THE COMPETENCE OF THE MILITARY POLICE TO ISSUE THE SUMMARY POLICE REPORT (TCO): CONSTITUTIONAL, LEGAL AND DOCTRINAL FOUNDATIONS AND INSTITUTIONAL BENEFITS
REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ni10202601100638
Leandro de Castro Araújo1; José Lúcival Cardoso Maciel2; Jairo Alexandre de Lima Silva3; Renan Vieira Gibson4; Giovani Ferreira Pinto5; Edilson Lima e Silva6; Israel Cardoso Pinto7; David de Paiva Carlos Júnior8; Odair Machado da Silva9; Roberto Ferreira Bezerra10
Resumo
O presente artigo analisa a viabilidade jurídica e constitucional da lavratura do Termo Circunstanciado de Ocorrência (TCO) pela Polícia Militar, à luz do ordenamento jurídico brasileiro, da doutrina especializada e da jurisprudência consolidada dos tribunais superiores. Partindo da distinção clássica entre polícia administrativa e polícia judiciária, o estudo propõe uma leitura contemporânea e funcional dessas categorias, reconhecendo a relativização de fronteiras rígidas diante das exigências de eficiência, celeridade e efetividade da segurança pública. Demonstra-se que o TCO possui natureza meramente informativa, não investigativa, destinando-se ao registro simplificado das infrações de menor potencial ofensivo, conforme previsto na Lei nº 9.099/1995. Nesse contexto, sustenta-se que a interpretação ampliativa do conceito de “autoridade policial” é compatível com a Constituição Federal e com os princípios que regem a Administração Pública. A pesquisa evidencia que a atuação da Polícia Militar na lavratura do TCO não configura usurpação das funções da polícia judiciária, encontrando respaldo expresso na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça. Por fim, o artigo destaca os benefícios institucionais e sociais dessa prática, como a ampliação do acesso à justiça, a racionalização de recursos públicos e o fortalecimento da eficiência do sistema de justiça criminal, especialmente em contextos territoriais marcados por limitações estruturais.
Palavras-chave: Polícia Militar; Termo Circunstanciado de Ocorrência; Autoridade policial; Infrações de menor potencial ofensivo; Eficiência da segurança pública.
Abstract
This article examines the legal and constitutional feasibility of the Military Police issuing the Summary Police Report (Termo Circunstanciado de Ocorrência – TCO) within the Brazilian legal system, based on statutory law, legal doctrine, and consolidated case law from higher courts. Starting from the classical distinction between administrative police and judicial police, the study adopts a contemporary and functional interpretation of these categories, recognizing the gradual relativization of rigid institutional boundaries in light of the principles of efficiency, celerity, and effectiveness in public security. The analysis demonstrates that the TCO has a merely informative, non-investigative nature and is intended for the simplified recording of minor criminal offenses, as established by Law No. 9,099/1995. In this context, the article argues that an expanded interpretation of the concept of “police authority” is consistent with the Federal Constitution and with the guiding principles of Public Administration. The research further shows that the Military Police’s role in issuing the TCO does not constitute an encroachment upon the exclusive functions of the judicial police, being expressly supported by precedents of the Federal Supreme Court and the Superior Court of Justice. Finally, the study highlights the institutional and social benefits of this practice, including improved access to justice, optimization of public resources, and enhanced efficiency of the criminal justice system, particularly in regions with limited structural capacity.
Keywords: Military Police; Summary Police Report (TCO); Police authority; Minor criminal offenses; Public security efficiency.
1. Introdução
A segurança pública constitui um dos maiores desafios contemporâneos do Estado brasileiro, especialmente diante da crescente complexidade das dinâmicas sociais, da ampliação das demandas por proteção de direitos fundamentais e da necessidade de respostas estatais céleres, eficazes e juridicamente legítimas. Nesse contexto, o sistema de justiça criminal é constantemente instado a equilibrar, de um lado, a observância rigorosa do princípio da legalidade e, de outro, a efetividade das ações voltadas à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.
A Constituição da República de 1988 concebe a segurança pública como dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, estruturando-a por meio de um modelo institucional que distribui competências entre diferentes órgãos policiais. Nos termos do artigo 144, incumbe às Polícias Militares o exercício da polícia ostensiva e a preservação da ordem pública, enquanto às Polícias Civis compete, ressalvada a competência da União, o exercício das funções de polícia judiciária e a apuração das infrações penais, excetuadas as de natureza militar (BRASIL, 1988). Essa repartição funcional, embora constitucionalmente delineada, não se apresenta de forma estanque, exigindo interpretações sistemáticas e finalísticas diante das transformações sociais e institucionais ocorridas ao longo do tempo.
Paralelamente à ordem constitucional, a promulgação da Lei nº 9.099/1995 instituiu os Juizados Especiais Criminais, inaugurando um novo paradigma de tratamento das infrações de menor potencial ofensivo, pautado nos critérios da oralidade, simplicidade, informalidade, economia processual e celeridade, com ênfase na conciliação e na transação penal (BRASIL, 1995). Nesse microssistema processual, o Termo Circunstanciado de Ocorrência (TCO) surge como instrumento destinado ao registro simplificado do fato, substituindo o inquérito policial tradicional para essas infrações, com o objetivo de racionalizar o fluxo procedimental e ampliar o acesso à justiça.
É precisamente nesse ponto que emerge a controvérsia central que orienta o presente estudo: a interpretação da expressão “autoridade policial”, constante do artigo 69 da Lei nº 9.099/1995, e a possibilidade jurídica de a Polícia Militar lavrar o Termo Circunstanciado de Ocorrência. O debate gira em torno da alegação de que tal atribuição configuraria usurpação das funções constitucionalmente reservadas à Polícia Civil, especialmente no que se refere à polícia judiciária. Essa controvérsia, de natureza eminentemente jurídico-constitucional, tem gerado resistências institucionais, divergências doutrinárias e questionamentos judiciais ao longo dos últimos anos.
A discussão não é meramente formal. Ela reflete uma tensão histórica decorrente do modelo dual de polícia adotado no Brasil, inspirado na experiência francesa, no qual se separam as funções de preservação da ordem pública e de investigação criminal em instituições distintas. Conforme aponta a doutrina, essa separação teve como finalidade evitar a concentração excessiva de poder policial, mas, ao mesmo tempo, passou a revelar limitações práticas diante da necessidade de respostas estatais mais ágeis e integradas (FOUREAUX, 2020).
Sob o prisma teórico, autores como Lazzarini sustentam que a atividade policial possui natureza essencialmente administrativa, seja na vertente preventiva, seja na repressiva imediata, não se confundindo esta última com a atividade jurisdicional propriamente dita. Nessa perspectiva, a atuação da Polícia Militar não se limita à prevenção abstrata, alcançando também a repressão imediata aos ilícitos penais, especialmente quando se trata de garantir a preservação da ordem pública diante da ocorrência concreta de uma infração (LAZZARINI, 1992). Tal compreensão reforça a ideia de que determinadas atividades iniciais de persecução penal, quando desprovidas de caráter investigativo aprofundado, não são exclusivas da polícia judiciária.
Diante desse cenário, o presente artigo tem como objetivo analisar a possibilidade jurídica e constitucional da lavratura do Termo Circunstanciado de Ocorrência pela Polícia Militar, a partir da diferenciação entre as funções policiais, da natureza jurídica do TCO e da interpretação sistemática do ordenamento jurídico brasileiro. Busca-se, ainda, demonstrar os benefícios institucionais e sociais dessa prática, especialmente no que se refere à eficiência da segurança pública, à racionalização de recursos estatais e à ampliação do acesso da população ao sistema de justiça.
A delimitação do estudo concentra-se exclusivamente nas infrações de menor potencial ofensivo, não abrangendo a presidência de inquéritos policiais, a condução de investigações complexas ou a adoção plena do denominado ciclo completo de polícia. Trata-se, portanto, de uma análise circunscrita ao procedimento inicial e simplificado previsto na Lei nº 9.099/1995, em consonância com a jurisprudência consolidada dos tribunais superiores e com as experiências normativas já implementadas em diversos entes federativos.
Ao enfrentar o tema, pretende-se contribuir para o amadurecimento do debate jurídico-institucional, afastando leituras restritivas que desconsideram a finalidade das normas e os princípios que regem a Administração Pública, em especial a eficiência, a razoabilidade e a proteção dos direitos fundamentais. Assim, a pesquisa se alinha a uma concepção contemporânea de segurança pública, orientada não apenas pela legalidade estrita, mas também pela efetividade das políticas públicas e pelo fortalecimento do Estado Democrático de Direito.
2. Fundamentação Teórica
2.1 Polícia Administrativa e Polícia Judiciária: distinção funcional e relativização contemporânea
A clássica distinção entre polícia administrativa e polícia judiciária ocupa papel central na dogmática do Direito Público brasileiro e constitui elemento essencial para a compreensão das atribuições das instituições policiais previstas no artigo 144 da Constituição Federal. Tradicionalmente, a polícia administrativa é associada à atuação preventiva do Estado, voltada à preservação da ordem pública, da segurança, da tranquilidade e da salubridade sociais, enquanto a polícia judiciária é compreendida como aquela que atua após a ocorrência do delito, com foco na apuração das infrações penais e na colheita de elementos informativos destinados à persecução penal.
Nesse sentido, Foureaux (2020) explica que a polícia administrativa exerce atividade eminentemente preventiva, buscando evitar a ocorrência de crimes e perturbações à ordem pública, mediante ações ostensivas e regulatórias que mantêm a normalidade social. Trata-se de atuação típica do Direito Administrativo, incidindo prioritariamente sobre bens, atividades e direitos, sempre orientada pelo interesse público. Em contraposição, a polícia judiciária atua em momento posterior ao fato criminoso, direcionando-se às pessoas envolvidas na infração penal, com o objetivo de subsidiar o exercício da jurisdição penal, razão pela qual sua análise se insere no âmbito do Direito Processual Penal.
Embora essa separação funcional seja relevante do ponto de vista teórico, a doutrina contemporânea tem reconhecido que a atuação policial não se desenvolve de forma absolutamente compartimentada. Lazzarini (1992) destaca que a atividade policial possui natureza administrativa em todas as suas manifestações, inclusive quando exerce funções repressivas, na medida em que atua como auxiliar da justiça criminal. Para o autor, a repressão imediata exercida pela Polícia Militar, quando não se confunde com investigação aprofundada, não viola o texto constitucional, mas decorre diretamente de sua missão institucional de preservação da ordem pública.
Nessa perspectiva, a Polícia Militar não se limita à prevenção abstrata de ilícitos, sendo-lhe atribuída também uma competência residual para o exercício de atividades de segurança pública não expressamente reservadas a outros órgãos. Essa competência residual se manifesta, sobretudo, nos momentos em que a atividade preventiva não é suficiente para evitar a ocorrência do ilícito, exigindo a adoção de providências repressivas imediatas. Conforme sustenta Lazzarini (1992), o mesmo órgão policial pode atuar de forma eclética, transitando naturalmente da prevenção para a repressão imediata diante da concretização do fato delituoso.
Essa compreensão permite relativizar a dicotomia rígida entre polícia administrativa e polícia judiciária, reconhecendo que determinadas atividades iniciais de persecução penal, desde que desprovidas de caráter investigativo aprofundado, podem ser legitimamente exercidas pela Polícia Militar, sem que isso represente usurpação de funções constitucionalmente atribuídas à Polícia Civil.
2.2 Poder de Polícia e o Ciclo de Polícia
O conceito de poder de polícia constitui fundamento teórico indispensável para a análise das atribuições das instituições de segurança pública. Nos termos do artigo 78 do Código Tributário Nacional, o poder de polícia consiste na atividade da administração pública que limita ou disciplina direitos, interesses ou liberdades individuais em razão do interesse público, especialmente no que se refere à segurança, à ordem, à tranquilidade pública e à proteção de direitos coletivos (BRASIL, 1966).
A partir desse conceito normativo, observa-se que o poder de polícia não se concentra em uma única instituição, mas se distribui ao longo de diversas fases da atuação estatal, abrangendo momentos de prevenção, repressão imediata e investigação. Essa compreensão afasta a ideia de exclusividade absoluta de determinadas funções policiais, permitindo uma leitura sistêmica e funcional do modelo constitucional de segurança pública.
Nesse contexto, emerge o debate acerca do denominado ciclo completo de polícia, entendido como a concentração, em uma única instituição, das atividades de prevenção, repressão e investigação criminal. Embora o ordenamento jurídico brasileiro não adote esse modelo de forma ampla, é possível identificar hipóteses em que ele se concretiza. Foureaux (2020) exemplifica que a Polícia Militar exerce o ciclo completo de polícia quando atua na apuração de crimes militares, uma vez que lhe compete tanto a prevenção quanto a investigação dessas infrações, nos termos do artigo 144, §4º, da Constituição Federal.
Esse dado revela que o próprio texto constitucional admite, em situações específicas, a concentração de funções policiais em uma mesma instituição, o que enfraquece argumentos baseados em uma interpretação excessivamente rígida da repartição de competências. Assim, o poder de polícia deve ser compreendido como um conjunto de atribuições dinâmicas, orientadas pela finalidade de proteção da ordem pública e dos direitos fundamentais, e não como um sistema de competências estanques e inflexíveis.
2.3 O Ciclo Completo de Polícia Mitigado e as Infrações de Menor Potencial Ofensivo
A partir da constatação das limitações práticas do modelo tradicional e da necessidade de maior eficiência na prestação do serviço público de segurança, a doutrina passou a discutir modelos intermediários de atuação policial, dentre os quais se destaca o chamado ciclo completo de polícia mitigado. Esse modelo não propõe a unificação integral das funções policiais, mas admite que uma mesma instituição atue da prevenção até o procedimento inicial de persecução penal, especialmente em situações de menor complexidade.
Segundo Foureaux (2020), o ciclo completo de polícia mitigado encontra expressão concreta na lavratura do Termo Circunstanciado de Ocorrência pela Polícia Militar, restrita às infrações de menor potencial ofensivo. Nesses casos, a atuação policial limita-se ao registro imediato e simplificado do fato, sem aprofundamento investigativo, com posterior encaminhamento ao Juizado Especial Criminal. Trata-se de prática já adotada em diversos estados brasileiros, como Minas Gerais, Goiás e Tocantins, com resultados positivos em termos de celeridade, racionalização de recursos e ampliação do acesso à justiça.
A adoção desse modelo mitigado não implica violação da repartição constitucional de competências, justamente porque o Termo Circunstanciado não possui natureza investigativa, mas meramente informativa. Ao permitir que a Polícia Militar formalize o registro da ocorrência no próprio local dos fatos, o sistema de justiça criminal ganha em eficiência, sem prejuízo das garantias processuais e do controle jurisdicional posterior.
Dessa forma, o ciclo completo de polícia mitigado revela-se compatível com os princípios constitucionais da eficiência administrativa e da razoável duração do processo, além de se alinhar à lógica desburocratizante que orienta a Lei nº 9.099/1995. Trata-se, portanto, de uma construção teórica e prática que reforça a legitimidade da atuação da Polícia Militar na lavratura do Termo Circunstanciado de Ocorrência, dentro de limites claramente definidos pelo ordenamento jurídico.
3. Metodologia
O presente estudo adota uma abordagem qualitativa, adequada à análise de fenômenos jurídicos e institucionais que demandam interpretação normativa, reflexão doutrinária e compreensão contextual das práticas administrativas no âmbito da segurança pública. A pesquisa qualitativa mostra-se especialmente pertinente quando o objetivo não é quantificar dados, mas examinar significados, fundamentos jurídicos e racionalidades que orientam a atuação estatal, notadamente no que se refere à repartição de competências entre os órgãos policiais e à conformação constitucional do sistema de justiça criminal.
Do ponto de vista dos procedimentos técnicos, a pesquisa desenvolveu-se a partir de três eixos complementares: bibliográfico, documental e jurisprudencial. A pesquisa bibliográfica concentrou-se na análise de obras e estudos doutrinários que tratam da natureza da atividade policial, da distinção entre polícia administrativa e polícia judiciária, do poder de polícia e do debate em torno do ciclo completo de polícia, com destaque para as contribuições de Lazzarini e Foureaux. Esses referenciais teóricos forneceram o suporte conceitual necessário à compreensão da atuação da Polícia Militar no contexto das infrações de menor potencial ofensivo e à problematização da lavratura do Termo Circunstanciado de Ocorrência.
A pesquisa documental teve como foco a análise de diplomas normativos fundamentais para o tema investigado, especialmente a Constituição da República de 1988, a Lei nº 9.099/1995, que instituiu os Juizados Especiais Criminais, e a Lei nº 11.340/2006 (Lei Maria da Penha). Esses documentos foram examinados de forma integrada, buscando-se identificar a finalidade das normas, a lógica de distribuição de competências e os princípios que orientam a atuação das autoridades policiais, em especial no que se refere à adoção de procedimentos céleres e simplificados voltados à proteção de direitos fundamentais.
No que se refere à pesquisa jurisprudencial, foram analisadas decisões paradigmáticas do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça que enfrentam, direta ou indiretamente, a controvérsia sobre a natureza jurídica do Termo Circunstanciado de Ocorrência e a legitimidade de sua lavratura por órgãos diversos da polícia judiciária. A seleção dos julgados priorizou precedentes com efeito vinculante ou elevado grau de persuasão, especialmente ações diretas de inconstitucionalidade e recursos ordinários em habeas corpus, que consolidam a compreensão de que o TCO não possui caráter investigativo e não se insere no núcleo exclusivo das atribuições da polícia judiciária.
Quanto à técnica de análise, adotou-se a interpretação sistemática, teleológica e principiológica das normas e decisões examinadas. A interpretação sistemática permitiu compreender o ordenamento jurídico como um conjunto harmônico, evitando leituras isoladas de dispositivos legais que pudessem conduzir a conclusões incompatíveis com a Constituição. A interpretação teleológica possibilitou identificar a finalidade das normas, em especial da Lei nº 9.099/1995, cuja razão de ser reside na desburocratização do sistema penal e na promoção da celeridade e da efetividade da prestação jurisdicional. Por fim, a interpretação principiológica orientou a análise à luz de valores constitucionais como a eficiência da Administração Pública, a razoável duração do processo, a proteção da dignidade da pessoa humana e o fortalecimento do Estado Democrático de Direito.
A combinação dessas técnicas metodológicas permitiu construir uma análise crítica e fundamentada sobre a viabilidade jurídica da lavratura do Termo Circunstanciado de Ocorrência pela Polícia Militar, assegurando rigor científico, coerência argumentativa e alinhamento com os objetivos propostos, em conformidade com os critérios exigidos para publicações institucionais da Polícia Militar do Pará.
4. Discussão
4.1 Natureza Jurídica do Termo Circunstanciado de Ocorrência (TCO)
O Termo Circunstanciado de Ocorrência (TCO) foi instituído pela Lei nº 9.099/1995 como instrumento destinado a conferir maior celeridade, simplicidade e informalidade ao tratamento das infrações penais de menor potencial ofensivo, em consonância com os princípios norteadores dos Juizados Especiais Criminais. Trata-se de peça de natureza eminentemente informativa, cuja finalidade consiste no registro objetivo e imediato do fato, possibilitando ao Juizado a realização de um juízo preliminar de tipicidade e a adoção das medidas legais cabíveis.
A doutrina é pacífica ao afirmar que o TCO não se confunde com o inquérito policial, tampouco possui caráter investigativo. Conforme sustenta Foureaux (2020), o termo circunstanciado inicia-se e encerra-se no mesmo ato administrativo, não se prolongando no tempo nem comportando a realização de diligências complexas ou aprofundadas, como ocorre no inquérito policial. Sua função limita-se à descrição do fato, à qualificação das partes envolvidas e à coleta das informações essenciais para o encaminhamento imediato ao Juizado Especial Criminal.
Nesse sentido, a inexistência de prazo para conclusão do TCO decorre justamente de sua natureza simplificada e instantânea, prevista expressamente no art. 69 da Lei nº 9.099/1995, que determina seu encaminhamento imediato ao Juizado. Assim, a ausência de atos investigativos reforça o entendimento de que o TCO não integra a atividade típica de polícia judiciária, mas sim constitui mecanismo de racionalização do sistema de justiça penal, voltado à efetividade e ao acesso rápido à tutela jurisdicional.
4.2 Possibilidades Jurídicas e o Conceito de Autoridade Policial
A discussão acerca da legitimidade da Polícia Militar para a lavratura do TCO passa, necessariamente, pela análise do conceito jurídico de “autoridade policial”. O ordenamento jurídico brasileiro utiliza reiteradamente essa expressão, atribuindo-lhe diversas funções e deveres, sem, contudo, apresentar definição legal precisa, o que resultou em divergências doutrinárias e jurisprudenciais.
A doutrina identifica duas correntes principais sobre o tema: a corrente restritiva, que limita o conceito de autoridade policial aos delegados de polícia, e a corrente ampliativa, que compreende como autoridade policial todo agente público integrante dos órgãos policiais previstos no art. 144 da Constituição Federal, no exercício regular de suas funções.
Foureaux (2020), ao adotar a corrente ampliativa, destaca que a interpretação do termo “autoridade policial” deve observar o espírito e a finalidade da norma jurídica, sobretudo quando voltada à eficiência da persecução penal e à proteção de direitos fundamentais. Nesse sentido, a autoridade policial, em sentido extensivo, é todo agente estatal que exerce atividade policial, seja civil ou militar, com poderes legais para impor restrições e exercer controle estatal sobre a atividade do particular.
A adoção dessa compreensão ampliativa revela-se compatível com o modelo constitucional de segurança pública, especialmente quando se trata da lavratura do TCO, que não envolve atividade investigativa, mas simples registro formal do fato, visando à celeridade e à desburocratização do sistema penal.
4.3 Amparo Legal e Normativo
O fundamento legal para a lavratura do Termo Circunstanciado encontra-se, primordialmente, no art. 69 da Lei nº 9.099/1995, que dispõe sobre o registro da ocorrência e seu imediato encaminhamento ao Juizado Especial Criminal. O dispositivo não restringe, de forma expressa, a competência para a lavratura do TCO a determinada instituição policial, o que reforça a interpretação ampliativa do conceito de autoridade policial.
Além disso, a Lei nº 11.340/2006 (Lei Maria da Penha) confere especial relevo à atuação imediata da autoridade policial diante de situações de violência doméstica e familiar contra a mulher. Os artigos 10 e 11 impõem deveres de pronta atuação, proteção e encaminhamento da vítima, o que, na prática, frequentemente recai sobre a Polícia Militar, primeira força estatal a chegar ao local da ocorrência.
Nesse contexto, a atuação da Polícia Militar na lavratura do TCO mostra-se não apenas juridicamente possível, mas também necessária para assegurar a efetividade da proteção estatal, especialmente em situações de urgência. Soma-se a isso o art. 301 do Código de Processo Penal, que autoriza qualquer do povo — e, com maior razão, os agentes policiais — a realizar prisão em flagrante (BRASIL, 1941), reforçando a legitimidade da atuação imediata da Polícia Militar na persecução penal inicial.
4.4 Decisões Jurisprudenciais
A jurisprudência dos tribunais superiores consolidou o entendimento de que a lavratura do TCO não configura atividade investigativa nem função privativa da polícia judiciária.
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 3807, assentou que o Termo Circunstanciado constitui peça meramente informativa, não se confundindo com o inquérito policial, razão pela qual sua lavratura não viola o modelo constitucional de repartição de competências. No voto condutor, a Ministra Cármen Lúcia destacou que o TCO não implica exercício de função investigativa, sendo compatível com a atuação de autoridades diversas do delegado de polícia:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. § 3º DO ART. 48 DA LEI N. 11.343/2006. PROCESSAMENTO DO CRIME PREVISTO NO ART. 28 DA LEI N. 11.343/2006. ATRIBUIÇÃO À AUTORIDADE JUDICIAL DE LAVRATURA DE TERMO CIRCUNSTANCIADO E REQUISIÇÃO DOS EXAMES E PERÍCIAS NECESSÁRIOS. CONSTITUCIONALIDADE. INEXISTÊNCIA DE ATO DE INVESTIGAÇÃO. INOCORRÊNCIA DE ATRIBUIÇÃO DE FUNÇÃO DE POLÍCIA JUDICIÁRIA AO PODER JUDICIÁRIO. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE. BRASIL. (Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3807. Relatora: Ministra Cármen Lúcia. Tribunal Pleno. Julgado em 29 jun. 2020. Publicado em 13 ago. 2020).
No mesmo sentido, o STF reafirmou esse entendimento nas ADIs 5637 e 6245, reconhecendo a constitucionalidade de normas que autorizam a lavratura do TCO por integrantes da Polícia Militar e da Polícia Rodoviária Federal, respectivamente. Nessas decisões, fixou-se a tese de que o TCO não possui natureza investigativa, podendo ser lavrado tanto por órgãos de polícia administrativa quanto de polícia judiciária.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. LEI DO ESTADO DE MINAS GERAIS N. 22.257/2016. AUTORIZAÇÃO DE LAVRATURA DE TERMO CIRCUNSTANCIADO POR INTEGRANTES DOS ÓRGÃOS DE SEGURANÇA PÚBLICA. POSSIBILIDADE. COMPETÊNCIA CONCORRENTE DOS ESTADOS. AUSÊNCIA DE DESVIO DE FUNÇÕES. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE. 1. A lavratura de termo circunstanciado não configura atividade investigativa, nem é atividade privativa da polícia judiciária. Precedentes. 2. No âmbito da competência concorrente, os Estados e o Distrito Federal têm competência para definir as autoridades legitimadas para a lavratura do termo circunstanciado. 3. Como não há atribuição privativa de delegado de polícia ou mesmo da polícia judiciária para a lavratura do termo circunstanciado, a norma estadual que atribui essa competência à polícia militar não viola a divisão constitucional de funções entre os órgãos de segurança pública. 4. Ação direta julgada improcedente. (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5637. Relator: Ministro Edson Fachin. Tribunal Pleno. Julgado em 14 mar. 2022. Publicado em 11 abr. 2022).
Direito constitucional e processual penal. ação direta de inconstitucionalidade. Lavratura de termo circunstanciado de ocorrência pela Polícia Rodoviária Federal. Possibilidade. 1. Ação direta contra decreto que conferiu à Polícia Rodoviária Federal a prerrogativa de lavrar o Termo Circunstanciado de Ocorrência (TCO) de que trata o art. 69 da Lei nº 9.099/1995. 2. Cabimento da ação direta. Decreto que inova a ordem jurídica, por não regulamentar nenhum estatuto de hierarquia superior. 3. O TCO não é ato de natureza investigativa, uma vez que visa apenas a registrar em detalhes os fatos ocorridos. É incabível, portanto, a sua comparação com o inquérito policial, que, dada a natureza investigativa, é necessariamente presidido por delegado de polícia (polícia judiciária). 4. O Supremo Tribunal Federal já firmou o entendimento de que é constitucional a lavratura de TCO por autoridade policial que não seja delegado de polícia, por não se tratar de atribuição exclusiva da polícia judiciária (ADI 5.637, Rel. Ministro Edson Fachin). 5. Improcedência do pedido. Fixação da seguinte tese de julgamento: “O Termo Circunstanciado de Ocorrência (TCO) não possui natureza investigativa, podendo ser lavrado por integrantes da polícia judiciária ou da polícia administrativa”. (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6245. Relator: Ministro Roberto Barroso. Tribunal Pleno. Julgado em 22 fev. 2023. Publicado em 2 maio 2023).
O Superior Tribunal de Justiça, por sua vez, tem reiteradamente afirmado que a exclusividade constitucional da polícia judiciária se limita ao cumprimento de ordens judiciais, não afastando a legitimidade de outros órgãos policiais na colheita de elementos informativos e na realização de atos iniciais da persecução penal.
RECURSO ORDINÁRIO EM HABEAS CORPUS. ORGANIZAÇÃO CRIMINOSA, PECULATO E CORRUPÇÃO PASSIVA PRATICADOS SUPOSTAMENTE POR POLICIAIS MILITARES. INVESTIGAÇÕES, INCLUSIVE INTERCEPTAÇÕES TELEFÔNICAS, REALIZADAS PELA GAECO E PELA SUBSECRETARIA DE INTELIGÊNCIA DA SECRETARIA DE SEGURANÇA. PROCEDIMENTO LÍCITO. CONSTRANGIMENTO ILEGAL INEXISTENTE. RECURSO ORDINÁRIO EM HABEAS CORPUS IMPROVIDO.
1. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário n. 593.727/MG, assentou a concorrência de atribuição entre o Ministério Público e a Polícia Judiciária para realizar investigações criminais, inexistindo norma constitucional ou federal que estabeleça exceção à regra enunciada no referido julgamento (REsp 1697146/MA, Rel. Ministro JORGE MUSSI, QUINTA TURMA, julgado em 09/10/2018, DJe 17/10/2018).
2. O art. 6º da Lei n. 9.296/1996, não restringe à polícia civil a atribuição (exclusiva) para a execução da medida restritiva de interceptação telefônica, ordenada judicialmente.
3. Nessa linha de raciocínio, vale a pena lembrar: o fato da quebra de sigilo telefônico ter sido requerida pela polícia militar, que cooperava em investigação do MP, não se constitui em nulidade, pois o art. 144 da Constituição Federal traz as atribuições de cada força policial, mas nem todas essas atribuições possuem caráter de exclusividade. Há distinção entre polícia judiciária, responsável pelo cumprimento de ordens judiciais, como a de prisão preventiva, e polícia investigativa, atinente a atos gerais de produção de prova quanto a materialidade e autoria delitivas. A primeira é que a Constituição Federal confere natureza de exclusividade, mas sua inobservância não macula automaticamente eventual feito criminal derivado (PGR). A Constituição da República diferencia as funções de polícia judiciária e de polícia investigativa, sendo que apenas a primeira foi conferida com exclusividade à polícia federal e à polícia civil, o que evidencia a legalidade de investigações realizadas pela polícia militar e da prisão em flagrante efetivada por aquela corporação (HC 332.459/SC, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, SEXTA TURMA, DJe 30/11/2015). No mesmo diapasão: RHC 67.384/ES, Rel. Ministro RIBEIRO DANTAS, QUINTA TURMA, julgado em 27/02/2018, DJe 05/03/2018.
4. De qualquer modo, a constitucional definição da atribuição de polícia judiciária às polícias civil e federal não torna nula a colheita de indícios probatórios por outras fontes de investigação criminal (HC 343.737/SC, Rel. Ministro NEFI CORDEIRO, SEXTA TURMA, julgado em 18/08/2016, DJe 29/08/2016).
5. No caso, não há ilegalidade na atuação investigatória da GAECO (Grupo de Atuação Especial de Combate ao Crime Organizado) em parceria com a SSINT/SESEG. Não procede, com efeito, a insurgência quanto aos atos de investigação realizados pela Subsecretaria de Inteligência da Secretaria de Estado de Segurança, sob o argumento de que caberia à autoridade policial militar a condução dos procedimentos.
6. Além disso, o Ministério Público, órgão incumbido de exercer o controle externo da atividade policial (art. 129, VII, CF), conduziu e fiscalizou a tempo e modo as investigações, o que afasta o apontado constrangimento ilegal. A propósito, inexiste qualquer mácula na interceptação telefônica realizada pelo Ministério Público, por meio do Grupo de Atuação Especial de Combate ao Crime Organizado – GAECO, tendo em vista que, considerando o caso dos autos, em que se percebe a atuação de articulada organização criminosa, com envolvimento, inclusive, de policiais civis e militares, não há outro meio de se manter a integridade e o sigilo das investigações sem sua condução por órgão especializado em delitos dessa natureza (RHC 58.282/SP, Rel. Ministro ERICSON MARANHO (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TJ/SP), SEXTA TURMA, julgado em 01/09/2015, DJe 07/10/2015).
7. Quanto à alegada ausência de acesso da defesa aos dados investigativos da GAECO, nada disse o Tribunal, o que impede esta Corte de pronunciar a questão de forma direta, sob pena de indevida supressão de instância.
8. Recurso ordinário em habeas corpus improvido. (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Ordinário em Habeas Corpus nº 78.743/RJ. Relator: Ministro Reynaldo Soares da Fonseca. Quinta Turma. Julgado em 13 nov. 2018. Publicado em 22 nov. 2018, grifo nosso).
4.5 Vantagens para a População e Eficiência Pública
A possibilidade de lavratura do TCO pela Polícia Militar apresenta relevantes vantagens para a população e para a administração pública. A primeira delas refere-se à ampliação do acesso à justiça e à celeridade processual, sobretudo em municípios do interior, onde a presença da Polícia Civil é limitada ou inexistente.
Do ponto de vista da gestão da segurança pública, a medida contribui para a otimização de recursos humanos e materiais, reduzindo deslocamentos desnecessários de viaturas e permitindo que o policiamento ostensivo permaneça ativo nas ruas. Foureaux (2020), ao analisar a lógica do ciclo completo de polícia, destaca que a sobrecarga da Polícia Civil com ocorrências simples compromete a investigação de crimes complexos, ao passo que a atuação direta da Polícia Militar em situações de menor potencial ofensivo promove maior racionalidade institucional.
Além disso, a desburocratização decorrente da lavratura imediata do TCO pela Polícia Militar fortalece a eficiência estatal, sem prejuízo às garantias fundamentais, reafirmando o compromisso do sistema de justiça com a efetividade, a razoável duração do processo e a proteção da dignidade da pessoa humana.
5. Considerações Finais
O presente estudo teve como objetivo analisar a viabilidade jurídica da lavratura do Termo Circunstanciado de Ocorrência (TCO) pela Polícia Militar, à luz do ordenamento jurídico brasileiro, da doutrina especializada e da jurisprudência consolidada dos tribunais superiores. A partir da abordagem desenvolvida, é possível concluir que a prática revela-se constitucionalmente legítima, desde que compreendida a partir de uma interpretação funcional, sistemática e teleológica das normas que regem a segurança pública e o processo penal.
A análise da natureza jurídica do TCO demonstrou que se trata de peça meramente informativa, destituída de caráter investigativo, destinada ao registro simplificado de infrações penais de menor potencial ofensivo e ao imediato encaminhamento ao Juizado Especial Criminal. Essa característica afasta qualquer alegação de usurpação das funções típicas da polícia judiciária, uma vez que a lavratura do TCO não se confunde com o inquérito policial nem com a atividade de investigação criminal propriamente dita.
Sob essa perspectiva, a interpretação ampliativa do conceito de autoridade policial mostra-se compatível com o modelo constitucional delineado no art. 144 da Constituição Federal. A atuação da Polícia Militar na lavratura do TCO atende aos princípios da eficiência, da celeridade e da razoável duração do processo, ao mesmo tempo em que contribui para a efetivação do acesso à justiça, especialmente em contextos territoriais marcados por limitações estruturais, como os municípios do interior do país.
Do ponto de vista institucional, a possibilidade de lavratura do TCO pela Polícia Militar representa importante avanço no processo de modernização da gestão da segurança pública. Trata-se de prática alinhada a uma administração pública orientada a resultados, que busca racionalizar recursos, reduzir a burocracia estatal e fortalecer a atuação integrada dos órgãos de segurança e do sistema de justiça criminal. Ao permitir que ocorrências de menor complexidade sejam resolvidas de forma mais célere, preserva-se a capacidade investigativa da Polícia Civil para a apuração de delitos mais graves e complexos.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça consolidou, de forma inequívoca, o entendimento de que a lavratura do TCO não constitui atividade exclusiva da polícia judiciária, reconhecendo sua compatibilidade com a atuação de órgãos de polícia administrativa, como a Polícia Militar. Essas decisões reforçam a compreensão de que o Estado Democrático de Direito se fortalece não pela rigidez formal de competências, mas pela atuação cooperativa e funcional das instituições públicas em prol da proteção de direitos e da paz social.
Por fim, destaca-se que a consolidação dessa prática exige a adoção de medidas institucionais complementares. É imprescindível a existência de regulamentação interna clara e uniforme, capaz de estabelecer procedimentos padronizados, garantir segurança jurídica aos agentes públicos e assegurar o respeito aos direitos e garantias fundamentais dos cidadãos. Além disso, revela-se indispensável o investimento contínuo na capacitação técnica e jurídica dos policiais militares, de modo a assegurar que a lavratura do TCO seja realizada com observância estrita da legalidade, da dignidade da pessoa humana e dos princípios que regem a atuação estatal.
Dessa forma, conclui-se que a lavratura do Termo Circunstanciado de Ocorrência pela Polícia Militar não apenas encontra respaldo jurídico-constitucional, como também se apresenta como instrumento legítimo de aprimoramento da eficiência da segurança pública e de fortalecimento do Estado Democrático de Direito, desde que acompanhada de adequada normatização e permanente qualificação profissional.
6. Referências
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1Licenciatura em Educação Física (Unopar). Bacharel em Educação Física (Uniasselvi). Pós-Graduação em Nutrição Esportiva (Uniasselvi). Id Lattes: 8521962051948059. Id Orcid: 0009-0005-3501-8053. E-mail: leoaraujo030508@gmail.com;
2Licenciatura em Pedagogia (UFPA). Pós-Graduação Em Segurança Pública (Faveni). Id Lattes: 2470316986502544. Id Orcid: 0009-0003-0945-0008. E-mail: jose.lucival18@gmail.com;
3Licenciatura em pedagogia. Id Lattes: 0255079407306057. Id Orcid: 0009-0005-4465-2160. E-mail: jairorocam@gmail.com;
4Licenciatura em Ciências Naturais (UFPA). Id Lattes: 9535436842989069. Id Orcid: 0000-0002-4714-6432. E-mail: gibsonrvg@gmail.com;
5Tec. em Contabilidade. Id Lattes: 5006341900687601. Id Orcid: 0009.0008.1608.2035. E-mail: giovaniferreirapinto7875@gmail.com;
6Bacharel em serviço social (UNOPAR). Graduando em Direito (ANHANGUERA). Pós-graduação em Gestão e Organização da Escola com ênfase em Direção Escolar (Universidade Pitágoras Unopar). Id Lattes: 6004851583803520. Id Orcid: 0009-0006-8840-3737. E-mail: edilson26silva@hotmail.com;
7Tec. Agrícola com Habilitação em Zootecnia (IFPA). Id Lattes: 6498776217826261. Id Orcid: 0009-0000-4580-2275. E-mail: israelcardosop@gmail.com;
8Tecnólogo em Gestão Pública (UNICID). Pós-Graduação em Direito Ambiental, Negócios, Administração e Direito (Universidade Cruzeiro do Sul). ID Lattes: 5330213549208308. Id Orcid: 0009-0004-7925-4034. E-mail: davidcauagy@gmail.com;
9Bacharel em Direito. Tecnólogo em Serviços Jurídicos. Pós-Graduado em Docência do Ensino Superior e Neuropsicologia. Atua em Docência do Ensino Superior e Tutoria Online. Id Lattes: 3060050088993506. Id Orcid: 0009-0005-9863-9543. E-mail: odairsil85@gmail.com;
10Bacharel em Ciências Contábeis. Id Lattes: 9952464663978583. Id Orcid: 0009-0001-9758-5193. E-mail: robertoferreirab@hotmail.com;