A EFETIVAÇÃO DO DIREITO FUNDAMENTAL DE PROPRIEDADE POR MEIO DA AMPLIAÇÃO DOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA E DA ACESSIBILIDADE AO SISTEMA DE REGISTRO FORMAL

Ciências Sociais Aplicadas, Volume 29 – Edição 147/JUN 2025 / 05/06/2025

THE REALIZATION OF THE FUNDAMENTAL RIGHT TO PROPERTY THROUGH THE EXPANSION OF PUBLIC POLICY INSTRUMENTS FOR URBAN LAND REGULARIZATION AND ACCESSIBILITY TO THE FORMAL REGISTRATION SYSTEM

REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ra10202506041643

Bernardo José Lemos Piantino1

RESUMO

O direito fundamental a uma propriedade plena reverbera em âmbito constitucional desde a Constituição de 1824. Nada obstante, vivenciamos uma crise de efetividade do direito à propriedade imobiliária urbanizada, tanto no seu aspecto substancial de se prover um mínimo existencial à dignidade humana — como moradia e um espaço saudável ao desenvolvimento da personalidade —, como na integração ao sistema formal de titulação. Esta pesquisa é voltada aos instrumentos de políticas públicas de regularização fundiária urbana e às perspectivas de consecução dos fins constitucionais. 

Palavras-chave: direitos fundamentais, propriedade urbana; políticas públicas; regularização fundiária;

ABSTRACT

The fundamental right to full property has been enshrined in the constitutional realm since the Constitution of 1824. Nevertheless, we are experiencing a crisis in the effectiveness of the right to urbanized property, both in its substantial aspect of providing an existential minimum for human dignity—such as housing and a healthy space for personality development—and in its integration into the formal titling system. This research focuses on public policy instruments for urban land regularization and the prospects for achieving constitutional purpose.

Keywords: fundamental rights, urban property, public policies; land regularization;

Introdução

O direito fundamental de propriedade reverbera em âmbito constitucional desde a Constituição Imperial2. A vinculação socioeconômica da propriedade vem sendo delineada desde a Constituição Federal de 19343 e está escancarada na Constituição de 19884. Desde 2001, regulamentou-se novos instrumentos político- administrativos cujo o objetivo primordial é o desenvolvimento pleno das funções sociais da propriedade urbana e das cidades, em um processo de urbanização democrático e integrativo5. A necessidade de se superar o aspecto individualista da tutela jurídica em razão exclusiva do ter, amoldando-a ao ser — humano — vem sendo bradada na literatura jurídica nacional, ao menos desde o advento do Código Civil de 20026, que atendeu o comando constitucional e impregnou as instituições civis, ao menos formalmente, de “função social”7.

Nada obstante, vivenciamos uma crise de efetividade do direito fundamental de propriedade, tanto no seu aspecto substancial de se prover um mínimo existencial à dignidade humana — como a moradia e um espaço saudável para o desenvolvimento da personalidade —, como na integração ao sistema formal de titulação.

Em 11 de julho de 2017, adveio a Lei Federal nº 13.465 estabelecendo normas gerais e procedimentos para a regularização fundiária, robustecendo os instrumentos à disposição dos poderes públicos, sobretudo municipais, para a formulação e execução das políticas públicas no âmbito de suas competências, e fixando expressamente objetivos de identificar e regularizar os núcleos urbanos informais, melhorar suas condições urbanísticas e ambientais, assim como integrá-los ao sistema formal imobiliário8.

Nesse cerne, esta pesquisa foi recortada ao âmbito do direito fundamental de propriedade imobiliária urbana, contextualizando-se a previsão constitucional com o escólio doutrinário que sustenta a definição de seu conteúdo essencial. Posteriormente, buscou-se decantar cronologicamente as políticas públicas, no âmbito da política nacional de regularização fundiária, a partir de seus instrumentos normativos. Por fim, confrontamos os dados com os relatórios oficiais produzidos pelos registradores de imóveis do Estado de São Paulo, sobre atos, unidades regularizadas e registros consequentes de procedimentos de regularização fundiária promovidos perante as serventias extrajudiciais, para dessumir possíveis impactos da política fundiária desenvolvida no período.  

Dessa forma, a metodologia utilizada é hipotético-dedutivo e bibliográfica.

1. O direito fundamental de propriedade na Constituição Federal de 1988 

A ocupação, apropriação e aproveitamento de bens sempre fez parte da cultura humana, de modo que sua sistematização deve ser um ponto central nos ordenamentos, para que a instituição da propriedade cumpra efetivamente os fins que lhe foram atribuídos pelo Estado de Direito.

Sob perspectiva da tese objetiva, Pérez Nuño pondera que o direito constitucional de propriedade é balizado por elementos normativos da própria constituição e da carga histórico-social que condiciona os direitos fundamentais. Isso permite se fixar um conteúdo essencial a dirigir a atividade de regulamentação infraconstitucional do direito e, igualmente, projetar o seu fundamento às suas manifestações concretas. Nesse contexto de valores objetivos institucionalizados, depreende-se elementos intrínsecos — à propriedade como direito fundamental, contido por função social — e elementos extrínsecos, os quais situam-se em normas fora da instituição preceituada na constituição, mas que complementam o núcleo essencial da propriedade, como instrumentos para o desenvolvimento e garantia da dignidade da pessoa humana ou como princípio da ordem econômica constitucional9. 

De fato, os direitos fundamentais apresentam um aspecto tanto subjetivo — vocacionado à tutela da liberdade individual, social e coletiva da subjetividade humana — quanto objetivo de orientação da atuação do Estado no sentido de consecução dos valores proclamados10. Nessa primeira acepção, há de se destacar o direito fundamental à moradia11 e a um espaço físico que se lhe resguarde o recato e possibilite o desenvolvimento sem interferências12, e na segunda, especialmente no que toca a propriedade imobiliária urbana, o atendimento “às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”13, que por sua vez deverão abarcar aspectos urbanísticos para equilíbrio socioambiental14. 

Lado outro, sob o ângulo interrelacional da ordem econômica, Grau pondera que não se pode olvidar que a dignidade da pessoa humana assume na Constituição Federal tanto uma função de princípio político, como de norma-objetivo, e, sobretudo, nesta segunda acepção, ela catalisa a atividade econômica, vinculando os setores públicos e privados à realização das liberdades formais e reais15.

Permeando uma premissa semelhante, Comparato identifica que, mesmo sob a ideologia liberal, o princípio da dignidade da pessoa humana já conduzia a instituição da propriedade como um direito fundamental de se adquirir um mínimo material consentâneo à conjuntura espaço-temporal, o qual tutelava não só o direito do proprietário, mas o de se tornar um proprietário. Isso porque 

se a propriedade privada era reconhecida como garantia última da liberdade individual, tornava-se inevitável sustentar que a ordem jurídica deveria proteger não apenas os atuais, mas também os futuros e potenciais proprietários. O acesso à propriedade adquiria pois, insofismavelmente, o caráter de direito fundamental da pessoa humana16.

Dessa sorte, e considerando que qualquer política pública que envolva direitos fundamentais deve se pautar pela máxima efetividade17, a tutela constitucional da propriedade deve conglobar valores que enfeixam desde os objetivos fundamentais do Estado de Direito, dentre os quais destacamos a garantia do desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e marginalização e redução de desigualdades sociais18, mas também a propriedade com princípio da ordem econômica19, garantindo não só os direitos dos atuais proprietários, senão o direito subjetivo de se tornar um proprietário.

Essa visão ampla da propriedade dentro de seu escopo instrumental também está intimamente ligada à expressão do direito de propriedade como ativo econômico. Isso porque, ao par do valor intrínseco das características físicas do bem, é possível se agregar à representação legal do direito de propriedade (titulação formal) um valor próprio e fruível separadamente. Essa valoração garante a almejada maximização da efetividade da propriedade, tornando-a ferramenta potencial para o desenvolvimento econômico individual e social20.

Decerto, se do fato decorre a instituição da propriedade, dele também se descortina a relação dialógica do direito enquanto “causa e ao mesmo tempo como consequência da mudança social”21, em uma visão ampla das normas jurídicas. 

Nesse contexto, o sistema formal da propriedade atua como forte fator desenvolvimentista, porquanto promove a estabilidade e a segurança jurídica individual — para fruição do patrimônio e empreendimentos de atividades econômicas que dele dependam22 — e coletiva, pois integra a informação dispersa, permitindo a identificação e localização para fins de atribuição de direitos e deveres e estimulando o tráfego jurídico-econômico23.

Um exemplo concreto dos efeitos deletérios da informalidade é trazido por Fernandes, que denuncia a falta de oportunidades no trabalho de colheita agrícola em um município brasileiro, porque os interessados não dispunham de um endereço oficial, “por não serem juridicamente reconhecidos como ocupantes de áreas urbanas informais que habitam”24. Se a falta de uma sede jurídica reconhecida os impediu de estabelecer uma relação de trabalho, o que se dirá da obtenção de crédito? Ou de outras relações jurídicas entabuladas diuturnamente em sociedade, como serviços básicos de telefonia ou internet? 

Realmente, um sistema formal de propriedade seguro e acessível a todos funciona como um meio de realização subjetiva, econômica e democrática do direito fundamental de propriedade, garantindo não apenas as necessidades prementes da moradia ou do espaço especial de desenvolvimento, mas efetivamente trazendo aos titulares a plenitude do direito, com o potencial de “colocar o capital nas mãos da nação inteira”25. 

Portanto, as políticas públicas que têm por fundamento a efetivação do direito fundamental à propriedade imobiliária urbana devem se pautar pela unidade constitucional. Isso significa dar concreção ao valor da dignidade da pessoa humana associado a garantia do desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e marginalização e redução de desigualdades sociais; significa contemplar não apenas os direitos dos atuais proprietários, senão o direito subjetivo de se tornar um proprietário, integrado em um sistema formal de titularidades, para segurança jurídica do titular e de toda a coletividade.

2. O estado fundiário urbano e as suas causas

A desigualdade da distribuição de rendas consolidou um cenário de exclusão, no qual as políticas públicas tem se mostrado inidôneas para propiciar à maioria dos cidadãos os benefícios do sistema formal de propriedade. Mais do que isso, ao longo do desenvolvimento urbano nacional, formou-se uma conjuntura que torna pouco crível que grande parte da população possa um dia almejar o acesso a esse direito fundamental.

Confluem nesse cenário inúmeros outros fatores, os quais se destacam: a insuficiência do planejamento dos processos de urbanização; o viés elitista, que marcou por muito tempo a legislação urbanística dos municípios brasileiros, os quais acabaram por impulsionar e perpetuar a prática de ocupação de terras e edifícios vazios pela população carente; a especulação imobiliária; e os loteamentos clandestinos ou irregulares26. 

Como ponto comum à conjuntura, Nalini identifica

um quadro de indignidade, a contrariar a Constituição Cidadã que elegeu a dignidade humana como supraprincípio inspirador de toda a atuação estatal, a servir como norte para o comportamento de todos os cidadãos. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD, de 2005, apurou que a Região Metropolitana de São Paulo possuía 5.599.624 domicílios urbanos, dos quais 8,7% estavam com inadequação fundiária. Esse dado é irreal, pois o índice verdadeiro pode ser bem maior. 6,8% com adensamento excessivo, ou seja, mais de três pessoas por dormitório. Meio por cento dessa população não dispõe de banheiro e 7,9% registram carência em infraestrutura: água, eletricidade, esgotamento sanitário e coleta de lixo27.

Constata-se ainda que, conquanto se viva precariamente, paga-se muito caro em habitações nos centros urbanos brasileiros, seja por distorções mercadológicas decorrentes da ausência do Estado; seja pela sobrevalorização do suprimento de serviços básicos que deveriam ser providos ou estar integrados à rede pública; seja pelo “custo da liberdade urbanística, a liberdade de se construir um segundo andar na ‘laje’, um ‘puxado’ “28.

Outrossim, observa-se que os desafios à integração formal das propriedades são também decorrentes de dificuldades, senão impossibilidade, de se reconstituir um histórico concatenado da origem dos títulos de propriedade derivados29. 

Nesse sentido, tendo por base de pesquisa as relações dominiais deduzidas em processos judiciais tramitados, de 1835 a 1839, no Tribunal da Relação do Rio de Janeiro, Paes infere diferenças substanciais no regime jurídico vigente no Brasil até o século XIX face ao atual. Com efeito, verificou-se que a posse não era apenas um fato que poderia gerar reconhecimento jurídico — “a posse era uma das principais categorias jurídicas estruturantes das normas que diziam respeito às relações entre as pessoas e as coisas”30. 

Sendo assim, como a titulação formal não tinha um caráter de atribuição e definição do direito como atualmente e se condicionava a confirmação possessória, questiona-se se tal critério formal deve hoje prevalecer sobre as relações fático-dominiais nas reconstruções cronológicas das cadeias dominiais para a identificação dos direitos31.

Dessarte, nota-se que as políticas públicas de enfrentamento do estado de inconstitucionalidade dos denominados núcleos urbanos informais requerem medidas interdisciplinares para que possam efetivamente sanear as situações de fato, integrando-as jurídica, urbanística, ambiental e socialmente.

3. Evolução da política fundiária

É possível se afirmar que o advento da Constituição Federal é o primeiro marco significativo da política nacional de regularização fundiária urbana. Antes disso, as iniciativas eram tópicas e estritamente locais, carecendo de um programa generalizante ou de instrumentos consistentes para lidar com demandas do rápido crescimento urbano e explosões demográficas da população urbana, iniciadas, sobretudo, pela industrialização da segunda metade do século XIX. 

Com efeito, nesse período pré-constituição cidadã, as contingências foram tratadas indiretamente, pelo Decreto-lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941, que dispunha sobre as desapropriações por utilidade pública;  na Lei Federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que trouxe disposições gerais sobre o parcelamento do solo urbano; e ainda, mais indiretamente, através da tutela dos adquirentes de terrenos ou imóveis em construção, respectivamente pelo Decreto-lei nº 58, de 10 de dezembro de 1937, e Lei Federal nº 4.591, de 16 de dezembro de 1964. 

Posteriormente, regulamentando o texto constitucional, o Estatuto das Cidades (Lei Federal nº 10.527, de 10 de julho de 2001) estabeleceu “normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental”32. Nesse contexto, foram fixadas diretrizes para a implementação da política urbana pelos municípios, dentre as quais destacamos a garantia do direito a cidades sustentáveis, tanto no aspecto urbanístico como ambiental, a gestão democrática dos programas de desenvolvimento urbano e a cooperação entre os agentes públicos e privados33. Além disso, atribuiu-se a responsabilidade da União para promover, em conjunto com os demais entes, a construção de moradias e a melhoria das condições urbanísticas34.

Em continuidade, a Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001, regulamentou a concessão de uso especial, prevista no parágrafo primeiro do art. 183 da Constituição, e criou o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano – CNDU, com competências consultivas e deliberativas específicas de política urbana. A Lei nº 11.124, de 16 de junho de 2005, estabeleceu o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social e criou o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, com o objetivo de centralizar e gerenciar recursos orçamentários para implementar políticas habitacionais. E, por sua vez, a Lei nº 11.977, de 7 julho de 2009, estabeleceu a primeira legislação específica de regularização fundiária de assentamentos urbanos.

Fernandes observa que uma das principais mudanças, a partir de 1988, é referencial e conceptiva: o que era tratado como discricionariedade dos poderes constituídos exsurgiu na forma de um direito à regularização das propriedades35. 

Nesse ponto, é importante se considerar que o Código de Processo Civil de 2015 inseriu na Lei de Registros Públicos um procedimento administrativo de reconhecimento da usucapião imobiliária, permitindo a regularização  extrajudicial da propriedade em que não há litígio, por um procedimento extrajudicial cujo o trâmite é menos solene que a via judicial, bastando  um requerimento com a documentação pertinente e a assistência de um advogado, mas que garante a segurança jurídica inerente ao sistema de propriedades36.

É inegável que a expansão da possibilidade de acesso pela via administrativa, é uma importante inovação que tem grande potencial para integração dos títulos ao sistema formal de propriedade, porque agrega à participação individual dos particulares quanto aos seus direitos subjetivos, ladeando as políticas públicas voltadas ao todo. 

Não obstante, é insuficiente se atribuir a prescrição aquisitiva o condão de solucionar uma conjuntura tão complexa. Entrementes, somente uma abordagem multifacetada, que promova o desenvolvimento socioeconômico com um todo, com “segurança jurídica, barateamento dos custos de produção, redução dos problemas de habitação e conformação de conflitos históricos” poderia de fato dar efetividade ao direito fundamental de propriedade imobiliária urbana37. Até porque a complexidade estrutural da ocupação do solo no Brasil não comporta soluções individualizadas — a ação política deve se direcionar para uma atuação conjunta e concertada, sobretudo dos poderes constituídos.

Nesse sentido, a Lei Federal nº 13.465, de 15 de julho de 2017, apresenta-se como uma regulamentação que visa instituir no território nacional uma política urbana uniforme, que respeite o desenvolvimento urbano de acordo com as políticas locais e regionais, mas que integre os princípios generalizantes de sustentabilidade econômica, social e ambiental, e que promova uma ocupação eficiente, e não apenas uma correção dos vícios pretéritos38.

Para esse mister foram estabelecidos objetivos e atribuições comuns aos entes federativos, como a de identificar os núcleos urbanos informais e melhorar as condições urbanísticas e ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior; a de compatibilizar as unidades imobiliárias ao ordenamento territorial como um todo, ampliando o acesso e promovendo a integração social e econômica; a de estimular a resolução extrajudicial de conflitos, em reforço à consensualidade e à cooperação entre Estado e sociedade; a de concretizar o princípio constitucional da eficiência na ocupação e no uso do solo; e o de prevenir e desestimular a formação de novos núcleos urbanos informais39.

Outro ponto relevante que materializa o espírito constitucional de gestão democrática das cidades e a mencionada concepção de um direito subjetivo à regularização fundiária é o rol dos legitimados a requerer a instauração do procedimento administrativo de regularização fundiária, o qual contempla 

os seus beneficiários, individual ou coletivamente, diretamente ou por meio de cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana40;

É ainda importante ser ponderado que, embora essas políticas públicas tenham uma origem eminentemente reativa, de saneamento de problemas na incoação e no desenvolvimento pretérito do processo de urbanização, o sentido constitucional do direito a uma propriedade digna, que possa ser contemplada e fruída na sua plenitude em cidades sustentáveis, depende de que os programas produzidos em seu âmbito desbordem do viés de regularização e sejam conciliados em políticas mais amplas de planejamento urbano e habitacional. 

4. Os impactos das políticas públicas a partir das estatísticas dos dados registrais da regularização fundiária urbana

Com o intuito de se ter uma estatística do impacto das políticas públicas implementadas, notadamente a partir da edição da Lei Federal nº 13.465/2017, inclusive para orientar uma possível continuidade das pesquisas, encerramos este estudo com uma análise dos relatórios produzidos pelos registradores de imóveis sobre os atos praticados em suas circunscrições funcionais.

O instrumento utilizado é público, tem âmbito nacional e remete às informações mensais das serventias extrajudiciais ao Operador Nacional do Registro, estabelecida pelo inciso I, do artigo 4º do Provimento nº 158, de 05 de dezembro de 2023, da Corregedoria Nacional de Justiça do Conselho Nacional de Justiça.

Utilizou-se como parâmetros de refinamento as regularizações fundiárias urbanas no período de 2001 a 03 de agosto de 2024, no estado de São Paulo, o qual foi escolhido em razão de ser o estado com maior densidade demográfica e contingente populacional em grandes centros urbanos no país41.

Nesse contexto, primeiramente foi observado um grande crescimento no número de regularizações fundiárias a partir do ano de 2009, saltando de um total de 27 procedimentos, com 12.087 unidades regularizadas e 445 registradas em todo o período anterior (anos de 2001 até 2008), para um total de 118 procedimentos só naquele ano de 2009, com 891 unidades regularizadas e 116 registradas — este primeiro recorte de pesquisa foi motivado pela edição da Lei Federal 11.977 em 07 de julho de 2009.

Outro ponto que chama a atenção é o crescimento relativamente contínuo e substancial, sobretudo na segunda metade da década de 2010, período em que se verificou o implemento legislativo de maior envergadura para a promoção das regularizações fundiárias.

Ademais, nota-se que o ápice é o ano de 2024, o qual já ostenta números superiores de procedimentos, unidades regularizadas e registradas do que todos os anos anteriores, nada obstante tenhamos há pouco encerrado o primeiro semestre42. Isso pode significar uma maturação e melhor concreção da política pública, assim como representar um refinamento nos mecanismos de publicidade e controle das políticas públicas implementadas.

Evidentemente, o simples cotejo destes dados estatísticos com a cronologia da regulamentação dos procedimentos administrativos não é suficiente para se inferir conclusões mais profundas. Com efeito, há de ser consideradas outras premissas, como a de que os dados refletem mais um aperfeiçoamento da publicidade de políticas públicas que já vinham sendo implementadas. Até porque é uma realidade muito complexa, infensa a fatores políticos, econômicos, jurídicos e sociais que não se resumem a dados quantitativos.

Todavia, o levantamento permite se deduzir a importância da ampliação das vias administrativas de acesso e publicidade dessas políticas públicas, para uma gestão democrática e que promova efetivamente os valores constitucionais inerentes à propriedade urbana. 

Conclusão  

Esta pesquisa permitiu ser aferido que a ocupação, apropriação e aproveitamento de bens sempre fez parte da cultura humana, de modo que sua sistematização deve ser um ponto central nos ordenamentos, para que a instituição da propriedade cumpra efetivamente os fins que lhe foram atribuídos pelo Estado de Direito.

Nessa toada, sob perspectiva da tese objetiva, o direito constitucional de propriedade é balizado por elementos normativos da própria constituição e da carga histórico-social que condiciona os direitos fundamentais. Isso permite se fixar um conteúdo essencial a dirigir a atividade de regulamentação infraconstitucional do direito e, igualmente, projetar o seu fundamento às suas manifestações concretas.

Além disso, os direitos fundamentais apresentam um aspecto funcional subjetivo — vocacionado à tutela da liberdade individual, social e coletiva da subjetividade humana — e objetivo de orientação da atuação do Estado no sentido de consecução dos valores proclamados pela constituição. 

Dessa sorte, e considerando que qualquer política pública que envolva direitos fundamentais deve se pautar pela máxima efetividade, a tutela constitucional da propriedade deve conglobar valores que enfeixam desde os objetivos fundamentais do Estado de Direito, dentre os quais destacamos a garantia do desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e marginalização e redução de desigualdades sociais, mas também a propriedade como princípio da ordem econômica, garantindo não só os direitos dos atuais proprietários, senão o direito subjetivo de se tornar um proprietário.

Por outro lado, é possível se afirmar que o advento da Constituição Federal foi o primeiro marco significativo da política nacional de regularização fundiária urbana. Antes disso, as iniciativas eram tópicas e estritamente locais, carecendo de um programa generalizante ou de instrumentos consistentes para lidar com demandas do rápido crescimento urbano e explosões demográficas da população urbana, iniciadas, sobretudo, pela industrialização da segunda metade do século XIX. 

Além disso, uma das principais mudanças, a partir de 1988, é referencial e conceptiva: o que era tratado como discricionariedade dos poderes constituídos exsurgiu na forma de um direito à regularização das propriedades. 

Outrossim, verificou-se que a complexidade estrutural da ocupação do solo no Brasil não comporta soluções individualizadas — a regularização fundiária urbana e a integração das titularidades ao sistema formal deve ser pautada por uma atuação conjunta e concertada sobretudo dos poderes constituídos.

Nesse sentido, a Lei Federal nº 13.465, de 15 de julho de 2017, apresenta-se como uma regulamentação que visa instituir no território nacional uma política urbana uniforme, que respeite o desenvolvimento urbano de acordo com as políticas locais e regionais, mas que integre os princípios generalizantes de sustentabilidade econômica, social e ambiental, e que promova uma ocupação eficiente, e não apenas uma correção dos vícios pretéritos.

Para tal finalidade foram estabelecidos objetivos e atribuições comuns aos entes federativos, como a de identificar os núcleos urbanos informais e melhorar as condições urbanísticas e ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior; a de compatibilizar as unidades imobiliárias ao ordenamento territorial como um todo, ampliando o acesso e promovendo a integração social e econômica; a de estimular a resolução extrajudicial de conflitos, em reforço à consensualidade e à cooperação entre Estado e sociedade; a de concretizar o princípio constitucional da eficiência na ocupação e no uso do solo; e o de prevenir e desestimular a formação de novos núcleos urbanos informais.

Outro ponto relevante que materializa o espírito constitucional de gestão democrática das cidades e a mencionada concepção de um direito subjetivo à regularização fundiária é o rol dos legitimados a requerer que se instaure o procedimento administrativo de regularização fundiária, o qual contempla os seus beneficiários, individual ou coletivamente.

É ainda importante ser ponderado que, embora as políticas públicas fundiárias tenham uma origem eminentemente reativa, de saneamento de problemas na incoação e no desenvolvimento pretérito do processo de urbanização, depreendeu-se que o sentido constitucional do direito a uma propriedade digna, que possa ser contemplada e fruída na sua plenitude em cidades sustentáveis, depende de que os programas produzidos em seu âmbito desbordem do viés de regularização e sejam conciliados em políticas mais amplas de planejamento urbano e habitacional.

Em derradeiro, é importante ser consignado que, em uma análise dos relatórios produzidos pelos registradores de imóveis sobre os atos praticados em suas circunscrições, foi aferido que o Estado de São Paulo apresentou um aumento substancial no número de procedimentos de regularização fundiária, de unidades regularizadas e registradas, sobretudo a partir da regulamentação específica de diretrizes objetivas e de um procedimento administrativo estruturado, implementados pela política nacional fundiária.

De certo, uma análise desses dados estatísticos com a cronologia da regulamentação dos procedimentos administrativos não se mostrou suficiente para conclusões mais profundas, sobretudo ante a complexidade estrutural verificada, infensa a fatores políticos, econômicos, jurídicos e sociais que não se resumem a dados quantitativos. 

Não obstante, a pesquisa permitiu se deduzir a importância da ampliação das vias de acesso, especialmente de rito administrativo facilitado, e da publicidade das políticas públicas, para uma gestão mais democrática e que efetivamente promova os valores constitucionais inerentes à propriedade urbana.

2BRASIL. Constituição Politica do Imperio do Brazil, de 25 de março de 1824. Art. 179, caput [a inviolabilidade dos Direitos Civis, e Politicos dos Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Imperio, pela maneira seguinte] e inciso XXII [E’garantido o Direito de Propriedade em toda a sua plenitude]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao24.htm. Acesso em 03 ago. 2024.
3BRASIL. Constituição da Republica dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934. Art. 113, inciso 17 [é garantido o direito de propriedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou collectivo, na fórma que a lei determinar. A desapropriação por necessidade ou utilidade publica far-se-á nos termos da lei, mediante prévia e justa indemnização. Em caso de perigo imminente, como guerra ou commoção intestina, poderão as autoridades competentes usar da propriedade particular até onde o bem publico o exija, resalvado o direito a indemnização ulterior]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao34.htm?TSPD_101_R0=f164e65bd3b8aafbe0962d25f59edd87h6100000000000000009c1a15c9ffff00000000000000000000000000005b1e984d0090e03690. Acesso em 03 ago. 2024.
4BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 5º, inciso XXII [é garantido o direito de propriedade;] e inciso XXIII [a propriedade atenderá a sua função social]. Art. 170 [A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: I – soberania nacional; II – propriedade privada; III – função social da propriedade (…)]. (Destacamos). Disponível em https:. Acesso em: 03 ago. 2024.
5BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de Julho de 2001 (Estatuto das Cidades). Art. 2º [A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações; II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;(…)].(Destacamos). Disponível em:https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm. Acesso em: 04 ago. 2024.
6Mas é notório que remonta um passado muito mais distante. José de Alencar ainda no século XIX já advogava por tal mudança conceptiva. ALENCAR, José de. A propriedade. Rio de Janeiro: B. L. Garnier – Livreiro-Editor, 1883. Republicado por Ed. fac-sim. Brasília: Senado Federal, Conselho Editorial: Superior Tribunal de Justiça, 2004. P. 18-26.
7Citamos apenas as específicas, literais e com relação direta com a temática desta pesquisa, a título de mera exemplificação argumentativa. BRASIL. Lei Federal nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. (Código Civil Brasileiro). Art. 1.228, § 1o [o direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas]. Art. 2.035, parágrafo único [nenhuma convenção prevalecerá se contrariar preceitos de ordem pública, tais como os estabelecidos por este Código para assegurar a função social da propriedade e dos contratos]. (Destacamos) Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406compilada.htm?ref=blog.suitebras.com. Acesso em: 03 ago. de 2024
8Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017. Art. 9º, caput [Ficam instituídas no território nacional normas gerais e procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), a qual abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes]; Art. 10 [Constituem objetivos da Reurb, a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios: I – identificar os núcleos urbanos informais que devam ser regularizados, organizá-los e assegurar a prestação de serviços públicos aos seus ocupantes, de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior; II – criar unidades imobiliárias compatíveis com o ordenamento territorial urbano e constituir sobre elas direitos reais em favor dos seus ocupantes; III – ampliar o acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, de modo a priorizar a permanência dos ocupantes nos próprios núcleos urbanos informais regularizados;
IV – promover a integração social e a geração de emprego e renda; V – estimular a resolução extrajudicial de conflitos, em reforço à consensualidade e à cooperação entre Estado e sociedade; VI – garantir o direito social à moradia digna e às condições de vida adequadas; VII – garantir a efetivação da função social da propriedade; VIII – ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes; IX – concretizar o princípio constitucional da eficiência na ocupação e no uso do solo; X – prevenir e desestimular a formação de novos núcleos urbanos informais; XI – conceder direitos reais, preferencialmente em nome da mulher; XII – franquear participação dos interessados nas etapas do processo de regularização fundiária. Disponível em: < https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13465.htm>. Acesso em: 04 ago. 2024.
9Nessa senda é importante se ponderar que as conclusões do autor têm por base a Constituição Espanhola de 1978, que traz como fundamento a perspectiva institucional do artigo 33. Todavia, nos parece que as conclusões tem plena similitude com o nosso ordenamento constitucional, que inclusive guarda estruturação textual semelhante. Além disso, a tese objetiva mencionada, de origem alemã tem ampla repercussão e aceitação tanto no direito europeu como no brasileiro. Para ilustrar, trazemos os textos na íntegra: BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 5º, inciso XXII [é garantido o direito de propriedade;], inciso XXIII [a propriedade atenderá a sua função social] e inciso XXIV [a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição]; Art. 170 [A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: I – soberania nacional; II – propriedade privada; III – função social da propriedade (…)]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 03 ago. 2024. ESPANHA. Constitución Española. Artículo 33 [1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. 2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes. 3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes]. Disponível em:
https://www.tribunalconstitucional.es/es/tribunal/normativa/Normativa/CEportugu%C3%A9s.pdf. Acesso em: 03 de ago. 2024. PÉREZ LUÑO, Antonio Enrique. Direitos humanos, Estado de Direito e Constituição. Tradução de Paulo Roberto Leite; revisão da tradução por Silvana Cobucci Leite. São Paulo, Editora WMF Martins Fontes, 2021. P. 453-456.
10PEREIRA, Jane Reis Gonçalves. Interpretação constitucional e direitos fundamentais. 2. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2018. P. 116.
11BRASIL. Emenda Constitucional nº 26, de 14 de fevereiro de 2000. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc26.htm#1. Acesso em: 03 ago. 2024.
12BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 5º, inciso X [são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação]; e inciso XI [a casa é asilo inviolável do indivíduo (…)]; Disponível em: https: //www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 03 ago. 2024.
13BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 182, § 1º [a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor]; Disponível em:
https: //www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 03 ago. 2024.
14BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto das Cidades). Art. 1º [na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei. Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental]; e Art. 2º [A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações; (…)]. (Destacamos). Disponível em:https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm. Acesso em: 04 ago. 2024.
15 GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição Federal de 1988:( interpretação e crítica). 19. ed. São Paulo, Malheiros 2018. P. 193.
16COMPARATO, Fábio Konder. Direitos e deveres fundamentais em matéria de propriedade. Revista CEJ, v. 1, n. 3, p. 92-99, 12 dez. 1997.
17 “um apelo aos realizadores da Constituição para que em toda situação hermenêutica, sobretudo em sede de direitos fundamentais, procurem densificar os seus preceitos, sabidamente abertos e predispostos a interpretações expansivas”. COELHO, Inocêncio Mártires. Interpretação Constitucional, 4. ed., p. 55. São Paulo: Saraiva, 2011.
18BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Artigo 3º [Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; II – garantir o desenvolvimento nacional; III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação]. Disponível em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 07 abr. 2024
19BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Artigo 170 [A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:I – soberania nacional; II – propriedade privada; III – função social da propriedade; IV – livre concorrência; V – defesa do consumidor; VI – defesa do meio ambiente; VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; VII – redução das desigualdades regionais e sociais; VIII – busca do pleno emprego; IX – tratamento favorecido para as empresas brasileiras de capital nacional de pequeno porte. IX – tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País. Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei]. (Destacamos). Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 07 abr. 2024.
20LOUREIRO, Luiz Guilherme. Registros Públicos: teoria e prática, 8. ed., Salvador: Juspodivm, 2017, p. 869.
21COUTINHO, Diogo R. et. al. Propriedades em transformação: uma agenda contemporânea de Estudos Sociojurídicos. In UNGARETTI, Débora et al. Propriedades em Transformação: Abordagens Multidisciplinares sobre a Propriedade no Brasil. São Paulo: Editora Blucher, 2018. P. 28
22LOUREIRO, Luiz Guilherme. Registros Públicos: teoria e prática. 8. ed. Salvador: Juspodivm, 2017. P. 869.
23SOTO, Hernando de. Mistery of capital: why capitalism triumphs in the west and fails everywhere else. Londres: Black Swan, 2001. P. 47-61.
24FERNANDES, Edésio. Política Nacional de Regularização Fundiária: contexto, proposta e limites. Revista de Direito Imobiliário, v. 56, ano 27. São Paulo: Revista dos Tribunais, jan.-jun. 2004. P. 244
25No original: “creating a property system that is accessible to all is primarily a political job it has to be kept on track by people The goal of formal property is to put capital in the hands of the role nation”. SOTO, Hernando de. Mistery of capital: why capitalism triumphs in the west and fails everywhere else. Londres: Black Swan, 2001. P. 218.
26SCHEID, Cintia Maria. O princípio da função social da propriedade e sua repercussão na evolução da regularização fundiária urbana no ordenamento jurídico brasileiro. Revista de Direito Imobiliário, v. 83, ano 40, p. 423-454. São Paulo: Revista dos Tribunais, jul.-dez. 2017. P. 433-434.
27NALINI, José Renato. In NALINI, José Renato; LEVY, Wilson Levy. Regularização Fundiária. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014. P. 03.
28FERNANDES, Edésio. Política Nacional de Regularização Fundiária: contexto, proposta e limites. Revista de Direito Imobiliário, v. 56, ano 27. São Paulo: Revista dos Tribunais, jan.-jun. 2004. P. 245.
29a Propriedade no Brasil. São Paulo: Editora Blucher, 2018. P. 55
30PAES, Mariana Armond Dias. In UNGARETTI, Débora et al. Propriedades em PAES, Mariana Armond Dias. In UNGARETTI, Débora et al. Propriedades em Transformação: Abordagens Multidisciplinares sobreTransformação: Abordagens Multidisciplinares sobre a Propriedade no Brasil. São Paulo: Editora Blucher, 2018. P. 55.
31PAES, Mariana Armond Dias. In UNGARETTI, Débora et al. Propriedades em Transformação: Abordagens Multidisciplinares sobre a Propriedade no Brasil. São Paulo: Editora Blucher, 2018. P. 55.
32BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto das Cidades). Art. 1º [na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei. Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental]. Disponível em:https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm. Acesso em: 04 ago. 2024.
33BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto das Cidades). Art. 2º. Disponível em:https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm. Acesso em: 04 ago. 2024.
34BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto das Cidades). Art. 3º, inciso III. Disponível em:https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm. Acesso em: 04 ago. 2024.
35FERNANDES, Edésio. Política Nacional de Regularização Fundiária: contexto, proposta e limites. Revista de Direito Imobiliário, v. 56, ano 27. São Paulo: Revista dos Tribunais, jan.-jun. 2004. P. 248.
36BRASIL. Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (Lei de Registros Públicos). Art. 216-A. [Sem prejuízo da via jurisdicional, é admitido o pedido de reconhecimento extrajudicial de usucapião, que será processado diretamente perante o cartório do registro de imóveis da comarca em que estiver situado o imóvel usucapiendo, a requerimento do interessado, representado por advogado (…)]. Disponível em:< https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6015compilada.htm>. Acesso em: 04. agp. 2024.
37Marcelo Vinícius Miranda Santos. A evolução histórica da usucapião: da usucapio romana à fragmentação atual do instituto no direito brasileiro. In: BORGES, Marcus Vinícius Motter. Doutrinas Essenciais de Direito Imobiliário, v. VI: contencioso imobiliário e vícios construtivos. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2023. P. 428.
38BRASIL. Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017. Art. 9º. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13465.htm. Acesso em 04 ago. 2024.
39BRASIL. Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017. Art. 10. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13465.htm>. Acesso em 04 ago. 2024.
40BRASIL. Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017. Art. 14 [Poderão requerer a Reurb: I – a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, diretamente ou por meio de entidades da administração pública indireta; II – os seus beneficiários, individual ou coletivamente, diretamente ou por meio de cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana;III – os proprietários de imóveis ou de terrenos, loteadores ou incorporadores; IV – a Defensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes; e V – o Ministério Público. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13465.htm. Acesso em 04 ago. 2024.
41Base pública de pesquisa acessível em: https://registradores.onr.org.br/RF/frmGraficos.aspx. Período máximo de busca de 01/01/2001 a 03/08/2024.
42Esta pesquisa continha dados fornecidos pelos oficiais de registro até 03 de agosto de 2024.

Referências

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1Mestrando em Direitos Fundamentais no UNIFIEO — Centro Universitário FIEO. E-mail: bjlpiantino@gmail.com.