OBSTACLES TO LAND REGULARIZATION IN THE MUNICIPALITY OF PORTO VELHO
REGISTRO DOI:10.5281/zenodo.11217850
Gentil Gomes de Castro Neto1
Orientador: Luiz Carlos Ferreira Moreira2
RESUMO
A regularização fundiária é essencial para o desenvolvimento sustentável da Amazônia Legal, pois permite a repartição das terras públicas ocupadas de forma regular aos legítimos posseiros, proporcionando segurança jurídica e possibilidades de acesso a condições de crédito, essenciais ao setor produtivo. Além disso, a regularização fundiária dos direitos de propriedade é uma política pública indutora para o processo de desenvolvimento econômico. A simplificação do registro e modernização do Cadastro de Imóveis Rurais também são importantes para eliminar custos e problemas recorrentes da administração pública. Esse estudo tem como objetivo analisar a política de regularização fundiária e as dificuldades para a garantia do direito de propriedade através da titulação dos imóveis no município de Porto Velho e sua autocorrelação espacial com o desmatamento e a agropecuária. A regularização fundiária ainda é um desafio que precisa ser superado no Brasil, nesse sentido, levantou a problemática desta pesquisa: Quais os entraves enfrentados pela sociedade para a regularização dos títulos de propriedade emitidos pelo programa estatal de regularização fundiária? O tema se apresenta com relevância social e jurídica, tendo em vista o Brasil figurar entre os países que mais promovem desmatamentos ilegais nos últimos trinta anos. Esta é uma revisão de literatura, através de pesquisa bibliográfica e documental, sendo classificada como pesquisa exploratória, indutiva e qualitativa.
Palavras-chave: Direito de Propriedade; Regularização Fundiária; Amazônia; Terras.
ABSTRACT
Land regularization is essential for the sustainable development of the Legal Amazon, as it allows the distribution of regularly occupied public lands to legitimate squatters, providing legal security and possibilities of access to credit conditions, essential to the productive sector. Furthermore, the land regularization of property rights is a public policy that encourages the process of economic development. Simplifying registration and modernizing the Rural Property Registry are also important to eliminate recurring costs and problems in public administration. This study aims to analyze the land regularization policy and the difficulties in guaranteeing property rights through the titling of properties in the municipality of Porto Velho and its spatial autocorrelation with deforestation and agriculture. Land regularization is still a challenge that needs to be overcome in Brazil, in this sense, it raised the problem of this research: What are the obstacles faced by society in regularizing property titles issued by the state land regularization program? The topic presents itself with social and legal relevance, given that Brazil is among the countries that most promote illegal deforestation in the last thirty years. This is a literature review, through bibliographic and documentary research, being classified as exploratory, inductive and qualitative research.
Keywords: Property Law; Land regularization; Amazon; Lands.
1 INTRODUÇÃO
A regularização fundiária ainda é um desafio que precisa ser superado no Brasil. Problemas relacionados à terra geram impactos nos âmbitos jurídico, social, econômico e ambiental (Machado et al, 2019). Pode-se dizer que a posse e a propriedade contemporânea contempla não apenas direitos, mas também deveres do possuidor e proprietários, portanto nosso legislador, ao elaborar a lei, hesitou em ao elaborar a lei, em limitar esse direito, pois é conveniente para todos no sentido de realizar a reforma agrária sem vir a ferir o princípio do direito de propriedade, onde o proprietário é possuidor de uma riqueza e têm o dever de proporcionar o exercício de sua “Função Social” (Tabata, 2019, p.25).
Este estudo tem como escopo, analisar a política de regularização fundiária e as dificuldades para a garantia do direito de propriedade através da titulação dos imóveis no município de Porto Velho e sua autocorrelação espacial com o desmatamento e a agropecuária.
Essa é forma de dizer que à lei, o que interessa é a utilização da terra, sua exploração econômica, garantindo seu direito e de sua família o progresso social e econômico dentro da política legal de terras em vigor. Em síntese, os governantes em todos os níveis devem garantir jurídica e materialmente esse direito a todos cidadãos independentemente de sua condição social e econômica, para que evite novas tragédias e que o processo legal siga o caminho importante na direção de se resolver o problema na sua origem.
As relações de posse e propriedade tem sido tratadas sob diferentes perspectivas e campos disciplinares, tais como, o direito, às ciências ambientais, economia, geografia, entre outras. As políticas de regularização fundiária, áreas de atuação do poder estatal para o cumprimento da função social da terra, é o centro desta pesquisa acadêmica em um contexto marcado por acirradas disputas de territórios e apropriação dos recursos naturais.
Levando em consideração as particularidades da Região Amazônica e a problemática envolvendo a questão fundiária nessa região, e sabendo das iniciativas governamentais como a criação do Programa de Regularização Fundiária Urbana e Rural, criado como forma de minimizar problemas econômicos, sociais e ambientais no Estado de Rondônia, nesse sentido, levantou-se a problemática: quais os entraves enfrentados pela sociedade para a regularização dos títulos de propriedade emitidos pelo programa estatal de regularização fundiária?
O tema apresenta com relevância social e jurídica, tendo em vista o Brasil figurar entre os países que mais promovem desmatamentos ilegais nos últimos trinta anos. Nesse sentido, multiplicaram-se os números de registros de propriedades em situação de ilegalidade em áreas públicas, são registros sobrepostos como propriedade privada ou posse legítima e com direito a registro público (Brasil, 2022). Nessa pesquisa sobre os entraves para a regularização fundiária em Porto Velho, algumas hipóteses incluem a ideia de que a escassez de recursos financeiros, a complexidade burocrática, a falta de infraestrutura adequada, a ineficácia das políticas públicas, a ausência de planejamento territorial e o desenvolvimento sustentável são fatores que dificultam o processo de regularização fundiária na região. A razão para a realização deste estudo sobre os desafios na regularização fundiária em Porto Velho reside na importância social e jurídica do tema, na necessidade de identificar e superar os obstáculos que dificultam esse processo, considerando o contexto específico da região marcado por ocupações irregulares e desigualdades socioespaciais, e visando contribuir para a melhoria dos processos de regularização fundiária e para a promoção de soluções mais eficazes e inclusivas. O presente artigo está estruturado na primeira parte com a sua introdução, seguido pela metodologia que foi utilizada para a realização desta pesquisa. Logo após serão apresentados os resultados da pesquisa e por fim, a discussão do tema de acordo com a bibliografia levantada para o seu devido entendimento.
Este estudo se apresenta como uma pequena contribuição na seara do conhecimento, estando aberta a futuras considerações, tendo em vista que a regularização fundiária proporciona segurança jurídica aos ocupantes de terras, evitando conflitos e garantindo a proteção dos direitos de propriedade.
2 MATERIAL E MÉTODOS
Ao presente estudo, quanto ao nível, classifica-se como pesquisa exploratória.
De acordo com Leonel e Motta (2007, p 110) “as pesquisas exploratórias visam a uma familiaridade maior com o tema ou assunto da pesquisa e podem ser elaboradas tendo em vista a busca de subsídios para a formulação mais precisa de problemas ou hipóteses”. Em respeito à abordagem aplicada, o estudo visa o aprofundamento, compreensão e explicação da divergência exposta, tratando-se, assim, de pesquisa qualitativa que, nas palavras de Minayo (2001, p. 14):
Enquanto na pesquisa quantitativa a análise é indutiva, porque trabalha com totalidades, com um universo populacional ou com um subconjunto representativo da população (amostra), a pesquisa qualitativa analisa as percepções de poucos sujeitos envolvidos no processo, sem a preocupação com a totalidade dos sujeitos envolvidos naquela situação ou realidade pesquisada
Quanto ao procedimento a ser utilizado para coleta de dados, classifica-se a pesquisa como bibliográfica, porque para atingir os elementos cruciais do assunto, utilizou-se, de modo interpretativo, fontes primárias e secundárias, como doutrinas, jurisprudência, artigos, manuais e meios eletrônicos.
Trata-se de uma revisão bibliográfica, que se apresenta como um método que proporciona a síntese de conhecimento e a incorporação da aplicabilidade de resultados de estudos significativos na prática, determinando o conhecimento atual sobre uma temática específica, já que é conduzida de modo a identificar, analisar e sintetizar resultados de estudos independentes sobre o mesmo assunto.
Assim, constitui-se uma pesquisa de abordagem qualitativa e descritiva, fundamentada em pesquisa bibliográfica. Realizou-se sob a forma de revisão bibliográfica, sob consulta em livros e publicações em sites de publicações científicas e publicações afins. Serão elencadas e analisadas as publicações acerca do tema, a fim de analisar a existência de entraves para a regularização fundiária urbana e rural no município de Porto Velho.
A seleção de literaturas será restrita aos trabalhos realizados no Brasil nos últimos 10 anos. Serão utilizados como critérios de inclusão os trabalhos publicados de acordo com o tema abordado, sendo excluídos os materiais publicados que não corroboram com a temática proposta.
3 RESULTADOS
No estudo sobre os entraves para a regularização fundiária em Porto Velho, foram utilizadas diversas obras como fontes de referência para embasar a análise e as conclusões apresentadas. A quantidade exata de obras ficou em torno de 15 artigos sendo que a pesquisa foi conduzida por meio de revisão bibliográfica, o que sugere que foram consultadas e analisadas várias fontes, incluindo doutrinas, jurisprudência, artigos, manuais e publicações científicas. A abordagem qualitativa e descritiva do estudo, fundamentada em pesquisa bibliográfica, indica que houve uma ampla revisão da literatura disponível sobre o tema.
Os resultados da pesquisa sobre os entraves para a regularização fundiária em Porto Velho incluem:
• Identificação dos principais desafios enfrentados no processo de regularização fundiária na cidade, como a presença de ocupações irregulares, a falta de infraestrutura básica, a complexidade burocrática e a ausência de planejamento urbano adequado.
• Reconhecimento da importância da regularização fundiária para garantir o direito à moradia adequada, promover o desenvolvimento sustentável e reduzir as desigualdades socioespaciais.
• Destaque para a necessidade de políticas públicas eficazes e inclusivas, que considerem a participação da sociedade civil e a oferta de infraestrutura básica como parte integrante do processo de regularização fundiária.
• Enfatização da importância da segurança jurídica proporcionada pela regularização fundiária, evitando conflitos e garantindo a proteção dos direitos de propriedade dos ocupantes de terras.
• Sugestão de que a implementação de políticas públicas planejadas e com a participação da sociedade civil pode ser uma solução para os desafios da regularização fundiária em Porto Velho, visando a efetividade das ações e a inclusão social.
Esses resultados apontam para a complexidade da questão fundiária em Porto Velho e ressaltam a importância de abordagens integradas e participativas para superar os entraves e promover a regularização fundiária de forma eficaz esu stentável.
4 DISCUSSÃO
4.1 BREVE HISTÓRICO ACERCA DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
A regularização fundiária é essencial para o desenvolvimento sustentável da Amazônia Legal, pois permite a repartição das terras públicas ocupadas de forma regular aos legítimos posseiros, proporcionando segurança jurídica e possibilidades de acesso a condições de crédito, essenciais ao setor produtivo. Além disso, a regularização fundiária dos direitos de propriedade é uma política pública indutora para o processo de desenvolvimento econômico. A simplificação do registro emodernização do Cadastro de Imóveis Rurais também é importante para eliminar custos e problemas recorrentes da administração pública (Arantes, 2009).
De acordo com o artigo 46 da Lei nº 11.977/2009, a regularização fundiária é um conjunto de medidas jurídicas, urbanística, ambiental e social que tem como objetivo a regularização de assentamentos irregulares e a devida titulação de seus ocupantes, garantindo aos mesmos, o direito à moradia, propriedade e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (Brasil, 2009).
É uma expressão do direito social previsto no artigo 6º da Constituição Federal de 1988, o direito à moradia, que para que seja efetivado precisa da atividade governamental. Diante disso, a regularização fundiária é considerada política pública permanente vinculada ao Estado, até porque, para a sua implementação é preciso que a mesma seja desenvolvida em várias gestões públicas. Nesse sentido, Prestes (2011, p.19) leciona que “a regularização fundiária, atualmente, constitui política pública porque a dimensão da irregularidade urbana é de tal monta que deixa de ser um problema individual para ser um problema difuso que afeta toda a coletividade”.
De acordo com Vanêsca Buzelato Prestes, procuradora do município de Porto Alegre, “a regularização fundiária integra o conteúdo da ordem urbanística, que é um direito difuso, nos termos do que dispõem o Estatuto da Cidade” (Prestes,2011, p.11).
Todavia, o tema deste estudo, é fruto de uma longa discussão filosófica, científica e dogmática, sendo assim, objeto de normativas jurídicas e uma infinidade de políticas públicas, assumindo dessa forma uma importância dentro do país, onde a estrutura socioeconômica é baseada na desigualdade social e por impactos ambientais resultantes de ocupações ilegais tanto no campo como nas cidades (Reis e Oliveira, 2017). Para Reis e Oliveira (2017), a propriedade e a posse têm fundamentações distintas quanto à sua origem, apresentando consequências positivas e negativas na trajetória do homem civilizado, entretanto, as diferenças entre as tradições jurídicas do liberalismo e comunitarismo, estão assentadas em critérios de legalização da extensão da titularidade e do seu exercício. Na tradição liberal, a pessoa natural ou jurídica tem o direito à titularidade e ao exercício da propriedade ou da posse, mas, não é um direito absoluto, pois estão sujeitas às limitações do direito público e privado. Por outro lado, no modelo comunitarista, a titularidade e o exercício da propriedade ou da posse, são espécies de concessão estatal para utilização individual ou coletiva, a título precário.
Ainda, de acordo com Reis e Oliveira (2017) , em qualquer lugar do mundo existe algum nível de ilegalidade nas ocupações urbanas e rurais, principalmente nos países com acentuada desigualdade social. Nesses países, as ocupações urbanas e rurais sem planejamento e à margem da legalidade é altíssimo, levando ao surgimento de fenômenos de desagregação social, tais quais, baixa qualidade de vida, riscos de acidentes e calamidades, violência e inacessibilidade aos serviços e bens públicos.
A Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, que dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana, é unanimidade entre os profissionais e políticos defensores das causas urbanas. É sabido, que até a década de 1980 prevalecia a política de remoção de favelas, ideia que foi abandonada e passou-se a promover a chamada urbanização e manutenção da população nos bairros, de forma que o estado se propõe a melhorar de forma progressiva a infraestrutura urbana. Nesse passo, o tema ganhou proporções jurídicas, com vistas à titulação dos imóveis. O trocadilho urbanização de favelas foi trocado pela atual “regularização fundiária de assentamentos informais”, com abrangência às favelas, loteamentos clandestinos e irregulares, fruto da ação ilegal de proprietários ou grileiros (Pinto,2017).
A nova lei, não permite ao governo federal distribuir nenhum título de propriedade urbana, porque só poderá fazê-lo em relação aos imóveis de sua titularidade, ainda, só poderá ocorrer alguma transferência depois da aprovação de um projeto urbanístico de regularização feita pelos municípios, regra que já ocorria no contexto do Capítulo III da Lei de 2009 (Pinto, 2017).
Para Ferreira Filho (2017, p.1) “As políticas de regularização fundiária devem ser cuidadosamente planejadas e executadas, refletindo as normas sociais nas comunidades beneficiárias, bem como, aliada à titulação da propriedade, implementar uma rede de serviços públicos e infraestrutura urbana”. A nova Lei transformou a lógica na condução da política pública do referido instituto, buscou então, a desburocratização dos projetos de regularização fundiária com o objetivo da concessão dos títulos de propriedade. Resultado da conversão da Medida Provisória nº 759/2016, que tinha como objetivo da Reurb, a garantia do direito fundamental à moradia a todos os cidadãos, dando-lhes segurança e condições de viver com dignidade (Ferreira Filho, 2017).
De acordo com Ferreira Filho (2017), a Lei de Regularização Fundiária, deu ênfase ao processo de desburocratização e necessidade de titulação formal dos imóveis, reza a norma, por meio dos títulos de propriedade. Se apresenta como um instrumento legal de legitimação fundiária com previsão nos artigos 23 e 24 da Lei 13.465/2017, que consiste na aquisição originária de direito real de propriedade, por ato governamental no âmbito da Reurb, para quem detém em área pública ou privada, unidade imobiliária com destinação urbana consolidado até 22 de dezembro de 2016.
Para o autor, o legislador busca a consolidação da concessão de títulos de propriedade de forma facilitada aos ocupantes dos referidos imóveis, tendo em vista, que a norma de 2009 a burocracia era muito maior para a obtenção de títulos de propriedade, sendo necessário um processo de legitimação da posse e o transcurso de 5 anos para a conversão em títulos de propriedade. Assim, percebe-se que a concessão dos títulos é uma priorização nessa nova Lei, permitindo até a legitimação fundiária em terras públicas, por outro lado, o direito à legitimação de posse em terras públicas não é acatado na norma supracitada (Ferreira Filho, 2017).
Dados do Departamento de Assuntos Fundiários Urbanos, nos países em desenvolvimento e principalmente nas grandes cidades, em média 40% a 70% da população vivem em imóveis informais, fato que demonstra o grande problema da regularização fundiária no mundo. No Brasil, aproximadamente 100 milhões de pessoas são vítimas de alguma irregularidade fundiária e a nova Lei Federal é entendida como um novo marco na regularização fundiária (Ministério das Cidades,2017).
A regularização fundiária deve ser encarada como fator prioritário das administrações públicas municipais, pois, apresenta objetivos bem claros para o ente federativo, tais como: assegurar a prestação de serviços públicos; adequar unidades ao ordenamento territorial urbano; reconhecer propriedade; promover a integração social e a geração de emprego e renda; concretizar o princípio da eficiência na ocupação e no uso do solo; prevenir e desestimular a formação de novos núcleos urbanos informais; e aumentar a receita tributária e combater a renúncia fiscal (Gove, 2019). De acordo com Ferreira Filho (2017), os programas de regularização fundiária podem ter impactos positivos para a população afetada e para a economia do país. Porém, é ineficaz quando os projetos são executados em desacordo com as normas sociais, usos e costumes de uma comunidade, podendo levar ao caos o modo de vida tradicional dessa determinada população ou até mesmo o não interesse em aderir ao referido programa.
Para o autor, o debate acerca do tema é bem amplo e não está pronto e acabado, é preciso olhar para esse instituto como um avanço para minimização da pobreza, das desigualdades sociais e melhoria na qualidade de vida, buscando em primeiro lugar o bem estar das populações beneficiárias desse programa.
4.2 OS DESAFIOS DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
A regularização fundiária é um processo que visa garantir o direito à cidade, à moradia e à propriedade, e que deve ser realizado de forma participativa e integrada com outras políticas públicas (Alfonsin, 2021). A regularização fundiária não deve se limitar apenas à segurança da posse, mas deve inserir o lote dentro de uma infraestrutura e procedimentos que possam fazer com que o cidadão tenha direito não só à segurança da posse, mas à cidade completa (Nakano, 2021).
A Lei nº 13.465/2017 criou o termo Reurb, conjunto de medidas que objetivam a incorporação de núcleos urbanos, trazendo a conceituação de Regularização Fundiária: […] conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes.”, conforme art. 9º da referida Lei […]. (Brasil, 2017).
Esse instituto, deve levar em conta não apenas a legislação civil, mas também a legislação urbanística, tributária e social, e que deve ser realizada de forma sustentável e com a participação das comunidades. Em resumo, a regularização fundiária é um processo complexo que envolve diversos aspectos legais, urbanísticos, sociais e ambientais, e que deve ser realizado de forma integrada e participativa para garantir o direito à moradia digna e à cidade para todos os brasileiros (Avanci, 2021).
A regularização fundiária pode estimular a redução do desmatamento, queimadas e abandono de terras degradadas na Amazônia Legal. Isso ocorre porque o título de propriedade, que é emitido durante o processo de regularização, contém cláusulas contratuais que obrigam formalmente os beneficiários a praticarem o uso responsável da terra. Além disso, a Lei nº 12.651/2012 estabelece que todo imóvel rural na Amazônia Legal deve manter uma área com cobertura de vegetação nativa, a título de Reserva Legal de 80%. Portanto, a regularização fundiária pode contribuir para a preservação ambiental na região ao garantir o cumprimento dessas obrigações legais pelos proprietários de terra (Carmo Junior, 2018).
Carmo Junior (2018, p. 46) apresenta alguns desafios para a regularização fundiária na Amazônia Legal, como a reconcentração fundiária, a especulação imobiliária e o desmatamento decorrente da abertura desordenada da fronteira agrícola. Além disso, o Programa Terra Legal, criado pela Lei nº 11.952/2009 para implementar a regularização fundiária na região, enfrentou dificuldades para identificar os requerentes, demarcar o território por meio do georreferenciamento, instruir os processos de regularização fundiária e garantir a segurança jurídica no campo e o direito de propriedade por meio da entrega de títulos rurais. Essas atividades pareciam incongruentes com o caráter extraordinário do programa, o que pode ter dificultado sua implementação efetiva.
De acordo com Menezes et al (2018), a Lei 13.464/2017, que atualizou a Lei do Programa Terra Legal, estaria em consonância com o processo iniciado com o Programa Terra Legal, especialmente quanto ao seu aspecto desburocratizante. A Lei responde às demandas que foram discutidas e pactuadas no âmbito do Grupo Executivo Intergovernamental (GEI). O GEI é o Grupo Executivo Intergovernamental para a Regularização Fundiária na Amazônia Legal, foi criado para definir diretrizes e acelerar o processo de destinação de terras públicas na Amazônia, nos quais se destacam as seguintes representações governamentais: Casa Civil da Presidência da República, Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (SAEPR), Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República (SRI-PR), Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), Ministério do Meio Ambiente (MMA), Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), Ministério das Cidades (MC) e Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA).
De acordo com as autoras, principais desafios enfrentados pelo Estado na implementação de políticas de regulação fundiária e ambiental na Amazônia Legal incluem a aquisição de terras por estrangeiros, a estruturação de novos arranjos políticos, institucionais e financeiros de apropriação e extração dos recursos naturais e o aprofundamento da crise ambiental, assim como os conflitos derivados desses diferentes processos (Menezes et al., 2018).
A Lei n. 13.465/2017 dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana, sobre a liquidação de créditos concedidos aos assentados da reforma agrária e sobre a regularização fundiária no âmbito da Amazônia Legal; institui mecanismos para aprimorar a eficiência dos procedimentos de alienação de imóveis da União.
Para Carvalho (2019), as principais dificuldades enfrentadas no processo de regularização fundiária de interesse social incluem: capacidade institucional do Estado brasileiro (carência de recursos e corpo técnico, que limitam a capacidade de formulação e internalização das políticas públicas); fragilidade do conhecimento e da base de informações sobre a questão fundiária; complexidade do sistema cartorário brasileiro; entraves de ordem jurídica (ausência de leis, existência de leis que dificultam a regularização fundiária); complexidade dos assentamentos irregulares precários (relacionadas ao processo de urbanização gradual, à morfologia do tecido urbano, ao elevado adensamento construtivo/populacional e a sua constante transformação).
Para Machado et al (2019), alguns dos desafios enfrentados no processo de regularização fundiária na Amazônia incluem: a ausência de um cadastro único de terras, entraves normativos e burocráticos, carência de investimento em infraestrutura e capacidades dos órgãos de terras, falta de integração das informações produzidas em uma base cartográfica única e transparente, além da falta de vontade política e integração para o enfrentamento desses desafios. Ainda, de acordo com os autores, a regularização fundiária apresenta desafios jurídicos, técnicos e estruturais, como a necessidade de atualização das leis estaduais de terras, simplificação das burocracias cartoriais, insuficiência de recursos financeiros e humanos para o atendimento às demandas de regularização fundiária, entre outros.
Monteiro e Treccane (2019) apontam alguns dos principais desafios para a regularização fundiária na Amazônia, que incluem a ausência de um cadastro confiável, a grilagem de terras, o aumento da violência contra povos e comunidades tradicionais, a falta de políticas de regularização fundiária que considerem os direitos desses povos e comunidades, entre outros. Além disso, a implementação da política de regularização fundiária na região também enfrenta desafios relacionados à infraestrutura, logística e recursos humanos.
Guimarães et al (2020) em seu artigo “irregularização fundiária em Porto Velho”, menciona algumas dificuldades na questão fundiária no município, como a distribuição de terras e a falta de uma estrutura básica necessária para o bom viver. Além disso, para os autores, a problemática fundiária na cidade se torna ainda mais complexa por ainda hoje ter grandes áreas de domínio da União no município de Porto Velho, sob a guarda do Exército, Marinha e Aeronáutica, bem como as áreas que compõem o patrimônio da Estrada de Ferro Madeira Mamoré. No entanto, o programa de regularização fundiária tem por objetivo atender, principalmente, as famílias de baixa renda, não só com a regularização e titulação da terra, mas também ofertar toda a infraestrutura básica aos beneficiários da referida política pública.
A falta de planejamento urbano contribui para a incidência de problemas como ocupações irregulares e enchentes, pois a política clientelista da expansão da área urbana sem infraestrutura adequada, a ausência de política fundiária e de regulação e mercado de terra, sobretudo em relação à infraestrutura e seu preço, que em sua maioria excluem acesso à população de baixa renda ao mercado formal, e a falta de políticas fundiárias que inspiram a população em locais formais providos de infraestrutura urbana são alguns dos fatores que contribuem para a informalidade urbana . Além disso, a falta de planejamento urbano pode levar a ocupações irregulares em áreas de risco, como encostas e margens de rios, aumentando o risco de enchentes e deslizamentos de terra (Guimarães et al, 2020).
Ainda, de acordo com Guimarães et al (2020), é possível que a implementação de políticas públicas que visem a regularização fundiária e a oferta de infraestrutura básica possam ser soluções para a problemática fundiária em Porto Velho. No entanto, é importante ressaltar que a implementação dessas políticas deve ser feita de forma planejada e com a participação da sociedade civil, a fim de garantir a efetividade das ações e a inclusão social.
De acordo com Costa Silva e Tamboril (2016), os desafios da política de regularização fundiária na cidade de Porto Velho são imensos, apesar do avanço na última década. Um dos maiores desafios é a execução do programa em uma cidade historicamente marcada por ocupações irregulares e controle político do espaço urbano, o que gerou aglomerados sem a menor condição de habitabilidade, agravando assim, os problemas ambientais e as desigualdades socioespaciais. Além disso, a maioria dos bairros da cidade foram construídos na informalidade, sem a mínima infraestrutura, dificultando ainda mais a implementação de políticas públicas que invertam essa lógica perversa, em atendimento às camadas mais pobres da população que se encontram em extrema vulnerabilidade social. A questão fundiária afeta a qualidade de vida dos habitantes de Porto Velho de diversas maneiras. Desde o centro da cidade aos bairros da periferia, famílias com situação fundiária irregular, consideradas como impróprias para moradia (Costa Silva e Tamboril, 2016, p. 10).
4.3 A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA À LUZ DO ORDENAMENTO JURÍDICO
A legislação brasileira trata a regularização fundiária como um processo que visa a regularização da posse e da propriedade de imóveis urbanos, com o objetivo de garantir o direito social à moradia e o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade. A Lei Federal 11.977/09, conhecida como Lei Geral de Regularização Fundiária, estabelece as diretrizes para a regularização fundiária de interesse social e de interesse específico, definindo os procedimentos e requisitos necessários para a regularização de imóveis urbanos. A lei também prevê a criação de programas habitacionais e de regularização fundiária, além de estabelecer a participação da população e das entidades representativas na elaboração e implementação desses programas (Costa Silva e Tamboril, 2016).
A lei brasileira trata a regularização fundiária urbana através da Lei Federal nº 11.977/09, que instituiu o termo “regularização fundiária urbana” e tem como objetivo a transformação de posses ilegais em propriedades válidas, além de fornecer qualidade de vida urbana e ambiental à população. Posteriormente, a Lei nº 13.465/17 criou o termo “Reurb” para conceituar a regularização fundiária urbana como o processo que visa a regularização de núcleos urbanos informais e a titulação de seus ocupantes, com o objetivo de garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (Guimarães et al, 2020).
O processo de regularização fundiária inclui a identificação e a delimitação da área a ser regularizada, a análise da documentação e da situação fundiária, a realização de vistorias e avaliações, a elaboração de projetos urbanísticos e a emissão de títulos de propriedade. O objetivo é garantir a segurança jurídica e a inclusão social dos ocupantes dessas áreas (Outeiro, 2019).
Costa Silva e Tamboril (2016), apontam que a legislação urbanística existente é incapaz de acompanhar o ritmo das mudanças e de oferecer respostas às reivindicações populares. No entanto, a regularização fundiária surge como uma alternativa de política pública curativa e preventiva no enfrentamento de áreas já ocupadas por população de baixa renda. Para os autores, a Lei Federal 11.977/09, que é a Lei Geral de Regularização Fundiária no Brasil, está diretamente relacionada à legislação urbanística e existem leis específicas que regulamentam esse processo.
Com o advento da lei de regularização fundiária, Lei nº 13.465/17, alguns objetivos foram propostos pelos legisladores para conceituar o referido instituto, destacando-se o art. 10, inciso XI “constituem objetivos da Reurb, a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios: XI – conceder direitos reais, preferencialmente em nome da mulher”. É possível que em alguns casos a mulher seja a titular do imóvel, o que pode ser resultado de políticas públicas que visam promover a igualdade de gênero e o empoderamento feminino. Em alguns programas de regularização fundiária, por exemplo, é dada preferência às mulheres chefes de família ou responsáveis pelo sustento do lar. No entanto, é importante ressaltar que a regularização fundiária deve ser realizada de forma justa e igualitária, sem discriminação de gênero ou qualquer outra forma de discriminação.
A regularização fundiária pode ajudar no desenvolvimento das localidades de diversas formas. Ao regularizar os imóveis, os moradores passam a ter segurança jurídica sobre suas propriedades, o que pode incentivar investimentos em melhorias e reformas nos imóveis. Além disso, a regularização pode facilitar o acesso a serviços públicos, como água, luz e transporte, e também pode permitir que os moradores tenham acesso a crédito para investir em seus negócios ou empreendimento. Tudo isso contribui para o desenvolvimento econômico e social das localidades. A segurança jurídica é muito importante para os moradores dos imóveis porque ela garante que eles são os donos legítimos de suas propriedades, o que traz tranquilidade e estabilidade para suas vidas. Com a regularização fundiária, os moradores passam a ter um título de propriedade registrado em cartório, o que impede que terceiros possam reivindicar a posse do imóvel. Além disso, a segurança jurídica também pode facilitar o acesso a serviços públicos, como água, luz e transporte, e pode permitir que os moradores tenham acesso a crédito para investir em seus negócios ou empreendimento (Semur, 2023).
A Prefeitura de Porto Velho, por meio da Secretaria Municipal de Regularização Fundiária, Habitação e Urbanismo (Semur), tem atuado para promover a regularização fundiária urbana na sede do município, nos distritos e também em núcleos urbanos. Os distritos que já receberam a regularização são União Bandeirante, Nova Califórnia, Extrema e Jaci-Paraná. A previsão é atender em seguida aos distritos de Vista Alegre, Rio Pardo e Calama, sendo este último no baixo Madeira. Na área urbana, o planejamento da secretaria prevê atuar nos bairros Nova Esperança, Planalto e Jardim Santana (Semur, 2023).
De acordo com a Secretaria Municipal de Regularização Fundiária (SEMUR), a Prefeitura Municipal tem avançado com o programa de regularização dos imóveis, mesmo diante de problemas fundiários seríssimos. Nos últimos cinco anos foram mais de 16 mil imóveis regularizados no município de Porto Velho, sendo que a meta, de acordo com o órgão responsável é alcançar 20 mil imóveis urbanos regularizados até o final de 2024 (Semur, 2023). Nesse passo, o Governo de Rondônia firmou um Termo de Cooperação entre as algumas secretarias de estado para a regularização de mais de 15 mil imóveis em Porto Velho. Segundo o secretário da Sepat, David Inácio, ““O objetivo é formalizar os dados necessários para subsidiar o endereçamento de projetos de Regularização Fundiária Urbana – Reurb, em áreas de expansão urbana de domínio do Estado”. De acordo com o secretário, o objetivo é beneficiar milhares de pessoas e contribuir para o crescimento da cidade e do estado de Rondônia.
É preciso entender, que a regularização fundiária e o direito de propriedade estão diretamente relacionados. A regularização fundiária é um processo que busca garantir a segurança jurídica da posse e da propriedade de terras, por meio da regularização de documentos e da titulação dos imóveis. Já o direito de propriedade é um direito fundamental previsto na Constituição, que garante ao proprietário o uso, gozo e disposição da propriedade, além de protegê-lo contra a sua violação. Assim, a regularização fundiária é um instrumento importante para garantir o direito de propriedade, uma vez que permite que os proprietários tenham acesso a documentos que comprovem a sua posse e propriedade, evitando conflitos e garantindo a segurança jurídica. Além disso, a regularização fundiária também pode contribuir para o desenvolvimento econômico e social, uma vez que permite que os proprietários tenham acesso a crédito e possam investir em suas propriedades (Arantes, 2009).
Da Costa e Romeiro (2022), mencionam que a Lei nº 11.977/2009 é um dos principais marcos regulatórios da regularização fundiária urbana no Brasil. Essa lei foi resultado da conversão em lei da Medida Provisória (MP) nº 459, de 25 de março de 2009. Destacam ainda, que a Lei nº 10.257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade, também é um importante marco regulatório para a regularização fundiária urbana, pois estabelece diretrizes gerais da política urbana e prevê a possibilidade de utilização de instrumentos urbanísticos para a promoção do desenvolvimento urbano e da justiça social. De acordo com Da Costa e Romeiro (2022), os marcos regulatórios podem contribuir para a democratização do acesso à terra por meio da regularização fundiária de áreas ocupadas por população de baixa renda, garantindo condições adequadas de habitabilidade e segurança jurídica da posse. Além disso, a Constituição Federal de 1988 prevê a necessidade de adoção de medidas que procuram assegurar a sustentabilidade ambiental do território, visando à melhoria das condições de habitabilidade e à mitigação dos impactos ambientais. A concepção da lei de regularização fundiária urbana prevê uma diferenciação clara entre o papel do Estado no processo de regularização fundiária e a possibilidade de flexibilização das normas de uso e ocupação do solo nos casos de Reurb-S e da regularização fundiária de interesse específico (Reurb-E).
Antes da Lei nº 11.977/2009, havia alguns dispositivos legais dispersos que tratavam da regularização fundiária urbana, mas não havia uma legislação nacional específica que estabelecesse os regramentos para a regularização fundiária urbana. A Lei nº 10.257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade, estabeleceu diretrizes gerais da política urbana e previu a possibilidade de utilização de instrumentos urbanísticos para a promoção do desenvolvimento urbano e da justiça social, mas não tratou especificamente da regularização fundiária urbana. A Constituição Federal de 1988 prevê a necessidade de adoção de medidas que procuram assegurar a função social da propriedade e a sustentabilidade ambiental do território.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A problemática fundiária assume uma série de características singulares decorrentes do histórico de ocupação desta porção do território nacional e da dinâmica assumida por grandes projetos de investimento, nacionais e internacionais, voltados à pecuária, à mineração, à produção de energia, ao cultivo de grãos, e que contaram, historicamente, com fortes incentivos governamentais. A construção de estradas e a instalação e desenvolvimento de núcleos urbanos influenciou, sem dúvida, o ordenamento fundiário da região. Portanto, os desafios para a regularização fundiária e ambiental na Amazônia Legal incluem a complexidade das relações entre posse, propriedade e uso da terra, a influência de grandes projetos de investimento, a construção de estradas e o desenvolvimento de núcleos urbanos.
Observou-se, que o processo de regularização fundiária no Brasil envolve diversas problemáticas, algumas das principais incluem a falta de recursos financeiros e técnicos para realizar a regularização, a complexidade da legislação fundiária e urbanística, a falta de integração entre as políticas públicas e a participação insuficiente das comunidades no processo de regularização. Além disso, a regularização fundiária muitas vezes envolve conflitos de interesse entre os proprietários de terras, os moradores e o poder público, o que pode dificultar ainda mais o processo. A falta de infraestrutura básica, como água, esgoto e transporte, também é um problema comum em áreas irregulares, o que pode dificultar a regularização e a melhoria das condições de vida das comunidades.
A Lei 13.465/2017, imprimiu mudanças significativas nos quadros normativos relacionados à reforma agrária e à regularização fundiária (urbana e rural). No entanto, essas mudanças ocorrem em um contexto de aquisição de terras por estrangeiros, estruturação de novos arranjos políticos, institucionais e financeiros de apropriação e extração dos recursos naturais e aprofundamento da crise ambiental, o que fomenta novas leituras acerca das relações que se estabelecem entre a questão fundiária e a degradação ambiental nos mais diferentes contextos.
Portanto, as mudanças nos marcos legais e políticas afetaram a regularização fundiária e ambiental na região, mas é importante considerar o contexto mais amplo em que essas mudanças ocorrem.
Dados da Secretaria de Regularização Fundiária, demonstram que foram desenvolvidas ações de regularização fundiária em diversos bairros da cidade, totalizará mais de 24 mil escrituras até o final de 2024. Isso sugere que a SEMUR tem trabalhado para implementar a política de regularização fundiária na cidade. No entanto, é preciso destacar que os desafios da política de regularização fundiária na cidade de Porto Velho são imensos, e que a execução do programa é realizada em uma cidade historicamente marcada por ocupações irregulares e controle político do espaço urbano, o que torna a implementação de políticas públicas ainda mais desafiadora. Portanto, é difícil afirmar com certeza se a lei de regularização tem alcançado eficácia em Porto Velho.
Ainda, é preciso considerar a importância de linhas de apoio institucional e financeiro para a implementação de um programa nacional de regularização fundiária, bem como a necessidade de aprimoramento dos instrumentos urbanísticos e da capacitação dos agentes públicos envolvidos no processo de regularização fundiária. Há a necessidade de considerar as especificidades locais e regionais na elaboração de programas de regularização fundiária, a importância de garantir a participação das comunidades afetadas no processo de regularização fundiária e a necessidade de estabelecer mecanismos de controle social e de transparência na gestão dos recursos destinados à regularização fundiária.
Portanto, pode-se afirmar que a principal contribuição desse estudo sobre os entraves para a regularização fundiária em Porto Velho é a análise aprofundada dos desafios enfrentados nesse processo, destacando a importância da regularização fundiária para garantir o direito à moradia adequada, promover o desenvolvimento sustentável e reduzir as desigualdades socioespaciais. Além disso, a pesquisa ressalta a necessidade de políticas públicas eficazes e inclusivas, que considerem a participação da sociedade civil e a oferta de infraestrutura básica como elementos essenciais para o sucesso da regularização fundiária na cidade.
REFERÊNCIAS
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1 Acadêmico de Direito do Centro Universitário Aparício de Carvalho – FIMCA. E-mail: gentilneto721@gmail.com
2 Professor Orientador. Especialista em Direito Público da FIMCA. E-mail luizigor3000@gmail.com