REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.6624770
Autores:
Aurélio do Prado Gonçalves
Thiago Luiz de Oliveira
RESUMO
A presente pesquisa delimita-se em demonstrar a importância do Processo Administrativo Disciplinar e o controle sobre os servidores públicos federais, perante a Lei 8.112/90, que é o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das Autarquias e das Fundações públicas federais, fazendo uma análise no sentido lato sensu e stricto sensu para uma melhor compreensão, a fim de evidenciar possíveis faltas mais comuns cometidas no âmbito do direito disciplinar, bem como a necessidade de mecanismos de delimitações. Para que ocorram mudanças significativas no sistema do processo administrativo disciplinar e do comportamento ético é o de uma gestão mais democrática, por meio da qual se esclareça e oriente sobre os direitos e deveres do agente público, pautando sobre o aspecto dos princípios constitucionais, principalmente do contraditório e da ampla defesa, para que todos possam agir de acordo com o ordenamento que rege as condutas administrativas. A metodologia utilizada consiste em pesquisa bibliográfica, com base em estudo detalhado sobre a problemática abordada, que visa contribuir com o conhecimento acadêmico, científico e empírico.
Palavras-chave: Comportamento ético. Lei 8.112/90. Processo Administrativo Disciplinar.
ABSTRACT
The present research is limited in demonstrating the importance of the Disciplinary Administrative Process and the control over federal public servants, before Law 8.112/90, which is the legal regime for civil servants of the Union, Municipalities and Public Foundations federal agencies, making an analysis in the lato sensu and stricto sensu senses for a better understanding, in order to highlight possible more common faults committed within the scope of disciplinary law, as well as the need for delimitation mechanisms. In order for significant changes to occur in the system of the disciplinary administrative process and ethical behavior, it is necessary to have a more democratic management, through which the rights and duties of the public agent are clarified and guided, based on the aspect of constitutional principles, especially the contradictory and full defense, so that everyone can act in accordance with the order that governs administrative conduct. The methodology used consists of bibliographic research, based on a detailed study of the problem addressed, which aims to contribute to academic, scientific and empirical knowledge.
Keywords: Ethical behavior. Law 8.112/90. Disciplinary Administrative Process.
1. INTRODUÇÃO
Segundo Thomas Hobbes[1], os homens, no estado de natureza, eram inimigos uns dos outros e viviam em guerra permanente. E como toda guerra termina com vitória dos mais fortes, O Estado surgiu como resultado dessa vitória, sendo uma organização do grupo dominante para manter o poder de domínio sobre os vencidos.
Com o surgimento do Estado, bem como a necessidade de executar suas funções, nasceu a ideia de pessoas para representá-lo, ou seja, agentes para exercerem as funções representativas, os denominados agentes públicos, popularmente conhecidos como servidores públicos.
O servidor público é o agente dotado de poderes representativos. Investigar sobre suas condutas sempre foi assunto de interesse da sociedade, pois ele representa o Estado e sua vontade, na prestação de seu serviço à população. Sendo assim, muitas vezes, esse agente público utiliza-se de seu poder discricionário e comete infrações que acarretam danos morais e materiais ao Estado e a terceiros que se utilizam de serviços e informações prestadas por esses agentes.
Assim, nasce a necessidade de se apurar condutas delituosas e reprimi-las. Nesse sentido, verifica-se que o caráter disciplinador do processo administrativo vem evoluindo ao longo do tempo como parte integrante do Direito Administrativo, em que o propósito não é somente o de controlar os atos desempenhados pelo funcionalismo público, mas também o de preservar a imagem, o decoro e a credibilidade das instituições públicas perante a sociedade junto àqueles ocupantes de cargos, empregos e funções públicas.
Justifica-se o estudo dessa temática tendo como fundamento que, em pleno século XXI, face às grandes transformações operadas no direito moderno, ainda se nota várias críticas a certos institutos no Direito Administrativo Disciplinar, sem que ocorra uma maior reflexão ou profundidade de análise.
Esta pesquisa delimita-se em estudar o Processo Administrativo Disciplinar perante a Lei 8.112/90 e o controle sobre os servidores públicos federais. Para tanto, investigou-se a origem e evolução do processo; os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa e sua aplicação no contexto do processo administrativo disciplinar, bem como verificar a relação entre estes princípios. Por fim, buscou-se contextualizar o Processo Administrativo Disciplinar na Lei 8.112/90, extraindo os conceitos principais, investigando a estrutura desse procedimento, suas formalidades e etapas, que vão desde a propositura ao julgamento.
Os princípios da indisponiblidade do interesse público, do contraditório e da ampla defesa são mecanismos fundamentais que devem ser aplicados nos processos disciplinares, tanto nas instâncias judiciais quanto nas administrativas. A aplicação de um Processo Administrativo Disciplinar é fundamental para contribuir com a promoção de políticas e ações administrativas que busquem a apuração das faltas disciplinares, objetivam o êxito da gestão pública. Assim, elegeu-se como problema a ser estudado a aplicação do Processo Administrativo Disciplinar face aos pressupostos da Lei 8.112/90. Tem-se como objetivo geral investigar a aplicação do Processo Administrativo Disciplinar (PAD) perante a Lei 8.112/90, e como específicos, conhecer o funcionamento do processo administrativo disciplinar, sua origem, evolução e sua aplicação, face à Lei 8.112/90 e entender a relação dos princípios da indisponibilidade do interesse público, do contraditório e da ampla defesa nos processos disciplinares.
2. REFERENCIAL TEÓRICO
Quando se fala em evolução histórica do processo administrativo, se faz relevante determinar a origem do Direito Administrativo.
Nesse sentido, a literatura acadêmica apresenta o Direito Administrativo como fruto do ordenamento jurídico moderno. Segundo Di Pietro (2018), na Idade Média não se conhece nenhum registro sobre o desenvolvimento do Direito Administrativo, visto que o poder naquela época era exercido pelas monarquias absolutistas, em que todo o poder pertencia ao soberano, ou seja, a sua vontade era a lei e ao povo cabia a obediência.
O direito administrativo, como ramo autônomo, nasceu em fins do século XVIII e início do XIX, o que não significa que inexistissem anteriormente normas administrativas, pois, onde quer que exista o Estado, existem órgãos encarregados do exercício de funções administrativas. O que ocorre é que tais normas se enquadravam no jus civile, da mesma forma que nele se inseriam as demais, hoje pertencentes a outros ramos do direito. (DI PIETRO, 2018)
A visão da doutrinadora remete a um pensar que, apesar da história social e jurídica contemplar normas de conduta do mundo antigo, aquelas não eram advindas de um poder popular e sim da vontade de um soberano, que não estava submetido aos Tribunais, ao passo que ele também exercia o controle jurisdicional à época. Já com o Estado Moderno, a história muda para uma normativa que contempla o poder das crescentes aspirações humanas por meio de um intenso exercício do Estado de Direito.
Fortalecendo o pensamento de Di Pietro, Meirelles (2016) ressalta que foi após o período de absolutismo, por meio da teoria da separação de poderes de Montesquieu (1748), a revolução francesa (1789) e a tripartição das funções do Estado em executivas, legislativas e judiciais, que se começou a dar os primeiros passos sobre a especialização das atividades da administração pública e independência aos órgãos que iriam realizá-las. A partir disso, surge a ideia de justiça administrativa e a necessidade de julgamento dos atos da administração, que inicialmente estava a cargo dos Parlamentos.
Em um estágio subsequente, foram criados os tribunais judiciais e os administrativos. Essa mudança expressiva foi importante ao passo que se deixou de confundir a figura do Estado com o monarca e se firmou como administração pública, em que o ponto central passa a ser o respeito às leis, atualmente conhecido como princípio da legalidade.
No Brasil, essa gênese segue a mesma tendência europeia. No período monárquico, o Direito Administrativo não era exercido como ramo autônomo. Foi na época do império que se consolidou a divisão das funções do Estado (legislativo, executivo, judiciário e moderador) sendo que os dois últimos poderes se concentravam nas mãos do imperador, conforme assevera Di Pietro (2018), que destaca que foi em tempos depois, com a Constituição de 1934, que o Direito Administrativo brasileiro alcança sua verdadeira evolução, com a extensão da atividade do Estado e sua intervenção nos âmbitos social e econômico. Ademais, instituiu-se ainda nesse período, um Tribunal de Direito Administrativo na esfera federal. Foi nesse momento em que houve um expressivo crescimento da máquina estatal, com a criação de novas pessoas jurídicas públicas, autarquias e o aumento de agentes públicos para exercerem os atos da administração pública e, assim, atender às novas demandas (DI PIETRO, 2018).
O primeiro texto legal que menciona o termo “ato administrativo” fazendo referência aos atos da administração pública em geral, surgiu na França e datam de 1.790, por meio da lei n° 16, em seu artigo 13, que reconheciam que funções judiciárias são distintas das administrativas e proibiam juízes de perturbarem as “operações dos corpos administrativos” (DI PIETRO, 2018). Somente no Direito Moderno que se começou a reconhecer a existência de um regime jurídico administrativo, em que o ato administrativo, está sujeito à separação de poderes e à submissão da Administração Pública ao Direito, iniciando-se assim, a vinculação das atividades dos agentes públicos a determinadas regras e princípios.
Assim, a ideia de manifestação de vontade em que há a subjetividade do administrador público fica vinculada ao princípio constitucional da legalidade, postulado basilar dos Estados de direito, que deve ser submetido à apreciação jurisdicional, o que, segundo Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino “todos, sem exceção, estão sujeitos ao império da lei, sendo que ninguém, nem os particulares, nem os agentes públicos podem agir de modo a contrariar o ordenamento jurídico” (PAULO; ALEXANDRINO, 2017, p. 232). A partir da infringência dessas regras jurídicas é que nasce o processo administrativo disciplinar, que foi criado devido à necessidade de controle da Administração Pública, pois é preciso atuar com legitimidade em cada ato e de acordo com a finalidade e objetivo do interesse coletivo.
Para José Armando da Costa, o direito disciplinar adquiriu a devida importância com o advento da Constituição de 1.988, reinaugurando o Estado Democrático de Direito. Na aplicação desse processo disciplinar, faz-se importante a observância do princípio constitucional do devido processo legal, expressamente elencado pela atual Constituição, que veio garantir a defesa de manifestações de arbítrio por parte de quem possui poder punitivo, ressaltando que “a validez de uma punição disciplinar imposta pela administração pública, só se verifica quando os fatos imputados ao agente público sejam, pelo menos, existentes, e requerem a existência de motivação” (COSTA, 2009).
No direito punitivo geral, consoante a cláusula constitucional do devido processo legal, ninguém poderá ser punido com base em presunção. Esta existe e predomina exatamente em sentido contrário, isto é, para manter de pé, até que se prove o contrário, a crença da inocência do indivíduo, conforme mencionado no artigo 5°, inciso LVII, da Constituição de 1988 (BRASIL, 1988). Paulo e Alexandrino (2017) ressaltam que, da amplitude do princípio do devido processo legal, decorrem os princípios do contraditório e da ampla defesa, que são comuns a todos os processos, nos âmbitos judiciais e administrativos, em que possa haver algum litígio ou controvérsia, ou alguma acusação que seja imputada a alguém, conforme expressamente assegura a Constituição de 1988, em seu artigo 5.º, inciso LV (BRASIL, 1988).
2.1 Do Contraditório e Da Ampla Defesa
Ao observar os princípios introdutórios de qualquer disciplina jurídica, é fundamental que se observe primeiramente o sistema de normas vigentes no país a ser analisado por meio da Costituição Federal, no caso do Brasil, a de 1.988 e seus artigos mais importantes nesse aspecto, principalmente aqueles elencados no artigo 5°, onde estão as normas que não são modificadas por outros textos positivados, as chamadas cláusulas pétreas, que estão consolidadas na Carta de 1.988.
O pós-positivismo dentro do direito marca o encontro da norma com ética, ao introduzir no ordenamento jurídico pensamentos sobre a justiça e legitimidade consolidadas em princípios, que passam a ser compartilhados por toda a sociedade em um determinado espaço e tempo. Corroborando-se nesse sentido, Bandeira de Mello afirma que os princípios são o verdadeiro alicerce, um mandamento nuclear de um sistema jurídico, que irradia sobre diferentes normas (BANDEIRA DE MELLO, 1981).
Adentrando-se um pouco mais nos princípios, a Constituição Federal brasileira consagra nos incisos LIV e LV do artigo 5° um expressivo significado de equidade, ao discorrer:
LIV – ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.
Segundo o pensamento de Borges (2001), esses incisos representam um grande avanço no ordenamento jurídico universalmente aceito, e destaca que o inciso LV, da Constituição Federal surge como uma inovação no Direito Administrativo, ao aplicar aos processos administrativos as mesmas garantias asseguradas aos litigantes em processos judiciais.
Desse modo visualiza-se que a Constituição assegura o princípio do contraditório e da ampla defesa como elementos e recursos que simbolizam a eficácia do direito fundamental da igualdade de todos perante a lei.
Em se tratando do princípio do contraditório, visualiza-se que ele é uma garantia fundamental da justiça, isso porque deve ser possibilitada a ambas as partes a paridade de armas. Assim, todo ato produzido dentro do processo caberá igual direito à outra parte discordar, aceitar ou simplesmente modificar os fatos e o direito alegado.
Segundo Medauar (2018) o princípio do contraditório, em essência, significa a faculdade de manifestar o próprio ponto de vista ou argumentos próprios, ante fatos, documentos ou pontos de vista apresentados por outrem, o que possibilita “tecnicamente contradizer a posição contrária”, consistindo em “informação necessária e reação possível”.
Em linha, Paulo e Alexandrino (2017) asseveram que o princípio do contraditório é aquele que possibilita contradizer a posição contrária, conforme se vê a seguir:
Se refere especificamente à exigência de que seja dada ao ínteressado a oportunidade de se manifestar a respeito de todos os elementos trazidos ao processo que possam influenciar na decisão, contestando-os, se desejar, inclusive mediante a apresentação e juntada ao processo de outros elementos contrários àqueles. São corolários do contraditório a contestação, a redarguição de testemunhas, a impugnação de atos, dentre outros (PAULO; ALEXANDRINO, 2017, p. 980).
Nery Júnior complementa, reforçando que o contraditório, essencialmente, é uma manifestação do Estado de Direito, pois, tem uma importante afinidade com o princípio da igualdade das partes e do direito de ação. Assevera o autor que o texto constitucional, ao garantir o contraditório aos litigantes, buscou dar um significado tanto ao direito de ação, como ao direito de defesa (NERY JÚNIOR, 2006).
O Estado tem o dever de proporcionar a todo acusado condições para o pleno exercício de seu direito de defesa, possibilitando-o trazer ao processo os elementos que julgar necessários ao esclarecimento da verdade. O princípio da ampla defesa, que tem dignidade constitucional, vale plenamente para o processo administrativo. Tanto em juízo quanto na esfera administrativa, o direito à plenitude da defesa é regra inafastável. Para Medauar (2018, p.159), “tem o condão de busca da preservação de algo que será afetado por atos, medidas, condutas, decisões, declarações, vindos de outrem. A Constituição Federal alude à ampla defesa, refletindo a evolução que reforça o princípio e denota elaboração acurada para melhor assegurar sua observância.”
A ampla defesa no direito administrativo pode ser conceituada como o processo ou sindicância ao servidor acusado, com a faculdade de resposta e de produção de provas contrárias a acusação (MEIRELLES, 2016).
Para Di Pietro (2018), a ampla defesa pode ser vista como a percepção de liberdade que tem o indivíduo de, em defesa de seus interesses, alegar fatos e propor provas que lhe permitam a abertura de um espaço para se defender sem qualquer restrição. Para esta autora, “o princípio da ampla defesa é aplicável em qualquer tipo de processo que envolva situações de litígio ou o poder sancionatório do Estado sobre as pessoas físicas e jurídicas” (DI PIETRO, 2018, p. 873). Assim, ressalta-se que a Constituição Federal garante a amplitude mínima de defesa, isto é, um patamar em que o cidadão possa exercer seu direito à alegação, se assim desejar.
Verifica-se que há uma relação entre os princípios do contraditório e da ampla defesa, e que eles estão emaranhados um no outro, ou seja, o princípio do contraditório demonstra ser uma parte inerente ao direito de defesa, que decorre da bilateralidade do processo.
No concernente ao exercício do poder disciplinar, a garantia constitucional da ampla defesa veda a imposição de penas sem a intermediação de processo (que pode ser simples). A ideia de que o contraditório e a ampla defesa só devem existir para apuração de condutas passíveis de penas graves, enquanto outras penas seriam aplicadas sem processo, deixa de prevalecer à vista do disposto no inc. LV do art. 5º da CF. Portanto, não há de se admitir a punição pelo critério da verdade sabida, em virtude do qual se conferia à autoridade o poder de aplicar, de imediato, penas leves (exemplo: repreensão e suspensão curta) quando tivesse conhecimento direto da falta cometida (MEDAUAR, 2018).
Portanto, a garantia do devido processo legal ou administrativo deve ser percebido como a busca de um resultado que seja útil tanto para a satisfação do direito do lesado como do ameaçado, para tanto, se inclui nessa seara o respeito aos princípios do contraditório e da ampla defesa. Dentro do âmbito do processo administrativo disciplinar, essa relação entre os princípios é a oportunidade do agente público em apresentar a sua defesa e comprovar suas alegações. A aplicação desses princípios serve de aperfeiçoamento na democratização do processo, simbolizando assim o máximo respeito ao cidadão (MEIRELLES, 2016; PAULO, ALEXANDRINO, 2017).
Segundo Meirelles (2016), o processo administrativo é o meio que utiliza a administração pública para registrar seus atos, controlar a conduta de suas agentes e encontrar soluções de controvérsias dos administrados.
Em se tratando do processo administrativo disciplinar no âmbito federal, a lei 8.112/90 que é o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais possui capítulo próprio que trata sobre o assunto, onde estabelece as fases de instrução do processo, o estabelecimento da comissão processante, o inquérito, julgamento e revisão do processo. A lei 8.112/90 legaliza o exercício do poder disciplinar na administração pública federal para agentes civis da União, exigindo a instauração de processo disciplinar para apurar as irregularidades cometidas pelo agente público no exercício de suas funções.
2.2 Lei 8.112/90 – Do Processo Administrativo Disciplinar
Com o enfoque direcionado ao Processo Administrativo Disciplinar perante a Lei n° 8.112 de 11 de dezembro de 1990, intitulada “Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais”, verifica-se que a criação desta lei teve também o propósito de realizar apurações de condutas administrativas disciplinares, em que se observa que os instrumentos legais disponibilizados por ela procuram zelar pelas diretrizes processuais constitucionais e pela eficiência da administração pública.
Nesse sentido, verifica-se a possibilidade de implementação de um procedimento de apuração de condutas disciplinares por meio desse processo administrativo, tendo como base os artigos 143 e 153 da retrocitada lei, que versa:
Art. 143. A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa.
Art. 153. O inquérito administrativo obedecerá ao princípio do contraditório, assegurada ao acusado ampla defesa, com a utilização dos meios e recursos admitidos em direito.
Extrai-se dos dispositivos legais que a ampla defesa e o contraditório são peças basilares para o exercício subjetivo da defesa pelo agente público durante o processo administrativo. Vale frisar que a referida lei reforça o dever da administração em apurar as irregularidades decorrentes das atividades do agente, seja por meio de sindicância, que é um processo sumário, sintético, para aplicação de penalidades menores ou por meio de processo administrativo disciplinar, que poderá cominar até na demissão do servidor. Ademais, cabe destacar que o Superior Tribunal de Justiça (STJ), no ano de 2018, por meio da Súmula 611, manifestou a possibilidade de que a instauração de processo disciplinar poderá se dar com base até mesmo em denúncia anônima, motivada ou amparada por sindicância.
Ainda sobre a sindicância, a referida lei destaca em seu artigo 145:
Art. 145. Da sindicância poderá resultar:
I – arquivamento do processo;
II – aplicação de penalidade de advertência ou suspensão de até 30 (trinta) dias;
III – instauração de processo disciplinar.
Parágrafo único. O prazo para conclusão da sindicância não excederá 30 (trinta) dias, podendo ser prorrogado por igual período, a critério da autoridade superior.
A sindicância é um instrumento sumário para para apurar infrações quecomportem a pena máxima de suspensão por até trinta dias no serviço público, haja ou não indiciados conhecidos, onde o escopo é o de coletar as informações suficientes para indicar a autoria e realizar a abertura de processo administrativo disciplinar em desfavor do agente público passível de ser responsabilizado (MAZZA, 2019; CRETELLA JÚNIOR, 2000).
Após toda a apuração, que não pode exceder o prazo de trinta dias prorrogável por igual período, a sindicância poderá resultar em: I – arquivamento do processo; II – aplicação de penalidade de advertência ou suspensão de até trinta dias; III – instauração de processo disciplinar. Como se nota, não é obrigatória a instauração prévia de sindicância. Assim, nada impede que a autoridade inicie diretamente o processo administrativo disciplinar sem sindicância anterior (MAZZA, 2019, p. 794).
Todavia, nota-se que a sindicância seria o caminho para o processo administrativo. Carvalho filho (2009) reforça a tese ao ponderar sobre o artigo 145, inciso II, que a simples aplicação de advertência ou suspensão pode ensejar a abertura de processo disciplinar. Contudo, a real aplicação de penalidade dependerá sempre da observância sos princípios do contraditório e da ampla defesa, pois, de outra forma, caracteriza-se inconstitucionalidade.
Contextualizando o processo administrativo disciplinar, destaca-se que é o devido processo legal para aferir a responsabilidade de agentes públicos por infrações cometidas no exercício de suas funções ou com reflexo nelas. Ele distingue-se da sindicância, que é o expediente pelo qual a administração investiga irregularidaes em torno do serviço público e delibera, geralmente por meio de comissão, a partir do esclarecimento, sugerindo a tomada de providências cabíveis. A seguir, busca-se retratar conceitos e fases que compõem a estrutura o processo administrativo disciplinar (PAD).
O PAD conceitua-se como o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido (BRASIL, 1990).
Segundo Meirelles (2016), o processo administrativo é o meio do qual a administração pública se vale para registrar seus atos, controlar a conduta de seus agentes e encontrar soluções de controvérsias dos administrados.
Cretella Júnior (2000) reforça a tese, asseverando que o processo administrativo disciplinar é o conjunto de atos e formalidades que, antecedendo e preparando o ato administrativo, permite que o Estado atinja seus fins, concretizando a vontade da administração.
De acordo com a Lei n°8.112/90, o processo administrativo disciplinar se desenvolve sucessivamente em fases distintas, conforme versa o artigo 151:
Art. 151. O processo disciplinar se desenvolve nas seguintes fases:
I – instauração, com a publicação do ato que constituir a comissão;
II – inquérito administrativo, que compreende instrução, defesa e relatório;
III – julgamento.
Di Pietro (2018) aborda que “o processo administrativo tem início com o despacho da autoridade competente, determinando a instauração, assim que tiver a ciência de alguma irregularidade, ela age ex-officio, com fundamento no princípio da oficialidade”.
Além disso, a instauração do processo administrativo disciplinar tem início, com a publicação da portaria que constitui a comissão de inquérito, composta por 3 membros. É a comissão de inquérito o órgão responsável pela apuração disciplinar, conforme artigo 49, da Lei 8.112/90, incumbido de fixar os fatos considerados relevantes e que deve constituir o objeto da prova, a delimitação dos meios de prova cabíveis, dentre eles, a prova pericial, artigos 155 e 156, da Lei 8.112/90, que seguem:
Art. 149. O processo disciplinar será conduzido por comissão composta de três servidores estáveis designados pela autoridade competente, observado o disposto no § 3o do art. 143, que indicará, dentre eles, o seu presidente, que deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado.
Art. 155. Na fase do inquérito, a comissão promoverá a tomada de depoimentos, acareações, investigações e diligências cabíveis, objetivando a coleta de prova, recorrendo, quando necessário, a técnicos e peritos, de modo a permitir a completa elucidação dos fatos.
Art. 156. É assegurado ao servidor o direito de acompanhar o processo pessoalmente ou por intermédio de procurador, arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas e formular quesitos, quando se tratar de prova pericial.
Ademais, sob a ótica do artigo 147, da lei 8.112/90, a fim de que o acusado não venha a intereferir no processo, poderá ser determinado o seu afastamento pelo período de tramitação do processo disciplinar:
Art. 147. Como medida cautelar e a fim de que o servidor não venha a influir na apuração da irregularidade, a autoridade instauradora do processo disciplinar poderá determinar o seu afastamento do exercício do cargo, pelo prazo de até 60 (sessenta) dias, sem prejuízo da remuneração.
Parágrafo único: O afastamento poderá ser prorrogado por igual prazo, findo o qual cessarão os seus efeitos, ainda que não concluído o processo.
Após os trâmites iniciais, se passa a fase de inquérito administrativo, artigos 153 e 166, da Lei 8.112/90, que versam sobre a instrução, defesa e relatório, fases em que o servidor é indiciado com especificação dos fatos e das respectivas provas, sendo ele citado para apresentar sua defesa, e, após isso, passa-se à fase de conclusão dos trabalhos da comissão, por meio de relatório.
Art. 153. O inquérito administrativo obedecerá ao princípio do contraditório, assegurada ao acusado ampla defesa, com a utilização dos meios e recursos admitidos em direito.
Art. 156. É assegurado ao servidor o direito de acompanhar o processo pessoalmente ou por intermédio de procurador, arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas e formular quesitos, quando se tratar de prova pericial.
Desta maneira, a fase de instrução incide na produção da prova, em que a comissão de inquérito promove a averiguação de testemunhas, declaração das partes, perícias, e juntada de documentos públicos e/ou particulares, além de acareações. Em síntese, Di Pietro (2018) descreve o mecanismo da instrução:
A instrução rege-se pelos princípios da oficialidade e do contraditório, este último essencial à ampla defesa. Com base no primeiro, a comissão toma a iniciativa para levantamento das provas, podendo realizar ou determinar todas as diligências que julgue necessárias a essa finalidade. O princípio do contraditório exige, em contrapartida, que a comissão dê ao indiciado oportunidade de acompanhar a instrução, com ou sem defensor, conhecendo e respondendo a todas as provas contra ele apresentadas (DI PIETRO, 2018, p. 880).
Conforme o princípio do contraditório e da ampla defesa o servidor poderá acompanhar o processo pessoalmente por meio de seu advogado conforme expressa o artigo 156, da Lei 8.112/90, com as disposições relacionadas ao direito de conhecimento e participação dos atos processuais por parte do acusado:
Art. 156. É assegurado ao servidor o direito de acompanhar o processo pessoalmente ou por intermédio de procurador, arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas e formular quesitos quando se tratar de prova pericial.
Concluída a instrução, deve ser assegurado o direito de “vista” do processo e notificado o indiciado para a apresentação da sua defesa. Embora esta fase seja denominada de defesa, na realidade as normas referentes à instauração e à instrução do processo já têm em vista propiciar ampla defesa ao servidor (DI PIETRO, 2018, p. 881).
Destaca-se que a citação do indiciado deve ser feita antes de iniciada a instrução e acompanhada de cópia da portaria para permitir-lhe pleno conhecimento da denúncia. Ademais, Di Pietro (2018) ressalta que é permitido ao acusado assistir à inquirição das testemunhas e reperguntar às mesmas, por intermédio da comissão, devendo comparecer acompanhado do seu defensor. Terminada a instrução, será dada vista dos autos ao indiciado e aberto o prazo para a defesa. O princípio do contraditório é, pois, assegurado em toda a sua extensão.
Pode-se dizer que é por meio deste dispositivo que se marca a defesa com uma garantia constitucional dentro do processo disciplinar, onde o servidor após tomar ciência da acusação, tem assegurado o direito de apresentar documentos, requerer diligências, perícias e outros tipos de provas, que culminam na defesa escrita.
Enfim, é nessa etapa que o acusado terá a possibilidade, por intermédio de seu advogado de se defender, de formular suas alegações por escrito, em prazo de 10 dias (art. 161 § 1°), e 20 dias (§ 2°) no caso de haver dois ou mais indiciados. Ressaltando a prorrogação no prazo no caso de diligências indispensáveis (§ 3°).
Art. 161. Tipificada a infração disciplinar, será formulada a indiciação do servidor, com a especificação dos fatos a ele imputados e das respectivas provas.
§ 1° O indiciado será citado por mandado expedido pelo presidente da comissão para apresentar defesa escrita, no prazo de 10 (dez) dias, assegurando-se-lhe vista do processo na repartição.
§ 2° Havendo dois ou mais indiciados, o prazo será comum e de 20 (vinte) dias.
§ 3° O prazo de defesa poderá ser prorrogado pelo dobro, para diligências reputadas indispensáveis.
A defesa contempla ainda a revelia no caso de o acusado não apresentar sua defesa escrita no prazo determinado.
Art. 164. Considerar-se-á revel o indicado que, regularmente citado, não apresentar defesa no prazo legal.
E como última etapa do inquérito disciplinar, tem-se o relatório, no qual a defesa deve concluí-lo com um parecer, sugerindo a absolvição ou aplicação de determinada penalidade, indicando ainda as provas em que baseiam a sua conclusão (art. 165, §1°).
Art. 165. Apreciada a defesa, a comissão elaborará relatório minucioso, onde resumirá as peças principais dos autos e mencionará as provas em que se baseou para formar a sua convicção.
§ 1° O relatório será sempre conclusivo quanto à inocência ou à responsabilidade do servidor.
Mazza (2019), ressalta importância do relatório da comissão e o seu encaminhamento:
Importante destacar que a manifestação final da comissão processante é um relatório conclusivo quanto à inocência ou responsabilidade do servidor (art. 165 da Lei n. 8.112/90). A decisão final sobre a aplicação, ou não, de sanção ao servidor nunca é tomada pela comissão processante, cabendo a esta encaminhar o relatório para a autoridade competente, nos termos da lei, para realizar o julgamento relativo à aplicação da penalidade cabível (MAZZA, 2019, p. 795).
A etapa a seguir trata-se do julgamento, que é a fase final do processo administrativo disciplinar, em que a autoridade administrativa que determinou a sua instauração recebe o resultado de todo o trabalho processual desenvolvido pela comissão de inquérito.
Art. 166. O processo disciplinar, com o relatório da comissão, será remetido à autoridade que determinou a sua instauração, para julgamento.
Após terminada a defesa, a comissão de inquérito irá apresentar o relatório, instruído com provas, que embasaram na conclusão dos trabalhos, emitindo sugestão de absolvição ou de aplicação de determinada penalidade. O relatório é peça meramente opinativa, não vinculando a autoridade julgadora a acatá-lo, que poderá, após análise dos autos, ter conclusão diversa e, nesse caso, terá que motivar adequadamente sua decisão (MAZZA, 2019; DI PIETRO, 2018).
Importante destacar que a manifestação final da comissão processante é um relatório c conclusivo quanto à inocência ou responsabilidade do servidor (art. 165 da Lei n. 8.112/90). A decisão final sobre a aplicação, ou não, de sanção ao servidor nunca é tomada pela comissão processante, cabendo a esta encaminhar o relatório para a autoridade competente, nos termos da lei, para realizar o julgamento relativo à aplicação da penalidade cabível (MAZZA, 2019, p. 795)
Deste modo, após a conclusão do processo, poderá resultar-se em absolvição, ou ainda, em aplicação de penalidades, que podem ser de advertência, suspensão, demissão, cassação de aposentadoria, destituição de cargo em comissão, destituição de função comissionada, sanções essas julgadas e aplicadas pela autoridade competente, conforme disposição do artigo 141, da Lei 8.112/90:
Art. 141. As penalidades disciplinares serão aplicadas:
I – pelo Presidente da República, pelos Presidentes das Casas do Poder Legislativo e dos Tribunais Federais e pelo Procurador-Geral da República, quando se tratar de demissão e cassação de aposentadoria ou disponibilidade de servidor vinculado ao respectivo Poder, órgão ou entidade;
II – pelas autoridades administrativas de hierarquia imediatamente inferior àquelas mencionadas no inciso anterior quando se tratar de suspensão superior a 30 (trinta) dias;
III – pelo chefe da repartição e outras autoridades na forma dos respectivos regimentos ou regulamentos, nos casos de advertência ou de suspensão de até 30 (trinta) dias;
IV – pela autoridade que houver feito a nomeação, quando se tratar de destituição de cargo em comissão.
Importante ainda destacar que a competência para aplicar a pena mais gravosa que é a de demissão aos servidores da Administração Direta da União é de competência exclusiva do Presidente da República, em âmbito federal.
Por fim, cabe destacar que é possível o pedido de reconsideração e a utilização de recursos para as esferas hierárquicas superiores, bem como a revisão, ambas situações admitidas na Lei n° 8.112/90.
3. METODOLOGIA
Define-se como pesquisa “o processo formal e sistemático de desenvolvimento do método científico, cujo objetivo fundamental é descobrir respostas para problemas mediante o emprego de procedimentos científicos” (Gil, 2008, p. 26). Uma pesquisa deve ser delineada por elementos como seus paradigmas – qualitativo e quantitativo, sua finalidade, onde se poderá explorar, descrever ou explicar e, ainda, adotar os métodos de pesquisa adequados e definir uma população-alvo (GIL, 2008; KLEIN et al., 2015).
Neste estudo foram abordados os aspectos constitucionais, legais, doutrinários de um Processo Administrativo Disciplinar, retratando a sua importância para o bom desempenho da gestão pública. Assim, a abordagem e classificação da natureza desta pesquisa classificou-se como um estudo bibliográfico, de caráter exploratório, que busca conhecer a origem, evolução e o funcionamento do Processo Administrativo Disciplinar. Conforme Klein et al. (2015, p.33), “as pesquisas exploratórias são estudos realizados quando se tem a necessidade de identificar, conhecer, levantar ou descobrir informações sobre um determinado tema”. Gil (2008) relata que pesquisas com caráter exploratório têm como objetivo proporcionar visão geral do tema estudado e, ainda, adquirir maior familiaridade com o assunto.
4. CONCLUSÃO
Este estudo do processo administrativo disciplinar possibilitou ver que este procedimento é um relevante instrumento instaurado pela Administração Pública para apuração e punição de falta administrativas dos servidores públicos. Nota-se com isso que o processo disciplinar é imperativo para eficácia do poder estatal. É obrigatório que a autoridade tome ciência de qualquer irregularidade no serviço público.
Com isso, pode se dizer a Lei n° 8.112/90, coloca em ênfase a premissa que a Administração Pública não pode fazer senão aquilo que a lei autoriza ou determina, face ao princípio da legalidade. Portanto, toda atividade deve pautar-se pelo respeito e obediência plena as normas legislativas, que devem ser aplicadas sem espaço para tolerância frente às irregularidades dos servidores.
Porém, seguindo na mesma tendência, ressalta-se um ponto determinante que norteou este trabalho: a garantia que a Constituição Federal prove a todos os acusados, seja em processo criminal, seja em processo administrativo, do direito de ampla defesa e do contraditório.
Por fim, conclui-se que o processo disciplinar emerge como um instrumento de caráter bilateral, ou seja, de um lado ele realiza a missão do Estado em garantir os direitos constitucionais de todos os cidadãos, relativos ao funcionamento eficiente e eficaz da administração pública. E do outro, configura-se como responsável pela concretização dos direitos constitucionais de qualquer acusado na esfera administrativa de buscar provas e de se defender.
[1] THOMAS HOBBES – Nascido em 1588, filósofo e cientista político inglês. Em sua obra Leviatã, explanou os seus pontos de vista sobre a natureza humana e sobre a necessidade de governos e sociedade.
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