REHYDRO REGIME AND LOW-CARBON HYDROGEN PROGRAM: LEGAL TENSIONS BETWEEN TAX INCENTIVES AND ENERGY POLICY IN THE BRAZILIAN LEGAL FRAMEWORK
REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/fa10202508152233
Gesanilton Fernando Ferreira de Carvalho1
RESUMO
A transição para matrizes energéticas de baixa emissão, impulsionada pela emergência climática e por exigências internacionais de descarbonização, tem ampliado o protagonismo do hidrogênio sustentável nas políticas públicas brasileiras. No entanto, o marco legal recentemente instituído pela Lei nº 14.948/2024, ao consolidar o Regime Especial para o Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono (Rehidro) e vetar a criação de um programa de créditos tributários diretos, reacendeu debates sobre os limites jurídicos dos incentivos fiscais e a efetividade da política energética nacional. A tensão entre os modelos de estímulo – suspensão tributária versus concessão de créditos – evidencia conflitos constitucionais relacionados à isonomia, à eficiência fiscal e à segurança jurídica para investimentos em tecnologias limpas. Este artigo analisa criticamente os fundamentos jurídicos dos instrumentos fiscais previstos no marco legal do hidrogênio de baixa emissão, investigando sua conformidade com os princípios constitucionais da ordem econômica, da justiça ambiental e da função promocional do Estado. A pesquisa adota abordagem qualitativa, com base em revisão bibliográfica, análise normativa e interpretação sistemática do texto constitucional. Constatou-se que a atual modelagem normativa carece de coerência estratégica e segurança jurídica, o que pode comprometer o papel do Brasil na transição energética global. Conclui-se que o aperfeiçoamento da política fiscal para o setor exige a construção de um modelo jurídico eficiente, equitativo e alinhado aos objetivos do desenvolvimento sustentável.
Palavras-chave: hidrogênio de baixa emissão; incentivos fiscais; política energética; segurança jurídica; ordem constitucional.
ABSTRACT
The transition to low-emission energy matrices, driven by the climate emergency and international decarbonization demands, has increased the prominence of sustainable hydrogen in Brazilian public policies. However, the legal framework recently established by Law No. 14,948/2024, by consolidating the Special Regime for Low-Carbon Hydrogen (Rehidro) and vetoing the creation of a direct tax credit program, has reignited debates about the legal limits of tax incentives and the effectiveness of national energy policy. The tension between the incentive models – tax suspension versus the granting of credits – highlights constitutional conflicts related to equality, fiscal efficiency, and legal certainty for investments in clean technologies. This article critically analyzes the legal foundations of the tax instruments provided for in the low-emission hydrogen legal framework, investigating their compliance with the constitutional principles of economic order, environmental justice, and the promotional role of the State. The research adopts a qualitative approach, based on a literature review, normative analysis, and systematic interpretation of the constitutional text. It was found that the current regulatory framework lacks strategic coherence and legal certainty, which could compromise Brazil’s role in the global energy transition. It is concluded that improving fiscal policy for the sector requires the development of an efficient, equitable legal framework aligned with sustainable development objectives.
Keywords: low-emission hydrogen; tax incentives; energy policy; legal certainty; constitutional order.
1 INTRODUÇÃO
A construção de um modelo energético sustentável exige mais do que inovação tecnológica e investimentos produtivos. Exige, sobretudo, o fortalecimento de arranjos jurídicos coerentes com os princípios constitucionais e com os compromissos internacionais assumidos pelos Estados em matéria ambiental. No contexto brasileiro, a recente promulgação da Lei nº 14.948/2024 – que estabelece as diretrizes nacionais para a produção e uso do hidrogênio de baixa emissão de carbono – representa um marco significativo na regulamentação de fontes energéticas alternativas. Essa norma, ao instituir o Regime Especial para o Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono (Rehidro), visou estimular a cadeia produtiva desse setor por meio da suspensão de tributos incidentes sobre a aquisição de bens e serviços essenciais à sua operação.
Entretanto, o veto presidencial à criação do programa de créditos tributários diretos, originalmente previsto no mesmo projeto legislativo, reacendeu discussões relevantes sobre os limites jurídicos dos incentivos fiscais e sobre a eficácia do modelo adotado. A posterior reapresentação da proposta por meio do Projeto de Lei nº 3.027/2024 evidencia a existência de um impasse normativo ainda não superado e coloca em evidência as fragilidades estruturais da política fiscal aplicada à transição energética. Nesse cenário, emergem questionamentos sobre a capacidade do regime vigente de conciliar eficiência econômica, justiça fiscal e segurança jurídica, princípios basilares da ordem constitucional brasileira.
Ademais, a ausência de incentivos compensatórios diretos no modelo atual pode comprometer o ambiente de negócios e desestimular investimentos de longo prazo em uma matriz energética considerada prioritária no combate à crise climática. Como afirmam autores como Luís Eduardo Schoueri (2022) e Misabel Derzi (2020), o ordenamento tributário deve atuar como instrumento de concretização de políticas públicas legítimas, pautadas pela seletividade, pela isonomia e pela racionalidade na distribuição da carga tributária. Em se tratando de energias sustentáveis, tais princípios assumem centralidade, pois definem o grau de intervenção estatal necessário para impulsionar setores estratégicos com elevado custo de entrada.
Dessa forma, constitui-se como problema de pesquisa: de que maneira a opção por um regime tributário baseado exclusivamente na suspensão de tributos, sem a contrapartida de incentivos diretos à produção, compatibiliza-se com os princípios constitucionais da ordem econômica e com os objetivos da política ambiental brasileira? Além dessa questão principal, emerge também o seguinte questionamento: como garantir, nesse contexto, que os instrumentos fiscais adotados atendam simultaneamente à finalidade promocional do Estado, à equidade fiscal entre setores econômicos e à segurança jurídica necessária à atração de investimentos sustentáveis?
Com base nessas indagações, o objetivo geral deste artigo é analisar as tensões jurídicas entre os mecanismos de incentivo fiscal previstos na Lei nº 14.948/2024 e os fundamentos constitucionais que orientam a política energética e ambiental no Brasil. Para tanto, busca-se: (i) examinar os fundamentos jurídicos do Regime Rehidro e do programa de créditos vetado; (ii) avaliar a compatibilidade entre os modelos propostos e os princípios constitucionais da isonomia, da eficiência e da segurança jurídica; (iii) discutir os limites da intervenção fiscal do Estado na promoção de fontes de energia limpa; e (iv) refletir sobre os riscos decorrentes da fragmentação normativa e da instabilidade institucional no setor.
A metodologia adotada é qualitativa, fundamentada em revisão bibliográfica especializada, análise documental e interpretação normativa. O referencial teórico contempla autores do direito tributário, do direito constitucional econômico e do direito ambiental, além de documentos legislativos e julgados relevantes do Supremo Tribunal Federal.
O artigo está estruturado em cinco seções, além desta introdução. A primeira apresenta o marco legal do hidrogênio de baixa emissão no Brasil, com destaque para os dispositivos da Lei nº 14.948/2024. Em seguida, são examinados os fundamentos constitucionais dos incentivos fiscais à luz dos princípios da ordem econômica e ambiental. A terceira analisa as tensões normativas entre o Regime Rehidro e a proposta de créditos tributários diretos, vetada e reapresentada legislativamente. Ato contínuo, discutem-se os riscos jurídicos e institucionais da atual modelagem normativa. Por fim, são apresentadas as considerações finais, com uma síntese crítica dos achados e propostas de aprimoramento do regime jurídico-fiscal aplicado ao hidrogênio sustentável no Brasil.
2 O MARCO LEGAL DO HIDROGÊNIO DE BAIXA EMISSÃO NO BRASIL
A estruturação normativa voltada ao hidrogênio de baixa emissão de carbono no Brasil representa um esforço recente, mas estratégico, para consolidar o país como protagonista na transição energética global. Embora o potencial nacional para fontes renováveis como solar e eólica já seja amplamente reconhecido, faltava até recentemente um marco legal que estabelecesse diretrizes específicas para o desenvolvimento do hidrogênio sustentável. A promulgação da Lei nº 14.948/2024 preenche parcialmente essa lacuna, ao criar bases normativas, institucionais e fiscais para a organização do setor.
No entanto, a consolidação de um arcabouço jurídico robusto para o hidrogênio de baixa emissão requer mais do que a positivação de diretrizes gerais. Exige coerência regulatória, coordenação federativa e instrumentos de fomento eficazes, especialmente em um setor que envolve custos iniciais elevados, riscos tecnológicos e dependência de infraestrutura logística. Nesse sentido, a Lei nº 14.948/2024 apresenta avanços relevantes, mas também revela limitações que dificultam a eficácia de sua aplicação.
Entre os aspectos centrais da nova legislação, destacam-se a definição do conceito de hidrogênio de baixa emissão, a repartição de competências entre órgãos reguladores e a criação do Regime Especial Rehidro. Este último configura o principal instrumento de incentivo fiscal atualmente em vigor, voltado à suspensão de tributos federais incidentes sobre bens e serviços essenciais à cadeia produtiva do setor. Por outro lado, a exclusão do Programa de Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono – PHBC – originalmente previsto no projeto de lei, reacendeu debates sobre a suficiência dos instrumentos normativos adotados.
A seguir, serão analisados os principais dispositivos da Lei nº 14.948/2024, a estrutura do Rehidro como regime fiscal de estímulo e os desdobramentos do veto presidencial ao PHBC, posteriormente reapresentado por meio do Projeto de Lei nº 3.027/2024. A compreensão desses elementos é essencial para avaliar os limites e potencialidades do marco legal vigente.
2.1 A Lei nº 14.948/2024 e seus principais dispositivos
A Lei nº 14.948/2024 institui as diretrizes para a produção, comercialização e uso do hidrogênio de baixa emissão de carbono, com vistas à promoção do desenvolvimento sustentável e da transição energética. Seu artigo 2º conceitua o hidrogênio de baixa emissão como aquele cuja produção apresenta intensidade reduzida de emissões de gases de efeito estufa por unidade energética, sendo os critérios de mensuração e certificação remetidos à regulamentação infralegal.
O marco legal atribui competências à Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), à Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) e ao Inmetro para normatização, fiscalização e certificação técnica. Essa divisão institucional busca garantir a especialização da regulação e conferir legitimidade técnica ao processo de certificação.
Um dos pontos centrais da norma é a criação do Sistema Brasileiro de Certificação do Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono (SBCH₂), que, embora de adesão voluntária, será pré-requisito para acesso aos incentivos fiscais previstos. A certificação funcionará como mecanismo de confiabilidade ambiental, alinhando a produção nacional a padrões internacionais de sustentabilidade.
A lei estabelece a elaboração de um Plano Nacional do Hidrogênio, com diretrizes interministeriais para o fomento da cadeia produtiva, incluindo pesquisa, inovação, infraestrutura e logística. Esse plano, ainda pendente de regulamentação, é fundamental para articular ações de diferentes esferas e setores da administração pública. Embora a norma represente um avanço, ela carece de comandos mais incisivos, como metas vinculantes de produção ou obrigações de contratação pública de hidrogênio sustentável. A ausência desses elementos pode comprometer a indução de demanda e a previsibilidade de mercado.
Outro aspecto lacunar é a omissão quanto aos impactos socioambientais da instalação de grandes projetos industriais em territórios vulneráveis. A ausência de salvaguardas para comunidades locais e de diretrizes de justiça ambiental revela um déficit normativo relevante. Por fim, a estrutura normativa do incentivo fiscal repousa exclusivamente sobre o Regime Rehidro, sem contemplar instrumentos de compensação tributária ativa, como créditos fiscais diretos. A seguir, essa estrutura será examinada em maior detalhe.
2.2 A estrutura do regime Rehidro: suspensão de tributos federais
O Regime Especial para o Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono (Rehidro) consiste na suspensão da exigibilidade de tributos federais – PIS, Cofins e IPI – incidentes sobre operações relacionadas à aquisição de bens e serviços destinados a projetos de produção, uso ou comercialização de hidrogênio sustentável. Essa suspensão, condicionada à habilitação prévia do projeto junto ao Poder Executivo, visa reduzir os custos operacionais da cadeia produtiva.
Diferentemente de uma isenção ou alíquota zero, a suspensão tem natureza temporária e condicionada, podendo ser revertida caso o projeto não atenda aos requisitos legais. Tal característica impõe obrigações acessórias e exige planejamento tributário eficiente por parte dos agentes econômicos.
O Rehidro, embora represente um avanço, não garante desoneração integral ou automática, uma vez que sua eficácia depende da posterior conversão dos créditos tributários em compensações efetivas. Isso pode limitar o alcance do benefício, sobretudo para empresas de pequeno porte ou que ainda não operam com margens positivas de crédito. Outro ponto crítico é que a suspensão se restringe a tributos federais, sem contemplar tributos estaduais e municipais, como ICMS e ISS. Essa limitação compromete a efetividade do regime, especialmente em projetos que envolvem ampla cadeia logística.
Ademais, a regulamentação do Rehidro ainda é incipiente. A ausência de normas infralegais detalhadas sobre critérios de habilitação, controle e aferição de resultados compromete a segurança jurídica e a previsibilidade regulatória. Também não há previsão de mecanismos institucionais de avaliação periódica do impacto do regime, o que dificulta o controle de sua efetividade e a correção de eventuais distorções ou desequilíbrios concorrenciais.
Do ponto de vista constitucional, a adoção de incentivos fiscais exige observância aos princípios da legalidade, da isonomia e da eficiência da ordem econômica, conforme Schoueri (2022, p. 89), para quem “[…] a renúncia fiscal deve ser pensada como instrumento de intervenção eficiente e proporcional, e não como favor fiscal aleatório”. Nesse mesmo sentido, destaca Milaré (2021):
[…] o direito ambiental deve funcionar como vetor de integração entre políticas públicas e indução fiscal, orientando-se por critérios de sustentabilidade e justiça intergeracional. O Rehidro deve ser compreendido não como fim em si mesmo, mas como instrumento complementar de uma política energética ampla e coordenada.
O Rehidro constitui, assim, um avanço normativo relevante, mas sua efetividade dependerá da qualidade de sua regulamentação e da articulação com outros instrumentos de fomento. A ausência de incentivos diretos torna necessário avaliar o veto ao PHBC, tema abordado a seguir.
2.3 O veto ao programa de hidrogênio de baixa emissão de carbono e o Projeto de Lei nº 3.027/2024
Durante a tramitação do Projeto de Lei nº 2.308/2023, previa-se a criação do Programa de Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono (PHBC), que concederia créditos fiscais diretos aos produtores conforme a quantidade certificada de hidrogênio gerada. Tal modelo inspiravase em experiências internacionais voltadas ao estímulo direto da produção sustentável.
Entretanto, o dispositivo foi vetado pelo Poder Executivo sob alegação de violação à Lei de Responsabilidade Fiscal, por ausência de estimativa de impacto orçamentário e compensação correspondente. O veto gerou críticas por parte do setor industrial e de especialistas, que apontaram a insuficiência dos incentivos previstos exclusivamente via Rehidro.
Diante disso, foi apresentado o Projeto de Lei nº 3.027/2024, com objetivo de restabelecer o PHBC, desta vez com ajustes redacionais e menção expressa à exigência de compatibilidade fiscal. A proposta mantém o modelo de créditos diretos, condicionados à certificação ambiental e à regularidade fiscal dos beneficiários. Segundo Derzi (2020, p. 93):
[…] a concessão de benefícios fiscais deve observar os princípios da legalidade estrita, da justiça tributária e da transparência, sendo essencial a vinculação dos incentivos a resultados mensuráveis. O PHBC, ao atrelar o crédito à produção certificada, busca justamente compatibilizar estímulo econômico e controle de eficiência
Autores como Morato Leite (2019) defendem que políticas públicas voltadas à sustentabilidade devem incorporar mecanismos de indução econômica, sob pena de se reduzirem a comandos programáticos de baixa efetividade. O crédito fiscal direto, nesse contexto, atua como instrumento de concretização do princípio da prevenção e da equidade intergeracional. A estrutura do PHBC permite maior previsibilidade financeira aos produtores e pode gerar liquidez imediata, especialmente relevante para empresas em fase inicial. Diferentemente do Rehidro, que opera com diferimento da obrigação tributária, os créditos diretos têm impacto positivo direto sobre o fluxo de caixa.
Contudo, a implementação do PHBC depende da definição de parâmetros técnicos claros e da criação de mecanismos de fiscalização robustos, a fim de evitar abusos, distorções ou captura regulatória. A ausência de critérios objetivos pode comprometer a legitimidade do programa e sua aceitação institucional. De toda forma, o contraste entre o Rehidro e o PHBC revela uma tensão estrutural entre modelos de incentivo indireto e direto. A coexistência de ambos, devidamente articulada, poderia ampliar a eficácia da política pública e distribuir melhor os estímulos entre diferentes perfis de agentes econômicos.
Como observa Barroso (2009), a atuação promocional do Estado deve ser orientada por critérios de racionalidade, eficiência e responsabilidade, especialmente quando envolvem renúncia fiscal. A política de hidrogênio de baixa emissão, portanto, exige arranjos normativos equilibrados e compatíveis com os princípios constitucionais da ordem econômica e ambiental.
Conclui-se que a reinstituição do PHBC, por meio do PL nº 3.027/2024, pode representar um avanço significativo, desde que acompanhada de arcabouço técnico-jurídico rigoroso e mecanismos de transparência. Sua aprovação, em conjunto com o Rehidro, pode oferecer ao Brasil um modelo de incentivo fiscal mais completo e eficiente para a consolidação do hidrogênio como vetor da transição energética.
3 INCENTIVOS FISCAIS E A CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA
A concessão de incentivos fiscais no ordenamento jurídico brasileiro encontra fundamento e limite na própria Constituição da República de 1988, que estabelece um conjunto de princípios voltados à proteção da legalidade tributária, da equidade fiscal e da eficiência da ordem econômica. No contexto da política energética e ambiental, tais princípios adquirem especial relevância, uma vez que a intervenção do Estado por meio de benefícios fiscais deve buscar não apenas corrigir falhas de mercado, mas também promover transformações estruturais orientadas ao desenvolvimento sustentável.
A análise dos instrumentos de fomento ao hidrogênio de baixa emissão, como o Regime Rehidro e o proposto PHBC, exige, portanto, uma leitura integrada dos dispositivos constitucionais tributários com os objetivos da política ambiental e da ordem econômica.
A Constituição consagra, no artigo 170, o princípio da função social da ordem econômica, associando o desenvolvimento nacional à valorização do trabalho humano, à livre iniciativa e à proteção do meio ambiente. Ao mesmo tempo, impõe ao legislador e ao gestor fiscal a observância dos princípios da legalidade, da generalidade e da transparência. A concessão de benefícios fiscais, nesse cenário, não pode ser compreendida como prerrogativa discricionária do Poder Público, mas como expressão de uma política pública legítima, submetida a limites formais e materiais bem definidos.
Com efeito, a utilização de mecanismos tributários como instrumentos de indução econômica deve respeitar critérios objetivos, sob pena de comprometer a neutralidade do sistema, gerar distorções concorrenciais e violar a isonomia entre contribuintes. No setor energético, esses riscos são potencializados, dada a coexistência de fontes tradicionais, altamente subsidiadas, e novas matrizes, cuja competitividade ainda depende da ação estatal. Assim, os incentivos ao hidrogênio de baixa emissão devem ser avaliados à luz de sua capacidade de equilibrar eficiência econômica, equidade distributiva e efetividade ambiental.
Além disso, a Constituição de 1988 estabelece, em seu artigo 225, que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, impondo ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Essa previsão impõe ao legislador tributário a obrigação de desenhar o sistema fiscal de forma compatível com a sustentabilidade ambiental, o que justifica, por exemplo, a adoção de incentivos a tecnologias limpas e a desincentivação de práticas poluentes.
Dessa forma, a análise dos incentivos fiscais ao hidrogênio de baixa emissão deve considerar não apenas sua estrutura técnica ou sua viabilidade orçamentária, mas também sua aderência aos princípios constitucionais que regem a ordem tributária e econômica. A seguir, examina-se o regime jurídico dos benefícios tributários à luz do artigo 150, §6º, da Constituição Federal.
3.1 Limites constitucionais dos benefícios tributários (art. 150, §6º CF/88)
O artigo 150, §6º, da Constituição da República dispõe que “[…] qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, somente poderão ser concedidos mediante lei específica, que especifique as condições e os requisitos para sua concessão”. Trata-se de dispositivo de alta densidade normativa, que estabelece os parâmetros de validade formal dos benefícios fiscais e reforça a exigência de legalidade estrita no campo tributário.
Essa norma tem dupla função: de um lado, subordina a concessão de benefícios a processo legislativo específico, impedindo sua criação por meio de atos infralegais; de outro, exige que a própria lei estabeleça de forma clara os critérios de elegibilidade, os objetivos da medida e seus mecanismos de controle. Assim, busca-se evitar o uso arbitrário dos incentivos fiscais como instrumento de favorecimento setorial ou político.
No contexto da política energética, essa exigência assume contornos ainda mais rigorosos, uma vez que os incentivos costumam envolver cifras elevadas e projeções de longo prazo. A ausência de critérios claros pode comprometer não apenas a eficiência da política pública, mas também a legitimidade do gasto tributário. Por isso, a exigência de lei específica não se resume a uma formalidade procedimental, mas constitui condição de validade substancial do benefício. Como bem observa Misabel Derzi (2020):
[…] a legalidade no campo dos incentivos fiscais deve ser entendida em sentido ampliado, incluindo não apenas a autorização legislativa, mas também a transparência das finalidades públicas e a possibilidade de controle pelos órgãos de fiscalização e pela sociedade. A autora enfatiza que a excepcionalidade do benefício exige motivação robusta e demonstração de sua conformidade com os objetivos constitucionais do sistema tributário (Derzi, 2020, p. 203).
Ademais, o Supremo Tribunal Federal tem reiterado que a concessão de incentivos fiscais fora dos parâmetros do artigo 150, §6º, configura violação direta à Constituição, ainda que materialmente a medida tenha finalidade legítima. O controle judicial sobre tais medidas tem se intensificado, especialmente em casos que envolvem renúncia de receita sem correspondente estimativa de impacto ou sem compatibilidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Essa jurisprudência reforça a necessidade de que os incentivos ao hidrogênio de baixa emissão, como o Rehidro e o futuro PHBC, estejam ancorados em normas legislativas claras, com base empírica adequada e mecanismos de monitoramento e avaliação. A mera intenção de fomentar a sustentabilidade não exime o legislador de observar os requisitos constitucionais exigidos para a concessão de benefícios fiscais.
Nesse sentido, os dispositivos que instituem incentivos devem conter a identificação precisa dos tributos afetados, os critérios de seleção dos beneficiários, os limites temporais da medida e as condições de revogação. A ausência de tais elementos compromete a segurança jurídica e abre margem para questionamentos de inconstitucionalidade, tanto no plano formal quanto material.
É importante destacar que a exigência de lei específica não impede a utilização de regimes tributários diferenciados, desde que devidamente justificados e compatíveis com os fins constitucionais. O que se exige é que tais medidas estejam inseridas em uma política pública legítima, fundamentada em evidências e submetida a mecanismos de controle institucional.
3.2 O princípio da isonomia fiscal e sua aplicação no setor energético
O princípio da isonomia fiscal, previsto no artigo 150, inciso II, da Constituição Federal, estabelece que é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente. Tal dispositivo visa assegurar que o sistema tributário não seja utilizado como instrumento de discriminação arbitrária ou favorecimento injustificado entre setores, regiões ou agentes econômicos.
No contexto da política energética, a aplicação do princípio da isonomia fiscal enfrenta desafios específicos. Isso porque o setor é caracterizado por ampla heterogeneidade tecnológica, regulatória e econômica, coexistindo fontes tradicionais, como o petróleo e o gás natural, com fontes renováveis em estágio inicial de desenvolvimento, como o hidrogênio de baixa emissão. Nesse cenário, a concessão de incentivos fiscais pode ser não apenas legítima, mas necessária, desde que fundada em critérios objetivos e compatíveis com a promoção do interesse público.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reconhecido que o princípio da isonomia não impede o tratamento diferenciado quando este for racionalmente justificado. A Corte tem reiterado que a igualdade tributária não se confunde com uniformidade absoluta, sendo lícito ao legislador conceder incentivos a determinados setores, desde que respeitados os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e finalidade pública.
No caso do hidrogênio de baixa emissão, a adoção de benefícios fiscais encontra respaldo na necessidade de corrigir desigualdades estruturais do mercado energético, especialmente diante do histórico de subsídios a fontes fósseis. Trata-se de promover o equilíbrio competitivo entre diferentes matrizes energéticas, estimulando aquelas que apresentam externalidades positivas, como a redução de emissões de gases de efeito estufa.
Conforme ressalta Luís Eduardo Schoueri (2022):
[…] a isonomia tributária deve ser interpretada à luz dos objetivos constitucionais da ordem econômica, permitindo tratamentos diferenciados que se justifiquem pela busca de justiça social e desenvolvimento sustentável. A tributação deve ser sensível às desigualdades materiais do mercado e atuar como ferramenta de correção, não de reprodução, das assimetrias existentes (Schoueri, 2022, p. 144).
Entretanto, para que o tratamento diferenciado seja legítimo, é imprescindível que o critério de distinção entre os contribuintes seja claro, objetivo e vinculado à finalidade da política pública. No caso do Rehidro e do PHBC, isso significa que os benefícios devem estar condicionados à comprovação da baixa intensidade de carbono na produção de hidrogênio, bem como à observância de critérios técnicos e ambientais previamente definidos.
Além disso, é necessário garantir que os incentivos não se convertam em privilégios fiscais desprovidos de justificativa racional. A isonomia fiscal exige vigilância quanto à captura regulatória por interesses privados e quanto à perpetuação de regimes especiais que deixam de atender ao interesse público e passam a favorecer agentes específicos de forma indevida.
Outro aspecto relevante é a dimensão federativa da isonomia fiscal. A concessão de benefícios em âmbito federal, como o Rehidro, deve observar os reflexos que isso pode gerar nas relações com os entes subnacionais, evitando conflitos e distorções no pacto federativo. A coordenação entre os níveis de governo é condição para a efetividade e equidade da política fiscal.
A aplicação do princípio da isonomia fiscal no setor energético não implica vedação absoluta a incentivos tributários, mas exige que esses estejam fundados em critérios constitucionais claros, com transparência, controle e alinhamento ao interesse público. No caso do hidrogênio de baixa emissão, a distinção é justificável, desde que acompanhada de critérios rigorosos e monitoramento constante.
3.3 Eficiência, seletividade e justiça fiscal como critérios de legitimação
A legitimidade dos incentivos fiscais também depende de sua capacidade de promover uma ordem tributária eficiente, seletiva e justa, em conformidade com os princípios constitucionais da função social da tributação e da justiça distributiva. Esses critérios operam como balizas para o desenho e a avaliação das políticas fiscais, orientando a intervenção do Estado de forma racional, proporcional e voltada à promoção do bem-estar coletivo.
A eficiência tributária relaciona-se à capacidade do sistema de arrecadar recursos sem distorcer excessivamente as decisões econômicas dos agentes. Incentivos fiscais que geram renúncias elevadas, com baixa efetividade em termos de retorno social, são considerados ineficientes e contrários ao interesse público. Por isso, políticas de desoneração devem ser acompanhadas de estudos de impacto, metas de desempenho e mecanismos de avaliação periódica.
No caso do hidrogênio de baixa emissão, a eficiência exige que os incentivos estejam vinculados a resultados concretos, como a redução das emissões, o aumento da produção e a geração de empregos qualificados. Medidas genéricas, desvinculadas de metas e indicadores, tendem a ser capturadas por grupos de interesse e a perder sua eficácia ao longo do tempo.
A seletividade, por sua vez, implica reconhecer que nem todos os setores ou atividades merecem o mesmo tratamento tributário. A Constituição permite – e até incentiva – a adoção de diferenciações que privilegiem setores estratégicos, como saúde, educação, inovação e meio ambiente. No setor energético, isso significa que fontes renováveis e tecnologias de baixa emissão devem ser favorecidas em relação às matrizes poluentes, com base em critérios técnicos e ambientais.
A seletividade é, portanto, um desdobramento da própria justiça fiscal, entendida como a realização de uma tributação que respeite a capacidade contributiva, promova a equidade e contribua para a redução das desigualdades. Aplicada ao contexto do hidrogênio de baixa emissão, a justiça fiscal exige que os incentivos sejam direcionados a agentes que de fato necessitam de apoio público para viabilizar sua operação e que atuem em consonância com os objetivos da transição energética.
Leandro Paulsen (2019) argumenta que:
[…] a justiça fiscal deve ser vista não apenas como um princípio abstrato, mas como um critério de avaliação concreta das políticas tributárias. A tributação deve ser funcionalmente orientada à concretização dos direitos fundamentais, inclusive os de caráter coletivo e difuso, como o meio ambiente equilibrado” (Paulsen, 2019, p. 317).
Nesse sentido, a adoção de incentivos ao hidrogênio de baixa emissão deve considerar não apenas sua viabilidade econômica, mas também sua capacidade de produzir externalidades positivas para a coletividade. O sistema fiscal deve ser estruturado como instrumento de indução do desenvolvimento sustentável e da inclusão social, e não como mecanismo de renúncia indiscriminada de receitas.
Desse modo, a articulação entre eficiência, seletividade e justiça fiscal pressupõe transparência, participação social e controle institucional. Os regimes de benefícios devem ser periodicamente revisados, com base em evidências empíricas e análises técnicas, a fim de assegurar sua legitimidade e aderência aos princípios constitucionais. Apenas assim será possível construir um modelo tributário compatível com os desafios da transição energética e com os valores da Constituição de 1988.
4 TENSÕES JURÍDICAS E IMPLICAÇÕES REGULATÓRIAS
A construção de uma política pública voltada ao hidrogênio de baixa emissão no Brasil, especialmente por meio de incentivos fiscais, envolve uma série de tensões jurídicas que transcendem os aspectos técnicos ou orçamentários do tema. Tais tensões se expressam, sobretudo, na relação entre estabilidade normativa e atratividade econômica, no equilíbrio entre diferentes modelos de incentivo e na conformidade do ordenamento jurídico nacional com os compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro. Trata-se de um campo regulatório em formação, no qual o grau de previsibilidade e coerência institucional é determinante para o sucesso da política pública.
A experiência comparada mostra que a transição energética exige regulação clara, segura e bem articulada entre os diversos órgãos envolvidos. Como alerta Stephen Breyer (2011, p. 106):
[…] a boa regulação deve reduzir incertezas e garantir a confiança dos agentes econômicos, ao mesmo tempo em que assegura o interesse público e a adaptação a novas exigências sociais. No Brasil, o modelo ainda fragmentado e a ausência de regulamentações complementares aprofundam as dificuldades enfrentadas pelos investidores, especialmente diante de normas que operam com conceitos abertos e exigem interpretações técnicas por múltiplas agências.
A indefinição quanto ao arranjo institucional responsável pela certificação do hidrogênio e pela fiscalização dos benefícios fiscais introduz riscos jurídicos relevantes. A coexistência de competências entre a ANP, ANEEL, Inmetro e outros órgãos sem uma governança integrada compromete a efetividade regulatória e eleva os custos de transação para os investidores. A isso se soma a instabilidade legislativa representada pela exclusão e posterior tentativa de reinstituição do PHBC, que sinaliza insegurança quanto à continuidade e consistência da política fiscal.
Nesse contexto, torna-se fundamental refletir sobre os mecanismos de mitigação da insegurança jurídica e sobre os elementos estruturais que podem fortalecer a confiabilidade do marco legal. A seguir, discutem-se três dimensões específicas dessas tensões: os riscos à segurança jurídica, a comparação entre modelos de incentivo e a conformidade do regime nacional com os padrões internacionais.
4.1 O risco da insegurança jurídica para investidores
A insegurança jurídica é reconhecida como um dos principais fatores de desestímulo ao investimento produtivo, especialmente em setores de alta complexidade técnica e com retorno de longo prazo, como o da energia. No caso do hidrogênio de baixa emissão, cuja cadeia produtiva ainda está em formação, a previsibilidade normativa é essencial para a tomada de decisão empresarial e para a viabilidade de projetos estruturantes.
Segundo Gustavo Binenbojm (2014), a segurança jurídica pressupõe não apenas a estabilidade das normas, mas também a coerência entre os atos do poder público e a proteção da confiança legítima dos administrados. O autor sustenta que “[…] a proteção da confiança decorre diretamente do princípio do Estado de Direito e exige condutas públicas pautadas pela previsibilidade, lealdade institucional e transparência” (Binenbojm, 2014, p. 92). Em outras palavras, o investidor deve poder contar com um ambiente regulatório que ofereça garantias mínimas de continuidade e racionalidade.
A ausência de regulamentações infralegais específicas sobre o funcionamento do Rehidro, os critérios de certificação técnica, os limites operacionais dos benefícios fiscais e os requisitos para habilitação de projetos cria um cenário de incerteza normativa. Além disso, a suspensão do PHBC após sua aprovação no Parlamento – ainda que sob justificativas fiscais – gera percepções de instabilidade política e de fragilidade institucional da política pública.
Esses fatores dificultam a consolidação de contratos de longo prazo, elevam os custos de financiamento e reduzem a atratividade do país frente a concorrentes que já oferecem marcos regulatórios mais consolidados, como Chile, Alemanha, Austrália e Estados Unidos. Como destaca Eros Grau (2005), a insegurança jurídica compromete a função promocional do direito, impedindo que este atue como vetor de desenvolvimento econômico e social.
Adicionalmente, a instabilidade institucional compromete o planejamento federativo, pois Estados e Municípios não conseguem antecipar com segurança os efeitos fiscais e regulatórios decorrentes da implantação de projetos de hidrogênio sustentável em seus territórios. Isso pode acarretar judicialização, sobreposição de normas e perda de eficiência na atuação estatal.
Nesse sentido, garantir segurança jurídica exige mais do que a promulgação de leis: implica criar um ambiente normativo estável, tecnicamente fundamentado, com coordenação interinstitucional eficaz e mecanismos contínuos de revisão e adaptação das normas à evolução tecnológica e ambiental. Sem isso, os investimentos privados tendem a ser postergados ou redirecionados para contextos mais previsíveis.
4.2 Suspensão tributária versus crédito fiscal: perspectivas jurídicas e econômicas
Os modelos de incentivo fiscal adotados nas políticas públicas podem assumir diferentes formatos, sendo os mais comuns a suspensão de tributos e a concessão de créditos fiscais diretos. Cada modelo apresenta vantagens e limitações, que precisam ser avaliadas à luz dos princípios constitucionais e dos objetivos estratégicos da política pública em questão.
A suspensão de tributos, como no caso do Regime Rehidro, tem por finalidade diferir o pagamento de obrigações tributárias incidentes sobre insumos e equipamentos utilizados na cadeia produtiva. Trata-se de um mecanismo de desoneração indireta, que depende da estrutura tributária e da capacidade financeira do contribuinte de utilizar os créditos gerados. Sua principal vantagem reside no menor impacto orçamentário imediato para o Estado, razão pela qual é preferido em contextos de restrição fiscal.
Contudo, esse modelo apresenta limitações importantes. Como apontam Tathiane Piscitelli e André Mendes Moreira (2021, p. 174):
[…] os incentivos suspensivos exigem estrutura administrativa robusta, alto grau de conformidade fiscal e regularidade do contribuinte perante o fisco. Pequenas empresas ou empreendimentos em fase inicial, comuns em setores de inovação, muitas vezes não conseguem usufruir integralmente desses benefícios, gerando efeitos distributivos regressivos.
Por outro lado, os créditos fiscais diretos, como os previstos no Programa de Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono (PHBC), representam um incentivo ativo à produção, pois atribuem ao contribuinte o direito de abater tributos devidos com base em indicadores de desempenho previamente definidos. Esse modelo permite maior previsibilidade, liquidez e estímulo direto ao investimento, desde que bem regulado e controlado.
Experiências internacionais têm demonstrado a eficácia de modelos híbridos, que combinam incentivos suspensivos com créditos diretos, ajustados ao perfil e à maturidade de cada segmento do setor produtivo. A União Europeia, por exemplo, tem adotado mecanismos graduais de apoio fiscal, integrando critérios ambientais, sociais e de inovação tecnológica nos processos de concessão de incentivos.
No Brasil, a adoção exclusiva do modelo suspensivo, sem instrumentos compensatórios complementares, pode gerar desequilíbrio entre agentes econômicos e reduzir a efetividade do estímulo público. Isso é particularmente problemático no setor do hidrogênio verde, onde a estrutura de custos ainda é elevada e a competitividade frente às fontes tradicionais depende do suporte estatal. Um regime fiscal equilibrado deve combinar os dois modelos de forma inteligente, adaptando-se às diferentes fases do ciclo produtivo e assegurando acesso equitativo aos benefícios. A avaliação comparativa deve ser orientada pelos princípios da eficiência, da justiça fiscal e da racionalidade econômica, conforme preconizado por Luís Eduardo Schoueri (2022).
4.3 Ajustes regulatórios necessários à inserção internacional do Brasil
A conformidade do marco legal brasileiro com os padrões internacionais é um aspecto fundamental para a inserção competitiva do país no mercado global de hidrogênio de baixa emissão. À medida que a transição energética se intensifica no cenário internacional, cresce a exigência por normas ambientais, fiscais e regulatórias alinhadas com os compromissos multilaterais e com as melhores práticas internacionais.
O Acordo de Paris (2015), internalizado pelo Brasil por meio do Decreto nº 9.073/2017, impõe metas de redução de emissões e exige dos Estados políticas públicas estruturadas para alcançar a neutralidade de carbono nas próximas décadas. Nesse contexto, o hidrogênio verde é reconhecido como vetor estratégico para descarbonização de setores industriais e de transporte pesado, o que requer mecanismos de incentivo claros, eficazes e compatíveis com as diretrizes da governança climática.
Organismos como a Agência Internacional de Energia (IEA) e a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) recomendam que os regimes de apoio ao hidrogênio estejam fundamentados em marcos regulatórios transparentes, metas quantificáveis e sistemas de certificação reconhecidos internacionalmente. A ausência desses elementos compromete a credibilidade da política pública e limita o acesso a mercados regulados e a financiamentos climáticos internacionais.
No caso brasileiro, a Lei nº 14.948/2024 representa um avanço importante ao instituir o Sistema Brasileiro de Certificação do Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono (SBCH₂). No entanto, a sua natureza voluntária e a indefinição quanto aos parâmetros técnicos e metodológicos ainda distanciam o Brasil das exigências de interoperabilidade regulatória com os países da União Europeia, Japão e Estados Unidos, cujos sistemas já operam com critérios harmonizados.
Também é necessário considerar os riscos de barreiras comerciais ambientais (carbon border taxes), que poderão ser aplicadas por países importadores contra produtos originados de países que não adotem padrões compatíveis de certificação e rastreabilidade de carbono. Isso torna ainda mais urgente a adequação normativa do Brasil aos critérios de governança ambiental global.
Do ponto de vista fiscal, a fragmentação do modelo brasileiro – marcado por vetos, insegurança normativa e ausência de política fiscal de longo prazo – compromete sua atratividade em comparação a regimes como o americano Inflation Reduction Act (IRA), que estabelece créditos tributários robustos para produção de hidrogênio verde com base em intensidade de carbono e metas verificáveis.
A conformidade internacional exige também que o Brasil estruture mecanismos de monitoramento e avaliação contínua dos incentivos concedidos, com base em indicadores objetivos de redução de emissões, geração de emprego verde e desenvolvimento tecnológico. Tais práticas são essenciais para garantir a legitimidade interna e a credibilidade externa da política nacional de hidrogênio sustentável.
É preciso que os instrumentos jurídicos nacionais estejam em consonância com os compromissos assumidos no âmbito da Agenda 2030 da ONU, especialmente com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), em particular o ODS 7 (energia limpa e acessível), o ODS 9 (infraestrutura e inovação) e o ODS 13 (ação contra a mudança global do clima).
A convergência entre o modelo jurídico-fiscal brasileiro e os padrões internacionais é condição necessária para consolidar o Brasil como protagonista da economia verde global. Isso requer mais do que legislação: exige governança regulatória integrada, articulação interinstitucional e compromisso efetivo com a justiça ambiental e a responsabilidade climática.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A adoção de incentivos fiscais como instrumento de promoção de políticas públicas é um recurso legítimo no Estado Constitucional contemporâneo, desde que alinhado aos princípios da legalidade, da justiça fiscal, da isonomia e da eficiência. No contexto da transição energética, esses incentivos adquirem papel estratégico ao permitir a indução de tecnologias limpas e a correção de distorções históricas que favorecem fontes fósseis em detrimento de alternativas sustentáveis. O hidrogênio de baixa emissão de carbono, nesse cenário, emerge como vetor fundamental para a descarbonização da economia e exige arcabouço normativo e fiscal adequado, estável e coerente com os objetivos constitucionais e internacionais assumidos pelo Brasil.
A Lei nº 14.948/2024 representou avanço significativo ao instituir diretrizes gerais para a cadeia produtiva do hidrogênio sustentável e ao criar o Regime Especial Rehidro, voltado à suspensão de tributos federais. No entanto, a exclusão do Programa de Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono (PHBC), que previa créditos fiscais diretos, revelou as limitações do modelo fiscal adotado e reacendeu debates sobre a suficiência e a efetividade dos mecanismos de incentivo implementados. A proposta de reinstituição do PHBC, por meio do PL nº 3.027/2024, sinaliza a necessidade de aprimoramento do regime jurídico vigente, com base em critérios de justiça distributiva, seletividade ambiental e racionalidade econômica.
O desenvolvimento do artigo permitiu demonstrar que os incentivos fiscais voltados ao hidrogênio sustentável devem estar fundamentados em normas claras, tecnicamente justificadas e compatíveis com os princípios constitucionais. O artigo 150, §6º, da Constituição impõe exigências formais e materiais para a concessão de benefícios tributários, enquanto os princípios da isonomia, da função promocional do Estado e da justiça fiscal exigem coerência, seletividade e transparência na estruturação dos instrumentos de fomento. A análise teórica e normativa mostrou que, embora o Rehidro represente um passo inicial importante, ele é insuficiente para garantir a competitividade e o adensamento produtivo do setor.
Também se evidenciou que a insegurança jurídica, derivada da fragmentação normativa, da ausência de regulamentação infralegal e da instabilidade institucional, representa obstáculo relevante à atração de investimentos. A previsibilidade do ambiente regulatório é elemento fundamental para viabilizar contratos de longo prazo e garantir a inserção do Brasil em cadeias globais de valor no mercado de hidrogênio verde. Sem estabilidade normativa e coordenação interinstitucional, os incentivos perdem efetividade e podem se converter em fontes de litígios ou de captura regulatória.
Outro aspecto central debatido no artigo foi a necessidade de alinhar o modelo brasileiro às melhores práticas internacionais, adotando critérios de certificação reconhecidos, mecanismos de avaliação contínua e integração com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030. A conformidade com compromissos multilaterais, como o Acordo de Paris, e a harmonização com padrões da OCDE e da IEA, são indispensáveis para garantir acesso a financiamento climático, mercados regulados e parcerias internacionais de longo prazo.
Assim, o aperfeiçoamento do regime jurídico-fiscal aplicável ao hidrogênio de baixa emissão deve passar por uma abordagem integrada, que articule responsabilidade fiscal, promoção do desenvolvimento sustentável e segurança jurídica. A combinação equilibrada entre instrumentos suspensivos e créditos fiscais diretos, associada a governança regulatória eficiente, é o caminho mais promissor para consolidar uma política energética compatível com os desafios ambientais, econômicos e constitucionais do século XXI.
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1Graduado em Direito pela Universidade Faculdade Santo Agostinho (UNIFSA). Especialista em Direito Tributário e Planejamento Tributário pela Faculdade Adelmar Rosado (FAR). Endereço Lattes: https://lattes.cnpq.br/2263882171673891 E-mail: niltonffc@hotmail.com