A (IM)POSSIBILIDADE DE AQUISIÇÃO DA PROPRIEDADE POR USUCAPIÃO EM NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS

Ciências Humanas, Volume 29 – Edição 150/SET 2025 / 30/09/2025

THE (IM)POSSIBILITY OF ACQUIRING PROPERTY THROUGH ADVERSE POSSESSION IN INFORMAL URBAN SETTLEMENTS

REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/pa10202509270946

Felipe Dias Cunha1
Vinicius Batista de Andrade2
Lívia Rangel Nascimento3

Resumo

Resumo O presente artigo realiza uma abordagem crítica acerca da possibilidade de aquisição da propriedade por usucapião em loteamentos irregulares. Investiga os conceitos doutrinários relacionados ao tema, como o direito à propriedade e sua função social, o direito difuso à ordem urbanística e o instituto da usucapião, bem como a legislação correlata. Analisa a jurisprudência dos Tribunais Superiores (STF e STJ), verificando como se posicionam diante do conflito entre o direito fundamental à moradia e à propriedade e as exigências de ordem urbanística e ambiental. Ao final, propõe solução jurídica adequada, entendendo não ser a irregularidade do loteamento, por si, óbice absoluto à usucapião, sem descurar do direito difuso à ordem urbanística e do atendimento de condicionantes urbanísticas e ambientais necessárias à plena regularização.

Palavras-chave: Usucapião. Loteamentos irregulares. Núcleos urbanos informais. Regularização fundiária. Ordem urbanística.

1 INTRODUÇÃO

É característico do processo histórico de urbanização brasileiro a informalidade com que se deu a ocupação do solo. Esse padrão de irregularidade jurídica é ainda tão presente que, segundo Ribeiro (2019), atualmente, estima-se que metade dos imóveis urbanos do país sejam irregulares.

Os estudiosos clássicos do fenômeno da irregularidade jurídica no processo de urbanização brasileiro frequentemente apontam como uma das grandes causas a historicamente complexa e elitista legislação fundiária e urbanística brasileira, não sendo coerente com a realidade dos padrões de assentamentos populares (MARICATO, 1996; FERNANDES, 2001).

Entretanto, a informalidade não é uma exclusividade dos núcleos urbanos populares, atingindo também áreas ocupadas por população predominantemente de classe média e mesmo condomínios de luxo. Somente no Distrito Federal, que teve seu processo de urbanização desde sua criação marcado pelas ocupações irregulares, tanto em terras públicas quanto particulares, existiam, quando da elaboração da última revisão de seu plano Diretor, 313 parcelamentos informais, sendo que desses, 38 % eram ocupados por população predominantemente de alta renda (GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL, 2007).

A existência dessa condição aos imóveis brasileiros traz diversos problemas sociais, fomenta conflitos fundiários, impacta na arrecadação de tributos, estimula a sonegação fiscal, traz insegurança à propriedade do imóvel, dificulta a atuação do poder público e traz impactos negativos à economia, uma vez que imóveis irregulares não podem ser oferecidos em garantia em operações financeiras (CARLOS, 2018).

Muito embora a legislação brasileira venha evoluindo, buscando introduzir mecanismos que visem a regularização jurídica dos loteamentos irregulares existentes, fato é que alguns instrumentos são de difícil aplicação prática frente à crescente demanda habitacional e ao enorme volume de núcleos urbanos já consolidados.

Nesse contexto, foi introduzida no ordenamento jurídico brasileiro a Lei Federal nº 13.465, de 2017 (BRASIL, 2017), que dentre outras disposições legais, trouxe novo tratamento jurídico à regularização fundiária urbana, privilegiando a regularização dos assentamentos informais já consolidados. Essa lei, embora tenha trazido importantes inovações nesse contexto, também foi alvo de críticas por parte da doutrina, em alguma medida por revogar institutos existentes na legislação anterior, sem estabelecer equivalente, mas também por, segundo alguns, viabilizar a distribuição indiscriminada de áreas públicas irregularmente ocupadas (PINTO, 2017).

Essa legislação trouxe um rol exemplificativo de institutos jurídicos que podem ser empregados nos processos de regularização, dentre eles destacamos a previsão da usucapião.

Entretanto, embora seja um instrumento expressamente previsto na legislação como mecanismo para efetivação da regularização fundiária urbana, em uma breve análise de decisões judiciais, que motivou o presente trabalho, parece haver controvérsia acerca possibilidade de aquisição da propriedade por usucapião sobre imóveis que não se encontram regularizados, não passaram pelos crivos determinados nas legislações urbanísticas e ambientais e, segundo uma possível interpretação, não atenderiam à função social da propriedade.

Dessa forma, buscou-se, através de uma revisão bibliográfica, de uma análise da legislação pertinente e de uma pesquisa jurisprudencial sobre o tema, analisar criticamente a controvérsia, propondo ao final uma solução jurídica para o tema.

2 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

2.1 O DIREITO À PROPRIEDADE E A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

Sem adentrar na relevantíssima importância que tem a propriedade privada como um dos pilares da organização em sociedade moderna e seu importante papel econômico e social, seu conceito sempre foi objeto de análise por parte da doutrina, podendo encontrar, na bibliografia, várias tentativas de conceituação do termo por parte dos civilistas.

Diniz (2010, p. 848) define propriedade como “o direito que a pessoa física ou jurídica tem, dentro dos limites normativos, de usar, gozar dispor de um bem corpóreo ou incorpóreo, bem como de reinvindicá-lo de quem injustamente o detenha.”Já Farias e Rosenvald (2007, p.178), entendem a propriedade como um “direito complexo, que se instrumentaliza pelo domínio, possibilitando ao seu titular o exercício de um feixe de atributos consubstanciados nas faculdades de usar, gozar dispor e reinvindicar a coisa que lhe serve de objeto.”

O direito de propriedade é tratado e garantido como direito fundamental, com previsão no artigo 5º, XXII da Constituição Federal (BRASIL, 1988). Segundo Tartuce (2017, p. 1033),  esse direito dá a seu titular a faculdade de usar, gozar e dispor do bem, assim como de reavê-lo de quem injustamente o possua, ressaltando a ideia de que não se tratam de direitos relativos ao uso do bem, mas faculdades jurídicas.

Ocorre que a própria Constituição Federal (BRASIL, 1988), ao mesmo tempo em que garante o direito de propriedade, em seu artigo 5º, XXII, traz, no dispositivo seguinte, uma limitação a esse direito, determinando a propriedade deve atender sua função social. Essa indissociabilidade entre a propriedade e sua função social veda o abuso do direito de propriedade, em detrimento do interesse coletivo. Como afirma Gagliano (2019, p. 109): “Isso porque, nos dias de hoje, a propriedade não é mais considerado um direito ilimitado, como no passado”.

O Código Civil de 2002 (BRASIL, 2002), ao disciplinar os poderes do titular desse direito, em consonância com a disciplina prevista na Constituição Federal, igualmente determinou em seu artigo 1228, § 1º, que esses poderes sejam exercidos em harmonia com suas finalidades econômicas e sociais:

“Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.

§ 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.” (BRASIL, 2002).

Em se tratando da propriedade imobiliária urbana, a Constituição trouxe ainda tratamento específico acerca de sua função social. No Capítulo II da Carta Magna, do Título VII, que trata da Política Urbana, determinou o constituinte, em seu artigo 182, ser de competência municipal a política de desenvolvimento urbano, visando o bem estar de seus habitantes, prevendo como instrumento básico dessa polícia o plano diretor do município e determinando que a propriedade urbana deve atender às exigências de ordenação da cidade desse plano diretor para que atenda sua função social:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. (BRASIL, 1988)

O conceito da função social da propriedade, embora já reconhecido pela doutrina antes da Constituição de 1988, após sua previsão na nova Carta Magna, passou a ser, segundo Scheriber (2005), inseparável de seus interesses sociais:

“É, hoje, ampla a invocação jurisprudencial da função social da propriedade, quer pelos tribunais estaduais, quer pelos tribunais superiores, e sua aplicação já há muito supera as hipóteses clássicas suscitadas pela doutrina civilista tradicional. A noção encontra-se de tal forma consolidada na experiência brasileira dos últimos anos, que não há dúvidas de que a garantia da propriedade não pode ser vista mais à parte de sua conformação aos interesses sociais. Em outras palavras: não há, no texto constitucional brasileiro, garantia à propriedade, mas tão-somente garantia à propriedade que cumpre a sua função social.”

Parte da doutrina entende que, além do direito de propriedade, esse com previsão expressa na Constituição, exista também um “direito à propriedade”, direito este que, embora não tenha previsão expressa, é materializado através de alguns mecanismos previstos constitucional e infra constitucionalmente que visam garantir aos cidadãos o acesso à propriedade. Nesse sentido, Lobo (2016) faz interessantes esclarecimentos:

“Além do direito de propriedade, há o direito à propriedade ou o direito de acesso à propriedade, com fundamento na Constituição (exemplos, o direito à moradia e o direito à aquisição por usucapião especial de tempo breve) e na legislação infraconstitucional (exemplos: no Código Civil, o art. 1.228, §§ 4.o e 5.o, e na Lei n. 11.977/2009, do Programa Minha Casa, Minha Vida). Para Rodrigo Xavier Leonardo (2004, p. 280), o direito à propriedade detém conteúdo diverso do direito de propriedade, vez que se trata de um direito fundamental de acesso à propriedade, de bens voltados para possibilitar a efetivação dos direitos fundamentais anteriores – previstos no mesmo caput do art. 5.o – referentes à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança, que não podem ser garantidos sem um mínimo de propriedade que lhes garanta o acesso real ou a manutenção de uma real condição de dignidade. No plano internacional, o direito à propriedade está enunciado no art. 17 da Declaração Universal dos Direitos Humanos. É notável que a Declaração não aluda ao direito “de” propriedade, mas “à” propriedade. Como diz Eduardo Novoa Monreal (1979, p. 134), o fundamental dentro do texto contido na Declaração é propugnar que todo homem deve ter acesso à propriedade, que é mais importante que dar garantia aos atuais titulares, de modo a que a propriedade se difunda coletivamente entre todos os homens, seja ela individual ou coletiva”

Logo, para o autor, a legislação brasileira traz alguns instrumentos, dentre os quais podemos citar a usucapião, objeto de estudo do presente trabalho, que tem como objetivo garantir o acesso à propriedade, conferir-lhe o atendimento à sua função social, e efetivar os demais direitos fundamentais à vida, liberdade, igualdade, segurança e dignidade. Ainda quanto à diferenciação entre o os dois conceitos, Gagliano (2019, p.114), igualmente entende relevante a diferenciação entre o “direito à propriedade”, reconhecendo este igualmente como um direito fundamental, e o “direito de propriedade”, entendendo este como passível de supressão, em não se atendendo sua função social.

2.2 DIREITO DIFUSO À ORDEM URBANÍSTICA E O ESTATUTO DA CIDADE

O conceito de Ordem Urbanística é bastante vago e está intimamente ligado ao Direito Urbanístico, que, por sua vez é, na definição de Silva (2010), o conjunto de normas “que tenham por objeto disciplinar o planejamento urbano, o uso e a ocupação do solo urbano, […], a ordenação urbanística da atividade edilícia e a utilização dos instrumentos de intervenção urbanística.”

O Direito Urbanístico, até o advento da Constituição Federal de 1988, contava com normatização bastante esparsa e específica, como por exemplo a Lei nº 6.766, de 1979 (BRASIL, 1979), ainda vigente, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano.

A Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), em seu artigo 24, I, delegou competência concorrente à União, Estados e Municípios para legislar sobre Direito Urbanístico e em seu artigo 182, disciplinou a política de desenvolvimento urbano, a ser disciplinada em lei específica, além de prever a obrigatoriedade de formulação de plano diretor para municípios com mais de 20 mil habitantes, cujas exigências delimitam o atendimento da função social da propriedade, além de dispor sobre penalidades acerca da subutilização da propriedade urbana.

O referido artigo 182 foi posteriormente regulamentado pelo Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257, de 2001 (BRASIL, 2001). A lei foi o primeiro normativo a mencionar o termo ordem urbanística, em seu artigo 53, que enumerava um rol de direitos difusos passíveis de serem tutelados pela Ação Civil Pública. Posteriormente, tal dispositivo foi revogado pela Medida Provisória 2.180-35 de 2001 (BRASIL, 2001). Porém, tal dispositivo foi revogado tão somente para se alterar a redação da referida Lei de Ação Civil Pública (BRASIL, 1985), continuando a ordem urbanística como um direito difuso tutelado pela ação coletiva.

O Estatuto da Cidade, conforme definido em seu próprio artigo 1º, Parágrafo Único, foi elaborada visando estabelecer “normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental” (BRASIL, 2001). É importante ressaltar como o legislador foi claro em estabelecer que as disposições ali previstas visam o atender o interesse coletivo, tratando-se de normas de ordem pública, mesmo que, para sua completa efetividade, demande normatização complementar, como por exemplo o próprio plano diretor, determinado no artigo 40 da Lei 10.257, de 2001, em alusão à previsão constitucional como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, disciplinando a ordem urbanística.

Nesse contexto, Freitas (2012, p.421) busca definir o que se entende por Ordem Urbanística:

“Trata-se de um conceito jurídico de ampla latitude, que abrange o planejamento, a política do solo, a urbanização, ordenação das edificações, enfim, as relações entre Administração e administrados e o conjunto de medidas estatais técnicas, administrativas, econômicas e sociais que visam ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, organizar os espaços habitáveis e propiciar melhores condições de vida ao homem no meio ambiente natural, artificial e cultural.”

Segundo os ensinamentos de Carvalho Filho (2013, p. 17), a ordem urbanística constitui o conjunto das estratégias relacionadas à política urbana, visando a formação ordenada da cidade, onde ainda não implantada, sua preservação, quando já formada, sua melhoria, quando se puder maximizar a satisfação dos interesses gerais e sua restauração, quando necessário restabelecer esse interesse público.

O planejamento e ordenamento territorial tem significativo impacto na vida das pessoas em sociedade, afetando a forma como habitam, como trabalham, como circulam no espaço e como desfrutam de momentos de lazer. Logo, o direito difuso à ordem urbanística é de suma importância à vida em sociedade. Por isso, a problemática exposta no presente trabalho deve também considerar os impactos de determinada solução jurídica aos interesses sociais coletivos.

2.3 USUCAPIÃO

Usucapião consiste em um mecanismo que enseja a aquisição da propriedade, ou mesmo de outro direito real (como o usufruto, ou a servidão), em função da posse qualificada durante determinado período. Também referida por parte da doutrina como prescrição aquisitiva, trata-se, de acordo com Farias e Rosenvald (2007, p. 257), de “modo originário de aquisição de propriedade e de outros direitos reais pela posse prolongada da coisa, acrescida de demais requisitos legais”.

O instituto é cabível tanto para bens móveis quanto imóveis. Em se tratando de bens imóveis, segundo Tartuce (2017, p. 1070), “a usucapião garante a estabilidade da propriedade, fixando um prazo, além do qual não se podem levantar dúvidas a respeito de ausência ou vícios do título de posse. De certo modo a função social da propriedade acaba sendo atendida por meio da usucapião”. É importante ressaltar a intrínseca ligação entre o instituto da usucapião e a função social da propriedade. Segundo Mello (2006), ao permitir que, através da aquisição originária da propriedade se transforme posse em propriedade formal, está a se viabilizar o atendimento da função social da propriedade.

Porém, a posse requerida sobre o bem possui algumas características particulares que devem ser consideradas. A posse usucapível é aquela exercida com ânimo de dono, por aquele que, embora saiba não ser o proprietário do imóvel, exerce sobre ele a posse, com a intenção de sê-lo. Ainda de acordo com Farias e Rosenvald (2007, p. 273):

“A posse necessariamente será acompanhada do animus domini. Consiste no propósito de o usucapiente possuir a coisa como se esta lhe pertencesse.

O possuidor que conta com animus domini sabe que a coisa não lhe pertence, porém atua com o desejo de se converter em proprietário, pois quer excluir o antigo titular. Em virtude da causa obrigatória da posse, excluem-se da usucapião os possuidores que exercem temporariamente a posse direta por força de obrigação ou direito (art. 1197 CC).”

A posse usucapível possui como principais características, segundo Tartuce (2017, p. 1071-1072), o animus domini, ser mansa e pacífica, ser contínua e duradoura, ser justa e ser de boa-fé e com justo título. Entretanto, cada modalidade prevista na legislação brasileira possui seus próprios requisitos, eventualmente sendo algumas dessas características dispensadas.

Relevante aspecto a se destacar é o momento da aquisição da propriedade e quais os efeitos da sentença judicial que reconhece a usucapião e de seu posterior registro no Cartório de Imóveis. Embora tal questão não seja unânime, parte da doutrina entende que, tratando-se de forma originária de aquisição da propriedade, uma vez atendidos os requisitos previstos para a modalidade específica, tornar-se-á proprietário aquele que era possuidor. A sentença judicial possui caráter meramente declaratório e o seu posterior registro, para dar publicidade e eficácia contra terceiros. Nesse sentido, convergem Lopes (2002, p. 99), Ribeiro (2006, p. 1195-1196), Pinto (1991, p. 99) e Salles (1995, p. 168), entendendo esses autores, que, uma vez que trata a usucapião de aspecto de direito material, a sentença judicial apenas declara um direito já preexistente.

Uma segunda abordagem sobre o tema, necessária ao desenvolvimento do presente trabalho, é o entendimento doutrinário sobre a possibilidade de aquisição da propriedade, quando a posse é exercida sobre imóvel irregular, que não atenda as condicionantes urbanísticas e ambientais, ou que apresente dimensões inferiores às mínimas exigidas pela legislação urbanística. Nesse sentido, Ribeiro (2006. p. 942) entende que a usucapião, como mecanismo que assegura a função social da propriedade, tem o condão de superar qualquer vício de irregularidade ou restrições urbanísticas. Nas palavras do autor: “Cabe ressaltar que a função social da propriedade pode levar a contornar requisitos urbanísticos e mesmo do plano diretor da cidade, sem o rigor inerente ao parcelamento do solo”.

Na mesma linha de entendimento, Loureiro (2007, p.1219) entende que a irregularidade com que se promoveu a ocupação do solo não pode ser óbice à aquisição da propriedade:

“É preciso entender, porém, que eventuais ilegalidades dizem respeito à ocupação do solo, e não à declaração de propriedade. Parece pouco lógico que se negue a usucapião, mas se mantenham as posses sobre imóveis irregulares, perpetuando situação de incerteza. A usucapião não gera a ocupação irregular do solo, mas apenas é o primeiro passo para a futura reurbanização.”

Abaixo, são apresentadas brevemente as modalidades de usucapião previstas na legislação brasileira e seus requisitos:

2.3.1 Usucapião Ordinária

Prevista no artigo 1.242, do Código Civil (BRASIL,2002), que traz a seguinte redação:

“Art. 1.242. Adquire também a propriedade do imóvel aquele que, contínua e incontestadamente, com justo título e boa-fé, o possuir por dez anos.

Parágrfo único. Será de cinco anos o prazo previsto neste artigo se o imóvel houver sido adquirido, onerosamente, com base no registro constante do respectivo cartório, cancelada posteriormente, desde que os possuidores nele tiverem estabelecido a sua moradia, ou realizado investimentos de interesse social e econômico.”

O artigo traz, em verdade, duas modalidades, uma em seu caput, exigindo que o possuidor, além da posse ininterrupta, de boa-fé, por dez anos, exige que este possua também, título em tese juridicamente hábil a transferir a propriedade.

A segunda modalidade, conhecida na doutrina como usucapião ordinária por posse trabalho ou usucapião tabular(TARTUCE, 2017, p. 1074-1075), reduz o prazo necessário para aquisição da propriedade para 5 anos, entretanto exigindo, concomitantemente, que o possuidor tenha, em algum momento registrado a aquisição, mas que essa tenha sido cancelada posteriormente. Exige, adicionalmente, que o possuidor tenha no imóvel estabelecido sua moradia, ou então que tenha realizado ali investimentos revestidos de interesse social e econômico.

2.3.2 Usucapião Extraordinária

Esta modalidade é trazida pelo Código Civil (BRASIL,2002), em seu artigo 1.238. Nos termos do referido dispositivo:

“Art. 1.238. Aquele que, por quinze anos, sem interrupção, nem oposição, possuir como seu um imóvel, adquire-lhe a propriedade, independentemente de título e boa-fé; podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentença, a qual servirá de título para o registro no Cartório de Registro de Imóveis.

Parágrafo único. O prazo estabelecido neste artigo reduzir-se-á a dez anos se o possuidor houver estabelecido no imóvel a sua moradia habitual, ou nele realizado obras ou serviços de caráter produtivo.” (BRASIL,2002)

À modalidade prevista no caput, é necessária tão somente a posse mansa e pacífica, ininterrupta, com animus domini e sem oposição, por um prazo de 15 anos. Da mesma que na usucapião ordinária, esse prazo pode ser reduzido, no caso para 10 anos, se o imóvel for utilizado para moradia o ou nele tenham sido realizadas obras ou serviços de caráter produtivo. É chamada pela doutrina a modalidade do parágrafo único de usucapião extraordinária por posse-trabalho(TARTUCE, 2017, p. 1075).

2.3.3 Usucapião Constitucional ou Especial Rural

A modalidade encontra previsão na própria Constituição Federal (BRASIL,1988), em seu artigo 191 e foi literalmente reproduzida no Código Civil (BRASIL,2002), em seu artigo 1.239, trazendo a seguinte redação:

Art. 1.239. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como sua, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra em zona rural não superior a cinqüenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade. (BRASIL, 2002).

Tal modalidade foi regulamentada pela Lei Federal nº 6.969, de 1981 (BRASIL, 1981). Nem a modalidade nem sua lei regulamentadora trazem nenhuma previsão a justo título e a boa-fé. Segundo Tartuce (2017, p.1077), “tais elementos se presumem de forma absoluta (presunção iure et de iure) pela destinação que foi dada ao imóvel, atendendo sua função social”, uma vez que os requisitos da modalidade já exigem o uso do imóvel para subsistência ou trabalho, de forma que a pessoa, ou sua família tornando a terra produtiva, através da posse-trabalho.

2.3.4 Usucapião Constitucional ou Especial Urbana

Também chamada de Usucapião pro misero, tem previsão constitucional, no artigo 183 da Constituição Federal:

Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.

§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. (BRASIL,1988)

A modalidade também foi reproduzida no Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257, de 2001, em seu artigo 9º, trazendo, porém, dispositivo tratando especificamente do herdeiro legítimo que continua a exercer a posse de pleno direito de seu antecessor, se este já residir no imóvel quando da abertura da sucessão, conforme parágrafo 3º do referido artigo. (BRASIL, 2001).

Não há, nessa modalidade, nenhuma exigência de justo título e boa-fé na posse, mas exige que seja utilizado para moradia ou de sua família. Está restrito a imóveis com no máximo 250m² e não pode o possuidor ser proprietário de outro imóvel ou já ter adquirido a propriedade de outro imóvel por este instituto, uma vez que a modalidade visa garantir ao indivíduo um direito mínimo de moradia.

Acontece que a Lei nº 14.424, de 16 de junho de 2011 (BRASIL,2011) trouxe ao sistema normativo, mais especificamente no artigo 1240-A do Código civil com semelhanças a este instituto, que foi chamado pela doutrina de usucapião especial urbana por abandono do lar (TARTUCE, 2017, p.1081). O dispositivo legal trouxe a seguinte redação:

Art. 1.240-A. Aquele que exercer, por 2 (dois) anos ininterruptamente e sem oposição, posse direta, com exclusividade, sobre imóvel urbano de até 250m² (duzentos e cinquenta metros quadrados) cuja propriedade divida com ex-cônjuge ou ex-companheiro que abandonou o lar, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio integral, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. (Incluído pela Lei nº 12.424, de 2011)

§ 1º O direito previsto no caput não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. (BRASIL,2002)

Dentre todas as modalidades é a que exige o menor prazo de posse, de apenas 2 anos. Assim como a usucapião constitucional urbana, tem como requisitos o tamanho máximo do imóvel de 250m² e não permite que o possuidor adquira a propriedade por essa modalidade mais de uma vez, ou que seja proprietário de outro imóvel

A grande novidade é o abandono do lar como requisito para incidência da norma, acrescida da posse direta do ex-cônjuge ou ex-companheiro abandonado, utilizando o imóvel para sua moradia ou de sua família.

2.3.5 Usucapião Especial Urbana Coletiva

Esta é uma modalidade coletiva, voltada para núcleos urbanos informais. Trazida pelo art. 10 da Lei nº 10.257, de 2001 (BRASIL,2001), possui a seguinte redação:

“Art. 10. Os núcleos urbanos informais existentes sem oposição há mais de cinco anos e cuja área total dividida pelo número de possuidores seja inferior a duzentos e cinquenta metros quadrados por possuidor são suscetíveis de serem usucapidos coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural.

§ 1o O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam contínuas.

§ 2o A usucapião especial coletiva de imóvel urbano será declarada pelo juiz, mediante sentença, a qual servirá de título para registro no cartório de registro de imóveis.

§ 3o Na sentença, o juiz atribuirá igual fração ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito entre os condôminos, estabelecendo frações ideais diferenciadas.

§ 4o O condomínio especial constituído é indivisível, não sendo passível de extinção, salvo deliberação favorável tomada por, no mínimo, dois terços dos condôminos, no caso de execução de urbanização posterior à constituição do condomínio.

§ 5o As deliberações relativas à administração do condomínio especial serão tomadas por maioria de votos dos condôminos presentes, obrigando também os demais, discordantes ou ausentes.” (BRASIL, 2001).

A redação atual foi introduzida pela Lei nº 13.465, de 2017 (BRASIL,2017). A redação anterior previa que a modalidade era cabível em áreas urbanas ocupadas por população de baixa renda. O dispositivo alterado, retirou esse requisito subjetivo, trazendo o requisito objetivo de esta área inserir-se em um núcleo urbano informal, desde que a área total do núcleo, dividida pelo número de possuidores, não seja inferior a duzentos e cinquenta metros quadrados. Não existe mais, a despeito da redação anterior, a exigência de que as ocupações sejam exclusivamente para fins de moradia, o que abre a possibilidade, em tese, da aquisição da propriedade havendo também ocupações com destinação comercial.

Os parágrafos do artigo trazem alguns aspectos processuais, como a possibilidade de soma de posses antecedentes, e o registro da sentença declaratória do cartório de registro de imóveis, formando um condomínio indivisível, com possibilidade de extinção por deliberação de pelo menos dois terços dos condôminos, no caso de execução de urbanização posterior à constituição do condomínio.

2.3.6 Usucapião Especial Indígena

Esta modalidade tem previsão no Estatuto do Índio (BRASIL, 1973), dispondo, em seu artigo 33, que “O índio, integrado ou não, que ocupe como próprio, por dez anos consecutivos, trecho de terra inferior a cinquenta hectares, adquirir-lhe-á a propriedade plena.”. Não há grandes controvérsias sobre essa modalidade, requer tão somente a posse mansa e pacífica, por indígena, sobre área não maior que cinquenta hectares, por período não inferior a dez anos.

2.3.7 Das Modalidades Aplicáveis ao Presente Estudo

As modalidades acima apresentadas dizem respeito às formas “judiciais” de obter declaração da aquisição da propriedade. É possível, entretanto, a obtenção da usucapião pela via extrajudicial, perante o Cartório de Registro de Imóveis. Tal previsão foi introduzida pelo Código de Processo Civil (BRASIL, 2015), em seu artigo 1.071, que introduzia à Lei 6.015, de 1973 (BRASIL, 1973) o artigo 216-A, tratando do tema. O artigo sofreu alterações importantes através da Lei nº 13.465, de 2017. O artigo 216-A traz, atualmente, os procedimentos administrativos a serem seguidos para obtenção do reconhecimento da usucapião e registro do imóvel perante o Ofício de Registro de Imóveis competente, uma vez atingidos os requisitos para qualquer uma das modalidades acima apresentadas.

O presente trabalho não abordará a modalidade de usucapião coletiva urbana. Esta por expressa previsão do artigo art. 10 da Lei nº 10.257, de 2001 (BRASIL, 2001), é cabível em núcleos urbanos informais. Antes mesmo da vigência da Lei nº 13.465, de 2017 (BRASIL, 2017), Hoshino, Meirinho e Coelho (2017, p. 974) em interessante artigo sobre o tema, abordaram um caso de sucesso do uso da usucapião especial coletiva urbana, combinadas às demais etapas necessárias à regularização fundiária de um assentamento informal. Em um sintético resumo do artigo, os autores apresentam como foi possível, através do uso da usucapião especial coletiva urbana, transferir o domínio das glebas em favor de seus ocupantes, para, posteriormente, com o atendimento das demais condicionantes da regularização fundiária urbana (urbanização, estudos ambientais, etc), efetivamente obter o registro individualizado de cada ocupação em favor de seus ocupantes.

A aplicação da Usucapião Especial Urbana Coletiva como instrumento de Regularização Fundiária Urbana foi também analisada, após a alterações trazidas pela Lei nº 13.465 de 2017 à modalidade, por Moretti (2019), entendendo esta autora que as modificações ao instituto, embora facilitem aspectos processuais e probatórios, viabilizando o uso da modalidade como mecanismo à regularização fundiário, por outro lado descaracterizam a modalidade, que uma vez que não mais exige uso para moradia, tampouco que seus ocupantes sejam de baixa renda, tirando o instrumento do contexto de interesse social e realização do direito à moradia.

            A controvérsia cinge-se então às modalidades individuais de usucapião. Embora apresentem diferentes requisitos, a consequência de todas é a aquisição da propriedade pelo possuidor. A problemática nos loteamentos irregulares é que, em se tratando das modalidades voltadas a imóveis rurais, em regra, estaríamos a considerar ocupações menores do que a fração mínima de parcelamento autorizada para o local. Em se tratando de modalidades voltadas a imóveis urbanos, não haveria ainda juridicamente um lote urbano, pois não passou pelos procedimentos do parcelamento urbano do solo, nem da regularização fundiária urbana.

2.4 GLEBA DE TERRAS, LOTE URBANO, PARCELAMENTO DO SOLO URBANO E LOTEAMENTOS IRREGULARES

O parcelamento do solo urbano é o processo que visa o fracionamento ordenado do solo urbano, transformando-se uma gleba de terras em lotes urbanos. É disciplinado na legislação brasileira pela Lei Federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979 (BRASIL, 1979). Segundo Amadei e Amadei (2014, p. 4-7), o processo de parcelamento do solo deve ser analisado sobre três perspectivas diferentes. Sob a perspectiva civilista, envolve direito subjetivo dos proprietários de imóveis de dispor da coisa, como um todo ou de forma fracionada, respeitando as devidas imposições legislativas. Sob a perspectiva urbanística, esse procedimento deve respeitar o ordenamento territorial, devendo-se o parcelamento do solo ser realizado de forma sustentável, respeitando a função social da cidade e, para isso, segundo as diretrizes urbanísticas estabelecidas pelo município. Por último, sob uma perspectiva ambiental, o desenvolvimento urbano não pode ocorrer ao arrepio do equilíbrio ambiental, devendo o meio ambiente ecologicamente sustentável ser preservado nos processos de parcelamento do solo.

Parcelamento do solo é gênero do qual loteamento e desmembramento são espécies. A esses conceitos, a própria Lei nº 6.766, de 1979, que disciplina o parcelamento urbano do solo, trouxe definição, em seu artigo 2º, § § 1º e 2º:

Art. 2o O parcelamento do solo urbano poderá ser feito mediante loteamento ou desmembramento, observadas as disposições desta Lei e as das legislações estaduais e municipais pertinentes.
§ 1o Considera-se loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes.

§ 2o Considera-se desmembramento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique na abertura de novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes. (BRASIL, 1979)

Para uma correta compreensão dos procedimentos de loteamento e desmembramento, é necessário entendimento dos conceitos de gleba de terras e lote urbano.

A definição de lote urbano foi trazida pela Lei nº 9785, de 1999 (BRASIL, 1999), que introduziu o § 4 ao artigo 2º da Lei nº 6.766:

§ 4o Considera-se lote o terreno servido de infra-estrutura básica cujas dimensões atendam aos índices urbanísticos definidos pelo plano diretor ou lei municipal para a zona em que se situe. 

Porém, uma vez tratando-se de conceitos ainda vagos, a Lei nº 11445, de 2007 (BRASIL,2007), agregou ao conceito de lote urbano, a definição de infraestrutura básica:

§ 5o A infra-estrutura básica dos parcelamentos é constituída pelos equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de circulação

O conceito de Gleba, por sua vez, não é trazido na legislação, mas pode ser deduzido indiretamente do conceito de lote, sendo, para Amadei e Amadei (2014, p. 40) ,“a área de terreno que ainda não foi objeto de parcelamento urbano regular, isto é aprovado e registrado”.

Logo, aprovado o projeto de loteamento, o loteador possui, nos termos do artigo 18 da Lei nº 6.766, de 1979 (BRASIL, 1979), 180 dias para promover o registro do loteamento, apresentando ao Oficial a documentação necessária para tal. Dentre a documentação exigida, deve-se apresentar Termo de Verificação expedido pelo órgão municipal, atestando que o loteador já promoveu, ao menos, a abertura das vias de circulação, a demarcação dos lotes, quadras e logradouros e as obras de escoamento de águas pluviais. Alternativamente, pode-se aprovar um cronograma com duração máxima de 4 anos. O empreendedor deve, para tal, prestar garantias junto ao órgão municipal para a execução dessas obras.

O registro do projeto de parcelamento do solo no Cartório de Imóveis tem, segundo Amadei e Amadei (2014, p. 40) o condão de transformar o que juridicamente era uma gleba de terras, em uma multiplicidade de unidades imobiliárias autônomas, os lotes urbanos, passando as áreas públicas (vias de circulação, áreas de preservação, espaços livres) ao domínio do município ou Distrito Federal.

Dessa forma, diz-se que um loteamento é irregular quando este foi implantado ao arrepio da legislação que disciplina o parcelamento urbano do solo, ou seja, sem a aprovação de projeto pelo órgão competente e, consequentemente, sem o registro no Cartório de Imóveis. Assim, embora possa haver na área equipamentos urbanos, vias de circulação, ocupações urbanas bem definidas, juridicamente, ainda está a área registrada como uma gleba, não havendo registro individualizado para cada unidade imobiliária autônoma (lote), demandando os procedimentos de regularização fundiária urbana.

2.5 REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E A LEI Nº 13.465, DE 11 DE JULHO DE 2017

A regularização fundiária de loteamentos irregulares, embora encontre tratamento pontual na Lei de parcelamento do solo urbano e, no passado, demandasse complementação de legislação municipal específica, atualmente, é abordada dentro da legislação referente à regularização fundiária como um todo.

Segundo Amadei e Amadei (2014, p. 402-403), no passado, os processos de regularização relacionados a imóveis eram tratados segundo dois grandes blocos, um compreendendo a irregularidade a respeito do domínio, ou seja, a atribuição formal da propriedade das unidades imobiliárias aos seus ocupantes. O outro bloco dizia respeito às deficiências urbanísticas, especialmente consideradas as de edificação ou de parcelamento irregular do solo. Atualmente, entretanto, o conceito de regularização fundiária comporta uma abordagem mais ampla, dada a multiplicidade de aspectos que a informalidade pode assumir. Dessa forma, a regularização fundiária hoje é tratada como uma categoria que abrange as etapas, os mecanismos, os instrumentos de regularização das mais diversas que acometem os imóveis, sendo que a Lei 13.465, de 2017 (BRASIL,2017) traz normas gerais aplicáveis à regularização fundiária urbana.

A Lei 13.465, de 2017 (BRASIL, 2017) que dispõe, dentre outros assuntos, sobre a regularização fundiária rural e urbana, revogou toda a legislação sobre regularização fundiária até então vigente, trazendo novos procedimentos, novas definições, novos institutos. Segundo Tartuce (2017,p. 1121), a referida norma teve como objetivo “resolver os graves problemas de distribuição de terra e do domínio que acometem o Brasil desde os primórdios da sua ocupação, após o seu “descobrimento” por Portugal.”

A lei instituiu mecanismos atinentes à Regularização Fundiária Urbana (REURB), a qual, segundo previsão do artigo 9º da referida lei, “abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas a incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial e urbano e à titulação de seus ocupantes.” Trata-se de normas de caráter geral que demandam políticas públicas por parte do poder executivo competente.

Sabino (2017) observa o requisito de se encontrar o imóvel em “Núcleo Urbano Informal Consolidado” para a promoção de sua regularização fundiária. Sobre o termo, a definição conceitual pode ser encontrada na própria redação da Lei 13.465, de 2017 (BRASIL, 2017):

“Art. 11. Para fins desta Lei, consideram-se:

I – núcleo urbano: assentamento humano, com uso e características urbanas, constituído por unidades imobiliárias de área inferior à fração mínima de parcelamento prevista na Lei nº 5.868, de 12 de dezembro de 1972 , independentemente da propriedade do solo, ainda que situado em área qualificada ou inscrita como rural;

II – núcleo urbano informal: aquele clandestino, irregular ou no qual não foi possível realizar, por qualquer modo, a titulação de seus ocupantes, ainda que atendida a legislação vigente à época de sua implantação ou regularização;

III – núcleo urbano informal consolidado: aquele de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município;”

Muito embora a legislação traga definição oficial para núcleos urbanos informais, muito comum encontrar a doutrina e jurisprudência se referindo a essas ocupações como cortiços, favelas, loteamentos irregulares ou clandestinos e conjuntos habitacionais degradados (BRASIL, 2010, p. 19 e 49), ou mesmo genericamente definidas pelo Manual da Regularização Fundiária Plena como “ocupações irregulares” (BRASIL, 2007, p. 89),

Ainda a respeito da legislação supracitada, a Lei 13.465, de 2017, em seu artigo 15, lista um rol de institutos jurídicos que podem ser utilizados para efetivação da regularização fundiária, com a ressalva de tratar-se de rol exemplificativo. A legislação não define qual o papel ou como podem ser utilizados cada um desses institutos no processo de regularização, limitando-se a citá-los. O inciso II do referido artigo cita a usucapião como um desses mecanismos:

“Art. 15. Poderão ser empregados, no âmbito da Reurb, sem prejuízo de outros que se apresentem adequados, os seguintes institutos jurídicos:
[…]

II – a usucapião, nos termos dos arts. 1.238 a 1.244 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil) , dos arts. 9º a 14 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 , e do art. 216-A da Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973 ;” (BRASIL,2017)

Vale ressaltar também, que a nova legislação busca se desvincular do regramento atinente ao parcelamento urbano do solo. Por expressa previsão do art. 70 da referida 13.465, de 2017 (BRASI, 2017), com exceção das vedações ao parcelamento irregular do solo e os tipos penais a ele associados, as “disposições da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979 (BRASIL, 1979) , não se aplicam à REURB”. Ou seja, foi dado um novo tratamento legislativo a situações fáticas já consolidadas, diferenciando-se dos rigores necessários quando da implementação de um novo parcelamento.

Entretanto, não há que se falar que a Lei permita regularizações à margem da ordem urbanística. Segundo Pinto (2017), da mesma forma como já previa a legislação anteriormente vigente, demanda a aprovação de um projeto de regularização específico para o assentamento. Nas palavras do autor:

“A exemplo do que já ocorria no contexto do Capítulo III da Lei de 2009, a regularização fundiária só pode acontecer depois da aprovação, pelo município, de um projeto urbanístico específico para cada assentamento. Esse projeto promoverá o parcelamento do solo, indicando os logradouros e terrenos públicos e definindo a localização dos futuros lotes.

O projeto é necessário porque, embora se busque manter, na medida do possível, inalteradas as construções preexistentes, a regularização pode demandar correções no assentamento, como a desocupação de áreas de risco, a abertura de áreas livres de lazer, o alargamento de vias para circulação de ambulâncias, caminhões de lixo e viaturas policiais, e a instalação de equipamentos, como escolas e postos de saúde.

[…]

A aprovação do projeto é essencial para que os imóveis passem a ter existência no mundo jurídico, o que se dá pela abertura das respectivas matrículas no registro de imóveis. Só depois de abertas as matrículas é que os respectivos imóveis podem ser transferidos aos ocupantes.”

Este é provavelmente um dos aspectos mais importantes a ser considerado no presente trabalho. Uma vez que os procedimentos de regularização fundiária urbana prezam pelo direito difuso à ordem urbanística, o núcleo urbano informal precisa ser tratado como um todo, ou por trechos, de forma que eventuais interações nas ocupações, realização de obras urbanísticas e atendimento de condicionantes ambientais possam ser necessárias visando o atendimento do interesse da coletividade.

3 ANÁLISE DA JURISPRUDÊNCIA DOS TRIBUNAIS SUPERIORES

Após análise dos conceitos e da legislação associada ao tema poder-se-ia entender, de uma análise literal dos dispositivos que estabelecem as modalidade de usucapião que, em se atendendo os requisitos previstos no artigo correspondente à modalidade, adquirir-se-á a propriedade do imóvel possuído e, uma vez que se trata de uma modalidade originária de aquisição da propriedade, nenhum vício anteriormente existente, como a ausência de registro individualizado, sua área menor do que a prevista no Plano Diretor para a região ou eventual inconformidade com a legislação ambiental vigente, poderia ser óbice à aquisição da propriedade.

No entanto, sob outro ponto de vista, de uma leitura conjunta dos dispositivos relacionados ao tema, poder-se ia cogitar que, uma vez que a função social da propriedade deve ser atendida, e que essa função social, se atende cumprindo-se as exigências fundamentais de ordenação da cidade previstas no Plano Diretor, o não atendimento dessas condicionantes, bem como a irregularidade do imóvel, inviabilizariam o manejo de ações de usucapião como mecanismo para regularização fundiária urbana.

Este capítulo tem como objetivo verificar como os tribunais se posicionam sobre a controvérsia delimitada, verificando o posicionamento dos tribunais superiores, e realizando uma análise qualitativa das decisões proferidas.

3.1 SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

O Supremo Tribunal Federal até o presente momento não analisou especificamente a controvérsia levantada no presente trabalho.

Não obstante esse fato, o Supremo analisou, no Recurso Extraordinário 422349/RS (BRASIL, 2015), questão de fundo que, embora relacione-se a tema ligeiramente diferente do abordado neste trabalho, traz indicativos de um possível entendimento daquele Tribunal sobre a controvérsia.

Em breve síntese da lide que originou o julgado, tratou-se de ação declaratória de usucapião especial urbana, previsto no artigo 183 da Constituição Federal. O autor ocupava uma área de 225m², e, embora atendendo todos os requisitos previstos no dispositivo constitucional, teve seu pleito indeferido em juízo, pois, segundo o acórdão do tribunal de origem, haveria uma impossibilidade à aquisição da propriedade, por se tratar de parcela inferior ao mínimo estabelecido pelo Plano Diretor do município de Caxias do Sul para a região.

O autor, irresignado, interpôs então Recurso Extraordinário perante o STF, alegando que a decisão proferida violava o artigo 183, que, em sua redação, não impunha qualquer requisito ao tamanho mínimo do imóvel, tão somente quanto ao máximo, apontando os fins constitucionais de preservação do direito de moradia e a relevância social dos mecanismos de regularização fundiária.

Na sessão de julgamento, estando o pleno reunido, votou o Sr. Ministro Dias Toffoli, Relator, afirmando bastar o atendimento dos requisitos do artigo 183 da Constituição Federal, não, podendo, segundo o ilustre ministro, “ser erigido obstáculo outro, de índole infraconstitucional, para impedir que se aperfeiçoe, em favor de parte interessada, o modo originário de aquisição de propriedade” (BRASIL, 2015). Para o relator, tendo o acórdão proferido pelo tribunal de 2º grau reconhecido o atendimento de todos os requisitos previsto no art. 183, seu indeferimento consiste em violação ao próprio dispositivo constitucional.

Segundo o Ministro, a Constituição, não definiu o que seria a função social da propriedade, ou qual seu alcance tendo, esta definição sido trazida pelo Estatuto da Cidade, que condiciona-a ao atendimento das exigências definidas pelo município para ordenação da cidade, através de seu plano diretor, em consonância com o interesse local.

Dessa forma, a definição de uma área mínima para os lotes, além de competência legislativa do município, é mecanismo de ordenação do uso e da ocupação urbana, garantindo a sua observância condições de habitabilidade para seus moradores, tratando-se de uma limitação ao exercício ao direito de propriedade.

Apontada a aparente colisão entre direitos fundamentais, o ministro propõe uma solução intermediária que admite a aquisição da propriedade através da usucapião especial urbana, uma vez atendidos todos os seus requisitos, mas ao, mesmo tempo , condiciona o seu exercício ao atendimento da legislação urbanística, não permitindo que a concessão da usucapião crie imóvel autônomo aos arrepios dos parâmetros urbanísticos mínimos. Transcrevo a solução apontada pelo ministro:

“No caso, deve-se acolher o pedido de usucapião. Preenchidos osrequisitos do artigo 183 da Carta da República, a aquisição do direito de propriedade deve ser reconhecida pelo Poder Judiciário. Por isso, nessa parte, acompanho o voto do relator e provejo o recurso para reformar o acórdão.

Divirjo, no entanto, no ponto em que preservo a normatividade da

legislação local sobre o controle do uso e da ocupação do solo urbano. O imóvel adquirido pela usucapião, por ser inferior ao lote mínimo previsto na legislação urbanística, não poderá constituir uma unidade imobiliária autônoma, ou seja, não terá uma matrícula própria no Registro Geral de Imóveis. O exercício do direito de propriedade pelo titular do domínio estará condicionado ao cumprimento das posturas municipais.

Na prática, o que acontecerá? O adquirente tornar-se-á proprietário de uma fração ideal do terreno, na exata proporção da área ocupada. Haverá, em resumo, a constituição de um condomínio entre o antigo proprietário do imóvel e o autor da ação de usucapião.”(BRASIL, 2015).

Posteriormente, o relator, Ministro Dias Toffoli faz importante aditivo ao seu voto. Inicialmente, havia ele proposto a fixação da seguinte tese:

“(…) preenchidos os requisitos do art. 183 da Constituição Federal, o reconhecimento do direito à usucapião especial urbana não pode ser obstado por norma municipal que estabeleça módulos urbanos na respectiva área nem pela existência de irregularidades no loteamento em que situado o imóvel.” (BRASIL, 2015, grifo nosso).

Para a tese inicial, nenhuma irregularidade no imóvel poderia ser óbice à aquisição da propriedade. Porém, segundo o ministro, que relata ter recebido algumas contribuições de especialistas, de que a fixação da tese naqueles termos poderia afetar questões que não foram abordadas no caso concreto, como as áreas de risco, ou de proteção ambiental, por exemplo. Dessa forma, o ministro propôs restringir a tese tão somente à legislação infraconstitucional que verse sobre os módulos urbanos na área em que se encontra o imóvel.

Ao final, o recurso foi provido por maioria, tendo sido a seguinte tese fixada:

“3. Tese aprovada: preenchidos os requisitos do art. 183 da Constituição Federal, o reconhecimento do direito à usucapião especial urbana não pode ser obstado por legislação infraconstitucional que estabeleça módulos urbanos na respectiva área em que situado o imóvel (dimensão do lote).” (BRASIL, 2015, grifo nosso)

Verifica-se, do inteiro teor do julgado que, embora a tese tenha se limitado tão somente à modalidade constitucional urbana de usucapião, segundo o STF não poderia encontrar óbice em legislação infraconstitucional referente ao tamanho mínimo de lote urbano, nos parece que, ao analisar uma possível colisão entre o direito à propriedade, realizado por meio usucapião, e a função social da propriedade, exaurida através das condicionantes urbanísticas determinadas pelo município, prevaleceu o primeiro, relativizando-se o segundo, no caso concreto.

3.2 SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA

O Superior Tribunal de Justiça, até o ano de 2021, havia se manifestado apenas duas vezes sobre a temática.

No Recurso Especial nº 1.431.244-SP (BRASIL, 2016), a Terceira Turma daquele tribunal apreciou a controvérsia ao analisar ação de usucapião extraordinária de parcela ideal de condomínio em loteamento irregular, cujos recorrentes já eram proprietários, mas objetivavam o reconhecimento da propriedade sobre o bem individualizado que ocupavam. O acórdão proferido pelo Tribunal de São Paulo entendeu que, por já serem proprietários do imóvel, não havia interesse de agir, extinguindo sem resolução do mérito

A relatora, Ministra Nancy Andrighi, em seu voto, entendeu haver, no caso concreto, ausência de interesse de agir, uma vez que o recorrente já era proprietário do imóvel, ainda que não individualizado, mas registrado apenas como uma fração ideal de um imóvel maior. No entendimento da relatora, o requerente deveria pleitear a divisão do imóvel, com a participação de todos os demais condôminos, não prestando a ação de usucapião a promover a divisão do imóvel, negando o recurso, sendo unanimemente acompanhada pelos demais ministros. (BRASIL, 2016).

Em uma segunda oportunidade, em sede de Agravo Interno nos Embargos de Declaração do Recurso Especial nº 1539964 – DF (BRASIL, 2019), a mesma Terceira Turma do Superior Tribunal de Justiça enfrentou problemática parecida. No caso concreto, o recorrente buscava o reconhecimento da prescrição aquisitiva de lote situado em loteamento irregular, em desfavor do proprietário tabular da gleba de terras em que se situava o referido loteamento. O relator designado, Ministro Marco Aurélio Bellize, em suas razões, entendeu ser a ausência de matrícula autônoma e individualizada atinente à área usucapienda impeditivo à pretensão autoral. Entendeu também, invocando precedente da própria Terceira Turma, acima já discutido, de que a usucapião não é meio hábil a divisão do imóvel e registro indivualizado de parcela ideal.

Ocorre que o Superior Tribunal de Justiça, ao apreciar o Tema Repetitivo nº 1025, consolidou entendimento relevante acerca da possibilidade de reconhecimento da usucapião em áreas inseridas no Setor Tradicional de Planaltina/DF, mesmo diante da ausência de regularização urbanística do loteamento. O leading case foi o Recurso Especial nº 1.818.564/DF, de relatoria do ministro Moura Ribeiro, julgado pela Segunda Seção em 11 de agosto de 2021 (BRASIL, 2021a).

A controvérsia dizia respeito à possibilidade de aquisição da propriedade por usucapião de imóveis particulares situados em loteamento urbano que não havia sido autorizado nem regularizado pela Administração do Distrito Federal. Durante anos, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios (TJDFT) manteve suspensas diversas ações de usucapião na região, em razão da instauração de Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR), diante de decisões conflitantes nas instâncias ordinárias (BRASIL, 2021b).

No julgamento, o STJ afirmou que a ausência de regularização urbanística não constitui óbice ao reconhecimento da usucapião, desde que estejam preenchidos os requisitos legais da posse ad usucapionem — posse mansa, pacífica e ininterrupta pelo período exigido, acompanhada de animus domini. A Corte destacou que a ação de usucapião tem natureza declaratória, reconhecendo um direito que nasce do exercício prolongado da posse, mas também apresenta carga constitutiva, ao conferir eficácia jurídica plena à situação fática consolidada (BRASIL, 2021a).

Segundo o ministro relator, condicionar o reconhecimento da usucapião à prévia regularização urbanística implicaria desvirtuar a finalidade social do instituto e inviabilizar o exercício de um direito constitucionalmente assegurado, que cumpre papel central na efetivação da função social da propriedade. Ressaltou-se que a usucapião não se confunde com o procedimento administrativo de regularização fundiária, uma vez que a primeira decorre de um fenômeno jurídico de aquisição originária da propriedade, enquanto a segunda se insere no campo das políticas públicas de ordenamento urbano (BRASIL, 2021a).

O acórdão enfatizou também que a sentença de usucapião produz efeitos tanto no plano material quanto no registrário. Se, de um lado, declara a aquisição originária da propriedade, de outro, permite, posteriormente, a inscrição no registro imobiliário, ainda que o imóvel esteja inserido em loteamento irregular. A ausência de registro, portanto, não pode ser invocada como condição impeditiva ao exercício do direito (BRASIL, 2021a).

Por unanimidade, a Segunda Seção fixou a seguinte tese: “É cabível a aquisição de imóveis particulares situados no Setor Tradicional de Planaltina/DF, por usucapião, ainda que pendente o processo de regularização urbanística” (BRASIL, 2021a). Com isso, o STJ conferiu uniformidade ao tratamento da matéria e liberou o julgamento de centenas de ações semelhantes suspensas no âmbito do Distrito Federal.

A decisão representa avanço significativo na consolidação da segurança jurídica dos ocupantes históricos do Setor Tradicional de Planaltina, reconhecendo que a proteção do direito de propriedade, quando fundada na posse prolongada e no cumprimento da função social, não pode ser frustrada por deficiências administrativas na regularização urbana. Ao mesmo tempo, a Corte deixou claro que o reconhecimento da usucapião não se opõe à implementação de políticas públicas de ordenamento territorial, mas pode servir como instrumento complementar para a efetivação da justiça social no acesso à terra urbana.

Vale ressaltar, entretanto, que o julgado não pacifica a questão, visto que seu efeito vinculante se restringe aos imóveis situados no Setor Tradicional de Planaltina. Entretanto, é possível que a ratio decidendi adotada na fixação da tese seja utilizada no julgado de outros casos.

4 UMA PROPOSTA DE SOLUÇÃO JURÍDICA ADEQUADA AO CASO

Conforme foi abordado à luz da doutrina e da jurisprudência, entende-se que a usucapião é um mecanismo que visa dar função social à propriedade, viabilizando que o exercício de posse qualificada no decurso do tempo, transforme-se em propriedade formal. Por ser modo de aquisição originário, basta o atendimento dos requisitos previstos para modalidade para que se adquira a propriedade, tendo a sentença judicial em uma ação de usucapião, efeitos meramente declaratórios que viabilizam o registro do imóvel tendo este, por sua vez condão de dar publicidade e eficácia contra terceiros.

A irregularidade do imóvel, por sua vez, diz respeito à forma como se deu a ocupação do solo, ao arrepio da legislação do parcelamento do solo. Uma vez que várias dessas ocupações irregulares tornaram-se núcleos urbanos informais, de difícil e improvável reversão, o legislador trouxe mecanismos que permitam a regularização fundiária desses núcleos informais.

A regularização fundiária não pode, entretanto, dissociar-se do direito difuso à Ordem Urbanística. Para isso, o legislador previu que a regularização fundiária de um assentamento informal demanda aprovação de projeto de regularização pelo município, podendo este eventualmente demandar intervenções urbanísticas ou atendimento de condicionantes ambientais.

Embora a legislação tenha trazido a usucapião como mecanismo de regularização fundiária, ela é apenas um passo desse processo, que tão somente concede o domínio àquele que então era mero possuidor. A aquisição da propriedade por usucapião, na opinião dos autores, não pode encontrar óbice no fato de ser o imóvel ainda irregular, mas também não isenta os legitimados do atendimento das eventuais intervenções urbanísticas e ambientais que possam se fazer necessárias, através dos devidos procedimentos administrativos.

No entendimento dos autores, embora o registro, em se tratando de aquisição originária da propriedade, tenha efeitos secundários, é de se reconhecer a sua importância, que dá publicidade a essa aquisição, gera eficácia contra terceiros, e dá disponibilidade a essa propriedade.

Nesse contexto, parece adequado o posicionamento adotado em alguns tribunais estaduais e registros de imóveis, que não obsta o acesso à propriedade daquele que atinge os requisitos previstos para a  modalidade de usucapião, viabilizando ainda o registro, ainda que como gleba de terras menor do que a fração mínima de parcelamento, não isentando o então proprietário de, para que seja então proprietário de lote urbano, sejam atendidas as condicionantes urbanísticas e ambientais que se fizerem necessárias para regularização do núcleo urbano informal em que se situa seu imóvel.

 Tal solução guarda consonância com o precedente do STF aqui abordado, respeita o ordenamento jurídico e viabiliza o direito fundamental à propriedade, sem, entretanto, inviabilizar o direito difuso a uma cidade ordenada.

Também se alinha ao atual posicionamento do Superior Tribunal de Justiça, após a fixação de tese no

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Conforme apontam alguns estudos atuais, cerca de metade dos imóveis urbanos no Brasil são acometidos por alguma irregularidade. Essa condição é extremamente nociva à sociedade, pois impacta na arrecadação de tributos, estimula a realização de negócios informais que não possuem a devida segurança jurídica, dificultam a formulação de políticas públicas e impedem o acesso ao crédito, uma vez que garantias sobre direitos reais são uma das principais e mais seguras modalidades de garantia utilizadas pelas instituições financeiras.

Algumas importantes inovações legislativas vêm ocorrendo no Brasil, visando facilitar os procedimentos de regularização fundiária. O mais recente marco legislativo sobre o tema foi a edição da Medida Provisória 759, de 2016, posteriormente convertida na Lei nº 13.465, de 2017, que trouxe relevantes mecanismos para se promover a regularização fundiária.

Dentre os diversos institutos, mecanismos e procedimentos previstos nessa legislação, a usucapião é expressamente prevista como instituto aplicável à regularização fundiária. Entretanto, como se verificou através de pesquisa jurisprudencial, há controvérsias, no âmbito dos tribunais estaduais, sobre a aplicabilidade do instituto em se tratando de loteamentos irregulares.

A usucapião mostra-se um importante mecanismo de regularização dos espaços urbanos, que tem o condão de transformar em propriedade formal o que até então era apenas posse. Não tem o condão, porém de promover por si só a regularização fundiária urbana, a despeito da necessidade de um aproveitamento ordenado e sustentável dos espaços urbanos.

A retirada desses grandes espaços urbanos da informalidade demanda uma atuação positiva e conjunta do Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário), com apoio da sociedade civil organizada, não cabendo, no contexto atual, omissão ou interpretações restritivas por parte de qualquer dos poderes, que obstem o regular andamento desse processo fundamental à sociedade brasileira.

REFERÊNCIAS

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1 Advogado da União (AGU), em exercício na Procuradoria Regional da União da 1ª Região, com atuação na Coordenação de Patrimônio e Meio Ambiente. Graduado em Direito pelo Centro Universitário de Brasília (CEUB) (2021). Possui especialização em Direito Imobiliário (Faculdade Atame), tendo atuado profissionalmente nas áreas de patrimônio, regularização fundiária, registros públicos e negócios imobiliários.
2 Advogado da União (AGU), atualmente em exercício na área de Recuperação de Ativos e Execução. Graduado em Direito pela Faculdade Talentos Humanos (2017) e pós-graduando em Advocacia Pública pela Escola Superior da Advocacia-Geral da União (ESAGU). Possui experiência nas áreas de Direito Público, Penal e Militar, com ênfase em execução fiscal, tomada de contas, controle externo e defesa do patrimônio público. Atuou como Oficial de Justiça Avaliador Federal no Tribunal Regional do Trabalho da 8 Região (PA/AP) e no Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios (TJDFT), acumulando vivência prática em atividades de cumprimento de decisões judiciais e gestão processual. Sua trajetória combina sólida atuação jurídica com dedicação à pesquisa aplicada em temas ligados ao controle da Administração Pública, à responsabilidade perante Tribunais de Contas e à recuperação de recursos públicos.
3 Advogada da União (AGU), em exercício na Procuradoria Regional da União da 1ª Região, com atuação na Coordenação de Serviços Públicos (CORESP). Graduada em Direito pela Universidade Federal do Espírito Santo (UFES) (2013). Possui experiência prévia na Petrobras Distribuidora S/A, nas áreas tributária e trabalhista, e na Defensoria Pública da União, nas áreas cível, penal e previdenciária. Sua trajetória combina atuação em defesa do patrimônio público e em litígios estratégicos, com ênfase em direito público, concursos e políticas educacionais.