
Figura 3 – Passos do gerenciamento de riscos
Educação
A Constituição de 1988 implementou uma série de direitos sociais cujo custeio reside em vinculações orçamentárias e na criação de novos tributos (Cunha e Rezende, 2013). Estados e Municípios devem gastar, das receitas de impostos, 25% na manutenção e desenvolvimento do ensino. A União, por sua vez, com a edição da Emenda Constitucional n.95, desvinculou-se dos percentuais obrigatórios de 18%, reajustando anualmente os valores com a incidência do IPCA sobre o valor do ano anterior.
A determinação de aplicações mínimas, isolada de outros fatores, não resolve a questão da qualidade dos serviços prestados à sociedade. Por outro lado, os gastos per capta com educação8 no Brasil são inferiores a muitos países e não há indicativos de que com a desvinculação orçamentária e, consequente, maior discricionariedade para a alocação de recursos, os gestores públicos passem a dispender mais recursos ou aplica-los de maneira mais eficiente. Há despesas obrigatórias como pessoal e encargos e serviços da dívida, que representam uma diminuição significativa da parcela de discricionariedade do gestor público. Da análise do Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO)9, essas despesas somaram em média 62% da Receita Corrente Líquida estadual, em 2020.
Tal situação aliada a um cenário de resseção demonstra que a priorização da qualidade do serviço prestado à população é mais importante do que o montante a ser gasto com as políticas públicas, pois os recursos são cada vez mais comprometidos, demandando eficiência, menos desperdícios e foco em inovação. Nesse sentido, o gerenciamento de riscos surge como instrumento apto a proporcionar a melhoria continua da gestão pública, inclusive a educacional.
No contexto de gestão de riscos, em uma política pública na qual União, estados, Distrito Federal e municípios possuem papeis diferentes, mas devem atuar em colaboração, essencial conhecer tais competências. A Constituição Federal de 1988 prevê em seu art. 211 que os estados são responsáveis pelo ensino médio e os municípios, pela educação infantil (creches e pré-escolas). Já o ensino fundamental, é uma competência dos entes subnacionais. “Na organização de seus sistemas de ensino, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios definirão formas de colaboração, visando assegurar a universalização, a qualidade e a equidade do ensino obrigatório” (CF/88, art. 211, § 4º). A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB (9.394/96) define as competências dos entes federativos na educação básica, de forma detalhada, conforme especificado a seguir.
À União é dada a incumbência da elaboração do Plano Nacional de Educação (PNE), em colaboração com estados e municípios; prestação de assistência técnica e financeira aos entes subnacionais para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória, exercendo sua função redistributiva e supletiva; estabelecimento, em colaboração com os entes subnacionais de competências e diretrizes para a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio, que nortearão os currículos e seus conteúdos mínimos, de modo a assegurar formação básica comum; estabelecimento, em colaboração com os entes subnacionais, diretrizes e procedimentos para identificação, cadastramento e atendimento, na educação básica, de alunos com altas habilidades ou superdotação; e asseguração de processo nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior, em colaboração com os sistemas de ensino, objetivando a definição de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino (LDB, 1996).
Os estados devem definir, com os municípios, formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do Poder Público; baixar normas complementares para o seu sistema de ensino; e assegurar o ensino fundamental (LDB, 1996).
Aos municípios compete organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados; exercer ação redistributiva em relação às suas escolas; baixar normas complementares para o seu sistema de ensino; autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de ensino; oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino; e assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal (LDB, 1996).
Nesse contexto, as metas do Plano Nacional de Educação10 servem de norteamento do que os entes subnacionais devem fazer para se aproximarem dos seus objetivos, em relação à educação básica:
Quadro 1 – Metas do Plano Nacional de Educação
*As metas 12 a 14 tratam de educação de nível superior e pós-graduação.
Implementando o gerenciamento de riscos em educação
Seguindo os passos definidos na Figura 3, a identificação de contexto deve ser realizada considerando os ambientes externo e interno com os quais organização interage e procura definir e alcançar seus objetivos. Esse processo deve refletir o ambiente específico da atividade ao qual o processo de gestão de riscos é aplicado, ou seja, é essencial que se considerem as peculiaridades do contexto da administração e política pública. A compreensão do contexto se mostra relevante porque se associa aos objetivos e atividades da organização; fatores organizacionais podem ser uma fonte de risco e propósito e escopo do processo de gestão de riscos podem estar inter-relacionados com os objetivos da organização como um todo (ABNT, 2018).
Quadro 2 – Primeiro passo do Gerenciamento de riscos: identificação do contexto
Fonte: Elaborado pelos autores
A formulação da estratégia organizacional visa a adequação entre suas capacidades internas e as possibilidades externas (MINTZBERG; AHLSTRAND; LAMPEL, 2000). Nesse sentido, no início da implementação da gestão de riscos a análise SWOT (CHRISTENSEN; BOWER, 1965) pode auxiliar a equipe a caracterizar melhor o ambiente, além de promover o autoconhecimento. No contexto de riscos educacionais, verifica-se que as forças e fraquezas são decorrentes de fatores internos e controláveis pelo órgão, enquanto as oportunidades e ameaças são decorrentes de fatores externos, não controláveis pelo gestor. Assim, as respostas a risco podem mitigar os efeitos da realização das ameaças ou maximizar os benefícios do acontecimento das oportunidades.
Figura 4 – Exemplo de análise SWOT na área educacional, município XYZ.
O segundo passo do gerenciamento de riscos é a identificação, que deve ser realizada para cada nível da entidade (ABNT, 2018). Esse método é condizente com as descobertas de pesquisas na área educacional, segundo as quais o desempenho de alunos, individualmente, é afetado por variáveis pessoais, como nível socioeconômico (ALVES, SOARES & XAVIER, 2014) e por variáveis relacionadas à sua série, professor e escola (PUENTE-PALACIOS & LAROS, 2009). A infraestrutura e os equipamentos são características da unidade escolar que também devem ser consideradas (BARBOSA & FERNANDES, 2001), assim como características do professor e do diretor, como formação, tempo de experiência, realização de pós-graduação. Por meio de diversos métodos, conforme Figura 3, a equipe pode elaborar a lista de riscos.
Figura 5 – Exemplo de Lista de Riscos na área educacional
Em nível de maior agregação, a secretaria municipal de educação teria três riscos: (i) o aluno chega a frequentar a escola, mas se afasta (evasão/abandono11); (ii) o aluno frequenta a escola, mas a aprendizagem é insuficiente, gerando repetência, por exemplo; e (iii) o aluno não frequenta a escola, o que pode ocorrer por falta de vagas ou por questões diversas do aluno, por exemplo. Esses riscos afetam diretamente o cumprimento das metas estabelecidas no plano de educação (Quadro 1).
Análise de causas-raiz
Para que riscos sejam corretamente geridos é essencial que suas causas sejam descobertas. Nesse sentido, ferramentas podem facilitar o processo de identificação das reais origens do risco, enriquecendo a lista de registro (JOIA et. al., 2019). O Diagrama Ishikawa, “também conhecido como Diagrama de Causa-Efeito ou Diagrama Espinha de Peixe, é uma ferramenta de representação das possíveis causas que levam a um determinado efeito” (JUNIOR et. al., 2008, p.104). Assim, se revela uma ferramenta que pode auxiliar na organização das ideias quanto às relações entre causas e riscos, segregando de acordo com a fonte. É interessante perceber que essas causas podem ser problemas e continuarem a serem decompostas de forma a chegar em fatores mais simples ou identificar aqueles fatores que fogem ao controle da organização.
Figura 6 – Diagrama de Ishikawa: evasão/abandono escolar
Tomando como exemplo o diagrama da Figura acima, o risco da evasão ou abandono escolar possui diversas causas que se revelam em outros problemas. As causas que levam à evasão podem ser segregadas na dimensão individual e na institucional. Na primeira, o foco é o aluno e as circunstâncias da sua trajetória escolar. Na segunda perspectiva, as diversas instituições – família, comunidade, amigos e a própria escola – são o objeto da avaliação. A questão do engajamento escolar e social surge como influente na decisão do abandono/evasão (RUMBERGER, 1995 e 2008).
Considerando o elemento acesso escolar, a realidade das regiões brasileiras impõe que deficiências no transporte escolar, uma elevada distância residência-escola e a localização da escola em área de insegurança, são problemas que geram o risco da evasão escolar. Um transporte escolar deficiente pode ser ocasionado por frota insuficiente, veículos inadequados, etc. Por sua vez, a frota pode ser insuficiente por falhas na manutenção dos veículos, nos processos de aquisição, etc.
A correta identificação das causas está intimamente relacionada à proposição da solução. Considerando a decisão de não se firmar um contrato de manutenção regular da frota, haveria um apetite alto ao risco se ter um frota deficiente. Por outro lado, um baixo apetite ao risco de problemas no acesso escolar demandaria atuação do gestor no sentido de ações que mitigassem a probabilidade de alguns riscos se materializarem. Assim, o gestor poderia diminuir a dependência do transporte escolar, racionalizando a oferta de vagas, construindo ou ampliando escolas, oferecendo educação à distância ou poderia continuar dependente do transporte escolar, mas atuar na melhoria da sua gestão, com ampliação da rede e investimento em manutenção (BARROS, 2017).
Avaliação de riscos
Identificados os riscos, é feita a análise, avaliando o impacto e a probabilidade. Nesse ponto, destaca-se o posicionamento do TCU no seu Referencial Básico de Gestão de Riscos:
“Métodos quantitativos estimam valores para as consequências e suas probabilidades a partir de valores práticos e calculam o nível de risco a partir de unidades específicas definidas no desenvolvimento do contexto. Observe-se que a análise quantitativa necessita de dados factuais e, devido à falta dessas informações ou ao grau de esforço exigido, poderá não ser sempre possível ou desejável. Nesses casos, de acordo com a norma NBR ISO/IEC 31010, a utilização de um método qualitativo ou semiquantitativo, baseado na opinião de especialistas, pode ser suficiente e eficaz (ABNT, 2012)”.
A matriz de probabilidade versus impacto (matriz de riscos ou mapa de calor) é uma forma de se exibir os riscos de acordo com suas consequências e probabilidades, combinando estas características de maneira que fica explicitada uma classificação para a significância do risco (ABNT, 2021).
Considerando o município fictício XYZ, análise SWOT na Figura 3, é possível elaborar a matriz de significância de riscos, conforme figura abaixo. Do exemplo, destacam-se alguns pontos do mapa de calor. As ameaças de baixo envolvimento da comunidade, crescimento da violência e de atividades ilícitas na localidade tornam o envolvimento dos alunos com atividades ilícitas um evento de alta probabilidade e de impacto muito alto nos objetivos educacionais. As forças de pessoal motivado e remuneração adequada levam a uma probabilidade muito baixa de rotatividade e desmotivação da equipe. Os eventos foram classificados como de menor impacto por considerar o contexto organizacional. Assim, mesmo que a rotatividade de professores ocorra, em um contexto no qual se tem uma boa remuneração, profissionais motivados e capacitados, espaços físicos adequados e material pedagógico adequado, o impacto nos objetivos organizacionais não seria considerável.
Quadro 3 – Exemplo de matriz de riscos na área educacional
No quarto passo, é preciso construir as respostas alinhadas ao apetite a risco da organização. Considerando que ignorar os riscos não fará com que desaparecem, um órgão que não os gerencia indica um alto apetite a riscos, atitude não condizente com os princípios de economicidade e eficiência da administração pública (JOIA et. al., 2019). São respostas a riscos, conforme Figura 3, evitar, aceitar, mitigar ou compartilhar. Na área da educação, em razão das obrigações legais, dificilmente evitar riscos, resposta na qual se decide não mais realizar a atividade, seria uma opção, salvo alterações legislativas.
Quadro 4 – Exemplos de resposta a risco
Após a escolha das respostas aos riscos, o plano de tratamento é elaborado com o objetivo de especificar o implemento das ações. As pessoas envolvidas devem compreender os arranjos e o documento deve permitir o monitoramento do seu progresso e os riscos remanescentes devem ser registrados (ABNT, 2018).
Quadro 5 – Exemplo de Plano de ação para resposta aos riscos
Assim, o quinto passo, monitoramento e análise crítica deve assegurar e melhorar a qualidade e eficácia do planejamento, implementação e resultados do processo de gerenciamento de riscos em todos os seus estágios. Assim, deve haver coleta e análise de informações, registro de resultados e fornecimento do feedback (ABNT, 2018). Essa etapa tem como finalidades: (i) rastrear riscos já identificados; (ii) avaliar os planos atuais de resposta a riscos; (iii) monitorar riscos residuais e (iv) identificar novos riscos (IIA, 2019).
Tomando o caso da pandemia de Covid-19, por exemplo, uma avaliação de riscos anterior aos acontecimentos poderia considerar esse evento como de alto impacto, mas altamente improvável ou sequer ter identificado esse risco. No contexto pós-pandêmico, a análise de contexto e da própria concretização do risco impõem uma mudança nessa análise.
Quadro 6 – Finalidades do monitoramento de riscos, exemplo de atuação
Considerações finais
Da pesquisa bibliográfica realizada neste trabalho, verifica-se que diversos riscos, causas e consequências de eventos que impactam os objetivos das políticas públicas na área educacional já estão esparsamente identificados na literatura. No campo do gerenciamento de riscos, há manuais e frameworks que podem ser aplicados, mas tratam o assunto de forma genérica. Nesse sentido, este artigo, por meio da análise de conteúdo, trouxe uma abordagem capaz de suprir essa lacuna, consolidando os denominados problemas no formato do framework da ISO 31.000 e 31.010.
O gerenciamento de riscos não é um modismo. “O risco faz parte de qualquer empreitada humana […] você está constantemente exposto a riscos de diferentes intensidades e natureza” (JOIA et. al., 2019, p. 1). Também não é algo complexo, pois as pessoas que lidam diretamente com as tarefas sabem o que e como as coisas podem dar errado. Cabe às organizações e aos gestores públicos aproveitar melhor o conhecimento existente por meio de um processo estruturado e que registre essas informações.
1O PAR é uma estratégia para o planejamento plurianual das políticas de educação, em que os entes subnacionais elaboram plano de trabalho a fim de desenvolver ações que contribuam para a ampliação da oferta, permanência e melhoria das condições escolares e, consequentemente, para o aprimoramento do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) de suas redes públicas de ensino.
2Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6094.htm
3Disponível em https://www.fnde.gov.br/index.php/programas/par/sobre-o-plano-ou-programa/preguntas-frequentes-2.
4Eficiência “é a melhor forma de fazer algo com os recursos disponíveis” (Tenório, 2009, p.18).
5Eficácia “é fazer o que deve ser feito, isto é, cumprir o objetivo determinado” (Tenório, 2009, p.18).
6Efetividade “é a capacidade de atender às expectativas da sociedade” (Tenório, 2009, p.20).
7Partes interessadas. Qualquer indivíduo ou organização que é impactado pelas ações da organização (FREEMAN, 2010).
8https://www.bbc.com/portuguese/noticias/2014/09/140908_relatorio_educacao_lab
9https://www.tesourotransparente.gov.br/temas/contabilidade-e-custos/relatorio-resumido-da-execucao-orcamentaria-rreo-uniao
10http://simec.mec.gov.br/pde
11Em termos de riscos, serão tratados neste artigo como sinônimos, em razão da similitude de causas. Abandono é a situação na qual ocorrer o desligamento do aluno e posterior retorno no ano seguinte, enquanto na evasão, o aluno não regressa à escola (INEP, 1998).
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