REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/cs10202510312119
Carolina Muniz da Silva1
Maiane Correia do Rosário2
Vera Mônica Queiroz Fernandes Aguiar3
RESUMO
A regularização fundiária no Brasil enfrenta desafios significativos que envolvem aspectos jurídicos, sociais e econômicos, impactando diretamente o acesso à terra e a efetivação de direitos fundamentais. Nesse contexto, o objetivo geral deste estudo foi analisar os aspectos legais da regularização fundiária no Brasil e os desafios para sua implementação eficaz, com ênfase na realidade do estado de Rondônia. O problema central investigado consistiu em compreender quais são os principais desafios jurídicos na regularização fundiária no Brasil. A metodologia adotada foi qualitativa e exploratória, baseada em pesquisa bibliográfica e documental, contemplando legislações pertinentes, como a Constituição Federal de 1988, o Estatuto da Terra (Lei nº 4.504/1964) e a Lei nº 13.465/2017, além de doutrinas, artigos científicos e dados empíricos. Os resultados apontaram que, embora existam avanços normativos voltados à promoção da segurança jurídica e à democratização do acesso à terra, persistem entraves relacionados à sobreposição de normas, à morosidade administrativa, à ausência de políticas públicas eficazes e à fragilidade na fiscalização fundiária. Essas dificuldades comprometem a efetividade da regularização e reforçam a necessidade de maior integração entre os entes federativos, bem como a adoção de instrumentos jurídicos e administrativos mais eficientes.
Palavras chaves: Regularização fundiária; Desafios jurídicos; Políticas públicas; Acesso à terra
ABSTRACT
Land regularization in Brazil faces significant challenges involving legal, social, and economic aspects, directly impacting access to land and the realization of fundamental rights. In this context, the main objective of this study was to analyze the legal aspects of land regularization in Brazil and the challenges to its effective implementation, with an emphasis on the reality of the state of Rondônia. The central research problem focused on understanding the main legal challenges in land regularization in Brazil. The methodology adopted was qualitative and exploratory, based on bibliographical and documentary research, encompassing relevant legislation such as the Federal Constitution of 1988, the Land Statute (Law No. 4.504/1964), and Law No. 13.465/2017, as well as legal doctrines, scientific articles, and empirical data. The results indicated that, although there have been normative advances aimed at promoting legal security and democratizing access to land, there are still obstacles related to overlapping regulations, administrative delays, the absence of effective public policies, and weaknesses in land oversight. These difficulties undermine the effectiveness of regularization and reinforce the need for greater integration among federal entities, as well as the adoption of more efficient legal and administrative instruments.
Keywords: Land regularization; Legal challenges; Public policies; Land access.
1. INTRODUÇÃO
A regularização fundiária no Brasil configura-se como um conjunto de medidas jurídicas, técnicas e sociais destinadas a incorporar áreas irregulares ao ordenamento territorial, garantindo segurança jurídica aos ocupantes e promovendo o direito à moradia, em consonância com a função social da terra prevista na Constituição de 1988 (art. 5º, XXIII; art. 184). Maricato (2007), enfatiza que, nesse sentido, a regularização jurídica é um complemento natural da urbanização e do uso produtivo do solo, pois apenas com a titulação formal os ocupantes passam a gozar de estabilidade e reconhecimento como cidadãos plenos.
Anote-se que a regularização jurídica, também conhecida como regularização fundiária urbana (REURB), consiste em um processo técnico, jurídico, urbanístico e social que passa a formalizar ocupações irregulares. Integra também o uso produtivo do solo ao ordenamento territorial formal, asseverando o direito à moradia e à dignidade, ao mesmo tempo que avaliza direitos de propriedade, melhora a infraestrutura e admite o acesso a crédito para os imóveis.
O ordenamento brasileiro dispõe de dispositivos essenciais, entre eles o Marco Legal da Regularização Fundiária (Lei 13.465/2017) e a Medida Provisória 910/2019 (convertida na Lei 14.004/2020), bem como do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), que estabelece diretrizes para as intervenções urbanas e conferem suporte normativo à regularização em áreas urbanas e rurais. Contudo, a aplicação prática dessas normas tem encontrado entraves significativos, tais como a falta de georreferenciamento preciso, a insuficiência de pessoal técnico e a sobreposição de competências entre União, estados e municípios, fatores que se refletem na morosidade dos trâmites e na insegurança dos processos (Brito e Barreto, 2010). Na Amazônia Legal, e em particular em Rondônia, a história recente da política federal de regularização demonstra o desvirtuamento dos propósitos sociais originais. Programas como o Terra Legal, ao priorizarem grandes propriedades e ao reduzirem exigências como vistoria e limites de área, contribuíram para a concentração fundiária e estimularam o desmatamento, em claro afastamento da função socioambiental da terra. Desse modo, definiu-se a seguinte problemática: Quais são os principais desafios jurídicos na regularização fundiária no Brasil?
A fim de responder este problema, o estudo tem por objetivo analisar os aspectos legais da regularização fundiária no Brasil e os desafios para sua implementação eficaz. Examinar a legislação vigente sobre regularização fundiária e sua aplicação prática. Identificar os principais entraves jurídicos e administrativos na regularização fundiária no Brasil. Avaliar os impactos sociais e ambientais da regularização fundiária e comparar o modelo brasileiro com experiências internacionais bem-sucedidas de regularização fundiária.
A regularização fundiária rural, enquanto objeto de estudo, está diretamente relacionada às teorias institucionais sobre como estruturas burocráticas influenciam a efetividade dos direitos (North, 1990). A demora e a complexidade dos procedimentos personificam o que Weber (1922) descreveu como inércia burocrática, refletindo limitações institucionais que comprometem o desenvolvimento agrário. Analisar o caso de Rondônia permite aprofundar essas discussões, contribuindo para o debate acadêmico sobre a relação entre processos administrativos e efetivação de direitos agrários (Gouvêa; Ávila; Ribeiro, 2009).
A regularização fundiária rural consiste em um conjunto de medidas jurídicas, sociais e ambientais para regularizar ocupações de terras rurais, garantindo a função social da propriedade, o direito à moradia e o equilíbrio ambiental. Culmina combater a grilagem e a conflitualidade no campo, engloba fases como o cadastro, o georreferenciamento, o licenciamento ambiental e a titulação, combinando na segurança jurídica e no acesso a crédito e às políticas públicas para os ocupantes. Em Rondônia, estimativas oficiais apontam que, até agosto de 2024, mais de 700 títulos definitivos foram entregues, mas permanecem pendentes cerca de 6.000 processos de regularização fundiária rural, com tempo médio de tramitação superior a uma década (Rondônia, 2024).
Infere-se que o retardamento na regularização fundiária de terras rurais consiste em inviabilizar o exercício pleno da atividade rural, notadamente para produtores em idade avançada, afetando a renda familiar, a sucessão geracional e a dignidade no campo.
2. MATERIAL E MÉTODOS
A metodologia adotada nesta pesquisa foi qualitativa e exploratória, permitindo uma compreensão aprofundada dos entraves enfrentados na regularização fundiária rural no Brasil, com foco no estado de Rondônia. A investigação se baseará na coleta e análise de dados normativos, doutrinários e empíricos, buscando interpretar a realidade sob múltiplas perspectivas jurídicas e sociais.
Considerou-se a pesquisa bibliográfica um dos pilares do estudo, por meio da análise de doutrinas jurídicas que abordam a regularização fundiária, o direito à moradia e a formulação de políticas públicas voltadas à efetivação desses direitos. Essa etapa permitirá o embasamento teórico necessário para compreender os fundamentos legais e os debates acadêmicos que envolvem o tema.
Paralelamente, foi realizada uma pesquisa documental, com o objetivo de examinar a legislação vigente sobre regularização fundiária no Brasil, com ênfase na Lei nº 10.257/2001 e na Lei nº 13.465/2017. A análise dessas normas será essencial para verificar os instrumentos jurídicos disponíveis e os limites impostos pelo ordenamento jurídico nacional.
A pesquisa incluiu o levantamento e análise de dados estatísticos extraídos de relatórios de órgãos públicos como o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e o Ministério do Desenvolvimento Agrário. Esses dados fornecerão uma visão quantitativa da situação fundiária no Brasil e em Rondônia, permitindo mapear o volume de processos, os principais entraves e o tempo médio de tramitação.
Além disso, foi desenvolvido um estudo comparado com experiências internacionais de regularização fundiária, buscando identificar modelos bem sucedidos em outros países e avaliar sua aplicabilidade ao contexto brasileiro. Essa comparação será útil para refletir sobre práticas que promovem segurança jurídica e inclusão social em contextos similares.
Adota-se o método dialético e histórico. O método dialético permitiu o confronto entre a necessidade de regularização fundiária como garantia de direitos fundamentais e os desafios jurídicos, administrativos e institucionais que obstaculizam sua concretização. Esse método será empregado para analisar os conflitos entre os interesses sociais, econômicos e ambientais, bem como os impactos positivos e negativos da regularização sobre a segurança jurídica dos ocupantes e sobre a preservação do meio ambiente.
Já o método histórico foi essencial para compreender a evolução da política fundiária no Brasil, identificando como as sucessivas legislações moldaram o cenário atual e contribuíram para a permanência de lacunas normativas e operacionais. Essa abordagem permitirá contextualizar os desafios contemporâneos à luz de processos históricos, favorecendo uma análise crítica da trajetória da regularização fundiária no país.
Com essa metodologia, pretendeu-se realizar um estudo profundo e fundamentado sobre os obstáculos enfrentados na efetivação do direito à terra, apontando caminhos possíveis para aprimorar o arcabouço jurídico e as políticas públicas voltadas à regularização fundiária no Brasil.
3. RESULTADOS
A presente pesquisa evidenciou que a regularização fundiária no Estado de Rondônia enfrenta entraves significativos relacionados à morosidade, à burocracia e à fragmentação institucional, os quais prejudicam a efetiva garantia do direito à propriedade rural contemplado no art. 5º, XXII e no art. 184 da Carta Política. Embora existam marcos legais como o Estatuto da Terra (Lei nº 4.504/1964) e a Instrução Normativa INCRA nº 144/2018, sua aplicação efetiva esbarra em limitações estruturais.
Observou-se que, até agosto de 2024, foram entregues mais de 700 títulos definitivos a produtores rurais, resultado da cooperação técnica entre a Secretaria de Estado de Patrimônio e Regularização Fundiária (SEPAT) e o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), com 68 servidores estaduais dedicados a acelerar os processos de regularização fundiária (SEPAT, 2024). Essa iniciativa, embora significativa, ainda é insuficiente frente à extensão dos problemas estruturais que persistem.
Adicionalmente, foi realizado mutirão de regularização fundiária entre 29 de junho e 6 de julho de 2025, atendendo 532 famílias agricultoras nos municípios de Guajará- Mirim e Nova Mamoré com serviços de cadastramento, verificação de lotes e georreferenciamento (INCRA, 2025). Esse esforço representou avanço prático, mas ressalta a necessidade de ações contínuas e descentralizadas.
Além das ações emergenciais, observou-se um histórico de emissão de títulos provisórios e definitivos: em 2022, o INCRA/RO emitiu 3.298 títulos provisórios (como CCU e CRO) e apenas 267 títulos definitivos (TD), revelando um desbalanceamento entre os tipos de titulação (INCRA, 2022).
No plano institucional, destacam-se avanços na cooperação interinstitucional, como o Acordo de Cooperação Técnica entre SEPAT e União e um termo assinado com o Tribunal de Contas do Estado (TCE-RO) em 2024, visando integrar e melhorar fluxos e governança territorial (TCE-RO, 2024).
De acordo com Brito et al (2021) ainda, levantamentos mostram que 90% das terras no estado pertencem à União, 14,5% já foram destinadas à regularização, 9% ainda carecem de definição e 2,5% estão fora dos mapas de glebas federais — muitas dessas áreas são prioritárias para conservação.
Esses dados reforçam que os principais desafios são: (a) insuficiente alocação de pessoal especializado; (b) predominância de títulos provisórios em detrimento dos definitivos; (c) falta de padronização interinstitucional; e (d) grande quantidade de terras federais ainda sem definição fundiária. A pesquisa contribui com análise crítica ao propor diretrizes para fortalecer os fluxos institucionais, integrar bases de dados e acelerar a emissão de títulos definitivos em Rondônia.
4. DISCUSSÃO
Realiza-se uma análise crítica sobre a regularização fundiária no Estado de Rondônia, considerando seus impactos jurídicos, sociais, econômicos e ambientais. A discussão parte do reconhecimento do direito à moradia digna, assegurado pela Constituição Federal, inscrito no art. 6º, e vinculado diretamente ao princípio da dignidade da pessoa humana (Brasil, 1988). A efetivação desse direito depende da formulação e implementação de políticas públicas consistentes, sendo a regularização fundiária um instrumento essencial para garantir o acesso à terra e à cidadania.
A partir do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), a função social da propriedade passou a ocupar posição central no ordenamento jurídico, estabelecendo mecanismos como a usucapião coletiva e a legitimação de posse para simplificar processos e reduzir custos (Brasil, 2001). Contudo, no contexto de Rondônia, a realidade prática revela desafios persistentes. Embora o marco legal tenha consolidado instrumentos para garantir segurança jurídica, estudos indicam que os procedimentos administrativos são marcados por morosidade, sobreposição de competências e fragmentação institucional (Oliveira, 2022; Aguiar, 2016).
No âmbito rural, a Lei nº 13.465/2017 introduziu inovações relevantes, como a usucapião extrajudicial e a autodeclaração de ocupantes, além de exigir o georreferenciamento de imóveis para integrar cadastros fundiários e ambientais (Brasil, 2017).
Em teoria, essas medidas aumentariam a eficiência dos processos, mas, conforme alerta Oliveira (2022), a ausência de integração entre União, Estado e Municípios e a falta de interoperabilidade entre os sistemas dificultam a implementação plena dessas normas.
Mencionada fragmentação ocasiona duplicidade de procedimentos, inconsistência de dados e prorrogação dos prazos de titulação.
Os impactos sociais e econômicos da regularização fundiária são expressivos. A conversão de ocupantes informais em proprietários legais assevera acesso a linhas de crédito, programas habitacionais e serviços básicos, como saneamento e eletricidade, expandindo a inclusão social e instigando a economia local.
Além disso, a segurança jurídica sobre a terra impulsiona investimentos privados, melhora a infraestrutura comunitária e fortalece o protagonismo social (Magalhães, 2013). Entretanto, a ausência de titulação definitiva limita esses avanços. Segundo dados recentes, cerca de 45% das áreas ocupadas em Rondônia ainda não possuem títulos definitivos, o que inviabiliza políticas públicas de incentivo à produção e perpetua desigualdades territoriais (INCRA, 2023).
Outro ponto relevante refere-se aos desafios ambientais associados à regularização fundiária. Em Rondônia, a expansão agropecuária pressiona áreas de preservação permanente e reservas legais. A titulação condicionada ao cumprimento de metas de recomposição florestal e à integração com o Cadastro Ambiental Rural (CAR) pode funcionar como mecanismo de controle territorial e de incentivo à sustentabilidade (Costa, 2020).
Denota-se, nesse sentido, que a política fundiária assume duplo papel, ou seja, garantir direitos sociais e promover práticas produtivas ambientalmente responsáveis. A governança interinstitucional emerge como elemento central para o sucesso da política de regularização. Oliveira (2022) destaca a necessidade de criar núcleos permanentes de articulação entre cartórios, prefeituras, órgãos ambientais, Ministério Público e Defensoria Pública, de modo a acelerar os processos e reduzir litígios. Além disso, segundo Sousa (2018), a participação comunitária, por intermédio de audiências públicas e conselhos municipais, é imprescindível para legitimar decisões e alinhar soluções às necessidades locais.
Desse modo, a análise revela que a regularização fundiária em Rondônia é um campo marcado por avanços normativos, mas limitado por obstáculos estruturais. A realidade evidencia a urgência de políticas públicas que fortaleçam a integração interinstitucional, invistam na capacitação de técnicos e garantam a interoperabilidade dos sistemas fundiários.
4.1 Aspectos jurídicos da regularização fundiária
A Lei nº 13.465/2017 representou um verdadeiro marco na regulação fundiária brasileira ao consolidar, em um único diploma, normas até então dispersas em diferentes estatutos e decretos. Ao instituir definições claras para a Regularização Fundiária Urbana (Reurb) subdividida em Reurb-S (interesse social) e Reurb-E (interesse específico) e para a Regularização Fundiária Rural (Reurf), ela buscou simplificar procedimentos e reconciliar objetivos sociais, ambientais e econômicos (Brasil, 2017).
Entre as inovações mais relevantes da citada lei está a possibilidade de usucapião extrajudicial, cujo procedimento, permite que o interessado, acompanhado de profissional habilitado, apresente ao cartório de registro de imóveis do local, memorial descritivo, planta e georreferenciamento, além de certidões essenciais, dispensando, em regra, a via judicial.
A figura da usucapião extrajudicial, introduzida pelo novo marco, demanda que o imóvel esteja livre de litígios e que eventuais confrontantes sejam citados via edital e notificação pessoal. Caso não haja oposição, o registrador expede o mandado, que deve ser cumprido em até trinta dias, conferindo ao ocupante o título definitivo (Brasil, 2017).
Oliveira (2022) enfatiza que tal mecanismo, ao desafogar o Judiciário e reduzir prazos, contribui significativamente para a celeridade dos processos, mas alerta que sua eficácia depende de cartórios estruturados e de técnicos capacitados para análise documental e georreferenciamento.
No campo rural, o conceito de Reurb consolida a inserção das terras rurais no Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCI) e no Cadastro Ambiental Rural (CAR), exigindo que o requerente apresente a certidão de inexistência de ônus, o plano básico ambiental e o georreferenciamento aprovado pelo INCRA (Manual de Georreferenciamento, INCRA, 2019).
Estes requisitos visam não apenas registrar a titularidade, mas impor responsabilidades socioambientais, como a manutenção de reservas legais e APPs (Áreas de Preservação Permanente).
Costa (2020) ressalta que a integração de cadastros fundiário e ambiental representa um avanço na fiscalização e planejamento territorial, embora enfrente entraves técnicos e orçamentários nos estados.
Para a Regularização Fundiária Urbana, a Lei 13.465/2017 incorporou e aperfeiçoou dispositivos do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), como a legitimação dominial administrativa. Essa via permite que ocupações consolidadas com pelo menos cinco anos de efetiva utilização ininterrupta e pacífica obtenham, mediante decreto municipal, a titulação definitiva sem a necessidade de usucapião judicial (Brasil, 2001; Brasil, 2017).
Sousa (2018) destaca que a legitimação reduz custos e complexidade, ao passo que fortalece o papel dos municípios como agentes centrais do processo de regularização, instigando a elaboração de planos diretores e a aplicação de instrumentos urbanísticos direcionados à inclusão social.
A regularização extrajudicial, embora promissora, também demanda atenção especial à publicidade e à participação social. O rol de documentos obrigatórios inclui estudo de viabilidade técnica, ambiental e socioeconômica, que deve ser objeto de consulta pública e de audiências, conforme exige o princípio constitucional da participação (art. 174, CF/88).
Freire (2019) ressalta que referidas exigências, além de garantir transparência, conferem legitimidade ao processo, possibilitando que as comunidades se apropriem das decisões e reduzam eventuais resistências de vizinhos ou terceiros interessados.
Em paralelo, a usucapião urbana disciplinada no Código Civil (art. 1.238) e no art. 9º da Lei 13.465/2017 continua sendo mecanismo importante para regularizar situações consolidadas em áreas de vulnerabilidade. Silva (2019) ressalta que a possibilidade de se valer do procedimento judicial, quando inviável a via extrajudicial, mantém viva a tutela jurisdicional como garantia de que nenhuma ocupação legítima seja desamparada. No entanto, a morosidade do Judiciário e a necessidade de comprovação de requisitos como boa-fé e posse pacífica tornam o processo mais lento e oneroso.
A Lei 13.465/2017 também introduziu instrumentos destinados a evitar grilagem e fraudes, como a exigência de certidão negativa de débitos rurais (CNDR) e de regularidade fiscal, além de vedar a desconstituição de usucapião administrativa em caso de desapropriação para reforma agrária (Brasil, 2017).
Oliveira (2022) assevera que esses dispositivos instituem barreiras à especulação, mas alerta para a seriedade de mecanismos de fiscalização contínua, pois a titulação sem monitoramento posterior pode levar ao uso irregular dos imóveis e à degradação ambiental.
Em síntese, os aspectos jurídicos da regularização fundiária, tal como delineados na Lei nº 13.465/2017 e em diplomas correlatos, refletem um avanço paradigmático na política fundiária brasileira. A harmonização de procedimentos extrajudiciais, a simplificação de ritos, a incorporação de critérios socioambientais e a valorização da participação social constituem inovações fundamentais para concretizar o direito à moradia e à segurança jurídica da posse.
Contudo, a transformação desses avanços legais em resultados efetivos depende de articulação interinstitucional, capacitação técnica e investimentos em infraestrutura cartorária e de geoprocessamento.
4.2 Desafios na implementação da regularização fundiária
A implementação de políticas de regularização fundiária enfrenta entraves que se acumulam desde a concepção dos projetos até a entrega dos títulos, configurando um verdadeiro desafio estrutural, sobretudo em regiões de ocupação recente e intensiva, como a Amazônia Legal. Em primeiro lugar, a burocracia intrínseca ao processo marcada por requisitos documentais numerosos, prazos extensos e múltiplas instâncias de análise retarda significativamente a titulação.
Segundo Freire (2019), a exigência de laudos técnicos, certidões negativas e georreferenciamento, embora necessária para assegurar a segurança jurídica, acaba por elevar custos e demandar expertise que muitas prefeituras e cartórios não possuem.
Essa sobreposição de competências institucionais é apontada pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA (2021) como um dos principais entraves: cadastros fiscais, ambientais (CAR) e fundiários (SNCI) não dialogam, o que gera inconsistências de dados e insegurança jurídica. Em muitos municípios, o cadastro territorial carece de atualização, permitindo que áreas já tituladas como públicas ou protegidas sejam ocupadas irregularmente, ou que propriedades privadas se estendam sobre unidades de conservação (Costa, 2020).
As interdependências desses cadastros são fundamentais para garantir a conformidade ambiental e obstar grilagem, que tropeça na ausência de convênios consistentes e na carência de infraestrutura tecnológica nos órgãos municipais e estaduais. Do ponto de vista jurídico, o arcabouço normativo brasileiro, ainda que robusto, apresenta ambiguidades e lacunas que dificultam a aplicação uniforme das leis. A Lei nº 13.465/2017 avançou ao criar mecanismos extrajudiciais, mas deixou em aberto definições acerca da competência legislativa em matéria fundiária entre União, Estados e Municípios.
Magalhães (2013) que essa indefinição ocasiona insegurança, posto que municípios relutam em legislar sem clareza sobre os limites de sua atuação, enquanto o INCRA e órgãos estaduais aguardam demandas formais para atuar.
A judicialização, por sua vez, prolonga o processo: apesar de a usucapião extrajudicial reduzir a carga do Judiciário, conflitos ainda são levados ao tribunal, especialmente quando há contestação de terceiros ou conflitos ambientais não resolvidos administrativamente.
Para Magalhães (2013), os conflitos fundiários, de forma intrínseca, ligados à história de expansão territorial do país, constituem outro grande desafio. Em Rondônia, as disputas entre pequenos agricultores, grandes proprietários e populações tradicionais são constantes, muitas vezes envolvendo grilagem, sobreposição de títulos e disputas judiciais que se arrastam por anos.
A ação de movimentos sociais, como o Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra (MST), pode impulsionar agendas de titulação coletiva, mas também gera resistência de proprietários que percebem perdas econômicas. A falta de um mecanismo arbitral rápido e eficaz intensifica essas demandas, mantendo áreas inteiras em situação de limbo jurídico.
Costa (2020), aduz que, além das barreiras burocráticas e dos conflitos societários, a regularização tem impactos socioambientais que não podem ser ignorados. Enquanto a titulação confere segurança jurídica ao ocupante, abrindo caminho para investimentos em infraestrutura e melhoria da moradia, também pode estimular a expansão desordenada sobre áreas sensíveis, caso não sejam observadas condicionantes ambientais.
O georreferenciamento, ao sistematizar a localização e os limites dos imóveis, deveria ser instrumento de controle; porém, sem fiscalização posterior, muitas propriedades tituladas não cumprem as obrigações de manutenção de reserva legal e APPs, contribuindo para o desmatamento ilegal (IPEA, 2021).
A capacitação técnica e a disponibilidade de recursos humanos qualificam-se como requisitos críticos para o êxito da regularização. Freire (2019) destaca que, em muitos municípios de pequeno porte, o quadro de engenheiros e agrimensores é insuficiente para atender à demanda, o que leva à contratação de consultorias externas a custos elevados.
A precariedade de investimento em tecnologia e em formação continuada ultraja a situação, instituindo gargalos no registro e no estudo de documentos. Para tanto, Oliveira (2022) recomenda que a criação de núcleos regionais de apoio técnico, vinculados a universidades ou ONGs, poderia mitigar essa carência e padronizar procedimentos.
A insuficiência de recursos paralisa projetos de regularização, sobretudo em áreas rurais, onde os custos de georreferenciamento e de licenciamento ambiental são mais elevados. Assim, há que se anotar que o Programa Terra Legal, por exemplo, teve resultados limitados em Rondônia devido a restrições orçamentárias e à complexidade das áreas alvo.
4.3 O papel do estado e a efetivação das políticas públicas de regularização fundiária
O Estado brasileiro, organizado sob o princípio federativo, desempenha papel determinante na formulação, implementação e monitoramento das políticas públicas de regularização fundiária, devendo articular-se em três níveis: federal, estadual e municipal.
No âmbito federal, a União, por meio de leis delegadas ao Congresso Nacional e de órgãos como o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), estabelece diretrizes gerais, repasses orçamentários e programas estruturantes, como o Programa Terra Legal, responsável pela titulação de terras públicas federais na Amazônia Legal (Magalhães, 2013).
Os Estados, por sua vez, têm competência para complementar essas políticas, adaptando-as às especificidades regionais e promovendo programas próprios de regularização, muitas vezes em parceria com municípios. Em Rondônia, por exemplo, órgãos estaduais de meio ambiente e de desenvolvimento social podem firmar acordos com o INCRA para facilitar o georreferenciamento e a análise ambiental prévia, integrando o Cadastro Ambiental Rural (CAR) com o Sistema Nacional de Cadastro Imobiliário (SNCI).
Porém, a ausência de convênios consistentes e a limitação de pessoal técnico compromete a efetividade dessas ações, evidenciando a necessidade de fortalecimento institucional e capacitação contínua (Costa, 2020; IPEA, 2021).
No nível municipal, recai a responsabilidade direta pela execução dos processos de regularização urbana, sobretudo após a simplificação promovida pelo Estatuto da Cidade (Brasil, 2001) e pela Lei nº 13.465/2017 (Brasil, 2017). Cabe às prefeituras identificarem áreas passíveis de legitimação dominial, coordenar audiências públicas, emitir decretos de Reurb-S e Reurb-E e articular o licenciamento ambiental municipal quando previsto.
A efetividade das políticas públicas de regularização fundiária está condicionada à integração entre diferentes cadastros e bancos de dados. A falta de interoperabilidade entre o CAR, o SNCI, o registro de imóveis e os cadastros fiscais estaduais cria redundâncias, divergências de informação e ambiguidades quanto à titularidade e aos limites das áreas (IPEA, 2021).
A fim de suplantar esse empecilho, Sousa (2018) defende a criação de plataformas digitais únicas e o estabelecimento de protocolos de troca de dados entre União, Estados e Municípios, acompanhados de capacitação técnica em sistemas de geoprocessamento.
Outro aspecto crucial é o financiamento estável e transparente. Embora a União destine recursos ao Programa Terra Legal e aos fundos de desenvolvimento urbanos, a liberação dos valores depende de convênios e da comprovação de contrapartidas municipais e estaduais. A falta de planejamento orçamentário dos entes locais e a morosidade na liberação de verbas federais resultam em atrasos crônicos nos projetos, conforme Freire (2019) observa em estudo sobre municípios da Amazônia Legal.
É importante aqui trazer que a participação da sociedade civil e também dos movimentos sociais configura-se como elemento fortalecedor das políticas públicas de regularização fundiária.
Aguiar (2016) enfatiza que a mobilização comunitária, por meio de conselhos municipais de habitação e de audiências públicas, não apenas legitima o processo, mas torna-o mais ágil, ao reduzir resistências e litígios posteriores. Além disso, os movimentos sociais podem auxiliar na identificação de áreas prioritárias, na sensibilização dos moradores e na co-responsabilização pela manutenção dos limites e pelo cumprimento de condicionantes ambientais.
No tocante à governança interinstitucional, a criação de comitês multi stakeholders, reunindo representantes do Executivo federal e local, do Judiciário, do Ministério Público, de associações comunitárias e de entidades técnicas (universidades e ONGs), tem se mostrado uma prática eficaz para harmonizar expectativas e resolver conflitos de competência (Sousa, 2018). Esses comitês permitem o acompanhamento periódico dos projetos, a revisão de indicadores de progresso e a proposição de ajustes nas etapas de regularização, promovendo a flexibilidade necessária em face de desafios regionais, como a sobreposição de terras indígenas e áreas de preservação permanente.
O monitoramento e a avaliação das políticas públicas constituem, por fim, etapa indispensável para aferir resultados e aprimorar processos. É importante destacar a importância de indicadores quantitativos no número de títulos expedidos, área total regularizada, tempo médio de tramitação e qualitativos grau de satisfação dos beneficiários e melhoria de infraestrutura, para guiar ajustes em tempo real.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A análise desenvolvida ao longo deste estudo permitiu constatar que a regularização fundiária no Estado de Rondônia representa um dos maiores desafios para a efetivação do direito à propriedade rural e para a consolidação da função social da terra prevista na Constituição Federal de 1988. Apesar dos avanços legislativos proporcionados por diplomas como o Estatuto da Terra, Estatuto da Cidade e a Lei nº 13.465/2017, a morosidade administrativa e a fragmentação institucional continuam comprometendo a eficácia das políticas públicas voltadas à democratização do acesso à terra.
Os resultados apontaram que o excesso de burocracia, a carência de pessoal técnico e a ausência de integração entre cadastros fundiários e ambientais têm retardado a titulação definitiva dos imóveis rurais, mantendo milhares de famílias em situação de insegurança jurídica. Em Rondônia, a predominância de títulos provisórios, a sobreposição de competências entre os entes federativos e a falta de interoperabilidade dos sistemas configuram barreiras estruturais que dificultam a efetividade do direito de propriedade e do desenvolvimento agrário sustentável.
Verificou-se também que a regularização fundiária transcende a dimensão jurídica, assumindo caráter essencialmente social, econômico e ambiental. Ao garantir o título de propriedade, o Estado promove o acesso ao crédito rural, incentiva investimentos produtivos e fortalece a cidadania, ao passo que a ausência de titulação perpetua a vulnerabilidade e a exclusão social no campo. No entanto, para que esses benefícios se concretizem, é indispensável que a regularização venha acompanhada de políticas públicas consistentes, de fiscalização ambiental eficaz e de mecanismos de governança participativa.
A experiência rondoniense demonstra que iniciativas pontuais, como os mutirões de titulação e os acordos de cooperação técnica entre instituições, representam avanços significativos, mas ainda insuficientes diante da complexidade do cenário fundiário regional. A superação dessas dificuldades requer a integração entre União, Estado e Municípios, bem como o fortalecimento dos órgãos responsáveis pela gestão territorial, com investimentos em tecnologia, capacitação e infraestrutura cartorária.
Além disso, torna-se imprescindível que a regularização fundiária seja orientada por critérios de justiça social e sustentabilidade ambiental, assegurando o cumprimento da função social da propriedade e a preservação dos recursos naturais. A articulação entre os cadastros fundiários e o Cadastro Ambiental Rural (CAR) é medida necessária para garantir o equilíbrio entre produção e conservação, evitando o avanço do desmatamento e da ocupação irregular.
Conclui-se, portanto, que a efetividade da regularização fundiária depende de uma ação coordenada, planejada e transparente, sustentada em políticas públicas de longo prazo. A democratização do acesso à terra constitui instrumento fundamental de inclusão social e de promoção da dignidade humana, sendo indispensável para o desenvolvimento sustentável de Rondônia e do país. Apenas com o fortalecimento institucional, a integração entre os entes federativos e o engajamento da sociedade civil será possível transformar a regularização fundiária em uma política pública efetiva, promotora de cidadania e justiça social.
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1Acadêmica de Direito. Email 
carolina.silva@faculdadesapiens.edu.br. Artigo apresentado à UniSapiens, como requisito para obtenção do título de Bacharel em Direito, Porto Velho/RO, 2025.
2Acadêmica de Direito. Email. isramaimfbrasil@gmail.com. Artigo apresentado à UniSapiens, como requisito para obtenção do título de Bacharel em Direito, Porto Velho/RO, 2025.
3Professora Orientadora. Professora Doutora do curso de Direito. E-mail: vera.aguiar@gruposapiens.com.br.