REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.8082260
Edilson Martins
Resumo
Este artigo tem o objetivo de refletir acerca do entendimento que se tem sobre como o federalismo se constitui enquanto organização e concepção política/administrativa, e as influências na regulação das políticas públicas. Tal regulação incorpora os pressupostos neoliberais no papel do Estado enquanto administrador, provedor, incentivador e gerador das políticas de educação. Para tanto, serão abordados aspectos sobre bases conceituais, historicidade, afirmação, tipificação – como esse processo se consolidou no Brasil -, seguridade legal e suas implicações nas políticas públicas de educação.
Palavras-chave: Educação. Federalismo. Qualidade Social da Educação.
Abstract
This article is an attempt to reflect on the understanding of how federalism is constituted as an organization and political/administrative conception, and the influences on the regulation of public policies. Such regulation incorporates neoliberal assumptions in the role of the State as an administrator, provider, promoter and generator of education policies. To do so, aspects of: conceptual bases; historicity; affirmation; typification; how this process was consolidated in Brazil; legal security; and its implications for public education policies.
Keywords: Education. Federalism. Social Quality of Education.
Introdução
Os enredamentos que constituem o federalismo carecem de ser observados sob a ótica de bases conceituais, as quais se constituem como referências e podem contribuir para ampliar a compreensão do que venha a ser o objeto de estudo em questão. Nesse sentido, destaca-se que os conceitos sobre federalismo tendem a ser ambíguos quanto aos seus princípios e intencionalidades.
Quanto aos princípios, ressalta-se que estes se referem a bases formadas por um conjunto de procedimentos pactuados e regulados por legislação que formaliza o campo de atuação dos entes federados. Já as intencionalidades contidas nos conceitos de federalismo inclinam-se para a afirmação de que o federalismo é uma concepção que dispõe sobre a organização político-administrativa do Estado, com tendência a dotar os entes federados de autonomia e responsabilidades, com vistas a buscar equacionar as tensões que acontecem em um contexto de diversidades culturais, econômicas, políticas e sociais.
Esses aspectos constituem os rudimentos do pacto federativo, ratificado por uma legislação que é característica do federalismo, no qual o Estado-Nação procura, através de imposições de regras administrativas, organizar e propor soluções para a convivência em sociedade.
Para a presente reflexão, buscam-se elementos contidos nos estudos de Abrucio (2010), Barroso (2008), Cardozo, Lima e Lima (2014), Cavalcanti (2016), Dourado (2013), Gadotti (2013), Rosar (1997), Soares e Machado (2018), dentre outros, assim como em instrumentos jurídico-normativos que dispõem sobre o objeto de estudo.
Bases conceituais, historicidade, afirmação e tipificação do federalismo
Embora existam diversas definições de federalismo na literatura, Cavalcanti (2016) observa que uma característica se faz presente em diversas abordagens teóricas sobre o tema: a forma de governo multinível, ou seja, dividido em um governo nacional e governos subnacionais. Essa maneira de organização do Estado, que tenta equacionar questões administrativas, políticas, tributárias e financeiras, tem uma historicidade que se formaliza como condição de documento regulador específico nos tempos modernos, já presente em 1787, com a Constituição dos Estados Unidos da América. Esse processo tem precedentes que perpassam por arranjos e tensões políticas e culturais, as quais permitiram chegar às formalidades da referida constituição.
Os diferentes desenhos pelos quais o federalismo é evidenciado em outros países e as particularidades de sua construção são disposições que foram aportadas em elementos socioculturais inerentes a cada Estado-Nação. Para Soares e Machado (2018), esses elementos podem estar relacionados ao tamanho da área territorial, uma vez que, entre os dez países com maior área territorial no mundo, o federalismo se faz presente em sete deles. Esse fato pressupõe uma relação com o curso histórico e as condições de como ocorreram os processos de independência e autonomia nacional e subnacional, já que parte dos países passaram pela ação de colonização e de disputas internas e externas por território e poder.
Os autores citados anteriormente esclarecem que há de se considerar as heterogeneidades culturais de cada país, como se constituíram as relações frente às diversidades étnicas, religiosas, linguísticas e outros traços culturais que podem ter contribuído decisivamente para os desdobramentos e as peculiaridades do federalismo em cada país.
O federalismo traz outros elementos que devem ser mencionados como via de entendimento dessa forma de organização, pois, dependendo de sua funcionalidade em determinado Estado-Nação, pode receber nomes, funções ou intenções distintas. Em um contorno geral, o federalismo diz respeito à formação do Estado. Então, segundo Cury (2010, p. 152):
Trata-se, pois, de um regime em que os poderes de governo são repartidos entre instâncias governamentais por meio de campos de competências legalmente definidas. A repartição de competências sempre foi um assunto básico para a elucidação da forma federativa de Estado.
Quanto à tipificação, Cury (2010) compreende o federalismo a partir de três tipos: centrípeto, centrífugo e cooperativo. O federalismo centrípeto estabelece e perpetua o poder da União sobre os demais entes federados (estados, municípios e Distrito Federal), com a subordinação das entidades subnacionais ao poder central. Já o federalismo centrífugo é caracterizado por um grau maior de autonomia das unidades subnacionais, baseada na desconcentração de poder. E, por último, o federalismo cooperativo, fundamentado no equilíbrio da descentralização de poder, com distribuição de competências e colaboração, tem como principal caraterística a articulação do planejamento com a construção de objetivos coletivamente constituídos.
Santiago (2019) ressalta que é importante compreender o federalismo a partir do movimento histórico e político do contexto no qual a análise está sendo realizada, independentemente do Estado-Nação. Essa forma de organização não se comporta de maneira linear, o tempo todo uniforme, pois existem tensões entres forças concorrentes dentro do federalismo. Inclusive, pode haver momentos em que os movimentos se dão no sentido centrífugo, e outros em que esses momentos ocorrerão no sentido oposto, centrípeto, além de também acontecer de forma cooperativa.
A efetiva compreensão do federalismo é mais complexa e não se limita às reflexões até aqui realizadas. Nesse sentido, destacamos a contribuição de Morduchowiez e Arango (2010), quando assinalam que o federalismo, dependendo do arranjo constitucional, dos vínculos instituídos entre vários níveis de governo e das relações de poder, pode assumir diferentes formas. O que não é diferente no caso brasileiro, onde o federalismo vem sofrendo modificações ao longo do tempo, buscando se adequar às exigências do contexto político, social e econômico.
Processo de consolidação do federalismo no Brasil
No caso brasileiro, o marco inicial do federalismo pode ser datado a partir da primeira Constituição republicana, documento que carrega aspectos diferenciados entre 1891 e 1964, sendo caracterizado pela grande autonomia das forças estaduais, sobretudo em determinadas regiões do país, com a mediação de arranjos políticos. Por conta das dimensões territoriais do país, as diversidades socioculturais, as pluralidades ideológicas, as desigualdades regionais e entre classes sociais, e as próprias contradições das relações de poder determinaram as características do federalismo brasileiro.
A esse respeito, Abrucio (2010) aponta que o federalismo respaldado por uma legislação clara se constitui como uma viabilidade na construção das relações aceitáveis entre os entes federados. É no lastro da legislação nacional, construída no processo de redemocratização, que se pretende alinhavar ponderações a respeito de como se estabelece a divisão de responsabilidades e competências dos entes federados em relação à educação.
A relativa autonomia, divisão de poder, responsabilidades, competências, e descentralização na tomada de decisão sobre as questões locais, dentre outras, são dinâmicas e procedimentos adotados no país em suas relações e práticas administrativas que antecedem a proclamação da República Federativa do Brasil, realizada em 1889. Como exemplo de antecedente histórico e legal que buscava a descentralização das responsabilidades das políticas públicas, apresenta-se a Lei Geral de 15 de outubro de 1827. O texto legal apresentava a seguinte disposição:
Art. 1º Em todas as cidades, vilas e lugares mais populosos, haverá as escolas de primeiras letras que forem necessárias.
Art. 2º Os Presidentes das províncias, em Conselho e com audiência das respectivas Câmaras, enquanto não estiverem em exercício os Conselhos Gerais, marcarão o número e localidades das escolas, podendo extinguir as que existem em lugares pouco populosos e remover os Professores delas para as que se criarem, onde mais aproveitem, dando conta a Assembleia Geral para final resolução. (BRASIL, 1827, não paginado).
A referida menção indica que o movimento de descentralização, responsabilidades e execução das políticas públicas de educação, mesmo que de forma tímida, estiveram presentes nas pautas de discussão das políticas, mas em diferentes contextos históricos.
A proclamação da República Federativa do Brasil, em 1889, formalizou o arranjo do federalismo brasileiro, desvelando e ampliando a complexidade das relações entre os entes federados no que diz respeito à definição das competências e responsabilidades a serem assumidas por cada ente. Nesse sentido, destaca-se que, para compreender a dinâmica das políticas públicas, em particular as políticas educacionais, faz-se necessário que essa compreensão seja divergente das estratégias referendadas pelas informações inerentes ao contexto da regulamentação do federalismo no país.
Entre a proclamação da República e o postulado da redemocratização brasileira, cuja referência é a CF/1988, ocorreram inúmeros acontecimentos que convergiram e divergiram com as estratégias adotadas na tentativa de superar as tensões existentes nas relações entre os entes federados, como as possibilidades de construção de um federalismo que atendesse às demandas sociais marcadas pela heterogeneidade e especificidades regionais e locais.
Os conflitos pertinentes à divisão de responsabilidades e competências no âmbito das políticas públicas, que constituíram a disputa de espaço pelo poder, desenharam e formataram o federalismo brasileiro, tal como se apresenta na contemporaneidade. Esse percurso, caracterizado por idas e vindas, avanços e retrocessos, é marcado por um ideário de dominação de uma classe social sobre as outras, o que alimenta a perpetuação das desigualdades sociais.
Após uma ruptura dolorosa das vias democráticas, provocada pelo golpe militar¹ de 1964, apoiado por grupos empresariais e com a impossibilidade de participação de parte da sociedade nas tomadas de decisões das políticas públicas e privadas, houve um retrocesso sem precedente na busca de diminuição das desigualdades. O impacto se deu mais acentuadamente nas camadas populares, sem mencionar a degradação dos direitos individuais, suprimidos brutalmente pelas forças repressoras do Estado.
Em oposição ao nefário regime, os movimentos de luta de diversos setores da sociedade impulsionaram o país para um ambiente com possibilidade de abertura e discussão da política nacional, deixando para trás o doloroso regime militar e abrindo caminho ao processo de redemocratização. A ditadura deixou marcas profundas em seus opositores. Sequestros, torturas, desaparecimentos, assassinatos e exílios foram alguns ingredientes do cardápio macabro servidos pelo regime.
Os antecedentes que propiciaram as condições da redemocratização do país incluíam um regime militar que tinha como pilares de sustentação do governo a economia e o autoritarismo. Como enfatiza Carvalho (2002), foram diversos os acontecimentos que induziram uma mobilização social contrária ao governo militar, sendo o fracasso na economia um motivo preponderante nesse sentido. O autor acrescenta que a economia caiu em recessão, provocando a diminuição de empregos, salários e consumo interno, alavancando uma insatisfação popular sem precedentes, com reivindicação dos direitos civis. Greves, paralisações, manifestos escritos e falados foram alguns dos artifícios utilizados pela oposição ao regime.
A gravidade da situação econômica e a tramitação da Emenda Dante de Oliveira no Congresso Nacional foram o estopim para promover o movimento denominado “Diretas Já”, que se caracterizou por ser um movimento político popular que mobilizou milhões de pessoas em comícios e passeatas. O movimento tinha como objetivo provocar a realização de eleições diretas para o cargo de Presidente da República. Delgado (2007, p. 413) define bem as imediações da campanha Diretas Já quando afirma que:
Na verdade, a campanha pelas Diretas Já foi o maior movimento cívico-popular da história republicana do Brasil. O fervilhar das ruas traduziu uma forte simbiose entre bandeira política democrática e aspiração coletiva, que transformou o ano de 1984 em marco da única campanha popular brasileira que, segundo Ronaldo Costa Couto, nasceu no Parlamento. Campanha ampliada pela ação de partidos políticos e de diferentes segmentos e organizações da sociedade civil.
As tentativas das Diretas Já não foram em vão, apesar da não aprovação da emenda Dante de Oliveira. O povo foi para as ruas, mas também começou a ocupar outros espaços nas discussões e decisões com vistas a garantir seus direitos fundamentais, exigindo que esse processo se desse por vias democráticas. Considerando que a Constituinte incorporava diversas ideias e interesses distintos advindos de setores antagônicos da sociedade, esse cenário intensificou os debates calorosos em torno da lei conhecida como Constituição Cidadã.
Com a promulgação da CF/1988, o Brasil aderiu a um modelo federalista de cooperação, política plural, descentralizada, passando a fazer parte do campo político novos personagens. Entram em cena novas formas de participação com a legitimação das unidades subnacionais. Essa afirmação tem por base o conteúdo disposto no Art. 23, que destaca que: “Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os estados, o Distrito Federal (DF) e os municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional” (BRASIL, [2020], não paginado).
Para Oliveira (1997), a desconcentração também preconiza a distribuição de recursos públicos entre as esferas governamentais, dando abertura à possibilidade de estados e municípios atenderem às necessidades locais, mediante políticas públicas. Ademais, traz como inovação o reconhecimento dos municípios como entes dotados de autonomia político-administrativa, assim como os estados e a União. Esse ponto de vista é problematizado por Abrucio (2010, p. 45):
A conquista da posição de ente federativo, na verdade, foi pouco absorvida pela maioria das municipalidades, uma vez que elas têm uma forte dependência em relação aos outros níveis de governo. Existe um paradoxo federativo na situação: quando tais cidades recebem auxílio e não desenvolvem capacidades político-administrativas podem perder parte da autonomia; mas, caso fiquem sem ajuda ou não queiram tê-la, podem se tornar incapazes de realizar a contento as políticas públicas.
Esse posicionamento refere-se, sobretudo, ao processo de municipalização que, apesar da legitimidade legal, continua a subjugar os demais entes federados financeiramente.
Abordagem sobre o federalismo e as implicações na educação
Com as reformas iniciadas na década de 1990, é importante destacar o processo de municipalização da educação que começou a se desenhar desde então. Essa descentralização se caracteriza pela flexibilidade e pelas diferentes relações que se estabelecem entre União e unidades subnacionais, implicando a transferência das funções do governo federal (União) para os governos estaduais e municipais, no âmbito educacional.
Tais modificações estão centradas em pilares de reformas provocadas pela crise do capital nas últimas décadas, o que resultou em mudanças significativas nas esferas da economia, da política e, também, da questão social. Essas mudanças afetaram diretamente as políticas educacionais no Brasil.
Sabe-se que o Brasil está organizado sob os moldes do sistema capitalista, com a divisão social de classes. A classe dominante, detentora do capital e dos meios de produção, se apropria da força de trabalho das classes dominadas. Essa dominação não é exercida de forma direta, pois se consolida por meio de estruturas jurídicas, políticas, sociais e culturais que exercem influência na realidade educacional do país. Tais estruturas foram impactadas pela globalização e pela reestruturação produtiva, responsáveis por afetar a concepção de educação em detrimento da preparação da força de trabalho, de modo a atender ao mercado.
Assim, as reformas educacionais ocorridas no final do século XX e que continuam sendo desenvolvidas na contemporaneidade resulta das transformações do capitalismo ocorridas em nível mundial, sob orientações do paradigma neoliberal.
Rosar (1997) destaca que, durante a década de 1990, foi difundida uma vertente da sociologia que colocou no centro do debate educacional a necessidade de adaptar a escola ao processo de reestruturação produtiva, que estava ocorrendo na maioria dos países. Conceitos como qualidade total, descentralização, autonomia e avaliação, articulados com a perspectiva do Toyotismo, passaram a se apresentar no discurso oficial do Ministério da Educação, sendo amplamente reproduzidos nos diversos espaços de atuação dos educadores (o Toyotismo figurando uma nova plataforma de produção que visava à superação dos modelos produtivos moldados pelo Taylorismo e pelo Fordismo). Os educadores foram submetidos a um processo de “qualificação” programada, conforme os “paradigmas oficiais”.
Um ponto importante a respeito do movimento ocorrido nos anos 90 é a indagação sobre as reformas educacionais no Brasil. A esse respeito, é importante destacar que, nas reformas educacionais ocorridas na década de 90, foram propostas reformas para a educação da América Latina como um todo, já que o foco era que a referida região se tornasse mais flexível e competitiva, adaptando-se aos países emergentes de capital globalizado. Os organismos internacionais, dentre eles o Banco Mundial, que foi um dos principais financiadores dessas reformas, também prestavam assessoria aos países.
Parece haver consenso em relação às fragilidades na efetivação das políticas sociais, observados nos déficits de habitação popular, na precariedade do saneamento básico, na má qualidade da saúde e da educação básica pública, no grande contingente de desempregados etc. A CF/1988, através do processo de municipalização, deslocou parte dessas demandas sociais, que antes eram da União e dos estados, para os municípios, havendo dificuldades no entendimento e na gestão do deslocamento dessas políticas, conforme afirma Carvalho (1997, p. 127):
A municipalização não é apenas expressão de uma reforma do Estado para reduzir custos e desresponsabilizar o Estado na garantia de serviços de direito dos cidadãos. É necessária para criar uma governança pautada na participação e democratização da coisa pública e, sobretudo, pautada na produção de uma gestão territorial de proximidade, integralizando atenções ao cidadão com desenvolvimento local.
Diante do exposto, a unidade federativa – município – incorporou funções e responsabilidades, que, dependendo das condicionalidades, podem se tornar uma via de garantia dos direitos sociais assegurados na legislação.
Os marcos legais, os quais definem as bases que estruturam e organizam a educação brasileira, devem ser compreendidos como construções que refletem determinados períodos históricos. Portanto, para melhor contextualização dos debates desenvolvidos neste estudo, faz-se necessário compreender as políticas de planejamento educacional contemporâneas a partir das relações que se dão entre as unidades federativas. Inicialmente, destacamos a compreensão de Cury (2010) sobre o federalismo. O autor considera a adesão dos entes federados à figura soberana da União, que corresponde a uma organização política, a partir da unidade nacional, e que inclui as subnacionais, as quais gozam de uma autonomia relativizada.
Pressupondo que a compreensão sobre o federalismo brasileiro deve estar subsidiada na legislação, tendo em vista que esta desempenha papel basilar na construção das relações entre os entes federados, vale ressaltar que, dependendo do ato e da especificidade, essas relações podem ser hierárquicas, cooperativas, colaborativas, interdependentes ou autônomas. Assim, é nesse cenário de consensos e dissensos que se busca argumentar como se efetiva o federalismo brasileiro no campo da educação pública, no qual essas categorias estabelecem significados práticos aos desdobramentos da ação educativa.
Nesse contexto, a CF/1988, apesar das críticas, como a garantia de direito da livre iniciativa, a manutenção de privilégios e a regulamentação dos direitos sociais do trabalho, só para citar alguns exemplos, se consolidou como uma lei ampla, cuja finalidade é garantir direitos individuais e coletivos. Dentre outros delineamentos advindos da Carta Magna, esse documento foi determinante para desenhar e regulamentar o que se denomina federalismo brasileiro na atualidade.
Assim, direitos humanos relevantes foram conquistados com o fim da censura dos meios de comunicação, incluindo: liberdade de expressão; direito das crianças e adolescentes; eleições diretas e universais com dois turnos; direito ao voto para os analfabetos; voto facultativo aos jovens entre 16 e 18 anos; a prática do racismo passou a ser crime inafiançável; proibição da tortura; igualdade de gêneros. Enquanto unidade federativa, o art. 1º da CF/1988 afirma que os estados, municípios e o Distrito Federal fazem parte de uma composição indissolúvel da República Federativa do Brasil (BRASIL, [2020]).
A atuação das unidades federativas na condição de unidade autônoma, com vistas à descentralização de poder, de responsabilidades e de cooperação, é objeto de regulamentação da CF/1988, com dispositivos específicos para cada esfera administrativa (estados, municípios e Distrito Federal) e leis específicas para a área de atuação (saúde, educação, assistência social etc.). Devido à complexidade incorporada à legislação e à atuação prática das políticas públicas, como possibilidade de garantia de direito, exige-se que esse processo seja realizado de forma cooperativa e articulada. Sobre isso, Dourado (2013, p. 767) propõe:
Os dispositivos constitucionais vão tecendo, desse modo, a dinâmica basilar do federalismo brasileiro e a necessidade de regulamentação da cooperação entre os entes federados, que, a despeito de gozarem de autonomia, contam com competências privativas, comuns e concorrentes, que não os descaracterizam, mas que devem se efetivar por meio de relações de cooperação, onde a dinâmica nacional de garantia de direitos se firma como diretriz.
É interessante lembrar os fatores e as demandas que influenciaram na elaboração de políticas públicas, e que determinaram os rumos e efeitos de determinadas políticas de estado. As desigualdades regionais e locais (de produção, de renda de investimento, do nível de formação da sociedade, de fatores naturais, dentre outros) carecem de mecanismos atenuantes de reparação e de estreitamento das diferenças. O federalismo cria essa possibilidade com a promulgação da CF/1988, que ratifica um percurso descentralizador que se encontrava em curso, regulamentando campos específicos das políticas sociais, como é o caso da educação (BRASIL, [2020]).
Convém destacar que a CF/1988 e seus dispositivos sobre o federalismo brasileiro não deram conta de atender a todas as demandas e especificidades colocadas pelo dinamismo e contradições das relações internas e externas dos entes federados. A esse respeito, destaca-se que os artigos 18 a 36 da CF/1988 estabelecem as atribuições para cada nível de poder dos entes federados, União, Estados, Distrito Federal, Municípios. Delimita, também, as respectivas abrangências de atuação (BRASIL, [2020]).
No caso da educação, os dispositivos constitucionais enquanto ordenamento federativo são tratados em dez artigos (205 ao 214) da CF/1988. Esses artigos, considerando alguns limites, especialmente ligados ao financiamento, trouxeram avanços significativos para a área da educação, definindo obrigações, deveres e direitos sobre esse bem público. A CF/1988, ao definir obrigações, direitos e deveres, incorporou outros elementos na condição de categoria legal. As unidades federativas, especialmente os municípios, foram impactadas com outras definições trazidas pela Carta Magna. Para além da descentralização das competências dos entes federados, a CF/1988 balizou as finalidades e os princípios da educação, de modo que o capítulo III da educação, da cultura e do desporto, seção I da educação, desmembra, em especificidades, as responsabilidades a serem observadas e adotadas pelas unidades federativas na efetivação das políticas de educação (BRASIL, [2020]).
No contexto federativo, a legislação supracitada marca posição ao contemplar dispositivos que definem como a União, juntamente com os outros entes federados, deve cumprir as responsabilidades visando garantir a oferta da educação, com observância, entre outros aspectos, da gratuidade, das condições de acesso e permanência, gestão democrática, obrigatoriedade, padrão de qualidade, regime de colaboração, entre outros. No entanto, parece haver algumas lacunas ou inconsistências na transposição do marco legal para o marco operacional, em particular quando da efetivação das prerrogativas legais. Como exemplo, destaca-se o tratamento dado ao inciso I do artigo 206 da CF/1988 que dispõe sobre as condições de “igualdade de condições para o acesso e permanência na escola” (BRASIL, [2020], não paginado).
Considerando apenas o aspecto permanência, no ano de 2019, os dados de alunos do Ensino Fundamental, de acordo com o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), apresentam um índice elevado de abandono. São 289.601 = 1,37% alunos que abandonaram a escola (FUNDO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A INFÂNCIA, 2021). Segundo Manacorda (2012), esses acontecimentos, contribuem para que parte desses alunos não retornem à escola.
A partir da análise dos dados, pode-se inferir que se corre o risco de essas crianças e adolescentes fecundarem o contingente de pessoas com baixo nível de escolarização no país. Não são apenas números, são pessoas que podem enfrentar dificuldades nas relações que a vida social exige.
Considerando as disparidades regionais da federação e os dados do INEP no ano de 2019, revela-se que existiam 289.601 alunos que abandonaram a escola; destes, 127.717 = 44,1% estão na região Nordeste. A população do Nordeste representa apenas 26,7% da população do país, logo, ao equiparar o percentual de alunos que abandonaram a escola com o percentual da população, os dados mostram a disparidade proporcional no aspecto permanência das crianças e jovens que frequentam o Ensino Fundamental na região citada (FUNDO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A INFÂNCIA, 2021).
Ainda no contexto de desigualdade regional, outros dados ajudam a ratificar a existência de abismos entre as cinco regiões brasileiras. Tomando como referência a distorção idade/ano², no Ensino Fundamental, em 2019, existiam no Brasil 4.163.280 alunos correspondendo a 19,42% do total de alunos que apresentavam distorção idade/ano2. No Nordeste eram 1.615.382, o que representava 25,85%. Tais percentuais confirmam que a proporção de crianças e jovens que concluem o Ensino Fundamental tardiamente é maior no Nordeste, o que se traduz em desigualdade (FUNDO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A INFÂNCIA, 2021).
Ocorrências como as exemplificadas anteriormente, sobre o impacto do não cumprimento das prerrogativas legais, conforme o disposto no inciso VII do artigo 206 da CF/1988, que dispõe sobre a “garantia do padrão de qualidade”, evidenciam que não há perspectiva de garantia de padrão de qualidade se os alunos abandonam, reprovam ou se não encontram na escola alguma condição de superar a distorção idade/ano. Esse contexto caracteriza o percurso de escolarização de um percentual bastante significativo de crianças e jovens que frequentam a escola pública brasileira.
A CF/1988, artigo 211, apresenta a União como normatizadora das regras gerais da educação, além de exercer a função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino, mediante assistência técnica e financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios. Estabelece ainda que as unidades subnacionais, em regime de colaboração, incluindo a União, organizem e articulem seus respectivos sistemas de educação (BRASIL, [2020]).
A organização da educação básica incorpora os aspectos do federalismo brasileiro na medida em que regulamenta e descentraliza as competências e responsabilidades dos membros da federação, como disposto nos artigos 208, 211 e 212 da CF/1988, em que são determinados vários aspectos de sustentação à educação básica, dentre eles: a obrigatoriedade e as condicionalidades de como a educação deve acontecer; como os entes federados devem constituir, em regime de colaboração, seus sistemas de ensino, determinando os níveis, as modalidades e as etapas de suas atuações. Essa é uma demonstração da autonomia com condicionalidade estabelecida legalmente (BRASIL, [2020]).
No sentido de cumprir os princípios presentes na CF/1988 e suprir as especificidades da educação, foi elaborada uma nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação, a LDB nº 9.394/96. Essa lei também tem como referencial os níveis de autonomia e de responsabilidade adotados na concepção e nos fundamentos legais do federalismo brasileiro. A LDB nº 9.394/96 contempla de forma detalhada as dimensões em que os estados, municípios e o Distrito Federal devem atuar, com hierarquia preestabelecida de modo a evitar superposição aleatória e eventual (BRASIL, 1996a).
No campo da obrigatoriedade, as unidades subnacionais têm a obrigação de oferecerem, no âmbito de suas competências, o ensino a todas as crianças e jovens de 4 a 17 anos de idade, conforme regulamentado pela Emenda Constitucional nº 59/2009. Já a União não tem a obrigação de ofertar a educação a todos que procuram as instituições federais, uma vez que a entrada dos alunos nessas instituições se dá através de processos seletivos. Como indica Barbosa (2004), esse processo ocorre por meio de vestibulares, programa de avaliação seriada, exame nacional do Ensino Médio e sistema de seleção unificada.
Diante da exigência desses processos de seleção, constata-se que a educação de nível superior não é para todos, mas somente para os que atingem um estágio de qualidade competitiva que lhes garanta esse privilégio, entrando em cena a questão da meritocracia. Neste particular, o Brasil se alinha à Declaração Universal dos Direitos Humanos, que recomenda “A instrução técnica-profissional será acessível a todos, bem como a instrução superior, está baseada no mérito”. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS,1948, p. XXV). Portanto, é um direito que precisa ser conquistado pelo cidadão em “livre concorrência”.
Na condição de direito, a educação básica é colocada na CF/1988 como direito público subjetivo, porém essa condição só é aplicada à educação básica, pois nenhum outro direito de cidadania se estabelece na condição de direito público subjetivo na Carta Magna. A expectativa de responsabilização do agente público pelo não atendimento à educação básica e o valor dos repasses financeiros aos entes federados, vinculado ao número quantitativo de matrícula, impulsionaram, em um determinado período, o aumento considerável de matrículas nessas etapas da educação.
Em uma amostra do Censo Escolar 1995 e 2005, considerando as matrículas dos anos de 1995, um ano antes da LDB nº 9.394/96 e da Lei do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), Lei nº 9.424, a população brasileira era de 162.000.000 habitantes e a matrícula na educação básica era de 37.417.972 alunos, o que, em termos percentuais, correspondia a 23,09% da população (BRASIL, 1996a, 1996b). Dez anos depois, a população era de 186.100.000 e a quantidade de matrículas na educação básica era 56.511.622, correspondendo a 30,3% da população. A diferença no percentual de alunos em relação à população, matriculados no espaço de tempo de dez anos, é de 7,21%. Tomando como base a média da população no período, que era de 174.050.000 habitantes, e que 7,21% desses habitantes não estavam matriculados na educação básica, significa dizer que 12.549.005 de crianças e jovens não tinham acesso à educação básica (BRASIL, 1995).
A regulamentação sobre as diretrizes e o financiamento da educação, e, em particular, da educação básica, permitem cogitar que houve um aumento considerável no número de crianças e jovens que tiveram acesso a esses níveis de educação. Portanto, são sujeitos com nomes e sobrenomes que vivem e convivem em uma sociedade marcada pela desigualdade.
O acesso das crianças e jovens à educação básica não significou qualidade no atendimento, como alerta Barroso (2008, p. 44):
No Brasil, após o alcance de índices de cobertura próximos dos 100% da população em idade escolar, a crise da escola pública — que antes era identificada como uma crise de insuficiência de oferta — passa a ser identificada com a falta (ou a perda, para os mais nostálgicos) de qualidade no seu ensino ou, dito de outra forma, da sua incapacidade de assegurar, àqueles que a frequentavam, o domínio de um elenco mínimo de conhecimentos tomados como essenciais para a inserção dos indivíduos na vida social como adultos produtivos, autônomos, ativos, participantes.
A sustentação legal dada ao federalismo brasileiro no âmbito da educação, quando as bases legais e os contextos práticos da educação básica são analisados a partir da menção à qualidade social da educação, os dados demonstram as dificuldades que as políticas educacionais têm no atendimento satisfatório das questões e dos desafios demandados pela educação. Em meio a esses desafios, o processo de universalização do atendimento das crianças e jovens de 0 a 17 anos, a superação das desigualdades regionais e a busca pela qualidade social da educação básica pública são barreiras que a legislação e as práticas ainda não superaram.
Sobre isso, Cavalcanti (2016, p. 315) pondera que:
[…] tendo em vista a dimensão, a diversidade e a complexidade das desigualdades que caracterizam a federação brasileira, especialmente, em relação aos entes federados municipais, a assistência da União, além de incorporar mecanismos visando à qualidade, precisa aumentar o investimento na perspectiva do alcance da qualidade.
Os aspectos relacionados à qualidade social da educação básica pública tendem a convergir para si outras demandas da educação, as quais são objetos de referência da legislação, como representado na Figura 2.
Figura 2 – Eixos temáticos que se relacionam com a qualidade social da educação básica pública
Fonte: adaptado de dados do Observatório do Plano Nacional de Educação (2014/2024).
Os aspectos contidos na Figura 2 fazem parte das temáticas discutidas e incorporadas à legislação da educação básica pública, assim como são componentes de planejamentos educacionais e colocados aos entes subnacionais como forma de responsabilização pelos resultados, o que é simbólico ao federalismo brasileiro.
O ordenamento regulatório da educação básica pública inclina-se para alcançar a sua qualidade social. No entanto, alguns aspectos do conjunto de fazeres da educação parecem apresentar fragilidades ou maiores dificuldades na efetivação das suas proposições. Chama-se a atenção para alguns elementos da Figura 2.
Não há um propósito em abordar neste estudo os traços teóricos/metodológicos acerca dos temas que serão abordados aqui, mas sim identificar fragilidades no percurso que interferem na construção da qualidade social da educação básica pública. A qualidade social da educação, na aparência do que propõe Faria (2009), aponta para um conjunto de elementos e dimensões socioeconômicas e culturais que circundam o modo de viver e as expectativas das famílias e de estudantes em relação à educação.
Tais elementos precisam incorporar as políticas governamentais, os projetos sociais e ambientais em seu sentido político e voltados para o bem comum. Políticas e projetos nessa área disputam uma luta por financiamento adequado, pelo reconhecimento social e valorização dos trabalhadores em educação, de modo a transformar todos os espaços físicos em lugar de aprendizagens significativas e de vivências efetivamente democráticas.
Faria (2009) destaca que a busca pela qualidade social da educação básica pública envolve questões macroestruturais, como a concentração de renda, as desigualdades regionais, ideológicas e o próprio procedimento de realização das atividades educativas, que se efetivam em processos de gestão diversos. Assim, esses e outros elementos, intra e extraeducação, são determinantes para a concretização da educação, definindo e tipificando sua qualificação.
Nesse particular, Gadotti (2013) considera indispensável para a conquista da qualidade social da educação a participação social nas tomadas de decisões. Cardozo, Lima e Lima (2014) acrescentam categorias que podem dificultar a interação social das políticas públicas. As autoras entendem que o patrimonialismo e o clientelismo, presentes nas relações da gestão pública, se impõem como traços históricos de empecilho no alargamento da participação social. Essas categorias encontram amparo legal no escopo do federalismo brasileiro, não se afastando das condições impostas pelos artifícios do capital, que se utiliza das entranhas do Estado na legitimação de suas ações.
Cardozo, Lima e Lima (2014) ainda indicam a existência de um desequilíbrio entre os entes federados nas condições políticas, materiais, humanas e financeiras da divisão de responsabilidades, o que acaba gerando desigualdades na prestação dos serviços públicos, não sendo diferente na área da educação. Esses e outros fatores se apresentam como desafios para a dinâmica do federalismo brasileiro, que não se distancia das posturas neoliberais.
De fato, os esforços individuais da educação não são suficientes para neutralizar as desigualdades sociais. No entanto, os caminhos que conduzem à qualidade social da educação, ladeados a outras políticas sociais, podem se tornar acessos seguros para a inibição de tais desigualdades.
Considerações finais
Apoiado nas considerações feitas por Abrucio (2010), nas quais o autor diz que o federalismo respaldado por uma legislação clara (com definição de limites e possibilidades de atuação dos entes federados) se constitui na viabilidade da construção de relações aceitáveis entre as unidades subnacionais, no Brasil, o federalismo incorpora as faces do neoliberalismo na adoção das políticas sociais, com implicações direta na educação, definindo a sua qualidade.
Mesmo com os esforços de estudiosos, pesquisadores, instituições ligadas à sociedade civil, o debate em defesa da adoção de medidas voltadas à melhoria da qualidade social da educação parece perder força diante de um contexto político e social adverso, agravado pela atual conjuntura política, social e econômica vivenciada a partir de meados de 2016. Tal situação é referendada pelas constantes ameaças às garantias e ao cumprimento de direitos individuais e coletivos, conquistados através de lutas históricas.
Diante dos indícios apontados, a União e as unidades subnacionais precisam assumir o papel de protagonistas, mas, desta vez, não apenas como executores, e sim como propositores das políticas de educação pública. A viabilidade de tal feito deve, necessariamente, ocorrer por meio de uma coalizão participativa da sociedade nos processos de planejamento, execução, acompanhamento e avaliação das políticas sociais, com destaque para a política educacional.
1Golpe militar é um ato caracterizado pela tomada do poder de um país por suas forças armadas, em um golpe de Estado, instaurando um regime de ditadura militar.
²Distorção idade/ano – ou seja: tem dois ou mais anos de atraso escolar. São principalmente adolescentes que, em algum momento, foram reprovados ou evadiram e retornaram à escola em um ano de estudo não correspondente à sua idade.
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