THE IRREGULARITY OF UMBRELLA-TYPE CONTRACTS IN THE PRICE REGISTRATION SYSTEM: ANALYSIS IN THE LIGHT OF BRASILIAN PUBLIC PROCUREMENT LAW (LAW N° 14.133/2021) AND THE CASE LAW OF THE FEDERAL AND STATE AUDIT COURTS.
REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/fa10202511192215
Inês de Faria Cézar1
RESUMO
O presente trabalho possui o intuito de analisar sobre a utilização do Sistema de Registro de Preços (SRP) nas contratações de obras e serviços de engenharia, conforme disposto no Art. 82, §5° da Lei n° 14.133/2021. A metodologia adotada é baseada em julgamentos do Tribunal de Contas da União (TCU) e do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE/MG), que têm identificado irregularidades nessas contratações pela identificação de licitações com objeto incerto e indefinido, identificando contratações do tipo “guarda-chuva. Assim, busca-se analisar as irregularidades identificadas pelos Tribunais em análise comparativa às normas vigentes e aos princípios que regem as contratações públicas.
Palavras-chave: Sistema. Registro. Preços. Serviços. Engenharia. Obra. Contratação. Guarda Chuva. Legalidade.
ABSTRACT
The purpose of this paper is to analyze the use of the Price Registration System (SRP) in the contracting of engineering works and services, as provided for in Art. 82, §5 of Law No. 14.133/2021. The methodology adopted is based on judgments by the “Tribunal de Contas da União (TCU)” and the “Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE/MG)”, which have identified irregularities in these contracts by identifying bids with an uncertain and undefined object, identifying umbrella-type contracts. The aim is to analyze the irregularities identified by the Courts in a comparative analysis of the rules in force and the principles governing public contracts.
Keywords: System. Registration. Prices. Services. Engineering. Work. Contracting. Umbrella. Legality.
1 INTRODUÇÃO
O artigo é realizado com intuito de compreender a aplicação do Sistema de Registro de Preços nas contratações de obras e serviços de engenharia previsto no Art. 82, §5° da Lei n° 14.133/2021.
Assim, considerando a redação expressa trazida na atual Lei de Licitações de Contratos, foi consolidado o entendimento divergente existente na legislação anterior, ao qual é permitido as contratações de obras e serviços de engenharia através do sistema de registro de preços desde que apresentado projeto básico padronizado e justificativa para realização da obra ou serviço contratado (Art. 85 da Lei n° 14.133/2021).
Anteriormente, é possível observar que apesar de existente a utilização do procedimento auxiliar para contratação de serviços básicos de engenharia, existia o entendimento de que o sistema de registro de preços não era aplicável à contratação de obras pois inexiste a demanda por itens isolados não atendendo objetivo primordial do procedimento auxiliar para registro formal de preços de itens relativos a prestação de serviços (Acórdão TCU n° 1238/2019 – Plenário).
Atualmente, conforme o que se observa, existem diversos julgamentos realizados pelos órgãos de controle externo – os quais serão analisados com destaque aqueles proferidos pelo TCU (Tribunal de Contas da União) e pelo TCEMG (Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais) –, em que foi observado que às contratações de obras públicas e serviços de engenharia realizadas através do procedimento auxiliar de registro de preços que são constatadas como irregulares.
A primordial irregularidade constatada refere-se a classificação destas contratações do tipo “guarda-chuva” uma vez que com a dissolução do objeto em itens para enquadramento no procedimento auxiliar, em muitos casos, enseja em contratações de itens com objeto incerto e indefinido. As contratações “guarda-chuva” são amplamente reconhecidas como irregulares uma vez que poderão impactar a eficiência, transparência e o controle de legalidade da contratação pública.
À luz dos princípios que regem as Licitações e os Contratos Administrativos previstos no Art. 5° da Lei n° 14.133/2021 é possível observar que as contratações genéricas poderão impactar o erário público uma vez a que além de desrespeitar os princípios já destacados também poderá abrir margens para o desvio do planejamento e da motivação da contratação.
Portanto, diante deste cenário, o presente artigo possui como objetivo realizar análise comparativa entre as ilegalidades inerentes às contratações genéricas, classificadas como “guarda-chuva” por meio da análise jurisprudencial e normativa, com especial enfoque nos princípios do planejamento e da eficiência da Administração Pública.
2 O SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS NA LEI N° 14.133/2021
A priori, cumpre destacar que a legislação de licitações e contratos administrativos vigentes – Lei Nacional n° 14.133/2021 – conceitua o sistema de registros de preços como “conjunto de procedimentos para realização, mediante contratação direta ou licitação nas modalidades pregão ou concorrência, de registro formal de preços relativos a prestação de serviços, a obras e a aquisição e locação de bens para contratações futuras;” (Art. 6°, inciso XLV, da Lei n° 14.133/2021).
O procedimento auxiliar de contratação se destaca das modalidades convencionais de licitação por permitir a contratação futura e eventual conforme conveniência e oportunidade da Administração Pública, observando sempre o regramento disposto nos Arts. 82 a 86 da Lei n° 14.133/2021. Segundo o Manual de Orientações e Jurisprudências do TCU:
No registro de preços, a licitação direciona-se a selecionar fornecedor e proposta para contratações não específicas, que poderão ser realizadas, tantas vezes quantas forem necessárias, durante o período de validade da ata e respeitados os quantitativos máximos definidos em edital.
Assim, o SRP, quando utilizado adequadamente, proporciona agilidade nas contratações, reduz os esforços administrativos e possibilita ganhos de escala, especialmente quanto um só certame puder ser utilizado para satisfazer as necessidades de diferentes organizações públicas.
Realizada a conceituação do procedimento auxiliar, passamos para análise epistemológica de sua evolução, considerando o histórico da utilização do sistema de registro de preços para contratações com objeto em obras e serviços de engenharia.
2.1. Do Histórico de Utilização do Sistema de Registro de Preços para Obras e Serviços de Engenharia – Análise Comparativas Entre as Leis de Licitações e Contratos (Lei n° 8.666/1993 e Lei n° 14.133/2021)
Para análise do histórico de utilização, cumpre destacar que a Lei n° 8.666/1993 não previu instantaneamente com sua vigência a adoção do procedimento auxiliar do sistema de registro de preços. Somente com a edição do Decreto n° 2.743/98 que este foi regulamentado no âmbito da Administração Federal.
Contudo, o sistema de registro de preços passou a ser frequentemente utilizado após a publicação da Lei n° 10.520/2002, quando sua adoção também foi permitida para contratações de bens e serviços comuns através da modalidade de pregão e com a aplicação da regulamentação federal do Decreto n° 7.892/2013.
Em observância já ao histórico da utilização do sistema de registro de preços já em relação a contratações com objeto em obras e em serviços de engenharia, cumpre destacar que o entendimento sofreu grande evolução, ensejando em tratamento distinto considerando o período de utilização na vigência da Lei n° 8.666/1993, e atualmente, na vigência da Lei n° 14.133/2021.
Durante a vigência da antiga Lei de Licitações e Contratos, Lei n° 8.666/1993, o conceito de serviços de engenharia e de obras foi o divisor de águas para pacificação do entendimento pelo Tribunal de Contas da União, pois, enquanto os serviços de engenharia eram classificados dentro as hipóteses do Art. 3° do Decreto n° 7.892/2013 através de itens isolados e em padrões usuais do mercado, as obras, por não possuírem objetos divisíveis e compreenderem projetos de complexidade técnica, não foi permitida a utilização da modalidade auxiliar de contratação.
Extraio trecho do julgamento do Acórdão n° 1767/2021 – Plenário do Tribunal de Contas da União, que demonstra os extratos de jurisprudência que observaram a hipótese de utilização do SRP em contratações de obras e serviços de engenharia:
Cito os seguintes enunciados da jurisprudência selecionada do TCU com essa interpretação:
“O sistema de registro de preços não é aplicável à contratação de obras, pelo fato de o objeto não se enquadrar em nenhuma das hipóteses previstas no art. 3º do Decreto 7.892/2013 e também porque, na contratação de obras, não há demanda por itens isolados, pois os serviços não podem ser dissociados uns dos outros.” (Acórdão 980/2018-TCU-Plenário).
“O sistema de registro de preços não é aplicável à contratação de obras, pelo fato de não haver demanda por itens isolados, uma vez que os serviços não podem ser dissociados uns dos outros.” (Acórdão 1238/2019-TCU-Plenário).
“É possível a contratação de serviços comuns de engenharia com base em registro de preços quando a finalidade é a manutenção e a conservação de instalações prediais, em que a demanda pelo objeto é repetida e rotineira. Contudo, o sistema de registro de preços não é aplicável à contratação de obras, uma vez que nesta situação não há demanda de itens isolados, pois os serviços não podem ser dissociados uns dos outros.” (Acórdão 3065/2014-TCU-Plenário).
Assim, com a publicação e vigência da Lei n° 14.133, em 1° de abril de 2021, ocorreu a inovação deste entendimento, pois através do Art. 82°, §5° foi regulamentada a utilização do sistema de registro preços com a seguinte redação:
Art. 82. O edital de licitação para registro de preços observará as regras gerais desta Lei e deverá dispor sobre:
(…)
§5°. O sistema de registro de preços poderá ser usado para contratação de bens e serviços, inclusive de obras e serviços de engenharia, observadas as seguintes condições:I – realizada prévia de ampla pesquisa de mercado;
II – seleção de acordo com os procedimentos previstos em regulamento;
III – desenvolvimento obrigatório de rotina de controle;
IV – atualização periódica dos preços registrados;
V – definição do período de validade do registro de preços;
VI – inclusão, em ata de registro de preços, do licitante que aceitar cotar os bens ou serviços em preços iguais aos do licitante vencedor na sequência de classificação da licitação e inclusão do licitante que mantiver sua proposta original.
A origem da inovação legislativa foi explicada na obra dos professores DALENOGARE; CARNEIRO (2024):
Como dito, a utilização do SRP para obras trata-se uma importante inovação do legislador e que se originou da experiência do Regime Diferenciado de Contratações (RDC), que a previu, sendo, inclusive, bem recepcionada pelo TCU.
O Tribunal, a exemplo do que deve ocorrer com a Lei n° 14.133/201 (diante da previsão autorizativa expressa), entendeu, por ocasião do julgamento do Acórdão n° 2600/2013 – Plenário, de relatoria do Min. Valdir Campelo, em 25/09/2013, que “é possível a adoção do registro de preços nas licitações de obras, sob o regime do RDC, em que seja demonstrada a viabilidade de se estabelecer a padronização do objeto e das propostas, de modo que se permitam a obtenção da melhor proposta e contratações adequadas e vantajosas às necessidades dos interessados”. A Lei do RDC (Lei n° 12.462/11) previu o SRP para obras em seu art. 32.
Neste contexto, consolidou-se o entendimento de que o sistema de registro de preços também poderá ser utilizado para contratação de obras de engenharia, de forma excepcional e condicionada a requisitos intrínsecos a esta contratação previstos no Art. 85 da Lei n° 14.133/2021: “I – existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional; II – necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser contratado”.
Outrossim, a evolução normativa, embora represente um avanço, não afasta a necessidade de controle e fiscalização qualificada sobre o uso do sistema de registro de preços, especialmente naquelas que envolvam obras de engenharia.
3. CONTRATAÇÃO DO TIPO “GUARDA-CHUVA”
De acordo com a definição apresentada por GRAFENO (s.d.):
O Contrato Guarda-Chuva, também conhecido como contrato master ou contrato quadro, é um acordo geral que estabelece os termos e condições principais que governarão uma série de contratos subsequentes ou atividades futuras entre as partes. Em vez de negociar os mesmos termos repetidamente para cada transação, o Contrato Guarda-Chuva padroniza essas condições, proporcionando uma estrutura jurídica uniforme.
As vantagens da utilização da modalidade contratual do tipo “guarda-chuva” podem representar economia tanto financeira quanto temporal, isto, porque, haverá consistência e uniformidade dos termos e condições contratuais, agilidade na negociação e efetivação do contrato e minimização de riscos ou erros na elaboração do contrato. Ademais, essa contratação possibilita também a segurança jurídica ao reduzir inconsistências, aumentando a previsibilidade na execução dos futuros contratos decorrentes do contrato-quadro.
Em síntese, as empresas que mantêm relações comerciais contínuas se beneficiam dessa modalidade de contratação uma vez que essa abordagem facilita a gestão dos contratos, permitindo a implementação de mecanismos de controle e fiscalização, desde que previamente estabelecidos.
Todavia, em contradição, é possível concluir que este contrato poderá ensejar em prejuízos quando utilizado para produtos ou serviços cuja contratação não possui natureza padronizada e com pouca recorrência. A existências de cláusulas previamente padronizadas poderão ensejar em riscos a relação jurídica estabelecida quando o padrão ali estabelecido não se amolda às exigências necessárias para contratação, tais como, variações e reajuste de preços, condições de rescisão e resolução de eventuais litígios ou discordâncias daquela relação contratual.
Portanto, a utilização de contratos do tipo “guarda-chuva”, também conhecido como “contrato master” ou “contrato-quadro”, deverá ser premeditada de uma análise criteriosa sobre a natureza da relação contratual. O sucesso dessa modalidade contratual está diretamente ligado ao seu bom uso e à adequada compatibilização entre uniformidade e adaptabilidade contratual.
3.1. Do Enquadramento como prática irregular segundo os Tribunais de Contas
A prática da modalidade de contratação “guarda-chuva” é vedada à Administração Pública. Desde a Lei n° 8.666/93, existe vedação expressa a esse tipo de contração ao estabelecer em seu Art. 7° os requisitos mínimos para a contratação e execução de obras e serviços de engenharia, exigindo a definição precisa do objeto para a elaboração de projeto básico.
Na Lei n° 14.133/2021 a vedação restou ainda mais clara, haja vista que as fases internas de planejamento e definição do objeto tornaram-se mais complexas e melhores regulamentadas. O Art. 18 dessa norma exige que, antes da publicação do certame, seja elaborado estudo técnico preliminar, análise de riscos, estimativa de preços, projeto básico, conforme cada caso.
Assim, os Tribunais de Contas, como órgãos de controle externo, criaram histórico jurisprudencial (que será analisado em tópico próprio) vedando a utilização da contratação do tipo “guarda-chuva” ao analisarem contratações realizadas sob o sistema de registro de preços, aos quais, não tiveram seu objeto devidamente identificado.
Nessa perspectiva, a contratação “guarda-chuva” colide com os princípios constitucionais e legais da eficiência (Art. 37, caput da CFRB/88) e da vinculação ao instrumento convocatório (Art. 5° da Lei n° 14.133/2021), pois permite de contratações com objetos genéricos, indefinidos e destituídos de planejamento prévio efetivo.
A exigência legal vigente para o planejamento da contratação, presente na fase interna da licitação, confronta com a informalidade da contratação do tipo “guarda-chuva”.
Assim, resta fundamentado que ambos os modelos de contratação apresentam diferenças profundas em termos de legalidade, planejamento e controle, sendo apenas o SRP legitimado pela legislação do ordenamento jurídico brasileiro (Arts. 82 a 86 da Lei n° 14.133/2021).
A contratação realizada com generalidade excessiva, ultrapassa as medidas fundamentais exigida por quaisquer uma das Leis de Licitações e Contratos (Lei n° 8.666/93 e Lei n° 14.133/2021) e violada gravemente os princípios constitucionais que regem a Administração Pública.
Dessa forma, resta evidente que a prática da contratação “guarda-chuva” é entendida como um irregularidade administrativas perante os Tribunais de Contas, por se opor frontalmente à sistemática legal vigente e aos princípios que orientam a atuação da Administração Pública. A jurisprudência consolidada dos Tribunais de Contas, conforme será demonstrada, demonstra que o objeto incerto, acompanhada à um planejamento inadequado, compromete não apenas a legalidade do procedimento licitatório, mas também sua eficiência, economicidade e transparência.
Por outro lado, o Sistema de Registro de Preços possui parâmetros legais bem definidos, inclusive nas fase interna de planejamento de demanda, e por tal motivo, não poderá ser comparado a contratação “guarda-chuva”, ou seja, genérica e indefinida uma vez que difere com a lógica administrativa prevista no ordenamento jurídico.
Portanto, é imprescindível que os gestores públicos estejam atentos à distinção entre essas modalidades, de forma a evitar responsabilizações futuras e garantir contratações que atendam ao interesse público com segurança jurídica e respaldo legal.
4. ANÁLISE JURISPRUDENCIAL: TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU) E TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS (TCE/MG)
A atuação dos Tribunais de Contas, enquanto órgão de controle externo da Administração Pública, é fundamental para interpretação e fiscalização do uso do Sistema de Registro de Preços (SRP), especialmente em relação às contratações de obras e serviços de engenharia que envolvem o presente estudo.
No exercício dessa competência, as Cortes de Contas têm reiteradamente identificado a indevida utilização do SRP para contratações de obras e serviços de engenharia com objeto genérico, incerto ou mal delimitado, prática classificada como contratação do tipo “guarda chuva”.
Para a presente análise foram consideradas os julgamentos mais relevantes proferidos pelos Tribunais de Contas nos últimos anos, considerando o período anterior e após a vigência da Lei n° 14.133, em 1° de abril de 2021.
Assim, o Acórdão n° 3143/2020 – Plenário do TCU é exemplo principal dessa preocupação institucional antes da Lei n° 14.133/2021. Nele, o Tribunal assinalou como irregular a utilização de atas de registro de preços como substitutas contratuais, com objeto vago e sem projeto básico e executivo previamente definidos:
9.5.1. utilização indevida do sistema de registro de preços para a contratação de obras, com o emprego da ata de registro de preços como contrato do tipo “guarda-chuva”, com objeto incerto e indefinido, sem a prévia realização dos projetos básico e executivo das intervenções a serem realizadas;
Considerando a evolução da legislação, com a permissão da utilização do SRP também para obras de engenharia, após a vigência da Lei n° 14.133/2021, este entendimento foi reforçado através do Acórdão TCU n° 1767/2021 – Plenário, que se tornou o principal julgado da Corte Federal de Contas.
O precedente estabelece que o uso indevido da ata com objeto incerto e ausência de delimitação dos locais e das intervenções a serem executadas, evidencia grave lacuna no planejamento técnico e orçamentário, vejamos:
9.51. utilização indevida de ata de registro de preços como contrato do tipo “guarda chuva”, com objeto incerto e indefinido, sem a prévia delimitação dos locais em que as intervenções serão realizadas e sem a prévia elaboração dos projetos básicos de cada obra a ser executada;
Tal prática configura, segundo o TCU, violação direta às exigências de planejamento, comprometendo a legalidade e a economicidade da contratação.
Em comparação, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE/MG) também tem se posicionado com firmeza sobre o tema. O Acórdão proferido nos autos da Denúncia n° 1.127.512, caracterizou a aglutinação de diversos serviços em um único lote como criação de um contrato “guarda-chuva”, com reserva de mercado disfarçada e ausência de projeto básico.
Em seus termos, o processo em análise confrontou diretamente os dispositivos da antiga Lei nº 8.666/1993, especialmente o §2º do art. 7º. In verbis:
“considerando o leque de serviços previstos e a possibilidade de dirigir a uma só empresa, quando reunidos em um único lote, dá a ARP características de um contrato guarda-chuva, com reserva de mercado para empresa vencedora”. Entendeu, ainda, que “o procedimento adotado pelo Consórcio fere o disposto no §2 do art. 7º da Lei nº 8666/93, que estabelece que as obras e serviços somente podem ser licitados quando: “I – Houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório; e II – Existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários”. (Sic)
Em caso semelhante, é tratado no Acórdão da Denúncia n° 1.160.636, que o uso do SRP para contratação com objeto genérico impossibilita a formulação de propostas vantajosas por parte das licitantes, afetando diretamente a competitividade e a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração:
Uso irregular do Sistema de Registro de Preços para contratação do tipo “guarda chuva” com objeto incerto, indefinido e indevidamente aglutinado. Apontou que tal irregularidade impossibilita que as empresas ofertem descontos de forma assertiva sobre os valores das tabelas de referência, como requer o órgão licitante, razão pela qual o edital, além de infringir os preceitos legais incidentes, desprestigia o princípio da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração.
Esses julgados evidenciam que, mesmo diante da existência de previsão legal na Lei n° 14.133/2021, que evidencia a possibilidade de utilização do sistema de registro de preços para contratações com objeto de obras e serviços de engenharia (Art. 82, §5° da Lei n° 14.133/2021), a legitimidade do certame licitatório depende do cumprimento rigoroso das normas vigentes, especialmente no que tange ao planejamento da contratação.
5. DAS CONSIDERAÇÕES FINAIS
O estudo desenvolvido deixa claro que, mesmo com a Lei nº 14.133/2021 abrindo caminho para o uso do Sistema de Registro de Preços (SRP) em obras e serviços de engenharia, essa abertura vem com regras bem definidas sobre planejamento, clareza do que se quer contratar e justificativas técnicas sólidas. Essa nova liberdade não significa autorização para contratos sem detalhes ou pouco claros, pois isso colocaria em risco valores importantes da Administração Pública, como agir conforme a lei, fazer o melhor uso dos recursos, planejar bem, economizar e ser transparente.
Os chamados contratos “guarda-chuva” — que são aqueles com descrições vagas, pouco detalhadas ou sem projetos prévios — vão contra o que diz a nova Lei de Licitações e Contratos, e os Tribunais de Contas têm sido contra eles. Tanto o TCU quanto o TCE/MG têm mostrado em suas decisões que esses contratos não seguem as regras e impedem que a Administração consiga o melhor negócio.
Usar o SRP de forma errada, em contratos sem um objetivo claro, com previsões genéricas e sem planejamento, traz riscos não só para a legalidade, mas também para o orçamento e a gestão. Isso, além de prejudicar a confiança na atuação do governo, prejudica sua capacidade de entregar resultados para a sociedade e para os órgãos de controle.
Portanto, evidencio que o uso do Sistema de Registro de Preços como estabelecido pela Lei nº 14.133/2021 pode ser uma ferramenta importante para organizar as contratações públicas, desde que siga rigorosamente as leis e os princípios da Administração Pública. O uso inadequado, então classificados como contratos “guarda-chuva”, deve ser evitado e corrigido, para que os responsáveis sejam responsabilizados e o interesse público seja protegido, garantindo a legalidade e a eficácia das licitações públicas através de um planejamento bem estruturado.
REFERÊNCIAS:
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1Pós-Graduanda do curso de Direito Administrativo e Licitações da Instituição de Ensino Superior (IES) Uniminas EAD. E-mail: inesfaria1004@gmail.com. Artigo apresentado como requisito parcial para a conclusão do curso de Pós-Graduação. Ano: 2025.