A GESTÃO DO FINANCIAMENTO E A QUALIDADE DA EDUCAÇÃO:  ELEMENTOS QUE RETRATAM DIVERGÊNCIAS REGIONAIS

Educação, Volume 28 - Edição 134/MAI 2024 / 07/06/2024

REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.11521275

Mirian Folha de Araújo Oliveira[1]
Sandra Marília Pereira[2]

RESUMO

O presente artigo apresenta como tema de discussão a qualidade da educação, com destaque para o acompanhamento das políticas públicas e a relação destas com a gestão do financiamento. Nessa perspectiva, enfoca os desafios e as fragilidades que evidenciam as desigualdades existentes entre os municípios brasileiros. Para tanto, desenvolveu-se um estudo a respeito da realidade de dois municípios brasileiros com semelhanças e divergências, situados em regiões distintas. A partir de uma pesquisa bibliográfica, envidou-se a caracterização geral de cada um dos municípios pesquisados, em termos geográficos, econômicos, culturais, políticos e sociais. No campo empírico, entrevistaram-se sujeitos da realidade educacional local, que receberam o convite para emitir suas opiniões a respeito de temas voltados para aspectos como planejamento, gestão, aplicação de recursos e controle social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb). Os resultados denotam, sobretudo, a influência da gestão educacional por parte de municípios que podem proporcionar opções e práticas de gestão capazes de contribuir para uma relação positiva entre a gestão do financiamento e a construção da qualidade educacional.

Palavras–chave: Gestão educacional. Qualidade. Financiamento.    

INTRODUÇÃO

Acompanhar a implantação de políticas públicas em educação no Brasil requer uma discussão sobre a relação entre elas e a gestão do financiamento em educação. Nesse ensejo, engendraram-se inúmeros estudos e pesquisas na área, a maior parte dos quais levantam debates atinentes a questões sobre as desigualdades regionais, isso porque a diferença entre as regiões, no que diz respeito aos recursos e à sua gestão, são elementos que influenciam os resultados alusivos à qualidade do ensino.

Diante dessa realidade, a presente pesquisa empreendeu um estudo acerca da realidade de dois municípios situados em regiões distintas do País, com algumas aproximações como, por exemplo, o porte populacional, mas divergentes em outros aspectos significativos, a exemplo do aporte de recursos provenientes de impostos próprios e número de alunos atendidos pelas redes de ensino. Trata-se dos municípios de Corrente, no extremo sul do Piauí, e Joaçaba, no oeste catarinense.

1 CARACTERIZAÇÃO GERAL DOS MUNICÍPIOS PESQUISADOS

Dados fornecidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2010), dão conta de que o município de Corrente teve suas terras divididas em 1754, pelo engenheiro da Corte Portuguesa, José da Silva Balmar, em atendimento a uma ordem do Rei de Portugal. Na ocasião, foi elevado à categoria de Vila, por meio da Lei Provincial nº 782, de 10 de dezembro de 1872, embora sua instalação só tenha se dado a 8 de dezembro de 1973.

Ainda em conformidade com o IBGE (2015), conta com uma população de 26.084 habitantes, 60% da qual residente em área urbana. Situada no extremo sul do Piauí, fica mais próxima da capital federal do que da capital do estado, como se pode observar no Mapa 1.

Mapa 1 – Localização geográfica do município de Corrente PI

 Fonte: Baixar Mapas (2014).

Sua estrutura educacional dispõe de escolas da rede municipal, estadual, federal e privada, com vistas a atender à demanda local. Segundo o Censo do IBGE de 2010, o município possuía 7.983 crianças e jovens até 19 anos.

 A Tabela 1 sintetiza os dados da matrícula de 2014 no município de Corrente, por dependência administrativa.

Tabela 1 – Demonstrativo das matrículas, por dependência administrativa e etapa da Educação Básica, no município de Corrente PI (2014)

Conforme apontam os dados da Tabela 1, preponderam as matrículas em escolas públicas (83,03%), embora a dependência municipal reúna o maior número de escolas e de matrículas no município. Vale sobrelevar que a rede municipal de Corrente possui um significativo número de escolas localizadas na zona rural.

Tendo em vista conhecer melhor a atuação do município no provimento da educação pública, reputa-se oportuno descrever alguns elementos que caracterizam as condições financeiras locais, iniciando-se pela receita por subcategoria econômica, do período de 2010 a 2014, cujos dados se designam na Tabela 2.

Tabela 2 – Receita do município de Corrente PI, por subcategoria econômica (2010-2014)

Fonte: Tribunal de Contas do Estado Piauí (TCE/PI, 2014).

Os dados constantes da Tabela 2 permitem identificar que a receita preponderante é derivada de transferências constitucionais. Ademais, assimila-se uma oscilação importante nas receitas do município no período sob análise. De um aumento de 26,83%, entre 2010 e 2011, os registros apontam nova queda entre os anos de 2012 e 2013, o que pode ter motivado comprometimentos na execução de serviços básicos por parte do município.

O incremento registrado entre 2011 e 2012 foi de 3%, enquanto de 2012 para 2013, a queda nas arrecadações chegou a 2%, com retomada do crescimento em 17 pontos percentuais entre 2013 e 2014. Mesmo assim, a receita total do município é insuficiente para atender ao valor aluno/ano fixado nacionalmente no âmbito do Fundeb, motivo pelo qual recebe complementação da União.

No tocante à despesa por função de governo, que alude a outra dimensão que permite uma visão geral do desempenho financeiro do município, no mesmo período, os dados constam da Tabela 3 e reúnem informações por tipo de despesa, permitindo alcançar o total a cada ano.

Tabela 3 – Despesas do município de Corrente PI, por função do governo (2010-2014)

Fonte: TCE/PI (2014).

A despesa realizada no período, em conformidade com os dados da Tabela 3, tem a educação como principal campo de investimentos. Comparando-se os dados dos anos em epígrafe, verifica-se que os investimentos em educação foram progressivamente ampliados ao longo do período, exceto entre os anos de 2011 e 2012, quando ocorreu uma queda de 0,23%, embora a receita total não tenha sido diminuída. Por outro lado, entre os anos de 2012 e 2013, quando a receita do município sofreu queda de 0,03%, concebeu-se um incremento de 0,78% nas despesas em educação.[3]

Com vistas a reunir alguns elementos que, sob o ponto de vista oficial, fossem capazes de desvelar algo mais acerca da aplicação dos recursos, ou seja, sobre o seu reconhecimento como despesa em educação, recorre-se aos registros do TCE do Piauí, relativamente às contas anuais do município de Corrente.

Nos pareceres relativos aos anos em epígrafe, identificaram-se os seguintes destaques:

  1. contas do exercício de 2010 – recomenda a aprovação, porém indica a ausência de 42 itens, dois deles relacionados diretamente à educação: falta do Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) do 1º ao 6º bimestre; e ausência da Lei instituidora do Plano de Carreira e Remuneração do Magistério (PIAUÍ, 2011);
  2. contas do exercício de 2011 – o TCE ressalta o descumprimento do mandamento constitucional elencado no Art. 212 da Constituição Federal (PIAUÍ, 2012);
  3. contas do exercício de 2012 – aponta a ausência de 22 itens, um dos quais é relativo à educação: falta do Demonstrativo das Receitas e Despesas com MDE, referente ao 6º bimestre. O TCE ressalta o descumprimento do mandamento constitucional especificado no Art. 212 da Constituição Federal (PIAUÍ, 2013);
  4. contas do exercício de 2013 – recomenda aprovação, mas identifica a ausência de 17 itens, conquanto nenhum esteja diretamente ligado à educação (PIAUÍ, 2014);
  5. contas do exercício de 2014 – recomendada a aprovação, embora aponte a ausência de 18 itens, mas nenhum relacionado, diretamente, à educação (PIAUÍ, 2015).

Isso posto, atentando para a recomendação de aprovação das contas em três dos cinco anos enfocados, fica evidente que, do ponto de vista legal, as oscilações nos investimentos em educação resultaram, em dois anos subsequentes, em descumprimento do mínimo constitucionalmente estabelecido. Logo, as oscilações nos investimentos corresponderam a variações acima e abaixo do mínimo de 25% da receita, estabelecido pela Constituição Federal de 1988, conforme atestam os dados da Tabela 4, fornecidos pelo TCE do Piauí.

Tabela 4 – Total de despesas para efeito de cálculo e percentuais da receita com impostos investidos em educação pelo município de Corrente-PI (2010-2014)

Como justificado em outro momento, não foi possível levantar, junto a fontes oficiais, elementos que permitissem uma visão mais detalhada dos investimentos em educação, o que teria sido possível por meio do acesso a dados por tipo de componente, a saber: educação infantil; ensino fundamental; outras despesas com ensino fundamental; ensino médio; educação especial; difusão cultural; alimentação e nutrição.

Joaçaba, o segundo município pesquisado, foi criado em 25 de agosto de 1917, com o nome de Cruzeiro, o que ocorreu juntamente com a criação dos municípios de Chapecó, Porto União e Mafra, dividindo-se, dessa forma, o território antes contestado, em quatro grandes municípios, cada um dos quais se desdobrou posteriormente em inúmeros outros, que atualmente compõem o Oeste, o Meio Oeste e parte da região Norte do Estado de Santa Catarina.

Até a década de 1930, Joaçaba era uma pequena cidade que não apresentava quaisquer fatores de crescimento urbano e econômico. Em contrapartida, após essa data, testemunhou-se a instalação das primeiras indústrias e, por essa via, o impulso ao desenvolvimento das demais atividades.

Com população de 28.705 habitantes, segundo estimativa do IBGE para o ano de 2014, é a cidade-sede da Região do Contestado e o oitavo melhor município para viver, consoante dados da ONU/PNUD, atinentes ao referido ano. 

A área do município, situada no Meio Oeste Catarinense (Mapa 2), constitui-se de terras férteis e matas nativas, suscitando a exploração da madeira e da erva-mate, atividades que eram desenvolvidas paralelamente à agricultura. Mais tarde, começaram a surgir as primeiras indústrias de implementos agrícolas, acentuando-se as práticas comerciais que permitiram a formação da base econômica do município. Com o forte comércio já predominando e em virtude do surgimento das primeiras indústrias no segmento metalmecânico, Joaçaba consolidou posição de relevância no cenário estadual.

A estrutura educacional de Joaçaba dispõe de escolas da rede municipal, estadual e particular de ensino. Destina-se a atender a uma demanda por escolas que, segundo o Censo do IBGE de 2010, compreendia 7.121 crianças e jovens até 19 anos. A Tabela 5 sintetiza os dados concernentes à matrícula de 2014 no município, por dependência administrativa.

Tabela 5 – Demonstrativo de matrículas, por dependência administrativa e etapa da educação básica, no município de Joaçaba SC (2014)

Os dados da Tabela 5 evidenciam que a rede privada de ensino atende ao maior percentual de matrículas no município, embora conte com menos da metade do número de escolas da rede municipal. Tal realidade pode estar associada ao poder aquisitivo da população residente naquela localidade.

A seguir, apresentam-se dados que permitem caracterizar as condições financeiras locais. Por oportuno, avista-se na Tabela 6 a receita, por subcategoria econômica, referente ao interstício de 2010 a 2014.

Tabela 6 – Receita do município de Joaçaba SC, por subcategoria econômica (2010-2014)

De acordo com dados da tabela acima, a receita preponderante deriva de transferências constitucionais, embora o aporte de receita tributária seja igualmente significativo. Ao longo do período avaliado, esse aporte correspondeu a receitas compreendidas entre 36% e 42% dos valores das transferências constitucionais.

 Ainda em relação à receita, é oportuno assinalar o aumento de, aproximadamente, 97%, ocorrido entre 2010 e 2011, assim como a queda registrada entre os anos de 2012 e 2013, que correspondeu a 2,1%. Vale observar, ainda, que o município não recebe complementação relativa ao Fundeb por parte da União.

Quanto à despesa por função de governo, outra dimensão enfocada com o intuito de favorecer uma visão geral do desempenho financeiro do município no mesmo período, os dados da Tabela 7 exibem dados por tipo de despesa.

Tabela 7 – Despesas do município de Joaçaba SC, por função do governo (2010-2014)

Os dados da Tabela 7 demonstram que a despesa realizada no período tem a educação como principal campo, seguida da saúde, com maior montante de investimentos – embora as despesas em urbanismo tenham sido superiores às registradas em saúde no ano de 2014.

Aliás, coadunando os dados, pode-se verificar que os investimentos em educação foram ampliados ao longo do período, mesmo em 2012, quando houve queda de receita em 2,1%, período em que os investimentos em educação cresceram 27,7%, em comparação com o ano anterior. De todo modo, é meritório registrar que esse crescimento contínuo variou entre 4,4% e 27,7% no período, repercutindo, de algum modo, na receita total.

No caso de Joaçaba, foi possível acessar o detalhamento da despesa em educação, porquanto esses dados são disponibilizados pelo TCE de Santa Catarina. A Tabela 8 mostra tal despesa por tipo de componente.

Tabela 8 – Despesas em educação praticada pelo município de Joaçaba SC, por tipo e componente (2010-2014

Os dados da Tabela 8 validam que os gastos com a educação infantil e com o ensino fundamental, níveis de ensino sob a responsabilidade dos municípios, correspondem a mais de 90% dos investimentos no período de 2011 a 2014. Importa assinalar que a atual Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), em seu artigo 11, reafirma a incumbência do município no tocante à oferta do ensino quando, além de

V – oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino. (BRASIL, 2019, p. 14).

Para reunir outros elementos capazes de suscitar uma leitura mais detalhada sobre a aplicação dos recursos e o reconhecimento da despesa em educação, recorreu-se aos registros do TCE de Santa Catarina sobre as contas anuais do município de Joaçaba. Com relação às contas dos anos de 2010, 2011, 2013 e 2014, os pareceres emitidos à Câmara Municipal do município recomendaram a aprovação.

Em relação às contas do exercício de 2012, o parecer emitido propôs a aprovação, embora tenha sido apontada a seguinte ressalva, no tocante à educação: aplicação parcial no valor de R$ 93.843,99, no primeiro trimestre de 2012, referente aos recursos do Fundeb remanescentes do exercício anterior, no valor de R$ 93.920,33, mediante a abertura de crédito adicional em descumprimento ao estabelecido no § 2º do Art. 21 da Lei nº 11.494/2007.

Considerada a recomendação pela aprovação das contas dos cinco anos, fica evidente o cumprimento do mínimo de 25% da receita estabelecido pela Constituição Federal de 1988, como atestam os dados da Tabela 9.

Tabela 9 – Total de despesas para efeito de cálculo e percentuais da receita com impostos investidos em educação pelo município Joaçaba SC (2010-2014)

Tal qual se vislumbra nos percentuais de investimento em educação, o município de Joaçaba superou, em média, 2,7% o mínimo determinado constitucionalmente para a manutenção e o desenvolvimento do ensino, sem que tenham ocorrido variações acentuadas no que concerne ao percentual de impostos investidos em educação no período.

2 GESTÃO DO FINANCIAMENTO E CONSTRUÇÃO DA QUALIDADE EDUCACIONAL: A VOZ DOS SUJEITOS LOCAIS

Após o levantamento dos dados referentes a cada um dos municípios, com informações significativas para o desenrolar da pesquisa, iniciaram-se os trabalhos da fase empírica, por meio dos quais foi possível envidar um mergulho nas duas realidades locais.

Nessa perspectiva, os resultados foram obtidos por meio de entrevistas semiestruturadas com oito sujeitos locais, sendo quatro do município de Joaçaba – SC e quatro do município de Corrente – PI. Assim, os participantes selecionados foram os secretários de educação (SC e SJ); o diretor da escola com maior número de alunos (DC e DJ); um professor com mais tempo de experiência de magistério na instituição de ensino (PC e PJ); e os presidentes dos Conselhos de Acompanhamento do Fundeb (CC e CJ).

Muitos estudos em políticas educacionais – nomeadamente os que abordam a gestão do financiamento – têm apontado uma frequente associação entre gestão e melhoria da qualidade da educação. A propósito, Dourado e Oliveira (2009, p. 204), ao discorrerem sobre a qualidade educacional, ressaem a complexidade desse tema em um cenário marcado “por desigualdades regionais, estaduais, municipais e locais e por uma grande quantidade de redes e normas nem sempre articuladas.”

Considerando a frequência dessa associação entre gestão educacional e melhoria da qualidade da educação, os sujeitos foram convidados a emitir suas opiniões a respeito desse assunto. De modo geral, as concepções denotam tratar-se de uma relação fundamental, sendo sublinhada a relevância de convergência entre a gestão do sistema – aqui também percebida na figura dos gestores – e os demais atores da cena educacional, haja vista que a construção da qualidade implica a atuação e o compromisso de todos eles.

 O depoimento de SC sinaliza nessa direção: “Eu acho fundamental a associação entre gestão educacional e a melhoria da qualidade da educação porque é daí que nasce o processo realmente de qualidade nem tanto no nível de secretaria, quanto na gestão da escola, pois uma depende da outra” (informação verbal).[8]

O depoimento de PJ é ainda mais enfático quanto ao processo de construção da qualidade: “Eu vejo a gestão e a qualidade andando juntas […] Se a gestão é boa, não só o diretor, todos, até o menino que faz a coleta do lixo na escola, todos fazem parte. Se todos falam a mesma linguagem, todos andam na mesma direção. E a qualidade vem” (informação verbal).[9]

Nunca é demais lembrar que a organização do sistema educacional brasileiro, segundo a Constituição Federal de 1988 e a LDB, caracteriza-se pela divisão de competências e responsabilidades entre a União, os estados e os municípios. Quando se pensa nesse modelo organizacional, sempre vem à mente a dificuldade que existe para a efetivação do regime de colaboração entre os entes federados no cumprimento de suas atribuições. Nesse sentido, questiona-se: qual o ente que padece com as maiores dificuldades no País?

São várias as evidências de que os municípios enfrentam enormes desafios em busca de uma educação de qualidade. Recorrendo a uma retrospectiva histórica da educação no Brasil, é possível verificar prontamente o quanto as condições de financiamento público nessa área interferem na construção e garantia de uma educação de qualidade.

Em face dessa realidade, muitos estudos pontuam as dificuldades dos municípios brasileiros no enfrentamento dessa questão, seja por falta de recursos, seja pela má administração destes ou, até mesmo, por falta de compromisso político. 

Corroborando essa leitura, os sujeitos reforçam a importância do financiamento com vistas a um projeto de melhoria da qualidade da educação, cuja defesa é por investimentos urgentes e capazes de responder à altura ao enfrentamento de problemas rotineiros, a exemplo da frágil valorização do profissional; das difíceis condições estruturais das escolas; e das dificuldades que atualmente enfrentam as redes no desenvolvimento de programas voltados para tal aprimoramento.

Chamados a se posicionarem sobre o que é fundamental para que se estabeleça uma relação positiva entre gestão do financiamento e construção da qualidade da educação, as respostas colhidas no município de Corrente têm em mira, fundamentalmente, a suficiência de recursos. Nessa direção, duas passagens evidenciam essa leitura:

Eu acho que o financiamento é essencial. Se você não tiver recursos para implementar seus programas, você não [os] implementa. Os recursos da educação são insuficientes. Em todos os aspectos. Folha de pagamento, transporte etc. (informação verbal).[10]

Não dá para oferecer uma educação de qualidade sem recursos. É preciso investir na valorização do professor. Esse investimento melhora a aprendizagem, além de aumentar a satisfação do professor no exercício de sua profissão. (informação verbal).[11]

Os referidos posicionamentos juntam-se a tantos outros que reverberam no contexto nacional, especialmente entre pesquisadores do tema na área da educação, como é o caso de Alves (2006), para quem o problema do financiamento da educação brasileira não é passível de resolução somente por meio da gestão: é, sim, imprescindível o aporte de novos recursos a fim de garantir as condições necessárias a uma educação com qualidade.

No entanto, entre os sujeitos do município de Joaçaba, o entendimento tende a enfocar mais a gestão do financiamento, visando a garantir que a aplicação seja planejada e considere as reais prioridades locais, que implicam a efetiva construção da qualidade.

De acordo com DJ, “[…] a educação é direito de todos e dever do Estado. Para que a relação seja positiva, o financiamento deve ser utilizado para os fins aos quais se destinam, ou seja: a qualidade da educação” (informação verbal).[12]

Esse ponto de vista é reiterado por CJ, ao declarar: “Acredito que a competência da gestão está em elencar as prioridades que se precisa para se ter uma educação de qualidade no município. Eu acho que são duas coisas que andam juntas. Eu vou ter qualidade se eu tiver uma boa gestão.” (informação verbal).[13]

Nas duas vertentes aqui mencionadas, o que parece estar em questão é mesmo o fato de a gestão do financiamento da educação destinar-se, efetivamente, a transformações que incidam diretamente no padrão de qualidade para todos, por tratar-se de aspecto central do direito público subjetivo à educação (OLIVEIRA; ARAÚJO, 2005).

Analisando os desafios e as possibilidades, nota-se que as respostas tendem a realçar mais os desafios, em detrimento das possibilidades, embora pareçam sugerir que o enfrentamento daqueles seja reforçador das possibilidades locais. Embora essa leitura esteja presente nos depoimentos obtidos nos dois municípios pesquisados, é mais notório nas opiniões dos sujeitos do município de Corrente, como se observa em duas passagens do depoimento de PC:

Dentro das vantagens no sistema educacional, eu citaria a autonomia que as escolas têm para elaborar suas propostas pedagógicas. E um grande desafio é que muitas vezes, as pessoas não têm consciência do seu papel. A escola precisa envolver a comunidade.

O Brasil, no item de educação, está muito aquém de países até da América Latina e tudo isso vem acontecendo por falta de recursos. Tem tido investimentos, mas está longe do ideal. (informação verbal).[14]

Os entrevistados de Joaçaba, como indicam os excertos seguintes, tendem a destacar saídas, sendo percebida maior ênfase na desenvoltura do gestor educacional, além de maior pertinência das práticas de gestão em relação às demandas escolares:

[…] a gestão tem a ver com política sim, mas eu acredito muito que para uma gestão dar certo é necessário que quem esteja à frente […] [seja] uma pessoa que já teve vivência […] com o chão da escola, que já tenha vivido a sala de aula, que já tenha vivido as aflições. Quem tem que estar à frente são pessoas empreendedoras. […] para mim, é o ponto primordial. Tem que ser professor, que tenha vivência, que conheça a causa e a partir daí também outros atributos, como a competência administrativa, a questão do perfil. (informação verbal)[15]

Os programas do governo hoje, vem ao encontro das necessidades apresentadas pelas escolas no que diz respeito à gestão do financiamento, e eles devem ser distribuídos de acordo com o planejamento escolar. (informação verbal).[16]

Ao explorar esses depoimentos, reporta-se ao Parecer CNE/CEB nº 08/2010, que ainda aguarda homologação, que registra: “nos tempos atuais, não é mais aceitável que gestores sejam escolhidos por critérios políticos, sem nenhuma condição de liderança e de formação para gerir uma escola ou um sistema de ensino” (BRASIL, 2010, p. 15).

Entrementes, não é difícil constatar que essa tem sido uma prática rotineira, contribuindo para resultados negativos no exercício da função, inclusive em muitos ambientes onde tal movimento alcançou tamanha naturalização que seus atores locais já não o questionam.

Outros comentários reforçam o quadro de opiniões dos sujeitos de Joaçaba acerca de uma relação positiva entre a gestão do financiamento da educação e a melhoria da qualidade educacional. Diz o diretor: “Olha, a educação é direito de todos e dever do Estado. Para que a relação seja positiva, o financiamento deve ser utilizado par os fins aos quais se destina, ou seja, a qualidade da educação.” (informação verbal).[17]

Por sua vez, o conselheiro declara: “Acredito que a competência da gestão está em elencar as prioridades que se precisa para se ter uma educação de qualidade no município”. (informação verbal).[18]

Por fim, ainda sobre a identificação de opções e práticas de gestão da educação na esfera municipal, que implicam a relação positiva entre gestão do financiamento e construção da qualidade educacional, os sujeitos da pesquisa foram chamados a apontar práticas locais que tenham sido ou são operadas na gestão do financiamento no município e que, no entendimento deles, constituem iniciativas favoráveis à melhoria da qualidade da educação.

Uma das atividades apontadas versa sobre a formação de professores, sendo avultadas nesse âmbito as oportunidades abertas pelas instituições de educação superior sediadas em cada um dos municípios, assim como a formação continuada oportunizada pelo Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (Pnaic), de iniciativa do governo federal, como revelam os seguintes depoimentos:

A primeira coisa que eu gostaria de colocar é a respeito da implantação do Campus da Uespi, oferecendo cursos que contribuíram muito para a formação dos profissionais.

Eu diria que a implantação do Pnaic contribuiu muito para a qualidade da educação aqui. (informação verbal)[19]

Bem, nossa cidade é um polo de educação muito evoluído. Eu diria que as instituições de ensino superior têm favorecido o profissional da educação. Bem como a implantação do Pnaic. (informação verbal).[20]

Além dessas ações, salientam-se outras duas, sendo possível identificar uma aproximação de elementos presentes nelas: uma tem em conta a gestão dos recursos financeiros; e a outra, a valorização dos profissionais da educação. Os dois excertos a seguir ratificam esses enfoques:

Eu acho que a prática mais indispensável e mais positiva é o controle rigoroso dos gastos. Outro aspecto importante são os convênios com empresa para qualificação dos profissionais da educação. (informação verbal).[21]

A primeira que vejo é a valorização do profissional da educação. Aqui não temos nenhum professor que não receba o piso nacional. Mas sei que isso não é tudo. É necessário elencar prioridades para se ter uma aplicação de recursos com transparência. (informação verbal).[22]

A aproximação mencionada, nesse caso, recai no âmbito da gestão e diz respeito à prática de controle dos gastos e à transparência na aplicação dos recursos, resultando em um ensino de qualidade.

Deveras, o presente estudo evidencia que o Brasil tem uma dívida histórica para com a educação pública. Por essa razão, foi e continua sendo inescusável a participação da sociedade civil organizada no sentido de acompanhar e cobrar das autoridades, em todos os níveis, realizações concretas que evidenciem o cumprimento de preceitos legais e a oferta de uma escola que efetivamente oportunize à criança, ao adolescente, ao jovem e ao adulto uma educação com qualidade social, compatível com uma condição cidadã digna.

Dourado (2014), assim como outros autores, reforça essa ideia quando reconhece os avanços trazidos pelo novo Plano Nacional de Educação (PNE), mas convoca a sociedade civil para cobrar o cumprimento das diretrizes e metas constantes nesse documento.

 Questionados a respeito do monitoramento de recursos por parte dos conselhos e, por meio destes, sobre a participação da sociedade civil, porquanto o Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb é composto por representantes de diferentes segmentos da sociedade, concebe-se que as expectativas são um tanto dissonantes, embora todos os sujeitos reconheçam a importância da participação da sociedade civil.

Eu acho que tem, o caminho é esse. Agora, infelizmente, nossa sociedade aqui é inteiramente despreparada para isso. As pessoas querem reclamar, mas não querem participar dos conselhos. E os conselheiros precisam ser mais qualificados e saber quais são suas funções. (informação verbal).[23]

Sim. Tem contribuído, mas está longe do desejado. A gente sabe que os conselhos são instrumentos que fiscalizam e controlam os recursos. É uma maneira de tornar a gestão democrática com a participação de vários segmentos da sociedade, mas numa cidade pequena como a nossa, é difícil encontrar voluntários que queiram fazer parte dos Conselhos. Gostam de reclamar, mas no momento de exercer a cidadania, não querem. (informação verbal).[24]

Sim, tem melhorado bastante. E o mais importante é que os recursos sejam utilizados naquilo que é prioridade. (informação verbal).[25]

Sim e considero a sociedade bastante atuante. (informação verbal).[26]

Olha, eu vou ser bem sucinto em minha opinião. Potencial para melhorar eles têm. Mas se calam. (informação verbal).[27]

Sim. Quando a sociedade civil faz parte, quando a escola abre as portas, as pessoas vêm. A comunidade vem, a família vem e isso favorece. (informação verbal).[28]

Ao que se observa, há o reconhecimento do potencial de instâncias como os conselhos para ações de controle social, as quais são julgadas como importantes e necessárias. Contudo, a partir da leitura de suas realidades locais e das práticas que marcam os seus cotidianos, assimila-se que os sujeitos tendem a desacreditar nesses espaços institucionalizados, especialmente em razão de questões relacionadas ao compromisso e ao preparo daqueles que deles participam.

Corroborando esses depoimentos, recorre-se a algumas considerações apontadas em estudos da área e que confirmam os argumentos expostos. Lima (2011), por exemplo, após investigar a atuação dos Conselhos, define esta como uma significativa estratégia de gestão democrática, enquanto Félix (2012) considera muito frágil a preparação dos conselheiros para atuarem no acompanhamento das políticas públicas de financiamento da educação, apesar de reconhecer sua importância para uma efetiva gestão democrática.

No que diz respeito ao planejamento, perscrutou-se se os sujeitos acreditam que uma relação mais razoável entre financiamento e qualidade da educação tem a ver com a qualidade do planejamento, em nível de rede municipal de ensino, com a definição clara de ações e estratégias prioritárias, e vontade política, já que esses temas estão presentes em grande parte dos estudos desenvolvidos sobre essa temática. Eis dois depoimentos de sujeitos do município de Joaçaba:

Sim, mas transparência é a palavra. Acho que as ações têm que ser planejadas e transparentes. Quando eu digo que se calam (os conselhos), repito, falta transparência. Eu vejo por nós aqui. Não adianta eu prestar contas e guardar em uma pasta. Preciso apresentar isso à comunidade. Isso também faz parte do planejamento. (informação verbal).[29]

Quando se fala em gestão, se fala em planejamento. Não é? Gerir é planejar. Se a coletividade traça metas, se realmente participa, se existe transparência, o pegar junto, aí a coisa anda. Se o recurso vem e ele é destinado para aquilo que deve ser, tudo depende de como vai evoluir. Tudo depende de como vai a gestão. Se o recurso é bem aplicado, a comunidade fica satisfeita. (informação verbal).[30]

Consoante o que sugerem os depoimentos, embora posta à apreciação a qualidade do planejamento, a definição clara de ações e estratégias, e vontade política, a ideia de melhor relação entre financiamento e qualidade da educação levou os sujeitos a mencionarem a transparência como peça central. Esta, ao certo, não se esgota em si mesma, mas está diretamente relacionada ao planejamento e à gestão propriamente dita, além de ser uma marca fundamental das práticas de gestão democrática.

A respeito do tema, sujeitos do município de Corrente assim se posicionaram:

Claro. […] claro que existe uma relação muito grande entre qualidade e planejamento. Aqui, como não temos dinheiro, vamos fazendo tudo devagar. Melhora uma escola aqui, outra ali […] O Ministério da Educação tem um sistema de financiamento do FNDE para creches e quadras. Pedimos tudo que era possível […] e conseguimos. Só que muitas vezes, o MEC não atenta para as necessidades do município. Ele não atenta para as prioridades do município. […] Não podemos mais aceitar que políticas sejam definidas de cima para baixo. Acho isso uma questão muito séria. (informação verbal).[31]

Sem dúvida nenhuma, porque tudo que é feito com planejamento, acompanhamento e controle dos recursos dá mais resultados. (informação verbal).[32]

Nesse caso, o planejamento parece mesmo constituir uma peça de destaque nesse contexto, com algum indicativo da necessidade de serem efetivados planejamentos coerentes e com potencial para fazer face às necessidades concretas dos municípios. Como argumenta SC, também reside nesse ponto o dilema das desigualdades, o qual remete a questões alusivas às desigualdades regionais.

Autores como Bercovici (2004) e Nardi (2008), por exemplo, alertam para os perigos das condições históricas do patrimonialismo e das desigualdades na sociedade brasileira, estas asseveradas pelo imperativo da acumulação capitalista. Bordignon (1993, p. 159), por sua vez, contribui com o indicativo para o enfrentamento desse problema, quando diz que: “Pela sua natureza, não cabe ao MEC definir, propor (ou impor?) e administrar grandes projetos nacionais, mas sim, apoiar técnica e financeiramente os projetos estaduais e municipais, mediar o local com o nacional.”

Na esteira desse debate, os sujeitos entrevistados também foram chamados a comentar sobre suas visões a respeito do papel da gestão da rede, da gestão da escola e do professor para a melhoria das condições de aprendizagem dos estudantes, por ser esse um fator determinante para a qualidade da educação.

Afinal de contas, sabe-se que nos últimos anos, houve um avanço substancial no quesito da oferta de vagas. Todavia, há consenso de que não basta a oferta, é imprescindível que haja qualidade na aprendizagem. E quando se fala em aprendizagem, não há como dissociá-la do trabalho, no âmbito dos sistemas de ensino e das redes que o compõem.

Tendo por alvo as suas realidades e redes municipais de ensino, os sujeitos entrevistados tecem reflexões que permitem identificar alguns traços comuns, como a defesa de que a qualidade do ensino depende de um trabalho realizado em equipe.

É assim, ao longo dos anos, percebe-se que a gestão que dá certo é aquela que trabalha unida. Gestão é um elo de ligação, uma grande corrente, que não se dissocia. Ou ela está unida ou ela se quebra. (informação verbal).[33]

O trabalho só funciona se a gente fizer uma gestão em grupo. Eu tenho uma equipe, então, ou eu trabalho em grupo ou não se trabalha. Aí a qualidade vai deixar a desejar. (informação verbal).[34]

Com uma visão um tanto distinta das anteriores, às vezes questionado por estudiosos do tema, o depoimento de DC chama a atenção para o papel do professor e o potencial que tem para promover mudanças importantes na aprendizagem.

Olha, sabemos que ser gestor na realidade é algo difícil. Eu tenho comparado as escolas com as empresas. Sabe por quê? Porque escola é empresa. Por que que as empresas determinam algo e acontece e porque não acontece nas escolas? Porque as empresas fazem o planejamento. Tem metas e faz cumprir e por que a escola não faz? Nós, por exemplo, temos que saber sobre os nossos alunos. Os aprovados, reprovados, desistentes, os que abandonam. Chega um momento que é preciso saber. E mais […] a figura do professor é fundamental. Nós temos na periferia da capital uma escola que em três anos elevou o seu Ideb de 2,3 para 7,2. A mudança radical dependeu da atitude de um professor, que resolveu fazer a diferença. (informação verbal).[35]

Pelo que se observa, o depoente tem em consideração uma racionalidade quantitativista que vem ganhando força nas últimas duas décadas, segundo a qual é possível falar sobre a qualidade a partir de alguns elementos passíveis de mensuração. Com isso, reforça-se a reprodução de uma visão de qualidade que destoa de referenciais sociais notáveis, construídos em um contexto de correlações de forças e projetos de sociedade distintos.

Aliás, importa lembrar que os resultados positivos na educação não dependem de um único aspecto, nem de um único ator, como o professor, embora sejam muitas as investigações que patenteiam a importância do compromisso desse profissional na busca da qualidade da educação.

É nesse sentido que, ao referir-se à qualidade, Demo (2010) reforça que as mudanças na escola precisam se centrar na figura do professor e que, para tanto, é necessário tê-lo como sujeito e não como objeto do processo educativo.

Destarte, as atenções sobre o conteúdo das entrevistas centraram-se no modelo de financiamento e no tema da correção de desigualdades educacionais regionais. Acerca desse tema, os entrevistados foram unânimes na defesa de que nos últimos anos, o professor obteve alguma valorização profissional e que essa realidade tem contribuído para melhorar a eficácia em sua prática docente.

O Fundeb, por exemplo, estabelece que 60% dos recursos sejam assegurados para o pagamento dos profissionais da educação, tendo em vista um Plano de Carreira e Remuneração e um salário digno como pontos centrais da valorização.  Com a convicção de que esse não é o único aspecto relevante do Fundeb – ainda que sobre ele também recaiam muitas reservas –, os sujeitos da pesquisa foram questionados a respeito do potencial do fundo enquanto mecanismo de correção de desigualdades educacionais regionais.

Sobre isso, os depoimentos confirmam ter havido avanços marcantes, mas apontam para lacunas ainda existentes no sistema de financiamento para a educação.

Olha, o Fundeb foi um dos instrumentos mais eficazes de melhorar a educação no Brasil, porque os recursos com base na matrícula passaram a ser uma motivação muito forte para o município buscar os alunos. Só lamento os municípios pequenos não terem mais dinheiro. A contribuição da União deveria ser mais expressiva para esses municípios que não têm como gerar recursos. (informação verbal).[36]

Eu acho que o Brasil melhorou, sim, com a criação do Fundef e depois, o Fundeb. Corrigiu um pouco as desigualdades, mas ainda está longe do ideal. Há uma grande diferença entre o que é aplicado nas escolas federais, comparando com as estaduais e municipais. Melhorou, mas está longe do ideal. (informação verbal)[37]

Olha, a minha formação é para os anos iniciais, em questão de gestão, eu tenho pouco conhecimento, mas eu diria assim, posso falar que teve vários projetos, vários fundos, mas posso afirmar que o Fundeb, hoje, é um fundo positivo. Eu percebo que não é o município que ganha, é a criança. Independente se está aqui ou ali, cada cidade tem o seu valor destinado para isso, um percentual, e se isso é aplicado de acordo com o que deve ser feito, vai haver transparência e qualidade. (informação verbal).[38]

Pelo exposto, os efeitos das desigualdades regionais no campo da educação seguem constituindo um problema de dimensão nacional, embora haja o reconhecimento de que a vigência dos fundos, especialmente em se tratando do Fundeb, significou um avanço no enfrentamento desse problema.

3 CONCLUSÃO

Parece evidente que as percepções dos sujeitos consideram que a continuidade do problema provocado pelas desigualdades regionais no campo da educação é motivada, igualmente, por fatores como a qualidade da gestão da educação e, portanto, das políticas educacionais operadas no País, pela forma questionável como, muitas vezes, os recursos públicos são investidos e pelas diferenças, em termos de condições e condução, das escolas públicas pelas esferas de governo.

Nos argumentos captados nesse estudo, persistem as defesas sobre a necessidade de ampliação dos recursos; a qualificação das práticas de gestão, de modo a torná-las congruentes com as necessidades locais – incluindo-se o dilema da centralização na definição de políticas educacionais no País –; e a necessidade de maior transparência na gestão dos recursos públicos.

Em consonância com os resultados aqui apresentados, essas são questões que, na atualidade, implicam a relação entre gestão do financiamento e geração de condições concretas para a construção da qualidade educacional, desde que as diferenças regionais sejam alvo de políticas públicas mais eficientes.

Na certeza de que a materialidade dessas políticas é condição para a construção de uma educação de qualidade, as reflexões construídas neste estudo conduziram à convicção de que outras avaliações precisam ser desenvolvidas, de modo que a questão central da qualidade da educação, enquanto conquista social, seja o resultado de uma reflexão acerca da escola pública sob o aspecto da gestão municipal em diferentes regiões do País.

REFERÊNCIAS

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______. Parecer CNE/CEB nº 8, de 5 de maio de 2010. Estabelece normas para aplicação do inciso IX do artigo 4º da Lei n. 9.394/96 (LDB), que trata dos padrões mínios de qualidade de ensino para a educação básica pública. 2010a. Disponível em: http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=15074&Itemid=866. Acesso em: 1 nov. 2015. (Aguardando homologação).

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PIAUÍ. Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Processo TC-E-016262/11. Fl. 1319. (Exercício de 2010).Teresina: Tribunal de Contas do Estado do Piauí: Diretoria de Fiscalização da Administração Municipal, 2011.

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[3] Embora tenha sido possível acessar os pareceres do TCE do Piauí, relativos às contas do município de Corrente no período estabelecido para os fins deste trabalho, não foi possível o acesso ao detalhamento da despesa em educação por tipo de componente, o qual não foi disponibilizado a tempo a esta pesquisadora, tanto pelo TCE quanto pela Prefeitura Municipal de Corrente.

[4] Dados disponibilizados no site do TCE de Santa Catarina, na seção Portal do Cidadão. Disponível em: http://portaldocidadao.tce.sc.gov.br/sic/. Acesso em: 02/03/2015

[5] Dados disponibilizados no site do TCE de Santa Catarina, na seção Portal do Cidadão. Disponível em: http://portaldocidadao.tce.sc.gov.br/sic/. Acesso e 04/01/2016

[6] Dados disponibilizados no site do TCE de Santa Catarina, na seção Portal do Cidadão. Disponível em: http://portaldocidadao.tce.sc.gov.br/sic/. Acesso em: 02/02/2016

[7] Dados disponibilizados no site do TCE de Santa Catarina, na seção Portal do Cidadão. Disponível em: http://portaldocidadao.tce.sc.gov.br/sic/. Acesso em: 02/02/2016

[8] SC. Entrevista realizada em 02/11/2015

[9] PJ. Entrevista realizada em  10/02/2016

[10] SC. Entrevista realizada em janeiro de 2016

[11]PC. Entrevista realizada em janeiro de 2016

[12]DJ. Entrevista realizada em dezembro de 2015

[13]CJ. Entrevista realizada em dezembro de 2015

[14]PC. Entrevista realizada em janeiro de 2016

[15]CJ. Entrevista realizada em dezembro de 2015

[16]SJ. Entrevista realizada em dezembro de 2015

[17]Diretor. Entrevista realizada em janeiro de 2016

[18]Conselheiro. Entrevista realizada em janeiro de 2016

[19]PC. Entrevista realizada em janeiro de 2016

[20]PJ. Entrevista realizada em dezembro de 2015

[21]SC. Entrevista realizada em fevereiro de 2016

[22]CJ. Entrevista realizada em dezembro de 2015

[23]SC. Entrevista realizada em fevereiro de 2016

[24]PC. Entrevista realizada em fevereiro  de 2016

[25]SJ. Entrevista realizada em dezembro de 2015

[26]CJ. Entrevista realizada em dezembro de 2015

[27]DJ. Entrevista realizada em dezembro de 2015

[28]PJ. Entrevista realizada em dezembro de 2015

[29]DJ. Entrevista realizada em dezembro de 2015

[30]PJ. Entrevista realizada em dezembro de 2015

[31]SC. Entrevista realizada em fevereiro de 2016

[32]DC. Entrevista realizada em fevereiro de 2016

[33]PJ. Entrevista realizada em dezembro de 2015

[34]DJ. Entrevista realizada em dezembro de 2015

[35]DC. Entrevista realizada em fevereiro de 2016

[36]SC. Entrevista realizada em fevereiro de 2016

[37]PC. Entrevista realizada em fevereiro de 2016

[38]PJ. Entrevista realizada em dezembro de 2016

[1]Doutora em Educação. Professora Titular da Universidade Estadual do Piauí (UESPI). mirianfolha@cte.uespi.br

[2] Especialista em Gestão e Supervisão Escolar e em Psicopedagogia – sandramarilia2011@yahoo.com.br