REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.11290779
Leandro Pereira Souza1
Wilson Guilherme Caetano Fontana da Silva2
Chimene Kuhn Nobre3
RESUMO
Os serviços de Controle Interno ajudam a transformar a gestão pública para cumprir os requisitos legais da organização, permitindo especificamente aos gestores criar formas eficazes de cumprir as suas obrigações legais e éticas. Assim, a função contábil baseia-se na informação que lhe está relacionada e visa gerir os fundos públicos dentro do enquadramento legal e permitir aos departamentos de Controle Interno compreender a informação e os relatórios contabilizados e realizar atividades de acordo com as necessidades e interesses das pessoas. Este trabalho demonstra uma compreensão da diversidade das organizações públicas através das complexidades da gestão interna de serviços, do cumprimento da Lei de Finanças Públicas 4320/64 e a Lei Complementar de Responsabilidade Fiscal 101/2000, e da coordenação do trabalho dos auditores. Departamentos, de mão direita, pela quantidade de informação que contém e pela necessidade de organizar o sistema de administração pública de acordo com as leis do que é mais importante e valioso. Este é um estudo de pesquisa bibliográfica de caráter exploratório retrospectivo, que tenta atingir os seus objetivos através dos conceitos de administração pública e controle interno, cumprimento dos documentos legais e respeito pela constituição nacional, mostrando as dificuldades de implementação desta lei. Mas o reconhecimento da sua importância atual começa não apenas com o cumprimento da lei, mas também com a compreensão de como o trabalho dos auditores internos contribui para melhorar a boa governação no governo.
Palavras-chave: Estudos. Controle interno. Administração Pública. Gestão Pública.
ABSTRACT
Internal Control services help transform public management to meet the organization’s legal requirements, specifically allowing managers to create effective ways to fulfill their legal and ethical obligations. Thus, the accounting function is based on related information and aims to manage public funds within the legal framework and allow Internal Control departments to understand the information and reports recorded and carry out activities in accordance with people’s needs and interests. This work demonstrates an understanding of the diversity of public organizations through the complexities of internal service management, compliance with the Public Finance Law 4320/64 and the Complementary Fiscal Responsibility Law 101/2000, and the coordination of auditors’ work. Departments, right-handed, due to the amount of information they contain and the need to organize the public administration system in accordance with the laws of what is most important and valuable. This is a retrospective exploratory bibliographical research study, which attempts to achieve its objectives through the concepts of public administration and internal control, compliance with legal documents and respect for the national constitution, showing the difficulties of implementing this law. But recognizing their current importance begins not just with complying with the law, but also with understanding how the work of internal auditors contributes to improving good governance in government.
Keywords: Studies. Internal control. Public administration. Public Management.
1 INTRODUÇÃO
O segmento da administração pública representa o sistema do Estado e funciona como instrumento do governo para executar todas as gestões que visam satisfazer as necessidades básicas dos cidadãos.
A partir da formação do contexto estatal, nas formas mais históricas de administração pública, a obrigação de prestar contas exibe seu papel de importância, desde a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, como cita Benda (2001 apud FILHO, 2008, p.86). Ainda nessa vertente, aprimorando aos tempos mais atuais, sobre a exigência de uma política mais transparente, surge a Lei das Finanças Públicas 4320/64, que representa em sua suma nos artigos 76 a 80, a descrição da função do controle interno.
“Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: § 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária”
Nesse segmento, é lembrado também na Lei de Responsabilidade Fiscal, 101/2000 Arts. 54 e 59 “Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar”.
Ademais, vale destacar, que FILHO, (2008), propõe que a administração pública, o controle interno deve estar vigente, agindo de maneiras desde monitoramento, até abrangendo setores das áreas jurídicas e administrativas.
Diante disso, o campo da contabilidade se destaca como um importante setor público, utilizado para extrair informações relevantes para decisões, bem como conteúdo legal e constitucional, adicionar dados às decisões e ajudar os controles externos a prevenir outras possíveis violações, proporcionando transparência e eficiência às informações. Além destes, vale ressaltar como cita, Davis e Blaschek (2005) que o tempo de execução do controle deve ser eficaz, ocorrendo antes da ação, possibilitando que a administração tenha condições de exercer o controle prévio.
Entretanto, antes da implementação efetiva de sistemas de controle interno, é útil enfatizar a perspectiva dos requisitos sociais para prevenir incidentes comuns na administração pública.
Contudo, este trabalho teve como objetivo tomar parâmetros legais e bibliográficos, a natureza jurídica dos controles internos e descrever as principais dificuldades na realização dessa classificação sistêmica e como devem ser resolvidas através da resolução desses empecilhos com as contribuições da contabilidade pública.
Além disso, procura trazer maior flexibilidade ao funcionamento do sistema, removendo barreiras que impedem uma atuação mais eficaz e decisiva, tanto nas relações financeiras como nas interações sociais entre si.
Ao aliar a prática ao contexto técnico, o Controle Interno é uma ferramenta decisiva para prevenir modelos públicos que prejudicam o desenvolvimento social pela sua comodidade, com uma administração tradicional lenta e vigorosa.
É necessário compreender que existem muitas dificuldades na implementação de um sistema de controle interno nas instituições do Estado, e considerando a necessidade de execução financeira e orçamental das mesmas instituições, o que complementa a grande contribuição do departamento de contabilidade, essas dificuldades devem ser compreendidas e coordenadas a implementação das leis existentes sobre este assunto.
Para Lakatos e Marconi (2001, p.103), o problema da pesquisa “é uma questão que envolve intrinsecamente uma dificuldade teórica ou prática, para a qual se deve encontrar uma solução”. Por isso, a formulação do problema deve ser em forma de uma pergunta, a fim de que haja a possibilidade de resposta.
Com base nesse postulado, este estudo se baseia na seguinte questão: Qual a importância do controle interno e quais os procedimentos necessários para se implementar as ferramentas de controle na contabilidade pública?
2 MATERIAIS E MÉTODOS
Para o desenvolvimento teórico deste trabalho foram utilizados dois critérios distintos: Sendo que, o primeiro caracteriza a pesquisa exploratória, cujo objetivo é “proporcionar maior familiaridade com o problema, com vistas a torná-lo mais explícito ou a constituir hipóteses, conferindo o aprimoramento das ideias” (GIL, 2002, p.41).
O segundo foi referido à produção da pesquisa bibliográfica, desenvolvida a partir da literatura existente como livros e artigos científicos, através de documentos para a comprovação dos dados pesquisados, ajudando a estruturar e ordenar o conhecimento científico necessário ao estudo, que tenta atingir os seus objetivos através dos conceitos de administração pública e controle interno, cumprimento dos documentos legais e respeito pela constituição nacional, mostrando as dificuldades de implementação desta lei. Mas o reconhecimento da sua importância atual começa não apenas com o cumprimento da lei, mas também com a compreensão de como o trabalho dos auditores internos contribui para melhorar a boa governança no governo.
3 LEI DE FINANÇAS PÚBLICAS 4320/64
Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, de acordo com o disposto no art. 5º, inciso XV, letra b, da Constituição Federal.
Art 5º – Compete à União:
XV – Legislar sobre:
b) normas gerais de direito financeiro; de seguro e previdência social; de defesa e proteção da saúde; e de regime penitenciário;
De acordo com a Lei 4.320, a Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.
Nesse sentido, a Lei de Orçamentos compreende todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei, EXCETO: operações de crédito por antecipação da receita, emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros.
Ademais, a lei do orçamento também compreende todas as despesas. Sendo assim, o princípio da Universalidade compreende o fato de todas as receitas e despesas estarem consignadas na LOA. Outro ponto de extrema importância a se ter anotado é que a Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal seja: material e serviços de terceiros e transferências ou quaisquer outras. Exceto se se tratar de investimentos ou programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa, nesse caso poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.
Segundo o princípio do orçamento bruto, todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:
I – Abrir créditos suplementares até determinada importância;
II – Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa.
Relembrando que o gênero créditos adicionais possui três espécies: suplementares, especiais e extraordinários.
Como sabemos, a Lei do Orçamento conterá as receitas e despesas públicas que se classificam em: receitas e despesas, e que também tem subtemas dentre ambas.
4 LEI COMPLEMENTAR DE RESPONSABILIDADE FISCAL 101/2000
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000) é uma legislação brasileira promulgada em 2000, com o objetivo de estabelecer normas e critérios para o equilíbrio das contas públicas e a gestão responsável dos recursos financeiros dos entes federativos (União, estados, municípios e Distrito Federal).
A LRF estabelece os princípios que os gestores públicos devem seguir. Um deles é o conceito de gestão financeira, garantindo que o dinheiro corresponda às despesas e não conduza a endividamento excessivo, colocando em risco a saúde financeira dos departamentos governamentais. Além disso, a LRF pressupõe que os empregados não podem ultrapassar uma parcela de sua renda atual para evitar gastos excessivos com despesas salariais.
Implementa medidas de monitoramento e controle, como a elaboração e publicação de relatórios de gestão financeira, que devem mostrar a situação das contas públicas, limites de gastos e alterações nas receitas e despesas durante o período. Essa transparência possibilita que a sociedade acompanhe e fiscalize as ações dos governantes, promovendo uma gestão mais responsável e eficiente dos recursos públicos.
Outro aspecto importante da LRF é a prevenção e o combate à corrupção. A lei estabelece sanções para os gestores que descumprirem as normas fiscais, como a proibição de contrair empréstimos e celebrar convênios, além da responsabilização pessoal por atos de improbidade administrativa. Essas medidas visam coibir práticas de desvio de recursos e de gestão irresponsável, promovendo a integridade e a ética na administração pública.
Apesar de ser uma legislação fundamental para a gestão fiscal responsável, a LRF enfrenta desafios na sua efetiva implementação. Algumas organizações têm dificuldade em cumprir limites de gastos e controles de crédito, o que pode levar a problemas financeiros e exigir mudanças significativas. Além disso, o monitoramento e a implementação das penalidades especificadas na LRF podem ser fortalecidos para melhorar a gestão e melhor responsabilização dos gestores públicos.
Em suma, a Lei de Conformidade Financeira (Lei Complementar nº 101/2000) é uma lei importante que estabelece procedimentos e normas para a boa gestão dos recursos públicos. Os seus principais objetivos são a atividade econômica, a transparência, a legislação e o combate à corrupção. Apesar dos desafios, as LRFs desempenham um papel importante na promoção da gestão eficiente e eficaz dos recursos públicos para alcançar uma vida melhor para todos.
5 CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
No Brasil, o tema relacionado ao controle interno no setor público tem sido objeto de estudos que analisam o desenvolvimento histórico dessas organizações e seu recente reposicionamento na estrutura da administração pública. Com base na análise do desenvolvimento histórico destas organizações, estes estudos demonstraram que o controle interno inicialmente se concentrava no controle da legalidade e na verificação da integridade e fiabilidade dos funcionários. Posteriormente, outros elementos foram introduzidos nas atividades de controle, que passaram a focar na melhoria da gestão e na eficácia das políticas públicas. Dessa forma, essas agências buscam estabelecer mecanismos de controle capazes de gerar informações para apoiar a tomada de decisões de políticas públicas e o monitoramento de programas governamentais, buscando alcançar os resultados declarados. A eficácia dos resultados de uma ação de controle interno está relacionada à adequação dessa ação aos atos e acontecimentos da administração pública. Esta ação pode ser preventiva, concomitante ou corretiva, geralmente quanto melhor o resultado, mais preventiva ela é.
Percebe-se que o fundamento do controle interno na Administração Pública Brasileira está no artigo 76 da Lei 4.320/64, o qual estabelece que o Poder Executivo exerça os três tipos de controle da execução orçamentária:
I. Legalidade dos atos que resultem arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II. A fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; e
III. O cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.
A Lei 4.320/64 mostrou-se inovadora ao canonizar os rudimentos do planejamento, do orçamento e do domínio. Instituiu o Orçamento Plurianual de Investimentos, o Orçamento Programa Anual e estabeleceu quanto objetivo das novas técnicas orçamentárias a eficiência dos gastos públicos.
Este seguimento é provável segundo a Lei 4.320/64 que trouxe uma essencial invenção que pode engatar o domínio interno ao planejamento. A código tornou obrigatória a checagem do cumprimento do programa de trabalho, fazendo com que todo cumprimento orçamentário passasse a realizar à precaução de haveres e serviços prestados à sociedade, conforme relata (GARCIA (2011): “Essa alternação lícita direcionou alterações posteriores dos mecanismos de domínio do cumprimento orçamentário e financeiro para privilegiarem a checagem do cumprimento do material nas despesas públicas e não levemente os aspectos formais/legais”. (GARCIA, 2011, p. 104). Pode-se confirmar que, com a Lei 4.320/64, inicia-se um tentame de coadunar ao domínio interno a encargo de domínio administrativo, passando a preocupar-se com a potência e os resultados dos programas governamentais.
A oriente importância (GARCIA (2011) relata uma falta de causa por pedaço dos gestores federais em tomar as informações do sistema de ouvidoria quanto aplauso à gestão. Assim, por não receber os gestores federais quanto clientes principais, o sistema de ouvidoria acabou tornando o aplauso ao domínio externo seu encargo principal.
Numa situação afluente a Constituição Federal de 1988 estabelece com mais precisão o intuito do domínio interno ao próprio tempo em quão consagra na notícia constitucional os Princípios Básicos da Administração Pública:
Art. 70 A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Art. 74 Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. § 1º – Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.”
Em 2007, depois reiteradas cumprimentos do Tribunal de Contas, foi sancionada a Lei Estadual 15524/07, instituindo o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual, mas somente em 2011, verificou-se ações concretas com aspecto de Relatório de Atividades de Controle Interno. O SCI a vincular a CGE – Controladoria Geral do Estado do Paraná, atua quanto organização cêntrico de ordenação e tem por função e aptidão planejar, coordenar, cronometrar e medir as atividades do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual.
Esta ordenação, por sua vez, se dá de forma descentralizada em cada organização ou espírito da Administração Estadual, por meio dos Agentes de Controle Interno, que atuam na aproximação in loco. Esta unidade central de administração interna é responsavél pela aproximação da potência dos controles internos mantidos pelas unidades integrantes da estrutura administrativa, com objetivo de minimizar riscos e melhorar processos.
Para garantir autonomia e independência, a unidade do governo interno deve andar vinculada diretamente ao dirigente máximo de cada organização ou entidade pública para o bom desempenho e andamento das suas atividades constitucionais e legais.
6 DISCUSSÕES E ANÁLISE DOS RESULTADOS
O contexto procurado na perspectiva de todos os trabalhos utilizados apresenta essencialmente as definições do termo controle interno, na perspectiva da administração pública. Todos os autores defendem ainda a atividade estudada como essencial não só para a validação deste órgão regulador como um todo, mas também para as obrigações dos municípios de cumprimento da legislação aplicável.
Lenser apud Crepaldi (2012), quando cita que independentemente da área as formas de controle interno, exigem inspeção e fiscalização das atividades, possibilitando uma administração segura.
Cochrane (2003), descreve em suas conclusões o salto da contabilidade pública, impulsionado pelo fortalecimento da legislação e pela lembrança, como outros autores, da importância da Lei nº 4.320/64, orienta os procedimentos do direito financeiro e estabelece métodos para preparação de relatórios financeiros registrados e controla a execução orçamentária e financeira. Não é surpreendente que, dados os requisitos legais e os bancos de informação dominados pela indústria contabilística, para além dos requisitos de serviços jurídicos, os serviços contabilísticos também passem por controles internos. Isto também pode ser confirmado quando se considera a proteção dos ativos das atividades contábeis.
Lenser apud Crepaldi (2012) cita o reconhecimento geral da importância da contabilidade para o controle interno. O autor enfatiza que as relações entre as próprias funções são óbvias e que a própria contabilidade depende do funcionamento eficaz do controle interno para descrever suas relações e vice-versa.
Para Filho, (2008), a gestão adequada deve incluir mais do que apenas os requisitos legais para a implementação do controle interno, essa eficácia deve ser impulsionada pela qualificação e treinamento profissional, resolvendo os problemas identificados com flexibilidade e resolução, minimizando desperdícios e outras contribuições para o pessoal e controle de recursos.
Todos esses fatores também devem estar associados à força do controle externo, conforme concluiu Diniz et al.(2004), em estudo que combina modelos de controle interno e de controle externo, que se combinados com os modelos jurídicos atuais, o autor entende que a contabilidade está claramente definido. O sistema não só atende a questões legais, mas também permite a compreensão de dados como custos de pessoal dentro dos limites da receita líquida corrente, bem como o seu próprio desempenho fiscal ou de receita.
Apesar disso, o trabalho do órgão de controle interno ainda está longe de ser proposto, além da legalidade, como menciona Secchi (2009), também abre 14 questões, embora exijam tempo e pesquisa na prática para obter certas respostas, como verificar se os modelos de administração pública foram ou não devidamente implementados no país? Quanta liberdade os gerentes de nível médio desfrutam? Contudo, entre outras coisas, o autor sublinha a necessidade da procura de conhecimento, associada ao estudo desta e de outras questões, tendo em conta os campos da administração pública e da política.
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Assim, verificamos que o controle interno eficaz não é contra o gestor público, muito pelo contrário, ele possibilita que o mesmo não seja surpreendido por um eventual controle externo, quando, muitas vezes, já não é possível corrigir a situação ou recuperar os valores perdidos. Para que um controle interno seja eficaz, é necessária a adoção de práticas rotineiras quanto à verificação e revisão dos processos, o que irá reduzir a possibilidade de erros ou tentativas de fraudes.
Desta forma, emerge a importância do controle interno para a gestão pública, desempenhando um papel coadjuvante na prevenção de futuras inconsistências administrativas. A falta de controlo interno faz com que a administração pública não tenha garantias de rigor na medição do cumprimento das metas ou em termos de execução orçamental, devido ao incumprimento de um dos fatores internos ao órgão administrativo, tendo em conta a importância do sistema de controle interno que destaca indicadores de excelência na implementação de políticas públicas.
Os pedidos de informação estudados até à data pesquisada demonstram que o serviço de controle interno, no âmbito das suas obrigações, tornou-se um instrumento essencial da gestão pública que visa proteger o patrimônio, bem como proteger os recursos utilizados na administração pública.
Por esta razão, ou talvez por uma razão semelhante, a profissão contabilística fornece informações de forma eficaz para um controle interno eficaz nas suas propostas regulamentares.
Acima de tudo, devemos considerar as dificuldades dos serviços, a proporção de funcionários públicos com baixos níveis de escolaridade e desinteresse, o cansaço da administração pública com modelos pouco atualizados, os gestores de recursos forçam o benefício dos pares, os desincentivos ao crescimento e o envolvimento indispensável de entidades externas ao controle e assumir a responsabilidade.
Mesmo que haja um longo caminho a percorrer, leve sempre em consideração a lenta implementação dos serviços de controle interno pelas cidades, mesmo com leis de décadas, participando de relatórios contábeis que explicam e qualificam os acontecimentos, bem como a participação de uma gestão responsável que permite sem questionar as qualificações profissionais das responsabilidades da administração pública e responde aos pontos de vista da gestão pública.
Os serviços de controle interno fizeram grandes progressos no comprometimento da gestão, na aplicação do conhecimento, na quebra de barreiras de resistência e na demonstração dos benefícios de ligação das partes interessadas pode trazer para a administração pública, mas permanecem outros desafios, nomeadamente a proteção do seu funcionamento por si só é um deles, pode levar vários anos, porque somente se os gestores públicos compreenderem que além da proteção de recursos e ativos, do cumprimento das leis aplicáveis ou de relatórios descritivos competentes, os novos serviços tornam-se ferramentas indispensáveis para resolver problemas difíceis da administração pública nacional.
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1Discente do Curso Superior de Tecnologia em Gestão Pública do Instituto Federal de Rondônia Campus Porto Velho Zona Norte. e-mail: leandropereiradesouza2001@gmail.com
2Discente do Curso Superior de Tecnologia em Gestão Pública do Instituto Federal de Rondônia Campus Porto Velho Zona Norte. e-mail: fontanaguilherme23@gmail.com
3Docente do Curso Superior de Tecnologia em Gestão Pública do Instituto Federal de Rondônia Camus Porto Velho Zona Norte. Mestre em Patrimônio Cultural (PPGPC/UFSM). e-mail: chimenkn@gmail.com