RACIAL QUOTAS IN FEDERAL PUBLIC TENDERS: CHALLENGES OF HETEROIDENTIFICATION AND THE FLAWED JURISPRUDENCE OF THE FEDERAL JUSTICE SYSTEM
REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/fa10202511271940
Antonio da Silva Galvão1
RESUMO
O presente artigo examina a política pública de cotas raciais para negros (pretos e pardos) em concursos públicos federais, a partir de sua fundamentação constitucional e legal. Analisa-se a legitimidade e o funcionamento dos procedimentos de heteroidentificação, estabelecidos para coibir fraudes na autodeclaração. A pesquisa se concentra nas decisões dos juízes e tribunais federais, destacando a existência de decisões divergentes quanto à anulação ou manutenção dos atos das comissões de heteroidentificação. Objetiva-se demonstrar que a variedade de fundamentos para deferir ou negar os pleitos dos candidatos revela uma jurisprudência claudicante, gerando insegurança jurídica e comprometendo o princípio da isonomia entre os concorrentes. Conclui-se pela urgência de uniformização dos entendimentos judiciais para garantir a efetividade e a credibilidade da política afirmativa.
Palavras-chave: Cotas raciais. Concurso público. Heteroidentificação. Jurisprudência. Segurança jurídica.
ABSTRACT
This article examines the public policy of racial quotas for Black people (both Black and mixed-race) in federal public service examinations, based on its constitutional and legal foundation. It analyzes the legitimacy and functioning of the heteroidentification procedures, established to curb fraud in self-declaration. The research focuses on the decisions of federal judges and courts, highlighting the existence of divergent decisions regarding the annulment or maintenance of the acts of the heteroidentification commissions. The aim is to demonstrate that the variety of grounds for granting or denying the candidates’ requests reveals a flawed jurisprudence, generating legal uncertainty and compromising the principle of equality among competitors. It concludes that there is an urgent need to standardize judicial understandings to guarantee the effectiveness and credibility of affirmative action policy.
Keywords: Racial quotas. Public service examination. Heteroidentification. Jurisprudence. Legal certainty.
1 INTRODUÇÃO
A busca pela igualdade material e pela correção de desigualdades históricas no Brasil impulsionou a adoção de políticas de ação afirmativa, dentre as quais se destaca a reserva de vagas para negros (pretos e pardos) em concursos públicos federais. Tal medida, respaldada pela Constituição Federal de 1988, que estabelece a erradicação da marginalização e a redução das desigualdades sociais como objetivos fundamentais da República (BRASIL, 1988, art. 3º, III), materializa-se na Lei nº 15.142, de 3 de junho de 2025, que revogou a Lei nº 12.990/2014, que reservava 20% das vagas para esse grupo.
Adianta-se que os casos analisados e as decisões que servem de base a este estudo fazem referência à regulamentação prevista na Lei nº 12.990/2014, recém revogada. Por isso, mantém-se a alusão à legislação então vigente, uma vez que, no que aqui interesse, não traz nenhum prejuízo à compreensão do debate, que ainda é atual, a despeito da novel Lei nº 15.142, de 3 de junho de 2025.
A constitucionalidade da Lei nº 12.990/2014 foi plenamente reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal (STF) na Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) nº 41, que não apenas validou a reserva de vagas, mas também chancelou a utilização de critérios subsidiários de heteroidentificação, desde que respeitada a dignidade da pessoa humana e garantidos o contraditório e a ampla defesa (STF, ADC 41, 2017). A introdução dos procedimentos de heteroidentificação, regulamentados para verificar a autodeclaração dos candidatos e combater fraudes, trouxe consigo um novo campo de controvérsias e demandas ao Poder Judiciário.
Apesar da clareza normativa e do aval do STF, a aplicação prática das políticas de cotas, em especial no que concerne à atuação das comissões de heteroidentificação, tem gerado significativa instabilidade no âmbito da Justiça Federal. Observa-se que juízes e tribunais federais proferem decisões que ora confirmam, ora anulam os atos das referidas comissões, sem uma fundamentação uniforme.
Diante desse cenário, o presente artigo tem como objetivo analisar decisões dos juízes e tribunais federais sobre a validade da heteroidentificação em concursos públicos federais, a fim de demonstrar a inconsistência de entendimentos e seus impactos na segurança jurídica e na isonomia. A pesquisa busca evidenciar que a diversidade de motivos para o deferimento ou indeferimento dos pleitos dos candidatos revela uma jurisprudência claudicante, com o potencial de gerar insegurança jurídica e comprometer a igualdade de tratamento entre os concorrentes.
Para tanto, este trabalho examinará o panorama legal e jurisprudencial da política de cotas, as características das demandas judiciais e as respostas da Justiça Federal, culminando na análise dos diversos posicionamentos que caracterizam a jurisprudência atual, com vistas a destacar a necessidade de uma maior uniformização dos critérios de julgamento.
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA E NORMATIVA
A implementação das políticas de cotas raciais no Brasil encontra respaldo em um complexo arcabouço normativo e teórico, que visa promover a igualdade material e reparar injustiças históricas. A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 3º, inciso IV, estabelece como um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil “promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”. Complementarmente, o princípio da igualdade, consagrado no artigo 5º, caput, da Carta Magna, admite a diferenciação de tratamento para equalizar situações desiguais, em prol da isonomia.
2.1 A Lei nº 12.990/2014 e o papel da heteroidentificação
A materialização dessa diretriz constitucional no âmbito dos concursos públicos federais deu-se com a edição da Lei nº 12.990, de 9 de junho de 2014, que reservava aos negros 20% (vinte por cento) das vagas oferecidas nos concursos públicos para provimento de cargos efetivos e empregos públicos no âmbito da administração pública federal, das autarquias, das fundações públicas, das empresas públicas e das sociedades de economia mista controladas pela União. (BRASIL, 2014).
A constitucionalidade e legitimidade da Lei nº 12.990/2014 foram confirmadas pelo Supremo Tribunal Federal na ADC 41, com a tese de que:
“É constitucional a reserva de 20% das vagas oferecidas nos concursos públicos para provimento de cargos efetivos e empregos públicos no âmbito da administração pública direta e indireta. É legítima a utilização, além da autodeclaração, de critérios subsidiários de heteroidentificação, desde que respeitada a dignidade da pessoa humana e garantidos o contraditório e a ampla defesa.” (STF, ADC 41, 2017).
A decisão do STF foi crucial para validar a utilização, concomitante à autodeclaração, de mecanismos complementares de verificação, como as comissões de heteroidentificação. Estas comissões têm o propósito de coibir fraudes e assegurar que as vagas destinadas a pretos e pardos sejam preenchidas por seus legítimos beneficiários. A Instrução Normativa MGI nº 23, de 25 de julho de 2023, que disciplina a aplicação da reserva de vagas para pessoas negras nos concursos públicos, reitera a presunção relativa de veracidade da autodeclaração, exigindo sua confirmação mediante procedimento de heteroidentificação (Art. 5º).
De acordo com a mesma instrução normativa, a comissão de heteroidentificação deve utilizar exclusivamente o critério fenotípico para aferição da condição declarada, considerando as características fenotípicas do candidato no momento da realização do procedimento. É vedado considerar registros ou documentos pretéritos e, em nenhuma hipótese, provas baseadas em ancestralidade. Tais regras buscam garantir uma avaliação focada na percepção social do indivíduo como negro, em consonância com a finalidade da política afirmativa (Art. 21).
2.2 Os princípios da segurança jurídica e da isonomia
A eficácia de qualquer política pública, especialmente aquelas que envolvem direitos fundamentais e o acesso a cargos públicos, depende da observância dos princípios da segurança jurídica e da isonomia. A segurança jurídica, que se traduz na previsibilidade das relações jurídicas e na estabilidade do ordenamento, é essencial para que os candidatos possam confiar nas regras do certame e nas decisões do Poder Judiciário. A isonomia, por sua vez, exige que casos semelhantes sejam tratados de forma semelhante, evitando discriminações ou privilégios injustificados.
A ausência de uniformidade na aplicação judicial de critérios de heteroidentificação pode minar esses princípios, gerando incerteza sobre o resultado final das avaliações e a possibilidade de tratamento desigual entre candidatos que se encontram em situações fáticas análogas. A forma como o Poder Judiciário tem respondido às demandas contra as comissões de heteroidentificação reflete diretamente na percepção de justiça e na legitimidade da política de cotas.
3 METODOLOGIA
A presente pesquisa caracteriza-se como qualitativa, de natureza exploratória-descritiva, com enfoque na análise jurisprudencial. O objetivo principal foi investigar o tratamento conferido pelo Poder Judiciário Federal às contestações contra as decisões de bancas de heteroidentificação em concursos públicos, evidenciando a ausência de uniformidade nos julgamentos.
Para tanto, foram analisados acórdãos e decisões monocráticas proferidas por juízes e tribunais federais, bem como decisões dos Tribunais Superiores (STF e STJ). O universo da pesquisa abrangeu julgados que versam sobre a temática da heteroidentificação e a validade das decisões das comissões avaliadoras em concursos públicos federais.
A seleção dos julgados foi realizada a partir de casos emblemáticos e representativos que ilustram tanto o deferimento quanto o indeferimento de pleitos de candidatos que buscam reverter a decisão da banca de heteroidentificação. Foram identificados os fundamentos jurídicos e as razões que motivaram as diferentes conclusões judiciais, permitindo uma análise comparativa dos entendimentos.
A coleta de dados consistiu na compilação de trechos de ementas, votos e decisões que articulam os argumentos centrais de cada julgado, a fim de identificar os padrões de decisão e os pontos de divergência. A análise dos dados buscou mapear as inconsistências e as diferentes abordagens judiciais quanto ao controle do ato administrativo da heteroidentificação, a primazia da autodeclaração, a necessidade de prova pericial e os limites da atuação do Judiciário.
4 RESULTADOS E DISCUSSÕES: A JURISPRUDÊNCIA CLAUDICANTE NA HETEROIDENTIFICAÇÃO
A análise da jurisprudência federal revela um cenário de divergência e instabilidade no tratamento das demandas relativas à heteroidentificação em concursos públicos. Essa “claudicação” judicial manifesta-se tanto na admissibilidade de certas vias processuais quanto nos fundamentos que levam ao deferimento ou indeferimento dos pedidos dos candidatos.
4.1 Inviabilidade do mandado de segurança como via adequada
Inicialmente, a pesquisa aponta que predomina o entendimento acerca da inadequação da via mandamental para discutir a matéria, salvo em casos de ilegalidade manifesta que não demandem dilação probatória. O Superior Tribunal de Justiça (STJ) já assentou que o mandado de segurança é ação de rito especial, que detém entre seus requisitos a demonstração inequívoca de direito líquido e certo por meio de prova pré-constituída, inexistindo, portanto, espaço para dilação probatória (STJ, RMS n. 45.989/PB, 2015).
Essa orientação é corroborada pela 7ª Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, que, ao se deparar com a necessidade de produção de provas periciais para a aferição da condição fenotípica, afastou a utilização do mandado de segurança:
“No caso sob análise, observa-se a existência de controvérsia envolvendo matéria de fato, que não pode ser resolvida apenas com o exame da prova documental apresentada. Ademais, a própria impetrante sustenta a necessidade de realização de perícia ou exame técnico para esclarecimento da controvérsia, o que evidencia a inadequação da via mandamental para apreciação da demanda.” (TRF5, APELAÇÃO CÍVEL 08048293120244058000, 2025).
A exigência de prova pré-constituída e a impossibilidade de dilação probatória no mandado de segurança, portanto, limitam sua aplicabilidade a situações em que a ilegalidade do ato da comissão de heteroidentificação seja flagrante e não dependa de complexa investigação fática.
4.2 Julgamentos favoráveis aos candidatos: diversidade de fundamentos
Ainda que a regra seja a não intervenção no mérito do ato administrativo, diversas decisões judiciais têm se posicionado favoravelmente aos candidatos, anulando atos das comissões de heteroidentificação e garantindo sua permanência na lista de cotistas. Os fundamentos para tais decisões, no entanto, são variados e, por vezes, contrastantes.
O próprio Supremo Tribunal Federal já sinalizou que a ausência de motivação da banca pode levar à prevalência da autodeclaração do candidato:
“A jurisprudência desta Corte orienta que, em casos em que as decisões da banca de heteroidentificação não possuam critérios objetivos para desclassificar o candidato, a palavra deste, através da autodeclaração, deve se sobrepor.” (STF, ARE 1529077 AgR-ED / CE, 2025).
Nessa linha, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) já anulou atos administrativos de heteroidentificação por ausência de motivação, destacando a necessidade de justificativa circunstanciada e a avaliação de critérios objetivos e individuais:
“Perante tais fatos, padece de vício resposta dada por banca de concurso em sede de recurso administrativo – sobre enquadramento ou não dos candidatos na condição de cotistas – cujo teor seja genérico e impreciso, haja vista que, em tal hipótese, o ato administrativo ofende a exigência legal de motivação, a qual determina que os atos que decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública devem ser motivados com indicação dos fatos e fundamentos jurídicos, de forma específica.” (STJ, REsp 2173900 / SP, 2024).
Além da falta de motivação, a Justiça Federal tem ampliado o espectro de análise para além do fenótipo estrito. Em julgados, há entendimento que sugere a incorporação de análises etnográficas e antropológicas na avaliação, especialmente em casos de dúvida ou controvérsia:
“Embora se reconheça que as comissões de heteroidentificação sejam instrumentos legítimos para coibir fraudes nas políticas de cotas raciais, sua atuação deve ser pautada por critérios mais específicos e abrangentes, para não prejudicar o interesse de candidatos emitindo conclusões com base em análises estritamente superficiais. Como afirmado, a análise exclusivamente fenotípica pode não refletir, de maneira completa, a identidade étnico-racial de um indivíduo, especialmente em um país com a diversidade racial e histórica como o Brasil.
Nesse contexto, em situações onde há controvérsia ou dúvida acerca da condição racial do candidato, afigura-se recomendável que a avaliação vá além da aparência física, incorporando análises etnográficas e antropológicas, conforme já decidiu este Sodalício.” (TRF5, AGRAVO DE INSTRUMENTO 08017773420254050000, 2025).
Em outro caso emblemático, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1) anulou o ato da comissão, mesmo com críticas abertas ao sistema de cotas. O Desembargador Relator, embora manifestasse sua convicção de que “a sua instituição representa flagrante violação ao princípio da igualdade assegurado em nossa Constituição Federal”, acabou por assegurar o direito do candidato. A decisão baseou-se na evidência das características fenotípicas do candidato, que foram comprovadas por documentos públicos oficiais, relatório médico dermatologista e fotos:
“Na espécie, o autor demonstrou satisfatoriamente sua condição de pardo por meio de documentos públicos oficiais (Id 207260616 e 207260617), Relatório emitido por médico dermatologista (Id 207257114) e fotos (Id 207260621), aptos a comprovar, à saciedade, a veracidade da autodeclaração de cor levada a efeito pelo suplicante, enquadrando-se, assim, na condição de cor parda, a autorizar a concessão da medida postulada.” (TRF1, APELAÇÃO CÍVEL 1084375-96.2021.4.01.3400, 2022).
Esse julgado específico é um exemplo claro da dissonância que permeia a discussão, onde a fundamentação da decisão judicial (baseada em provas e na evidência fenotípica) se sobrepõe à visão crítica pessoal do julgador sobre a política de cotas.
4.3 Julgamentos desfavoráveis aos candidatos: a tese da não intervenção no mérito administrativo
Em contrapartida, uma robusta corrente jurisprudencial se manifesta pela manutenção das decisões das bancas de heteroidentificação, argumentando a impossibilidade de o Poder Judiciário substituir a banca examinadora no mérito de suas avaliações. Essa posição é fundamentada na legalidade do procedimento e na presunção de legitimidade dos atos administrativos, alinhando-se ao Tema 485 da Repercussão Geral do STF:
“Não compete ao Poder Judiciário substituir a banca examinadora para reexaminar o conteúdo das questões e os critérios de correção utilizados, salvo ocorrência de ilegalidade ou de inconstitucionalidade.” (STF, Tema 485, RE 632853).
Decisões da Justiça Federal reforçam essa perspectiva, enfatizando que a atuação judicial deve se limitar à apuração de ilegalidades formais, sem adentrar na análise fenotípica que é prerrogativa da comissão:
“Descabe ao Poder Judiciário substituir-se à banca avaliadora na análise fenotípica dos candidatos, sendo imperioso que se limite a apurar a ocorrência de ilegalidades no processo de aferição, o que não se verifica no presente caso.” (TRF3, AGRAVO DE INSTRUMENTO 5014006-28.2025.4.03.0000, 2025).
A jurisprudência do STJ também é “rigorosamente torrencial e uniforme” ao defender a obrigatoriedade de seguir as disposições do edital e a não substituição da banca examinadora:
“É firme a jurisprudência desta Corte Superior de que não compete ao Poder Judiciário substituir a banca examinadora para reexaminar o conteúdo das questões e os critérios de correção utilizados, salvo ocorrência de ilegalidade ou de inconstitucionalidade.” (STJ, AgInt nos EDcl no RMS 53.448/SC, 2022; AgInt nos EDcl no RMS 69978, 2023).
Argumentos da Administração Pública, frequentemente apresentados em contestações, reforçam essa tese. A União defende a legalidade da conduta da comissão de heteroidentificação com base nos editais dos certames, na Lei nº 12.990/2014 e na Instrução Normativa MGI nº 23/2023, que disciplina a aplicação da reserva de vagas. A defesa argumenta que a comissão é composta por membros qualificados, que a avaliação é estritamente fenotípica e que a decisão da comissão tem validade apenas para o certame em questão (arts. 19, 21 e 23).
Ademais, a União enfatiza que:
“Não se pode fazer prevalecer em favor de um candidato regra distinta da aplicada a todos os demais, em conformidade com o edital do concurso, o que violaria os princípios da segurança jurídica, legalidade e isonomia, que orientam o acesso a cargos públicos.” (PROCESSO PJE nº 1110139-45.2025.4.01.3400).
A defesa do ente federal também refuta argumentos como a utilização de laudos dermatológicos baseados na Escala de Fitzpatrick, esclarecendo que tal escala se refere à sensibilidade da pele ao sol e não à identificação racial para fins de políticas afirmativas.
4.4 Conflito de entendimentos e seus impactos
A amostra pesquisada evidencia que os motivos pelos quais se negam ou se deferem os pleitos dos candidatos são diversos e, por vezes, diametralmente opostos. Enquanto algumas decisões pautam-se pela necessidade de um controle mais aprofundado dos atos das comissões, chegando a sugerir análises antropológicas e etnográficas ou a desconsiderar decisões sem motivação clara, outras se apegam rigidamente à tese da não intervenção judicial no mérito administrativo, ainda que os candidatos autores aleguem ilegalidades nos atos das comissões de heteroidentificação.
Essa disparidade de entendimentos tem consequências diretas na segurança jurídica. Candidatos com perfis fenotípicos similares podem ter desfechos distintos para suas demandas judiciais, a depender da interpretação do julgador ou da turma de julgamento. Tal situação fragiliza a credibilidade da política de cotas e da própria atuação judicial, criando um ambiente de imprevisibilidade que contraria os objetivos de justiça e isonomia.
O comprometimento da isonomia se manifesta na medida em que o sucesso de um candidato não reside apenas em sua autodeclaração e fenótipo, mas também na “sorte” de ter seu caso avaliado por um julgador com uma compreensão mais flexível ou rigorosa dos limites do controle judicial. A falta de uniformidade incentiva a judicialização excessiva, pois a esperança de um resultado favorável em outra vara ou tribunal persiste.
5 CONCLUSÃO/CONSIDERAÇÕES FINAIS
A política de cotas raciais para negros em concursos públicos federais, firmemente estabelecida pela Lei nº 12.990/2014 (atualmente, a Lei nº 15.142, de 3 de junho de 2025) e chancelada pelo Supremo Tribunal Federal na ADC nº 41, representa um instrumento fundamental para a promoção da igualdade material e a correção de desigualdades históricas no Brasil. A implementação dos procedimentos de heteroidentificação, embora legítima e necessária para coibir fraudes, tem gerado um volume considerável de demandas judiciais.
A análise da jurisprudência dos juízes e tribunais federais, no entanto, revela um cenário de notável inconsistência nos critérios de julgamento. Foi possível constatar que, enquanto alguns julgadores demonstram uma postura mais intervencionista, anulando atos de comissões de heteroidentificação por falta de motivação ou sugerindo análises que transcendam o critério fenotípico estrito, outros adotam uma abordagem mais restritiva, limitando o controle judicial à legalidade formal do ato administrativo e reiterando a impossibilidade de substituição da banca examinadora.
Essa ausência de uniformidade nos entendimentos judiciais caracteriza uma verdadeira jurisprudência claudicante, com impactos diretos e negativos na segurança jurídica e na isonomia. A imprevisibilidade dos resultados e a possibilidade de tratamento desigual para casos semelhantes fragilizam a confiança dos candidatos e da própria sociedade na efetividade e imparcialidade do sistema.
Diante do exposto, torna-se imperiosa a necessidade de uma maior uniformização dos parâmetros de interpretação e aplicação da Lei nº 12.990/2014 (atual Lei nº 15.142/2025) e dos procedimentos de heteroidentificação no âmbito da Justiça Federal. A consolidação de teses claras pelos Tribunais Superiores, que delimitem o alcance do controle judicial sobre os atos das comissões de heteroidentificação, os critérios mínimos para a motivação de suas decisões e o peso da autodeclaração versus a avaliação fenotípica, é essencial. Somente com essa uniformização será possível garantir a segurança jurídica, a isonomia entre os candidatos e, consequentemente, a plena legitimidade e eficácia das políticas afirmativas no acesso ao serviço público federal.
REFERÊNCIAS
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1Advogado da União, especialista em Direito Público, Direito Constitucional, Direito Administrativo e Direito Tributário.