REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ra10202508071611
Liliane Bueno Ferreira1
RESUMO
O trabalho trata do estudo sobre burocracia, compreendendo desde aspectos etimológicos até como exemplo o entrave nos processos de desapropriação por utilidade pública. É abordado o conceito de burocracia, compreendida como uma maneira de organização administrativa, expondo-a na visão de Max Weber, que entendia que o meio mais correto de criar uma burocracia de maneira sistematizada seria através da racionalidade, pois diante desse aspecto, poderia sistematizar a forma de como seriam conduzidas as atividades, tornando-as padrões, dividindo as tarefas a serem executadas, cada qual com sua competência e atribuição e também na ótica de Noberto Bobbio. O trabalho também discorre acerca da burocracia no Brasil, demonstrando que antes da Carta Magna de 1988, o sistema burocrático público brasileiro era dividido em modernização da gestão e dos quadros de funcionários que iriam ocupar os cargos e a cultura populista e clientelista. Assim, os cargos de hierarquia maior, compreendidos no alto escalão eram ocupados por meio de certame público, no qual o sujeito deveria demonstrar ter conhecimento técnico para desempenhar a função, e em contrapartida, pela cultura populista e clientelista, os cargos de baixo escalão, compreendido como os de execução, eram preenchidos por meio de recrutamento, o que era influenciado por meio de políticos, o que demonstrava-se ser ineficiente. Após o advento da Constituição Federal de 1988 (CF/88), os serviços de baixo e alto escalão passaram a serem preenchidos por meio de concursos públicos, visando a melhor prestação de serviços por meio de servidores com conhecimento técnico. Quanto aos entraves nos processos de desapropriação por utilidade pública vão além da falta de servidores e ainda mais pela burocracia no trâmite processual.
Palavra-Chave: Burocracia. Processo. Administração Pública. Entraves.
ABSTRACT
The paper deals with the study of bureaucracy, ranging from etymological aspects to as an example the insides of expropriation processes for public utility. It addresses the concept of bureaucracy, understood as a way of administrative organization, exposing it in the vision of Max Weber, which understood that the most correct way to configure a bureaucracy in a systematized way would be through rationality, since by means of this aspect, allow to systematize a task of execution like the activities, making them standard, being divided in tasks executed, each with its competence and attribution and also in the perspective of Noberto Bobbio. The article also deals with the bureaucracy in Brazil, demonstrating that before the 1988 Federal Constitution, the Brazilian public bureaucratic system was divided in modernization of the management and of the staffs that would occupy the positions and the populist culture and clientelist. Thus, the positions of the higher hierarchy, comprised at the highest level, were filled by means of a public tenders, in which the subject had to demonstrate technical knowledge to perform the function, and in return, by the populist and clientelist culture, the lower positions, understood as those of execution, were filled through recruitment, which was influenced by politicians, which proved to be inefficient. After the advent of the Federal Constitution of 1988 (CF / 88), low and high-level services began to be filled through public tenders, aiming at better service delivery through servers with technical knowledge. As for the impediments in the expropriation processes for usefulness public space besides the lack of servants and still more for the bureaucracy in the procedural path.
Keyword: Bureaucracy; Process; Public Administration; Insides.
1 INTRODUÇÃO
Este estudo versou sobre a burocracia como entrave nos processos de desapropriação por utilidade pública, tendo como foco o estudo da origem do termo burocracia, a sua materialização, o sistema adotado pelo Brasil e os entraves burocráticos existentes no poder judiciário e nos processos por desapropriação por utilidade pública.
Assim, tratou da burocracia que é um termo que poucas pessoas compreendem, por isso, o trabalho é importante para esclarecimentos sobre o que é a burocracia e como ela é, compreendendo que significa organização administrativa, estabelecendo meios adequados e racionais para completar os fins almejados pelo Estado. Partindo do conhecimento sobre o conceito, o trabalho também discorreu acerca da burocracia na visão de Norberto Bobbio e Max Weber, que sustentava a racionalidade como o elemento mais importante para estruturar os meios de organização, e também sobre a burocracia no Brasil, demonstrando que existia um modelo procedimental de organização antes da promulgação da Constituição Federal de 1988 e outro modelo após o advento da Carta Magna.
O trabalho também trouxe informações a respeito da burocracia estatal e na administração pública, e evidenciou ter ocorrido grande avanço no modelo organizacional administrativo do Brasil após a Constituição Federal, resultando no combate à corrupção, ao nepotismo e ao patrimonialismo. O estudo analisa os princípios previstos no art. 37 da CF/88, compreendidos como o princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, bem como os poderes da República Federativa do Brasil, que são: Poder Legislativo – encarregado de fiscalizar o Poder Executivo e de legislar – Poder Executivo – responsável por executar a administração estatal e criar atos normativos, bem como outras atribuições – e o Poder Judiciário – que o responsável por julgar e aplicar as leis criadas pelo Poder Legislativo no caso concreto.
Diante de todo o exposto, o trabalho apresentou os aspectos que tornam a burocracia um entrave nos processos de desapropriação por utilidade pública, tais como o número insuficiente de servidores para se adequar à demanda e a falta de capacidade técnica de alguns, que pode atrasar o processo por anos.
2 CONCEITO DE BUROCRACIA
A burocracia é proveniente do termo “bureau” (francês) + “krátias” (grego), que significa governo dos técnicos. Além disso, o vocábulo “bureaucratie” tem ligação com a mesa de trabalho dos funcionários.
A burocracia também pode ser compreendida como um modelo organizacional administrativo baseado em diversos regulamentos, normas e padrões inerentes aos ocupantes de cargos e funções.
De acordo com Pádua, em seu aspecto racional, a burocracia pode ser compreendida como uma forma de organização entre os humanos, seja de acordo com a uniformidade, seja por meio da adequação, ambas com o intuito de atingir o mesmo fim: a eficiência do serviço. Neste sentido, aduz o autor:
“A burocracia é uma forma de organização humana que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a máxima eficiência possível no alcance desses objetivos”. (PÁDUA, [s.d.], p. 02)
De acordo com Souza, a burocracia é estudada e compreendida sob duas formas: a primeira como técnica administrativa e a segunda como sociologia organizacional. Verifica-se que as duas formas de burocracia estão entrelaçadas, haja vista, que é através da capacidade técnica administrativa que o objetivo da organização poderá ser atendido.
“A raiz epistemológica da burocracia, no entanto, é estudada de duas formas pelos cientistas sociais. A primeira explicando burocracia, como uma técnica administrativa. A segunda como parte da sociologia organizacional. Seja qual for o enfoque que se dê, verifica-se que os elementos tanto de uma ciência como de outra, se entrelaçam e se complementam, principalmente quando se está tratando da burocracia estatal”. (SOUZA, 2008, p. 18)
De acordo com Motta (1991) o termo burocracia pode ser compreendido como uma forma de estrutura social destinada a dirigir tarefas coletivas para atender a sociedade de maneira impessoal e com base na hierarquia, agindo assim, de maneira lógica e racional.
Para o autor, a burocracia é um grupo social separado da sociedade, que se impõe perante esta, dominando-a, contudo, tal dominação é realizada por meio de organizações como o Estado, os partidos políticos, as escolas, as empresas, as corporações, entre outros. Os trabalhadores devem cumprir os fins estabelecidos pelo serviço prestado pelas organizações, mesmo com se a política e os valores das mesmas forem contrários aos seus. Neste sentido, as pessoas vivem buscando posições hierarquias maiores dentro do sistema burocrático, visando maior prestígio social, pois os valores e o modo de pensar do homem foram modelados para cumprir os fins das organizações, públicas ou privadas.
“A burocracia é um grupo social que se separa do resto da sociedade e se impõe a ela, dominando-a. essa dominação é feita através de organizações como o Estado, a empresas, as escolas, os partidos, etc., que transmitem um modo de pensar que nada tem a ver com o ideal de um homem metódico, mas sim com o atingimento de dados fins práticos, através de um cálculo cada vez mais preciso dos meios a serem utilizados. Este modo de pensar tende a deixar de lado todos os valores que não sejam absolutamente práticos. O modo burocrático de pensar leva o homem ao vazio e à luta por pequenas posições na hierarquia social de prestígio ou de consumo”. (MOTTA, 1991, p. 12-13)
Partindo destas acepções, a burocracia é compreendida como uma forma de organizar e estruturar de forma lógica as organizações voltadas à prestação de algum tipo de serviço coletivo, estabelecendo os meios para atingir os fins através da racionalidade e a divisão de trabalhos para obter maior celeridade do mesmo. Diante disso, a sociedade teve o pensamento e os valores estabelecidos pelas organizações para atingirem seus fins, pois a política da empresa deve ser cumprida, assim, tornaram-se vazias, buscando o prestígio social através de altas posições de trabalho motivadas pelo consumismo.
2.1 Burocracia na visão de Norberto Bobbio
Para Norberto Bobbio a democracia está mais próxima da autocracia devido às dificuldades que a democracia apresenta, como o centrismo nos partidos políticos; a burocracia e a questão da quantidade de liberdade e segurança que o Estado deve oferecer à sua sociedade.
Frente à complexidade e ao avanço do processo burocratizador, no pensamento bobbiano não cabe a possibilidade de uma democracia mais radical que permita à população exercer o controle sobre o processo. O controle caberá aos líderes políticos, escolhidos periodicamente pela população. Diante do aumento da complexidade, não haveria de se pensar que se torna cada vez mais necessária a expansão da própria democracia, multiplicando os espaços para a efetiva participação popular havendo maiores chances de ouvir mais vozes e de contemplar um maior leque de interesses.
Bobbio retoma, portanto, o argumento weberiano que visa justificar a impossibilidade da participação direta dos cidadãos na vida pública. Bobbio procura demonstrar a inevitabilidade da perda de controle sobre o processo de decisão política e econômica que vem experimentando o cidadão comum em favor da organização burocrática, fruto do surgimento e o desenvolvimento do Estado moderno. Bobbio expressa a necessidade de que sejam os líderes políticos os que controlem o aparelho burocrático, na medida em que o pessoal administrativo não detém as informações necessárias para execução de políticas complexas, sendo incapaz de indicar as soluções necessárias nas diversas situações que se apresentam.
Frente à complexidade e ao avanço do processo burocratizador, no pensamento bobbiano não cabe a possibilidade de uma democracia mais radical que permita à população exercer o controle sobre dito processo. O controle caberá aos líderes políticos, escolhidos periodicamente pela população.
2.2 Burocracia na visão de Max Weber
De acordo com Pádua ([s.d.], p. 07), na versão Weberiana, a burocracia é compreendida como uma tentativa de coordenar e formalizar o comportamento humano por meio do exercício da autoridade racional legal, para que sejam atingidos os objetivos das organizações gerais. Neste sentido, Max Weber sustenta que “a burocracia é um sistema que busca organizar, de forma estável e duradoura, a cooperação de um grande número de indivíduos, cada qual detendo uma função especializada”.
Leciona Souza (2008, p. 36) que para Weber, a administração burocrática deveria ser baseada em conhecimentos técnicos, principalmente dos executores, isto porque por meio da racionalidade, os caminhos seriam mais estruturantes, contudo, nas palavras do autor, “Weber aduz que a administração burocrática significa fundamentalmente exercício do controle baseado no conhecimento (competência técnica) e este aspecto é o que a faz especificamente racional”.
Sustenta Pádua [s.d.], que Weber distinguia a sociedade em três tipos, sendo a tradicional, a carismática e a burocrática. O primeiro, baseado no pátrio poder, ou seja, sociedade mais rústica. O segundo já trata de uma sociedade onde existem grupos que movem revoluções e partidos políticos empenhados em mudar o sistema de nações, etc. E o terceiro, refere-se a uma sociedade em que prevaleça a racionalidade humana, sistematizando as normas e as distribuições de competências de maneira que garanta maior celeridade e eficiência para atingir os mesmos fins.
Weber também compreende que cada um dos três tipos de sociedade, possui um tipo de autoridade, a pessoa física que a representa, e para que tenha autoridade, deve haver legitimidade. Na concepção de Weber, a autoridade burocrática é baseada na técnica, na meritocracia e administração, o que corresponde ao sentido de regulamentar os meios processuais de maneira uniforme, promulgando leis e regulamentos visando facilitar os procedimentos.
Para o doutrinador Godoy (2010), segundo a visão weberiana, existem três tipos de sociedade, havendo ainda três fatores que contribuem para que a sociedade burocrática se desenvolva em escala maior. O primeiro fator está atrelado ao desenvolvimento de uma economia de caráter monetário, o segundo refere-se ao crescimento tanto qualitativo quanto quantitativo das tarefas administrativas de alçada do Estado, e o terceiro, relaciona-se à superioridade técnica, ou seja, maior eficiência nos processos burocráticos, haja vista que a capacidade técnica de compreender os meios e os processos burocráticos colabora para que haja celeridade e eficiência na prestação do serviço.
Leciona também Motta (1991) que no sistema a forma mais justa de dominação advém da forma racional-legal, pois os fundamentos da mesma surgem através da crença na justiça aplicada pela lei. Assim, o povo obedece às leis estabelecidas pelo homem por meio do contrato social, que estipula ainda os procedimentos de organização dos vários tipos de organizações.
“Na dominação legal ou racional-legal, a legitimidade provém da crença na justiça da lei. O povo obedece às leis não porque seja comandado por um chefe carismático, mas porque crê que elas são decretadas segundo procedimentos corretos. Também os governantes compartilham da mesma crença. A dominação racional-legal, ou simplesmente legal, caracteriza-se também pelo fato de que o governante é considerado superior porque atingiu tal posição através de nomeações consideradas legais. É em função disso que ele exerce o poder, dentro dos limites fixados por um sistema de regras que têm força de lei”. (MOTTA, 1991, p. 29)
De acordo com Souza (2008), uma burocracia eficiência decorre da divisão de tarefas, racionalizando os métodos mais céleres para executar a prestação de serviços e alcançar o fim desejado, tornando a divisão de tarefas uma forma de especialização dos funcionários em suas respectivas atribuições, consoante disposto pelo citado autor:
“A organização burocrática, outrossim, por excelência enaltece a divisão do trabalho, A racionalidade da organização está na especialização de cada um dos seus setores (burocratas) em realizar determinados atos, consubstanciado em uma determinada norma ou regulamento”. (SOUZA, 2008, p. 26)
Pádua [s.d.], destaca que Max Weber apresentou várias características no tocante à burocracia, haja vista a necessidade de sistematizar a organização dos serviços e das comunicações, entre outros aspectos. Nesse sentido, é previsível que a racionalidade é capaz de sistematizar e coordenar a maneira como é executada a administração de algum tipo de entidade personalizada, conforme descrito por Weber:
“Organização ligada por normas e regulamentos, organização ligada por comunicações escritas, organização sistemática da divisão do trabalho, organização que distribui atividades, organização que estabelece cargos pela hierarquia, organização que fixa regras e normas técnicas, organização que escolhe pessoas por mérito e competência, organização que separa propriedade da administração, organização que visa profissionalização de seus participantes, e organização que prevê comportamento de seus membros”. (PÁDUA, [s.d.], pag. 7-9)
Segundo Motta (1975), citado por Rocha [s.d.] em relação à burocracia, a preocupação de Weber seria a racionalidade, porquanto através dela criavam-se os meios práticos para que fosse alcançado o fim desejado. Assevera o autor que quando uma organização trabalha de forma racional, certamente será eficiente. Neste diapasão:
“A preocupação de Weber está na racionalidade, entendida como a adequação dos meios aos fins. E uma organização é racional quando é eficiente. Assim, para Weber a burocracia era a forma mais eficiente de uma organização. Max Weber descreveu um tipo de estrutura burocrática acreditando que era comum à maioria das organizações formais”. (MOTTA, 1965, p. 46, APUD ROCHA, [s.d.], p.03)
Pádua [s.d.] corrobora que para Weber, a vantagem que se pode obter em decorrência do sistema burocrático é o exato conhecimento acerca dos deveres e das tarefas que devem ser feitos, visando a precisão no tocante à competência para dar maior celeridade às funções operacionais, assim, quando se detém conhecimento do que fazer e como deve ser feito, é verificável maior rapidez nas escolhas das decisões, alcançando o seu fim com mais facilidade, exatidão e precisão.
Ademais, quando a rotina da organização empresarial se torna padronizada, haverá a possibilidade da redução de erros operacionais, custos financeiros, bem como redução dos atritos entre os funcionários, haja vista que a cada um é incumbido a sua tarefa, e deve ser cumprido no limite da sua responsabilidade.
2.3 Burocracia no Brasil
De acordo com Rocha [s.d.], no Brasil a burocracia utiliza-se da racionalidade para alcançar o fim desejado, adequando os meios aos fins pretendidos, pois dessa forma, ocasionará um rendimento operacional maior, o que significa ser mais eficiente. Assim, para que o trabalho seja eficiente, são necessários alguns elementos como a capacidade técnica profissional da pessoa que terá competência para exercer determinada atribuição, também existe o mérito para crescer hierarquicamente, bem como a redução de custos ao sistematizar o serviço operacional, entre outros. Nesse sentido, aduz:
“A burocracia é uma forma de organização, que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a máxima eficiência possível no alcance dos objetivos. Surge, ainda, como resultado dessa concepção burocrática os conceitos da profissionalização, do mérito, das competências e da redução de custos, largamente utilizados nos dias de hoje, evidentemente, analisados a partir de outros contextos e cenários”. (ROCHA, [s.d.], p. 3-4)
Pádua [s.d.] confirma que existe outro fator de grande importância que muito influenciou na formação da burocracia, principalmente no Brasil, que foi um dos elementos indispensáveis para uma eficiência de melhor qualidade e celeridade, sendo compreendido tal elemento como a divisão dos trabalhos, o que consequentemente fez com que os procedimentos se tornassem mais padronizados no momento da execução da prestação do serviço, através da divisão de tarefas, criando um crescente aumento da produtividade. Contudo, o trabalho dividido resulta no profissional mais especializado naquela atribuição que desempenha o que é denominado de competência.
“Outro ponto de forte influência dessa visão burocrática é a divisão do trabalho, considerado o meio de padronização dos procedimentos técnicos, do exercício de autoridade, permitindo que haja ao mesmo tempo um aumento de produtividade do trabalho e eficiência organizacional”. (ROCHA, [s.d.], p. 4)
Conforme dispõe Godoy (2010), o Governo Brasileiro no ano de 1930 adotou a forma burocrática em um padrão duplo, com a modernização da gestão e dos quadros de funcionários que iriam ocupar os cargos e a cultura populista e clientelista. Assim, no primeiro padrão, o governo estabelecia que o preenchimento dos cargos do alto escalão se daria por meio de certames públicos, isto é, por meio de concursos, sendo destinadas as vagas para àqueles que atingirem maior pontuação, o que demonstrava possuir maior conhecimento acerca do assunto que será utilizado na prestação do serviço, porém, no segundo padrão, os trabalhos de execução de serviços, principalmente saúde e assistência social, eram destinados às pessoas por meio de recrutamento, assim, a administração do alto escalão demonstrava eficiência e em contrapartida, os órgãos do baixo escalão (execução) demonstravam não possuir eficiência, haja vista “a corrente manipulação populista de recursos públicos” daqueles que possuíam influência, conforme demonstrado na citação abaixo:
“Adotou-se na Administração Pública Federal um padrão duplo, pautado, por um lado, na modernização da gestão e dos quadros, e por outro em uma cultura populista e clientelista. Enquanto os altos escalões da Administração tornaram-se a melhor burocracia estatal na América Latina, mediante realização de concursos, consolidação de carreiras, promoção baseada em critérios de mérito e salários adequados, por outro lado, os escalões inferiores (incluindo os órgãos encarregados dos serviços de saúde e de assistência social) foram deixados ao critério clientelista de recrutamento e manipulação populista de recursos públicos”. (MARTINS, 1997, p. 17, APUD GODOY, 2010, p. 39)
De acordo com Godoy (2010), após a promulgação da Constituição Federal de 1988, o Estado brasileiro teve avanços no tocante a burocracia (administração) do país, pois foi implantado o princípio da seleção meritocrática e universal que regulamentou a forma da seleção dos cidadãos que participariam da prestação do serviço público.
Desse modo, para que o Estado pudesse contar com profissionais capacitados e para que os serviços fossem prestados com qualidade, exigiu-se a aprovação em concursos para a investidura em cargos públicos.
De acordo com a Carta Magna, os critérios para a elaboração dessas provas estariam em consonância com a complexidade e o serviço a ser realizado. Dessa forma, seriam selecionados os candidatos com maior preparo atinente ao cargo.
Ficou estabelecido ainda, que esses candidatos ocupariam cargos efetivos, possuindo estabilidade e planos de carreiras, bem como percepção remuneratória adequada à função desempenhada.
O autor ainda constata a existência dos cargos comissionados, aduzindo que estes são preenchidos por meio de nomeações de pessoas políticas, o que ocasiona um serviço e um vínculo com a administração pública de forma precária, não possuindo o indivíduo preparação suficiente para desempenhar sua atribuição com eficiência. Partindo desta concepção, a demissão pode ser considerada baseada na expectativa da prestação do serviço, o que significa resultar prejuízo para a Administração Pública, haja vista que os cargos comissionados possuem caráter meramente político.
De acordo com Chiavenato (1999), citado por Souza (2008), a burocracia é capaz de sistematizar tanto o trabalho, o direito e o poder para alcançar o fim almejado, isto porque, ao dividir atribuições, estabelece a cada indivíduo seus limites, direitos e poderes, cada qual exercendo sua função e atribuição designada, não violando o limite e interferindo no trabalho de competência alheia. Nas palavras do autor, vejamos:
“Há uma divisão sistemática do trabalho, do direito e do poder, estabelecendo as atribuições de cada participante, os meios de obrigatoriedade e as condições necessárias. Cada participante deve saber qual é a sua capacidade de comando sobre os outros e, sobretudo, quais são os limites de sua tarefa, de seus direitos e de seu poder, para não ultrapassar estes limites, interferir na competência alheia ou prejudicar a estrutura existente. Assim as incumbências administrativas são altamente diferenciadas e especializadas, e as atividades são distribuídas de acordo com os objetivos a serem atingidos”. (CHIAVENATO, 1999, p. 17, APUD SOUZA, 2008, p. 25)
Portanto, os objetivos almejados pelo processo burocrático poderão alcançados por meio da especialização dos serviços e da distribuição de tarefas. Verificou-se que esses fatores podem contribuir de forma efetiva na eficiência da prestação de serviços.
2.4 Burocracia Estatal e na Administração Pública
De acordo com Mafra (2005), a burocracia na administração pública é administrada por meio de servidores públicos que devem seguir parâmetros da hierarquia e o cumprimento dos regulamentos internos determinando suas atribuições e competências, seguindo assim, uma rotina de trabalho baseado na divisão de trabalhos, podendo ainda sustentar que se trata de um sistema complexo para a execução das atividades.
“Burocracia é administração da coisa pública por funcionário sujeito à hierarquia e regulamento rígidos, e a uma rotina inflexível. Recebe o significado abrangente de classe dos burocratas. Identifica-se com grande influência ou prestígio de uma estrutura complexa de departamentos na administração da coisa pública”. (MAFRA, 2005, p. 03)
Mafra (2005) descreve sobre o Estado Burocrático elencando que as relações das atividades públicas são baseadas na hierarquia e nos processos de execução visando ser preenchido o quadro efetivo por meio de concursos públicos, com o intuito de combater a corrupção e o nepotismo que antes existia com muita frequência na prestação de serviços públicos do baixo escalão. Assim, as ideias do sistema burocrático são baseadas na profissionalização da carreira, na impessoalidade na prestação do serviço público, na hierarquia funcional entre os membros e o formalismo.
“O estado burocrático comporta instituições basicamente hierarquizadas e controle enfocado nos processos. Combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista eram seus maiores objetivos. Para tal, orientava-se pelas ideias de profissionalização de carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo”. (MAFRA, 2005, p. 04)
O mesmo doutrinador afirma que o modelo burocrático previsto na Constituição Federal de 1988 possui base no formalismo dos atos e na presença de normas procedimentais rígidas que devem ser cumpridas por todos os servidores públicos, assim, “o modelo burocrático, presente na Constituição de 1988 e em todo o sistema do direito administrativo brasileiro, é baseado no formalismo e na presença constante de normas e rigidez de procedimentos”.
Nesse sentido, MAFRA (2005) estabelece que a administração pública gerencial considera o Estado como uma organização empresarial, porém, ofertados os serviços públicos para os cidadãos, tendo como características fundamentais a avaliação de desempenho, a eficiência da prestação dos serviços e o controle dos resultados.
“Administração pública gerencial é aquela construída sobre bases que consideram o Estado uma grande empresa cujos serviços são destinados aos seus clientes, outrora cidadãos; na eficiência dos serviços, na avaliação de desempenho e no controle de resultados, suas principais características”. (MAFRA, 2005, p. 05)
De acordo com MAFRA (2005), o Estado burocrático cria o plano diretor, que é o responsável pela solução dos problemas enfrentados durante a administração. Com efeito, o aludido plano facilita e auxilia o trabalho porque por meio da administração pública gerencial os sistemas de licitações e de orçamentos se tornaram mais amplos, deixando de serem detalhados. Desse modo, apresentou meios de suspender os obstáculos que poderiam ser enfrentados por meio de mudanças de algumas leis que flexionam o serviço. Assim, dispõe o autor:
“O plano diretor diz que a administração gerencial é a solução do problema da administração burocrática. Isto porque a flexibilização da estabilidade dos servidos, do sistema de licitações e dos orçamentos que deixariam de ser tão detalhados, representaria a suspensão dos obstáculos por meio de mudança das leis e das instituições seguida de evolução para o sentido de uma administração pública gerencial”. (MAFRA, 2005, p.05).
Para Mafra (2005) a reforma do aparelho do Estado visou criar as condições necessárias para que pudessem reformular o sistema burocrático visando o modernismo e a racionalidade, ademais, o autor salienta que a reforma se faz necessária para que reduzisse o nepotismo, clientelismo e o patrimonialismo, haja vista que afeta os princípio da igualdade e da impossibilidade de favorecimento pessoal previstos na Constituição da República Federativa do Brasil, o que demonstra contrário à lei suprema do país, conforme descreveu:
“A reforma do aparelho do Estado visa a criar condições para que fosse reconstruída a administração pública, nos moldes de modernidade e racionalidade. Inicialmente, seria substituída a administração burocrática, posto que ineficiente para extirpar os males do clientelismo, do patrimonialismo e do nepotismo. Isto porque todos estes males seriam contrários aos princípios próprios da república da igualdade de todos e da impossibilidade de favorecimento pessoal, no trato com o Estado”. (MAFRA, 2005, p. 06)
Fundamenta MAFRA (2005, p. 06), que o aparelho do Estado objetivou organizar e estruturar a administração pública após o advento da Constituição Federal de 1988, buscando alcançar maior qualidade e efetividade da prestação dos serviços aos cidadãos, o que garantia também maior profissionalização em decorrência do conhecimento técnico dos servidores que forem aprovados nos concursos públicos, inclusive nas percepções remuneratórias mais justas, de acordo com as funções desempenhadas de cada funcionário público. “Objetivou-se organizar as estruturas da administração com ênfase na qualidade e na efetividade do serviço público, além de verdadeira profissionalização do servidor público, que passaria a receber ganhos mais justos para todas as funções”.
3 PRINCÍPIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PREVISTO NA CF/88.
De acordo com Filho (2015), o princípio da legalidade é de muita importância para a administração pública, pois é através dele que os gestores podem fazer apenas o que está estipulado na lei, devendo manter seus atos e suas condutas conforme o que está pautado no direito, ou seja, na legislação. Contudo, o administrador Público não pode se submeter a deixar de fazer algo ou fazer algo como quer, pelo contrário, primeiro ele deve estar pautado na legalidade para realizar tal ato, caso a lei vede tal conduta, o mesmo deve se manter inerte. Assim, a legalidade determina que o agente atue conforme o que esteja estipulado em Lei. Nas palavras do autor:
“Este princípio, juntamente com o controle da Administração pelo Poder Judiciário, nasceu com o Estado de Direito. Segundo o princípio da legalidade, a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite. O administrador não pode agir, nem deixar de agir, senão de acordo com a lei, na forma determinada. No direito administrativo, o conceito de legalidade contém em si não só a lei, mas também, o interesse público e a moralidade”. (FILHO, 2015, p. 09)
Para Silva (2014, p. 90), outro princípio importante na Gestão Pública, para que sua finalidade seja alcançada sem desvios, é o princípio da impessoalidade que determina que a atuação dos serviços públicos deve sempre ser em prol do bem comum, e não se deixar levar por privilégios e promoções pessoais. Conforme preleciona o autor, este princípio visa atender todos os administrados, a coletividade em geral e não apenas um grupo ou outro grupo em detrimento dos demais grupos sociais. Com isso, a atuação da administração pública deve sempre ser em prol de todos, sem distinção, nos termos do autor:
“O princípio da impessoalidade determina a atuação administrativa de acordo com o bem comum, sem permitir ao administrador a promoção pessoal. Este princípio exige que a atividade administrativa seja exercida de modo a atender a todos os administrados, ou seja, a coletividade, e não a alguns privilegiados membros em detrimento de outros. Nesse sentido, a atuação impessoal da Administração Pública é imperativo que funciona como uma via de mão dupla, pois se aplica em relação ao administrado e ao administrador”. (SILVA, 2014, p. 90)
Silva (2014) ainda sustenta sobre o princípio da Moralidade, que possui grande importância para os administradores que regem a máquina pública, pois é através desse princípio que os mesmos devem valer e zelar pela ética e moralidade nas prestações dos serviços públicos em conformidade com o que a lei estipula. Isso quer dizer que os gestores devem atuar com boa-fé e manter sempre a probidade administrativa. Nas palavras do autor: “O princípio da moralidade deve atuar com ética e moralidade, isto é, de acordo com a lei. Haja vista qual princípio integra o conceito de legalidade, decorre a conclusão pelo Poder Judiciário. A moral administrativa liga-se à ideia de probidade e de boa-fé”.
Defende (MEIRELLES, 1998) outro princípio importante elencado na Constituição Federal que rege a administração pública, o princípio da Publicidade, uma vez que a atuação administrativa deve ser transparente, para que assim, os administrados possam acompanhar os atos da administração pública e fiscalizar com maior ênfase os gestores públicos. Através da transparência, os administrados tomam ciência de tudo que se passa dentro da gestão pública, como os contratos de licitação, os gastos públicos, receita com funcionários, entre tantos outros. É a medida de eficácia dos atos administrativos. Assim, aduz o autor:
“A publicidade, como princípio de administração pública (CF, art. 37, capta), abrange toda atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus atos como, também, de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Essa publicidade atinge, assim, os atos concluídos e em formação, os processos em andamento, os pareceres dos órgãos técnicos e jurídicos, os despachos intermediários e finais, as atas de julgamentos das licitações e os contratos com quaisquer interessados, bem como os comprovantes de despesas e as prestações de contas submetidas aos órgãos competentes. Tudo isto é papel ou documento público que pode ser examinado na repartição por qualquer interessado, e dele pode obter certidão ou fotocópia autenticada para os fins constitucionais”. (MEIRELLES, 1998, p. 90)
Observa Silva (2014) que o princípio da eficiência é o que faz a administração pública, produzir com menos tempo e com menos gastos, demonstrando a eficiência e a eficácia do gestor público, a fim de buscar sempre o máximo de bem estar público. Portanto, in verbis: “O princípio da eficiência impõe ao agente público que realize suas atribuições com perfeição, presteza e rendimento funcional. A eficiência é a capacidade de obtenção dos objetivos fixados em razão dos meios disponíveis”.
Leciona Moraes (2014) que o princípio da legalidade possui algumas características, entre elas, o direcionamento das atividades prestadas voltadas ao bem comum, bem como outras descritas pelo ele, vejamos:
“O princípio da eficiência está vinculado à prestação de serviços sociais essenciais à população, visando à adoção de todos os meios legais e morais possíveis para a satisfação do bem comum. O princípio da eficiência compõe-se, portanto, das seguintes características básicas: direcionamento da atividade e dos serviços públicos à efetividade do bem comum, imparcialidade, neutralidade, transparência, participação e aproximação dos serviços públicos da população, eficácia, desburocratização e busca da qualidade”. (MORAES, 2014 p. 347)
Portanto, os princípios previstos no art. 37 da CF/88 são de grande importância para que a prestação de serviços seja voltada exclusivamente para o bem comum, sendo assim, o princípio da eficiência consagrou a possibilidade da realização de diversas prestações de serviços com o mínimo de tempo gasto, ou seja, o serviço passou a ser célere de forma a facilitar a administração da coisa pública.
4 PODER LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO.
A Constituição da República Federativa do Brasil promulgada no dia 05 de outubro de 1988, estipulou em seu artigo 2º a divisão dos poderes, os quais seriam harmônicos e independentes entre si, compreendidos como legislativo, executivo e judiciário. (MENDES, SOUZA, SILVA, 2017)
Portanto, Moraes (2014) destaca que a função Legislativa pode ser tanto atípica quanto típica. Quando ela é típica, refere-se às funções de legislar e fiscalizar, sendo as funções consideradas de grande importância, vejamos.
Se por um lado a Constituição prevê regras de processo legislativo, para que o Congresso Nacional elabore as normas jurídicas, de outro, determina que a ele compete a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Poder Executivo CF, art. 70). (MORAES, 2014, p. 429)
De acordo com o mesmo doutrinador (2014, p. 435), como função atípica, o poder legislativo poderá praticar atos como administrar e julgar, por exemplo, podendo “dispor sobre sua própria organização e operacionalidade interna, provimento de cargos e promoções de seus servidores, bem como julgar o Presidente da República por crime de responsabilidade”.
Conforme Souza (2008), o poder legislativo existe nas três esferas do Estado Federação, em âmbito nacional, dividido em duas casas, em âmbito estadual e municipal. Em âmbito nacional são compreendidos como deputados federais e senadores, esses ocupantes das cadeiras do Senado Federal, cada um representando o seu Estado-membro, e aqueles ocupando as cadeiras da Câmara dos Deputados, representando os interesses do povo. Ademais, ambas as casas se reúnem para tratar de assuntos de grande importância para a nação, na casa de leis denominada Congresso Nacional. Na esfera estadual, os representantes do Poder Legislativo são chamados de deputados estaduais, reunindo-se nas Assembleias Legislativas de seus Estados, e na esfera municipal, vereadores, que se reúnem na câmera dos vereadores.
No tocante ao Poder Executivo, Souza (2008) sustenta que o este Poder é confiado ao Presidente da República, existindo duas funções primordiais diversas, sendo a de Chefe de Estado e Chefe de Governo, a primeira para Representar a República nas relações exteriores, enquanto a segunda para dirimir e administrar a res pública. Desse modo, aduz o autor que “o Poder Executivo constitui órgão constitucional cuja função precípua é a prática dos atos de chefia de estado, de governo e de administração”.
Neste sentido, explana Moraes (2014, p. 488) que, ao Presidente da República, são incumbidas as diversas funções, típicas e atípicas. As funções típicas são compreendidas como a chefia dos negócios do Estado e do Governo e administrar a coisa pública. As funções atípicas podem ser compreendidas com dispor de medidas provisórias e o julgamento administrativo.
Assim, Moraes (2014) compreende que a chefia do Poder Executivo é confiado ao Presidente da República, e que possui várias funções, tanto típicas quanto atípicas, como dito pelo autor:
A quem compete seu exercício, auxiliado pelos Ministros de Estado, compreendendo, ainda, o braço civil da administração (burocracia) e o militar (Forças Armadas), consagrado mais uma vez o presidencialismo, concentrando na figura de uma única pessoa a chefia dos negócios do Estado e do Governo. (MORAES, 2014, p. 488)
É importante destacar que existe chefe do executivo em âmbito nacional, estadual e municipal, compreendidos como Presidente da República, Governadores de Estados e Prefeitos Municipais. (MORAIS, 2014)
Segundo Mafra (2005), o Poder Judiciário é o responsável por administrar a Justiça, consistindo suas funções em ser o guardião das leis, visando a finalidade de preservá-las com base nos princípios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência.
Portanto, Moraes (2014) elencam os órgãos do Poder Judiciário previstos na Constituição Federal de 1988, vejamos.
Os órgãos do poder judiciário são: O Supremo Tribunal Federal, o Conselho Nacional de Justiça, o Superior Tribunal de Justiça, os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais, os Tribunais e Juízes do Trabalho, os Tribunais e Juízes Eleitorais, os Tribunais e Juízes Militares e os Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios. (MORAES, 2014, p. 521)
Preleciona Godoy (2010) que o Poder Judiciário também possui funções típicas e atípicas, sendo a função típica a responsável por julgar e aplicar a lei ao caso concreto, que é resultante de conflitos de interesses, e a função atípica são de natureza administrativa e legislativa, a primeira no tocante à concessão de férias aos membros e serventuários e prover os cargos dos juízes de carreira, e a segunda no tocante à edição de normas regimentais, podendo dispor sobre sua competência e funcionamento tanto dos órgãos jurisdicionais quanto administrativos.
5 ENTRAVES NOS PROCESSOS JUDICIAIS.
Para Souza (2017), o poder judiciário é integrante de um dos três poderes que existem no sistema político brasileiro, sendo tal sistema denominado tripartite. Assim, entende-se que o poder judiciário é o poder responsável por garantir o julgamento e a aplicação das normas criadas pelo poder legislativo em todo o território nacional. Com isso, diz-se ainda que o desempenho das atividades do poder judiciário não possui eficiência, não conseguindo ser célere e se adequar à demanda que o procura, o que torna um entrave nos processos.
Ademais, salienta a autora que os processos judiciais dependem de alguns fatores para serem julgados, como o tipo de procedimento a ser utilizado, o nível de complexidade das causas, o tempo necessário para a coleta de provas necessárias aos processos, destacando também o prazo que existe para que seja realizado cada ato, bem como a qualificação técnica dos profissionais que conduzem os casos pleiteados pelo poder judiciário, entre outros fatores.
Sustenta Souza (2017) que partindo destas percepções, o Poder Judiciário demonstra ter muitos entraves, o que dificulta a celeridade da solução dos litígios que, por vezes, transita por anos, e isso se dá pela crescente demanda perante a quantidade de servidores públicos atuando, haja vista que o número atual de membros que o poder judiciário é possui é insuficiente para que se resolvam todos os processos de acordo com a demanda.
Já para Godoy (2008), outro fator que pode ser considerado que também é um entrave no poder judiciário é o excesso de atribuições incumbidas aos magistrados, sendo que algumas delas, necessariamente, poderiam ser realizadas por outras pessoas, como exemplo, podemos citar as intimações, as citações, os despachos de aspectos formais da instrução processual, emissão de ofícios, entre vários outros atos.
Dessa forma, as vastas quantidades de atribuições incumbidas aos magistrados, resultam na sobrecarga de trabalhos, o que gera desgaste dos mesmos e ineficiências dos julgamentos de acordo com as demandas pleiteadas em juízo. (GODOY, 2008)
Segundo Souza (2017), muitos acreditam que o poder judiciário é lento ou até mesmo ineficiente, porém, esta é a primeira impressão que se tem do poder judiciário brasileiro, pois de acordo com relatório do Conselho Nacional de Justiça – CNJ, os desempenhos dos magistrados na atuação da demanda demonstram serem os mais produtivos de todo o mundo. Nesse sentido, caso o poder judiciário ampliasse os números de juízes e servidores públicos, a justiça brasileira é capaz de ser a mais rápida do mundo.
5.1 Entraves nos processos de desapropriação por utilidade pública
A princípio, deve-se compreender que utilidade pública ocorre quando algum bem possui interesse social, nesse tipo, o patrimônio particular pode ser utilizado por interesse público mediante desapropriação.
Ademais, insta salientar que o Poder Expropriante deve estar no nível mais superior caso queira desapropriar um bem público, como do Estado Federado pode desapropriar os Estados-membros e os Municípios, os Estados-membros os municípios, e estes, não pode desapropriar um ente federativo similar ou de nível superior. (MENDES, SOUZA, SILVA, 2017)
Nesse diapasão, dispõe o art. 5º, XXIV da CF/88, que o processo por desapropriação por utilidade pública será regulamentada por lei, desde que o interessado na desapropriação indenize o particular proprietário do bem de forma justa e prévia. Nestes termos, dispõe o dispositivo, “Art. 5º […] XXIV. A lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro”. (BRASIL, CF/88)
Vale dizer, que o ordenamento jurídico atual admite a desapropriação por necessidade pública, por utilidade pública e por interesse social. A primeira pode ser compreendida como a situação de emergência, nos casos em que os bens particulares são transferidos para o domínio do Poder Público, ou seja, nos casos em que o interesse do bem é conveniente para o Poder Público exercer sua prestação de serviço.
Porém, para que a desapropriação por necessidade pública seja válida, deve haver o critério da situação de emergência como prevê o Decreto-lei 3.365/41, em seu artigo 5º. Assim, quando a transferência do bem particular para o Poder Público se tornar importante para melhorar a vida em sociedade, de forma a reduzir as desigualdades sociais existentes (como no caso de uma rodovia que trata desenvolvimento e logística para a região, bem como a instalação de órgãos ou estatais, entre outros tipos de situações), será necessário efetivar a desapropriação daquele imóvel para esses fins sociais (MENDES, SOUZA, SILVA, 2017).
Além disso, de acordo com o art. 184 da CF/88, o imóvel rural que não é utilizado será objeto de desapropriação para atingir a função social, desde que o proprietário seja indenizado em títulos da dívida agrária, podendo ser resgatados em até 20 (vinte) anos após o segundo ano da sua emissão. Ademais, as benfeitorias úteis e necessárias serão devidamente indenizadas por meio de dinheiro em espécie, e que os imóveis objetos de desapropriação em prol da função social para atingir os fins da reforma agrária, será isento de impostos no ato da transferência dos mesmos. (BRASIL, CF/88)
Carvalho Filho (2014, p. 830) estabelece que a desapropriação por utilidade pública tem como finalidade integrar o patrimônio que ora era particular ao patrimônio público para atingir a função social que demanda ao Estado, dependendo da necessidade de se utilizar o bem para benefício do progresso e reduzir as desigualdades.
Assim, o procedimento para a transferência da propriedade do particular para o Estado é demorado quando pautado na via judicial, o que pode levar anos em tramitação, devido a burocracia demasiada que poderiam ser realizados por outros órgãos equivalentes jurisdicionais. (MORAES, 2014)
Verifica-se que em meios a tantos aspectos conflitantes no meio judiciário que, às vezes, a burocracia acaba prejudicando o expropriado no tocante aos entraves existentes de ordem procedimental e organizacional, o que se arrasta por anos para que se obtenha a sentença de mérito sobre o caso, ademais, existem os recursos, que ocasiona mais demora na solução da lide. Pode ser salientado ainda que a falta de conhecimento técnico por parte do servidor que conduz os autos do processo pode ocasionar mais demoras desnecessárias ao trânsito normal. (GODOY, 2010)
Com isso, podem ser utilizados meios para reduzir as burocracias, visando uma solução mais célere, para tanto, faz-se necessários utilizar-se de equivalentes jurisdicionais, que são compreendidos como os institutos da autotutela, da mediação, autocomposição, arbitragem, acordos, entre outros. Utilizando de tais institutos, haverá uma alternativa da solução dos conflitos, evitando a desnecessária demora dos processos judiciais. (MORAIS, 2014)
Para evitar os entraves burocráticos, os equivalentes jurisdicionais demonstram ser de grande importância, mas não são usados de maneira indistinta, pois para utilizar-se destas vias, faz-se necessário que o proprietário e a propriedade estejam com os documentos exigidos, de natureza fiscal e pessoal, devendo-os estar regular, pois caso haja alguma restrição, deverão adotar a via judicial para solução da lide. (MENDES, SOUZA, SILVA, 2017)
Assim, os equivalentes jurisdicionais demonstram ser de grande importância para dar celeridade ao trâmite de vários processos na esfera judiciária, portanto, estas vias podem garantir a celeridade aos processos de desapropriação, pois a transferência da propriedade poderia se realizar sem a necessidade de ter que esperar a conclusão de um rito processual, que é considerado mais lento, gerando benefícios para ambas as partes, já que tanto o Estado quanto o particular, seriam saciados de maneira justa e igualitária, visando o caminho do progresso e da qualidade de vida para a toda a nação, através de uma administração organizacional mais eficiente e técnica. (MENDES, SOUZA, SILVA, 2017)
6 CONCLUSÃO
O trabalho apresentou desde o conceito de burocracia, o modelo de administração na visão de Noberto Bobbio e Max Weber, bem como a burocracia estatal no Brasil, os princípios previstos no art. 37 da CF/88, os três poderes da federação, e a burocracia como entrave na esfera judicial, principalmente nos processos de desapropriação por utilidade pública.
Foi demonstrado o modelo de administração organizacional do Poder Público após o advento da Constituição Federal de 1988, que estabeleceu igualdade e admissão ao serviço público por meio de concursos públicos, visando assim, que o quadro efetivo fosse preenchido por profissionais capacidades e com conhecimento acerca da área da futura atuação, o que traz maior efetividade e celeridade dos serviços públicos.
O trabalho também tratou da burocracia como entrave nos processos de desapropriação por utilidade pública, no qual demonstrou que o Poder Judiciário enfrenta muitos entraves no tocante aos processos devido à grande demanda que ingressa com as ações, haja vista que o mesmo demonstra ser lento em decorrência do número insuficiente de servidores e magistrados.
Dessa forma, constatou-se que o sistema judiciário é lento, e que tais lentidões também podem ocorrer por falta de capacidade técnica do servidor, que por vezes, em decorrência da imperícia, acarreta demora do trâmite normal do processo. Por isso, compreende muitos autores que existem meios de solucionar e dar celeridade às leis processuais como exemplo por meio de equivalentes jurisdicionais.
Conclui-se por fim, que os processos judiciais possuem uma burocracia em decorrência da demanda e do número insuficientes de servidores, cuja solução pode ser suprida pelos equivalentes jurisdicionais (mediação, arbitragem, conciliação, acordos, entre outros), já que muitos processos poderiam ser solucionados antes de ingressar no rito processual, haja vista que alguns procedimentos são instrumentos meramente formais, isto é, o que está previsto na lei, principalmente no tocante nos processos de desapropriação por utilidade pública, no qual faz-se necessário que tanto o proprietário quanto a propriedade estejam com os documentos exigidos, os de natureza fiscal e pessoal, não podendo haver restrições, para que procure os equivalentes jurisdicionais para dirimir a transferência do bem, resultando na solução da lide de forma rápida e eficiente.
REFERÊNCIAS
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1Graduada em Direito pelo Centro Universitário de Goiás. Doutoranda em Ciências Jurídicas pela UMSA- UNIVERSIDAD DEL MUSEO SOCIAL ARGENTINO. e-mail: liliane.advogada@gmail.com . ORCID: https://orcid.org/0000-0003-4532-0481