THE LEGALITY OF JOGO DO BICHO IR BRAZIL: LEGAL ANALYSIS AND SOCIAL IMPLICATIONS
REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ra10202509241148
Larayane Venancio FARIA**
Walter MULLER***
RESUMO
Este artigo analisa a legalidade do Jogo do Bicho no Brasil e suas implicações sociais e econômicas. Criado em 1892 por João Batista Viana Drummond, o Jogo do Bicho se popularizou rapidamente, apesar de sua proibição pela Lei das Contravenções Penais de 1941. Utilizando uma abordagem qualitativa, a pesquisa examina leis, decisões judiciais, artigos acadêmicos e reportagens. Os resultados mostram que a proibição não tem sido eficaz, e o jogo continua a movimentar grandes somas na economia informal, impactando significativamente a sociedade. As decisões judiciais variam na aplicação da lei, refletindo a complexidade do tema. Conclui-se que a regulamentação poderia legitimar o Jogo do Bicho, proporcionando benefícios econômicos e sociais.
Palavras-chave: Jogo do Bicho; legalidade; impacto social e econômico; regulamentação.
ABSTRACT
This article analyzes the legality of Jogo do Bicho in Brazil and its social and economic implications. Created in 1892 by João Batista Viana Drummond, Jogo do Bicho quickly became popular, despite its prohibition under the Criminal Misdemeanor Law of 1941. Using a qualitative approach, the research examines laws, court decisions, academic articles and reports. The results show that the ban has not been effective, and gambling continues to generate large sums of money in the informal economy, significantly impacting society. Judicial decisions vary in their application of the law, reflecting the complexity of the issue. It is concluded that regulation could legitimize Jogo do Bicho, providing economic and social benefits.
Keywords: “Jogo do Bicho; legality; social and economic impact; regulation.”
1 INTRODUÇÃO
O tema abordado neste trabalho é a legalidade do Jogo do Bicho no Brasil, considerando seus aspectos jurídicos, sociais e econômicos. A problemática consiste em refletir sobre como uma prática amplamente aceita e praticada pela sociedade brasileira permanece criminalizada por uma legislação datada de 1941, mesmo diante da sua relevância econômica e cultural. O objetivo é analisar criticamente os efeitos dessa criminalização, demonstrar os prejuízos da ausência de regulamentação e apresentar argumentos que sustentam a necessidade de legalização, com base em princípios constitucionais, experiências internacionais e propostas legislativas nacionais. A justificativa do presente estudo reside na urgência de rever o tratamento jurídico dado ao Jogo do Bicho, buscando alternativas eficazes e compatíveis com a realidade brasileira.
Este artigo está organizado por tópicos. No primeiro tópico, será abordada a história do Jogo do Bicho, desde sua origem até sua difusão como prática cultural. O segundo tópico tratará do perfil dos apostadores, com destaque para aspectos econômicos, sociais e demográficos. O terceiro tópico abordará as consequências da ilegalidade da prática, evidenciando seus impactos na arrecadação, no trabalho informal e nas comunidades vulneráveis. O quarto tópico discutirá a relação entre o Jogo do Bicho e o crime organizado, mostrando como a clandestinidade favorece atividades ilícitas. No quinto tópico, serão apresentados os argumentos favoráveis à regulamentação da atividade, como geração de empregos formais, justiça fiscal e inclusão social. O sexto tópico trará experiências internacionais de regulamentação dos jogos de azar, servindo de base comparativa para o Brasil. O sétimo tópico apresentará as principais propostas legislativas brasileiras sobre o tema. O oitavo tópico proporá diretrizes regulatórias e institucionais para a formalização da atividade. O o nono tópico analisará juridicamente a atual proibição do Jogo do Bicho, à luz dos princípios constitucionais da legalidade, proporcionalidade, livre iniciativa e intervenção mínima, sustentando a ineficácia da repressão penal e a necessidade de revisão normativa. Por fim, o décimo capítulo analisa os posicionamentos institucionais, jurídicos e parlamentares que influenciam o debate sobre a regulamentação do Jogo do Bicho no Brasil.
A presente pesquisa será um estudo bibliográfico desenvolvido através da legislação brasileira em vigor, sendo principalmente o Código Penal, além de materiais como estudos de correntes teóricas, pronunciamentos judiciais e livros. Será feita a coleta de dados em artigos e estudos publicados, acórdão de tribunais superiores, efeitos jurídicos e textos publicados na internet.
2 A HISTÓRIA DO JOGO DO BICHO
O Jogo do Bicho foi criado em 1892 pelo Barão de Drummond, fundador do Jardim Zoológico do Rio de Janeiro, como uma estratégia para arrecadar fundos para a manutenção do zoológico. O jogo consistia na venda de bilhetes numerados, cada um associado a um animal específico. Diariamente, um animal era sorteado, e o bilhete correspondente ao animal sorteado ganhava um prêmio em dinheiro.
A simplicidade e o apelo popular do Jogo do Bicho rapidamente conquistaram a população, que via no jogo uma oportunidade de ganho financeiro com pequenas apostas. A prática se espalhou rapidamente pelo Rio de Janeiro e, em seguida, por outras regiões do Brasil, tornando-se uma parte integrante da cultura popular.
No entanto, o Jogo do Bicho logo atraiu a atenção das autoridades. Em 1941, com a promulgação do Decreto-Lei nº 3.688, conhecido como Lei das Contravenções Penais, o Jogo do Bicho foi formalmente classificado como uma contravenção penal, proibindo sua prática e estipulando penas de prisão e multa para os envolvidos. Apesar dessa proibição, o jogo continuou a ser amplamente praticado, movendo grandes somas de dinheiro na economia informal e resistindo às tentativas de erradicação pelas autoridades.
Ao longo das décadas, o Jogo do Bicho se tornou mais do que um simples jogo de azar. Ele se integrou profundamente à cultura brasileira, sendo associado a tradições e superstições populares. Mesmo com a ilegalidade, o jogo persistiu, gerando discussões sobre sua regulamentação e a necessidade de uma abordagem legislativa que reconheça sua realidade cultural e econômica.
Com o avanço da tecnologia, o Jogo do Bicho também passou a adotar métodos modernos para se manter ativo. Hoje, é comum o uso de celulares, aplicativos de mensagens e até plataformas digitais para realizar apostas e divulgar resultados, tornando o processo mais ágil e menos visível para as autoridades. Essa adaptação ao contexto tecnológico demonstra a capacidade dos operadores do jogo de se reinventar, mantendo-o relevante e acessível aos seus apostadores, mesmo diante das restrições legais. As ferramentas digitais permitem transações rápidas e discretas, eliminando a necessidade de pontos físicos e facilitando a operação clandestina, o que complica ainda mais os esforços de fiscalização.
A história do Jogo do Bicho é marcada por sua origem como uma iniciativa beneficente, sua rápida popularização e os contínuos esforços legais para sua erradicação. Seu impacto cultural e econômico significativo levanta importantes questões sobre a eficácia da legislação vigente e as possíveis alternativas para sua regulamentação.
3 O PERFIL DOS APOSTADORES
O perfil dos apostadores do Jogo do Bicho é marcado por uma grande diversidade em termos de idade, gênero e motivações, mas ainda assim, observa-se uma predominância entre indivíduos de baixa renda, especialmente idosos. Pesquisas recentes indicam que cerca de 60% dos apostadores vêm de camadas de baixa renda e buscam no jogo uma alternativa para complementar sua renda. Para muitos desses indivíduos, o Jogo do Bicho é visto não apenas como uma esperança de ganho financeiro rápido, mas também como uma forma de lazer e pela emoção de simplesmente apostar, o que acaba reforçando a frequência das apostas.
Além disso, o perfil demográfico revela que a maioria dos apostadores são pessoas com idade acima dos 50 anos, sendo comum encontrar entre eles idosos que, frequentemente, se encontram sozinhos ou com poucas atividades ocupacionais. Esse contexto alimenta o hábito de apostar e, em alguns casos, gera dependência, transformando o jogo em parte da rotina diária dessas pessoas. Muitos desses idosos, em função da solidão e do tédio, acabam investindo boa parte de seus poucos recursos no jogo, o que pode levá-los a situações financeiras críticas.
Dados regionais mostram que o Jogo do Bicho possui forte presença em estados como Rio de Janeiro e Bahia, onde essa prática está mais enraizada culturalmente. Nesses locais, observa-se que o jogo é mais do que uma atividade de entretenimento; ele se incorpora às tradições populares e é amplamente aceito pela comunidade. O perfil dos apostadores também varia regionalmente: em áreas urbanas do Sudeste, como o Rio de Janeiro, o Jogo do Bicho atrai não só idosos, mas também pessoas mais jovens, que enxergam nas apostas uma forma de aumentar suas receitas, ainda que de maneira informal.
Por outro lado, em termos de gênero, o jogo historicamente atraía mais homens, mas nos últimos anos, o número de mulheres apostadoras tem aumentado. Estima-se que atualmente cerca de 35% dos apostadores sejam mulheres, especialmente em regiões do Nordeste, onde o Jogo do Bicho continua a ser um recurso financeiro alternativo e acessível. Esses dados evidenciam que o perfil do apostador do Jogo do Bicho é dinâmico e reflete as necessidades econômicas de uma parcela significativa da população brasileira.
4 CONSEQUÊNCIAS DA ILEGALIDADE DO JOGO DO BICHO
A persistente ilegalidade do Jogo do Bicho no Brasil gera uma série de impactos negativos, tanto no campo social quanto no econômico e jurídico. A ausência de regulamentação impossibilita o controle estatal sobre a atividade, favorecendo a economia informal, a precarização do trabalho e a atuação de organizações criminosas.
Sob o aspecto econômico, o jogo movimenta bilhões de reais anualmente sem qualquer tipo de tributação ou registro formal, resultando em evasão fiscal e perda de arrecadação para o Estado. Estima-se que a legalização poderia gerar até R$ 2 bilhões por ano em tributos, valor comparável às arrecadações das loterias oficiais. Além disso, calcula-se que aproximadamente 500 mil pessoas atuem informalmente no setor, desde apostadores até operadores. Sem regulamentação, esses trabalhadores permanecem à margem de direitos como férias, FGTS e aposentadoria.
No plano social, a ilegalidade perpetua um ciclo de vulnerabilidade, especialmente em comunidades periféricas, onde o Jogo do Bicho muitas vezes representa uma das únicas formas de geração de renda. No entanto, a ausência de proteção social e os riscos associados à clandestinidade impedem que essa atividade contribua de maneira plena para o desenvolvimento dessas regiões.
A proibição também dificulta a implementação de políticas públicas voltadas à prevenção do vício em jogos, fiscalização ética e combate a práticas abusivas. Sem controle formal, os apostadores ficam expostos a fraudes, manipulação de resultados e exploração indevida.
Portanto, a atual ilegalidade não elimina a prática, mas a empurra para um cenário desordenado e propício à exploração. A regulamentação, por sua vez, permitiria o enfrentamento direto desses problemas, proporcionando mecanismos de proteção social, arrecadação tributária e segurança jurídica para todos os envolvidos.
5 O JOGO DO BICHO E O CRIME ORGANIZADO
A ausência de regulamentação do Jogo do Bicho ao longo de décadas contribuiu para sua transformação em uma das atividades preferenciais de financiamento de organizações criminosas no Brasil. Longe de ser apenas uma contravenção penal, o jogo clandestino se estruturou como um sistema empresarial paralelo, com ramificações em diversos estados e vínculos com milícias e facções criminosas.
Casos emblemáticos, especialmente no Rio de Janeiro, revelam que os chamados “bicheiros” formaram verdadeiras máfias, com esquemas de corrupção que envolvem agentes públicos, forças de segurança e até representantes do Judiciário. Esse poder econômico, originado na clandestinidade, tem sido utilizado para lavagem de dinheiro, extorsão, tráfico de influência e financiamento de atividades ilícitas.
O sistema atual favorece a perpetuação desse modelo criminoso. A informalidade impede a rastreabilidade das transações e a identificação dos beneficiários do lucro, dificultando a atuação do Ministério Público, da Polícia Federal e dos órgãos de controle financeiro.
A legalização do Jogo do Bicho, por outro lado, permitiria sua inserção no sistema jurídico-formal, com exigência de licenças, registros, fiscalização contábil e recolhimento de tributos. Operadores passariam a ser identificados, submetidos a obrigações legais e controlados por agências reguladoras, quebrando o ciclo de invisibilidade que sustenta o poder dessas organizações.
É preciso deixar claro que manter o Jogo do Bicho como ilícito não o elimina — apenas o coloca à disposição do crime organizado. A regulamentação, portanto, não é um ato de conivência, mas de enfrentamento à criminalidade e de recondução da prática à legalidade e ao interesse público.
6 ARGUMENTOS A FAVOR DA REGULAMENTAÇÃO
A regulamentação do Jogo do Bicho tem sido proposta como uma alternativa eficaz à repressão penal ineficaz e à marginalização de uma prática historicamente enraizada na cultura brasileira. A legalização é defendida por seus potenciais benefícios nos campos econômico, social, institucional e comunitário.
Atualmente, estima-se que o setor empregue cerca de 500 mil pessoas de maneira informal. A regulamentação transformaria esses postos em empregos com proteção social e trabalhista, ampliando direitos como FGTS, férias, aposentadoria e acesso a políticas públicas. Isso contribuiria diretamente para a redução da informalidade no Brasil e estimularia o desenvolvimento regional.
Com a formalização, o Estado teria condições de tributar a atividade, gerando receitas estimadas em até R$ 2 bilhões por ano. Esses valores poderiam ser vinculados a áreas essenciais como saúde, educação, assistência social e segurança pública. Tal mecanismo já ocorre com loterias oficiais e plataformas de apostas esportivas, que contribuem significativamente com o orçamento público.
A legalização das apostas esportivas e a operação das chamadas “bets” — muitas vezes por empresas estrangeiras — evidencia um tratamento desigual em relação ao Jogo do Bicho. Enquanto apostas online são regularizadas e lucrativas, o jogo popular permanece criminalizado. Essa seletividade revela uma contradição jurídica e socioeconômica, que pode ser corrigida com a regulamentação.
A permissão legal permitiria a criação de mecanismos de controle e prevenção ao vício em jogos, com campanhas de conscientização, limites de aposta, ferramentas de auto exclusão e atendimento psicológico. Com isso, o Estado teria condições de atuar preventivamente, protegendo os apostadores de riscos como endividamento e compulsão, que são ignorados no atual cenário de clandestinidade.
Em muitas comunidades urbanas e periféricas, o Jogo do Bicho vai além da aposta: ele representa uma forma de sociabilidade, circulação de renda e até solidariedade entre moradores. Locais de aposta, como bares ou bancas, funcionam como pontos de encontro, espaços de diálogo e integração social.
Além disso, o dinheiro movimentado pelo jogo, ainda que de forma informal, frequentemente circula na própria comunidade — impulsionando o comércio local e contribuindo para a subsistência de famílias que dependem da atividade. Em regiões de baixo acesso a crédito ou emprego formal, o Jogo do Bicho tem se tornado, para muitos, uma alternativa de renda de curto prazo.
No entanto, por estar fora da legalidade, essa contribuição permanece sem reconhecimento, sem proteção e à margem do desenvolvimento. A regulamentação transformaria esse impacto difuso em um retorno concreto: os tributos recolhidos poderiam ser reinvestidos nas próprias comunidades, por meio de projetos sociais, infraestrutura e serviços públicos.
Legalizar o Jogo do Bicho não é apenas reconhecer uma prática cultural, mas também incorporar ao ordenamento jurídico uma realidade socioeconômica inegável. A regulamentação, se bem conduzida, pode transformar um problema crônico em uma oportunidade de crescimento, inclusão e justiça fiscal. O Brasil precisa avançar para além da repressão simbólica, buscando soluções práticas e constitucionais para um fenômeno social consolidado.
7 EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS DE REGULAMENTAÇÃO DOS JOGOS DE AZAR
Enquanto o Jogo do Bicho permanece proibido no Brasil sob a égide da Lei das Contravenções Penais de 1941, diversos países ao redor do mundo adotaram políticas públicas modernas de regulamentação dos jogos de azar. Essas experiências internacionais mostram que a legalização controlada pode gerar benefícios econômicos, sociais e institucionais, diferentemente do cenário brasileiro, marcado pela informalidade, criminalidade e ausência de arrecadação estatal.
Em Portugal, os jogos de azar — físicos e online — são autorizados e regulados pelo Serviço de Regulação e Inspeção de Jogos (SRIJ), vinculado ao Turismo de Portugal. O sistema português estabelece exigências técnicas, tributárias e sociais para o funcionamento de plataformas de apostas, bingos e cassinos. Além disso, há forte atuação preventiva contra o vício em jogos, com ferramentas de auto exclusão e limites de apostas. A receita tributária proveniente do setor é revertida para áreas como cultura, esporte e segurança social, demonstrando um modelo equilibrado entre liberdade econômica e responsabilidade pública.
A Itália também adotou um regime legal baseado em concessões públicas. Por meio da Agência das Alfândegas e Monopólios (ADM), o Estado autoriza empresas a operar jogos de azar mediante licitação, garantindo controle rigoroso sobre as operações. O sistema prevê auditoria financeira, sistemas antifraude e mecanismos de rastreabilidade dos valores apostados. Os jogos são considerados uma atividade econômica legítima, com contribuições significativas ao orçamento público italiano.
Na América do Sul, o Uruguai apresenta um exemplo regional de sucesso. Cassinos, jogos eletrônicos e loterias são operados sob regulação estatal. Os recursos arrecadados são revertidos em programas sociais e infraestrutura, principalmente nas regiões onde os estabelecimentos estão localizados. O controle direto pelo Estado garante que a prática dos jogos ocorra de forma transparente, reduzindo o espaço para atuação de organizações criminosas e assegurando que os benefícios retornem à sociedade.
Nos Estados Unidos, a regulamentação dos jogos de azar é feita por cada estado da federação, o que cria um panorama diverso. Estados como Nevada, com Las Vegas como principal exemplo, legalizaram completamente os jogos e construíram uma indústria turística e de entretenimento baseada nessa atividade. Outros estados mantêm restrições parciais ou totais, mas desde a decisão da Suprema Corte em 2018, que liberou as apostas esportivas, mais de 30 estados já aprovaram legislações próprias. A arrecadação é significativa e destinada a saúde, educação e infraestrutura.
Frente a essas experiências, percebe-se que o Brasil se encontra em situação de atraso normativo e institucional. Embora tenha autorizado recentemente as apostas esportivas de cota fixa, com a entrada das plataformas conhecidas como bets, o país ignora modalidades como o Jogo do Bicho, tradicional e amplamente praticado, sem qualquer estrutura de controle ou arrecadação.
Esse contraste revela uma contradição: enquanto países avançam na legalização com responsabilidade, o Brasil opta por manter parte de seu mercado de jogos na clandestinidade, favorecendo a evasão fiscal, a informalidade e a atuação de organizações criminosas. A adoção de um modelo regulatório inspirado nas boas práticas internacionais permitiria não apenas a geração de receita pública e empregos, mas também o fortalecimento das instituições de controle e justiça.
Portanto, o comparativo internacional demonstra que a regulamentação do Jogo do Bicho é não apenas viável, mas necessária. Países com diferentes culturas e sistemas jurídicos já demonstraram que é possível legalizar e fiscalizar os jogos de forma segura, eficiente e socialmente responsável — um caminho que o Brasil precisa urgentemente considerar
8 PROPOSTAS LEGISLATIVAS E REGULATÓRIAS PARA O JOGO DO BICHO NO BRASIL
A regulamentação do Jogo do Bicho no Brasil exige a adoção de medidas legislativas e institucionais que transformem essa prática tradicional, atualmente marginalizada, em uma atividade econômica formalizada, fiscalizada e socialmente responsável. Com base nas propostas legislativas em trâmite no Congresso Nacional e nas boas práticas internacionais, é possível delinear um modelo normativo viável e adaptado à realidade brasileira.
Ao longo das últimas décadas, diversas proposições legislativas buscaram regular os jogos de azar no país. As duas mais relevantes são:
Projeto de Lei nº 442/1991 (atualmente unificado em substitutivo na Câmara dos Deputados) – propõe a legalização de jogos de azar, incluindo o Jogo do Bicho, bingos, cassinos e apostas esportivas. Estabelece um regime de concessões, fiscalização por órgão federal, e mecanismos de controle financeiro e social.
Projeto de Lei do Senado nº 186/2014 – visa autorizar a exploração de jogos de azar em todo o território nacional, mediante autorização do poder público, com requisitos técnicos, fiscais e sociais. A proposta destaca a necessidade de combate à lavagem de dinheiro, geração de empregos formais e arrecadação tributária.
Ambas as iniciativas reconhecem a ineficácia da criminalização e buscam trazer a prática para a legalidade, com foco na arrecadação de tributos, criação de empregos e enfraquecimento da economia paralela.
A exploração do Jogo do Bicho deve ser condicionada à obtenção de licença junto ao poder público (federal ou estadual), com critérios objetivos de habilitação, como capacidade financeira, idoneidade moral e ausência de vínculos com organizações criminosas.
A atividade deve estar sujeita a tributação clara e proporcional, com receitas preferencialmente destinadas a áreas de interesse social, como saúde, educação e políticas públicas de prevenção ao vício. A criação de uma contribuição específica, semelhante à existente nas loterias federais, pode garantir transparência e função social à arrecadação.
Propõe-se a instituição de uma Agência Nacional de Jogos e Apostas (ANJA), com autonomia técnica e administrativa, responsável por licenciar operadores, fiscalizar atividades, aplicar sanções e promover a integridade do setor. Esse modelo é inspirado em experiências como a do Serviço de Regulação e Inspeção de Jogos (SRIJ) em Portugal e a Agência de Alfândegas e Monopólios (ADM) na Itália.
O marco regulatório deve prever mecanismos de proteção ao consumidor, como Programas de educação e conscientização, Sistema de auto exclusão voluntária, Limites máximos de aposta por CPF e Acesso a canais de denúncia e atendimento psicológico.
Empresas autorizadas devem se submeter a auditorias independentes, enviar relatórios regulares ao COAF (Conselho de Controle de Atividades Financeiras) e manter sistemas internos de compliance. O objetivo é evitar que a legalização do jogo seja utilizada para escoar dinheiro ilícito. Parte das receitas geradas pode ser usada para financiar programas de capacitação profissional, microcrédito e formalização de trabalhadores que hoje atuam na economia paralela ligada ao jogo. Isso amplia o impacto social da regulamentação.
A regulamentação do Jogo do Bicho representa uma oportunidade concreta de corrigir um paradoxo jurídico que penaliza uma prática amplamente tolerada e culturalmente difundida, mas que permanece à margem da lei. Ao adotar um modelo baseado em concessão pública, fiscalização rigorosa, responsabilidade social e transparência, o Brasil poderá reduzir a influência do crime organizado, estimular a arrecadação de receitas para políticas públicas, proteger o consumidor e reduzir os riscos do vício, promover o desenvolvimento social e econômico em comunidades vulneráveis.
9 ANÁLISE JURÍDICA DA PROIBIÇÃO DO JOGO DO BICHO NO BRASIL
O Jogo do Bicho é atualmente considerado uma contravenção penal no ordenamento jurídico brasileiro. O artigo 58 do Decreto-Lei nº 3.688/1941, conhecido como Lei das Contravenções Penais, dispõe que:
“Explorar ou realizar a loteria denominada ‘jogo do bicho’, ou praticar qualquer ato relativo à sua realização ou exploração.
Pena – prisão simples, de quatro meses a um ano, e multa.”
Tal norma, criada em um contexto histórico autoritário e moralista da década de 1940, não foi revogada nem modernizada, permanecendo como fundamento jurídico da repressão à atividade até os dias atuais. Trata-se de um tipo penal aberto, com pena branda, aplicável também aos apostadores, e muitas vezes tratado apenas como infração administrativa ou “costume tolerado”.
No entanto, a manutenção dessa norma há mais de 80 anos ignora a mutação social e cultural pela qual passou o país. A própria doutrina penal contemporânea questiona a efetividade e a atualidade da criminalização de práticas que não causam lesão real e significativa a bens jurídicos relevantes. Como destaca Luiz Flávio Gomes (2015, p. 230).
“A Lei das Contravenções Penais é uma legislação ultrapassada, de inspiração moralizante, que pouco dialoga com a realidade plural e contemporânea, exigindo revisão à luz dos direitos e garantias fundamentais da Constituição de 1988.”
A constituição federal de 1988 estabelece, em seu artigo 5º, inciso ii, que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. este princípio da legalidade, aliado aos princípios da dignidade da pessoa humana, liberdade individual e proporcionalidade, impõe limites à atuação punitiva do estado.
O direito penal, como ultima ratio, só deve intervir quando não houver outros meios eficazes de proteção aos bens jurídicos relevantes. a repressão penal de condutas inofensivas ou moralmente polêmicas, mas amplamente aceitas socialmente, viola o princípio da intervenção mínima.
Esse entendimento é reforçado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. No HC 104.410/PR, o Ministro Gilmar Mendes pontua
“A criminalização deve se restringir a condutas que causem ofensa relevante a bens jurídicos fundamentais, sob pena de violação à proporcionalidade e ao Estado Democrático de Direito.”
Sob essa ótica, a proibição do Jogo do Bicho, sem que haja comprovação de lesividade concreta à ordem pública, revela-se desproporcional e questionável do ponto de vista constitucional.
O artigo 170 da Constituição consagra a livre iniciativa como um dos fundamentos da ordem econômica, ao lado do valor social do trabalho. A exploração de jogos de aposta, desde que realizada com regras claras, fiscalização adequada e responsabilidade social, poderia perfeitamente integrar o rol de atividades econômicas lícitas.
A recente regulamentação das chamadas “bets” (Lei nº 14.790/2023) criou um contraste normativo que merece atenção. Enquanto empresas estrangeiras operam apostas esportivas online com autorização legal, o Jogo do Bicho, historicamente nacional, popular e cultural continua sendo tratado como atividade marginal.
Essa diferença de tratamento revela uma contradição normativa e possível afronta à isonomia, já que não se justifica juridicamente tratar de forma tão distinta duas atividades de natureza semelhante.
A legislação brasileira passou a admitir, ainda que de forma parcial, determinadas modalidades de jogos de aposta. A Lei nº 13.756/2018, por exemplo, autorizou as apostas esportivas de cota fixa, abrindo espaço para regulamentações posteriores, como ocorreu com a Lei nº 14.790/2023, que trata especificamente das plataformas de apostas online.
O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp 1.617.284/SP, reconheceu a possibilidade de lavagem de dinheiro por meio de jogos clandestinos, reforçando a tese de que a falta de regulação favorece o crime, e não sua regulamentação. Nesse sentido, o próprio Poder Judiciário tem reconhecido a ineficácia da criminalização isolada.
Ademais, decisões como a proferida pelo TRF-2 no processo 0002537-24.2015.4.02.5101/RJ demonstram como o Jogo do Bicho foi cooptado por organizações criminosas, evidenciando que sua ilegalidade é o verdadeiro motor de sua exploração criminosa e não sua prática em si.
A manutenção da contravenção penal do Jogo do Bicho, nos moldes do Decreto-Lei de 1941, não atende mais ao princípio da adequação social, tampouco contribui para a efetividade do Direito Penal. A criminalização apenas desloca a atividade para a clandestinidade, favorecendo a informalidade, a evasão fiscal e a associação com o crime organizado.
A regulamentação, nos moldes discutidos no Congresso Nacional (PL 442/1991; PLS 186/2014), é a solução mais racional e constitucionalmente adequada. Ao trazer a atividade para a legalidade, o Estado pode fiscalizar, tributar, combater abusos e proteger os jogadores, rompendo o ciclo de marginalidade.
O ordenamento jurídico brasileiro, ancorado na Constituição Federal de 1988, exige que a repressão penal seja racional, proporcional e baseada em evidências. O Jogo do Bicho, por mais tradicional que seja sua proibição, não pode continuar sendo tratado sob um paradigma moralista e ineficaz. Sua regulamentação encontra amparo nos princípios constitucionais da liberdade individual, livre iniciativa, intervenção mínima e proporcionalidade, representando não a legitimação do crime, mas sim sua desarticulação jurídica e econômica.
10 VISÃO DE ESPECIALISTAS E ENTIDADES JURÍDICAS SOBRE A REGULAMENTAÇÃO DO JOGO DO BICHO NO BRASIL
1 POSICIONAMENTOS INSTITUCIONAIS
A Procuradoria-Geral da República (PGR) posicionou-se de forma contrária à legalização dos jogos de azar, incluindo o Jogo do Bicho. Em nota pública divulgada em 2015, a instituição argumentou que essa atividade é “altamente vulnerável à infiltração de organizações criminosas”, destacando como exemplos emblemáticos as operações Monte Carlo e Furacão, que revelaram esquemas de corrupção e lavagem de dinheiro. O Ministério da Justiça segue linha semelhante, sustentando que a legalização poderia ampliar os riscos relacionados à criminalidade e ao vício social. Em contrapartida, a Polícia Federal manifestou, em março de 2024, apoio à legalização dos jogos, incluindo o Jogo do Bicho. A corporação defende que a regulamentação proporcionaria maior controle e transparência sobre as movimentações financeiras, desde que parte da arrecadação fosse destinada ao fortalecimento institucional da própria PF, especialmente para aprimorar as atividades de fiscalização e repressão.
1.1 PARTICIPAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO
Durante audiência pública realizada no Senado Federal, em maio de 2024, o Ministério Público de Minas Gerais participou oficialmente por meio do procurador André Estevão Ubaldino Pereira. Na ocasião, o representante do MP abordou os impactos sociais e penais da legalização do Jogo do Bicho. Sua presença ilustra o acompanhamento atento do tema por parte do Ministério Público, que se mostra disposto a contribuir tecnicamente para a elaboração de um marco regulatório que seja juridicamente seguro e socialmente eficaz.
1.2 POSIÇÃO DA OAB E DE JURISTAS
Apesar de a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) não ter emitido um posicionamento institucional formal sobre a legalização do Jogo do Bicho, diversos de seus membros têm defendido publicamente a necessidade de se revisar a legislação penal vigente, de acordo com os princípios constitucionais estabelecidos em 1988. Juristas renomados, como Luiz Flávio Gomes e Aury Lopes Jr., argumentam que o Direito Penal deve ser aplicado com base nos princípios da intervenção mínima, da proporcionalidade e da adequação social. Para esses estudiosos, práticas como o Jogo do Bicho, amplamente aceitas pela sociedade e de baixa lesividade, não deveriam continuar sendo tratadas como contravenções penais.
1.3 AUDIÊNCIAS PÚBLICAS NO CONGRESSO
No mês de maio de 2024, a Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado promoveu audiências públicas para discutir o Projeto de Lei nº 2.234/2022, que prevê a legalização de cassinos, bingos, jogo do bicho e corridas de cavalos. Participaram dos debates especialistas em psiquiatria, promotores de justiça, juristas e representantes do setor hoteleiro. As audiências evidenciaram a polarização do tema, com argumentos favoráveis voltados à geração de empregos e arrecadação tributária, contrapostos a críticas relacionadas ao possível aumento da criminalidade e à disseminação do vício.
Em 19 de junho do mesmo ano, a CCJ aprovou o projeto por uma margem estreita 14 votos favoráveis contra 12 contrários. O relator da proposta, senador Irajá (PSD-TO), destacou que a regulamentação dos jogos poderia atrair cerca de R$ 100 bilhões em investimentos e criar aproximadamente 1,5 milhão de empregos diretos e indiretos. Ainda assim, o texto enfrentou forte resistência de setores conservadores e da bancada evangélica no Congresso Nacional.
1.4 POSIÇÕES JUDICIAIS
Apesar de o Jogo do Bicho ainda ser formalmente classificado como contravenção penal, os tribunais superiores vêm analisando sua prática com uma certa tolerância interpretativa. O Supremo Tribunal Federal (STF), em diversos julgados de habeas corpus, tem reafirmado que a criminalização de condutas deve respeitar os princípios da proporcionalidade e da lesividade efetiva ao bem jurídico tutelado. No âmbito do Superior Tribunal de Justiça (STJ), decisões trabalhistas já reconheceram que, embora o Jogo do Bicho seja culturalmente tolerado, permanece tecnicamente ilícito à luz da legislação atual. Esse contraste de entendimentos reforça a urgência de uma atualização normativa. A manutenção da criminalização, nestes moldes, pode representar um descompasso entre o Direito Penal e a realidade social brasileira.
CONCLUSÃO
Diante de tudo o que foi exposto no presente trabalho, torna-se evidente que a manutenção da criminalização do Jogo do Bicho no Brasil reflete uma desconexão entre o ordenamento jurídico e a realidade social, econômica e cultural do país. Mesmo sendo considerado uma contravenção penal desde 1941, o jogo continua presente no cotidiano de milhões de brasileiros, movimentando a economia informal, gerando renda para trabalhadores marginalizados e se consolidando como uma prática cultural tradicional.
A persistência da ilegalidade, longe de inibir a prática, apenas a empurra para a clandestinidade, criando um ambiente favorável ao crime organizado, à corrupção e à exploração da população mais vulnerável. Além disso, a seletividade do sistema jurídico ao permitir, por exemplo, a legalização das apostas esportivas online enquanto mantém a proibição do Jogo do Bicho, escancara uma contradição normativa e revela um tratamento desigual entre práticas similares.
Ao longo do trabalho, ficou claro que a regulamentação do Jogo do Bicho não significaria conivência com a ilegalidade, mas sim uma resposta racional e constitucional a um fenômeno social consolidado. A formalização da atividade permitiria arrecadação tributária significativa, geração de empregos com direitos garantidos, proteção ao consumidor e combate efetivo ao uso da prática por organizações criminosas.
Ciente disso, é imprescindível que operadores do direito, legisladores e instituições públicas adotem uma postura mais crítica e realista diante da questão, abandonando discursos moralistas ultrapassados e abrindo espaço para um debate técnico, pautado nos princípios da legalidade, proporcionalidade, livre iniciativa e intervenção mínima. Assim como ocorre em diversos países, o Brasil precisa evoluir na forma como regula práticas populares que, mesmo à margem da lei, continuam vivas na prática social.
Como solução, propõe-se a criação de um marco regulatório próprio, com fiscalização rígida, mecanismos de prevenção ao vício, destinação de tributos a áreas sociais prioritárias e a instituição de uma agência reguladora nacional, capaz de assegurar a transparência e integridade do setor. Apenas com medidas estruturadas, baseadas em dados, comparações internacionais e princípios constitucionais, será possível transformar o Jogo do Bicho de problema crônico em oportunidade de desenvolvimento econômico e inclusão social.
REFERÊNCIAS
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*Trabalho de conclusão de curso do curso de Direito do Centro Universitário de Santa Fé do Sul.
** Discente do Curso de Direito, 8º semestre, e-mail: Larayane2001@gmail.com, Centro Universitário de Santa Fé do Sul-SP.
*** Professor-orientador. Especialista em Direito Penal e Processo Penal, Docente no Centro Universitário de
Santa Fé do Sul – SP, UNIFUNEC, waltermuller@live.com