REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.11200305
Talles Lisboa Vitória1
RESUMO
Este artigo realiza uma análise técnica, política e legal detalhada da proposta de criação do Parque Nacional do Albardão, examinando aspectos que vão desde o viés tendencioso na análise de dados até as incoerências em relação ao direito internacional e à distribuição desigual das áreas de conservação entre Brasil e Uruguai. Destacam-se a subestimação da ocupação por pesca, a falta de abrangência do diagnóstico de atividade pesqueira em mais de 50% da área proposta, a contrariedade com os princípios de gestão costeira integrada, a discrepância na gestão e distribuição das áreas de conservação no contexto nacional e internacional, e a necessidade urgente de uma abordagem mais coesa e coordenada na gestão dos recursos marinhos compartilhados. Essas constatações apontam para a não possibilidade de implementação do parque nos moldes propostos. Para que ele seja realmente criado e efetivo, são necessárias revisões significativas, incluindo a realização de estudos mais abrangentes de impacto socioeconômico e o estabelecimento de um compromisso multilateral para a gestão da área fronteiriça.
Palavras-chave: Oceanografia Política; Oceanografia Socioambiental; Gestão Costeira Integrada; Conflito Socioambiental.
ABSTRACT
This article conducts a detailed technical, political, and legal analysis of the proposal for the creation of the Albardão National Park, examining aspects ranging from biased data analysis to inconsistencies regarding international law and the unequal distribution of conservation areas between Brazil and Uruguay. It highlights the underestimation of fishing occupation, the lack of scope in diagnosing fishing activity in over 50% of the proposed area, the contradiction with principles of brasilian integrated coastal management, the discrepancy in the management and distribution of conservation areas at both national and international levels, and the urgent need for a more cohesive and coordinated management of shared marine resources. These findings point to the infeasibility of implementing the park as proposed. Significant revisions are needed for it to be truly created and effective, including conducting broader socio-economic impact studies and establishing a multilateral commitment for the management of the border area.
1 INTRODUÇÃO
O estabelecimento de áreas protegidas é uma estratégia utilizada para a conservação da biodiversidade e a preservação dos ecossistemas marinhos. No entanto, a proposta de criação do Parque Nacional do Albardão (ICMBIO, 2024), uma região costeira no extremo sul do Brasil, enfrenta desafios significativos que vão além das considerações ambientais. Embora a importância ecológica da área seja indiscutível, é essencial reconhecer as divergências da proposta de implementação em relação às normas legais e aos valores éticos estabelecidos pela governança nacional e internacional.
O principal problema que orienta esta pesquisa é a identificação e análise das inconsistências e lacunas na proposta do Parque Nacional do Albardão. Essas discrepâncias levantam questões sobre a base científica da proposta, a adequação dos procedimentos adotados e os potenciais impactos socioeconômicos e ambientais decorrentes da sua implementação. Para abordar essas questões de forma abrangente e rigorosa, é essencial realizar uma análise crítica e cautelosa que leve em consideração os princípios de pesquisa, gestão costeira integrada, legislação ambiental e direito internacional do mar.
2 VIÉS TENDENCIOSO DA ANÁLISE DE DADOS NA PROPOSTA DE CRIAÇÃO.
Ao longo da Proposta de Criação do Parque Nacional, o principal argumento utilizado para sua implementação é com base na pesca predatória sobre espécies protegidas (ICMBIO, 2024). Ao abordar os quesitos Sociais e Econômicos relacionados à Área, em contrapartida, é afirmado pelo ICMBIO na página 8 da proposta de Criação do parque que: “A área proposta não é significativa para a maior parte do esforço de pesca atual na região sul do Brasil.”
Ao analisar o Diagnóstico de Atividade Pesqueira disponibilizado, entretanto, é afirmado que “Das 579 embarcações que navegaram na costa do Estado do Rio Grande de Sul no ano de 2017, 355 embarcações têm registro de atividade de Pesca na área da UC proposta” (ICMBIO, 2024).Com este dado pode-se concluir que mais de 61% da Frota que atua sobre o Rio Grande do Sul fez utilização da Área de Estudo do Diagnóstico de Atividade Pesqueira: uma utilização significativa.
Ao argumentar a não significância da utilização por pesca da área, é considerado pelo ICMBIO que a maior parte das embarcações empreende “apenas” de 10% – 20% do seu esforço de pesca no polígono estudado. Em contrapartida, ao levarmos em consideração que a área de diagnóstico corresponde em 12% da extensão costeira do Rio Grande do Sul, podemos concluir que de 10% a 20% do esforço de pesca direcionado é um valor significativo na dimensão socioeconômica.
Ademais, ao analisar o Diagnóstico de Atividade Pesqueira, podemos evidenciar que o estudo Diagnóstico apresentado não compreende toda a área do Parque Nacional Proposto, estando restrita a partir do Farol Verga até o Sul da Lagoa Mangueira, enquanto o Parque Ecológico Estende-se Entre o Verga e a Fronteira com o Uruguai.
Pode-se concluir que houve abstenção de amostragem em 51,5% da Área Oceânica Proposta para criação do Parque Nacional no que tange o Diagnóstico de utilização por Pesca. Mesmo a região não amostrada tendo 35km de linha de costa, devido às especificidades do polígono, ela acaba por compreender a maior parte da área oceânica da região proposta para o Parque Ecológico.
Ao desconsiderar a captação de dados entre a Região do Sul da Lagoa Mangueira e a fronteira com o Uruguai, proposta de Criação do Parque Nacional Subestima a Ocupação por Pesca na Região. Ao analisar os dados de Esforço de Pesca para região através da Plataforma Global Fishing Watch, fica evidente que a área não amostrada, entre o Sul da Lagoa Mangueira e a Fronteira do Uruguai, apresenta esforço de pesca equiparável à Região da UC, sendo assim, não existem motivos científicos para que esta área seja desconsiderada do Diagnóstico de Pesca.
Ao utilizar como argumento o Diagnóstico de Atividade Pesqueiro sem evidenciar que o mesmo não compreende a totalidade da região a ser manejada, percebemos a incoerência nos preceitos básicos de pesquisa oceanográfica. Ao propor o manejo ambiental, os dados de subsídio devem estar adequados à Escala Espacial da Área a ser manejada.
3 DIVERGÊNCIA DA PROPOSTA COM OS CONCEITOS DE GESTÃO COSTEIRA INTEGRADA
Ao desconsiderar a complexidade dos aspectos Socioeconômicos atrelados a utilização da área a ser manejada, ainda mais utilizando de Estudo Diagnóstico Socioambiental que também não compreende a totalidade da Área, o ICMBIO acaba por contrariar os preceitos de Gestão Costeira Integrada. Os pilares da Gestão Costeira se consolidam quando a preservação ambiental compreende a Promoção do Desenvolvimento Econômico, a Resolução de Conflitos e a Segurança Pública (ASMUS, 2006).
A Lei nº 7.661 incorpora a Gestão Integrada, Descentralizada e Participativa da Zona Costeira no Brasil, a qual tem por finalidade “orientar a utilização racional dos recursos da zona costeira, de forma a contribuir para elevar a qualidade de vida de sua população, e a proteção de seu patrimônio natural, histórico, étnico e cultural” (BRASIL, 1988).
Podemos observar não só nos documentos técnicos, mas ao longo das audiências de consulta pública para implementação do Parque, o grande descontentamento da população ocasionado por conflitos socioeconômicos atrelados a utilização da área, tanto para setor da pesca, como também para Pecuária, Agricultura e Turismo. A categoria de Parque Nacional, por sua vez, pode comprometer a utilização do território por aqueles que dele dependem, contribuindo para um cenário de exclusão social e econômica das populações costeiras.
A criação do Parque Nacional, apesar de contar com área de pesca para população local de Santa Vitória, ao restringir o uso dos pescadores e demais comunidades que utilizam a região de maneira histórica, étnica e cultural, acaba por prejudicar a manutenção etnooceanográfica. Isso contraria o princípio da garantia dos meios de subsistência das comunidades locais, conforme preconizado pela Convenção sobre Diversidade Biológica (MMA, 1992) e pela Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT, 1989) sobre Povos Indígenas e Tribais.
4 INCOERÊNCIAS NA GESTÃO E DISTRIBUIÇÃO DAS ÁREAS DE CONSERVAÇÃO NO BRASIL.
A implementação do Parque Nacional do Albardão levanta questões sobre as incoerências legais na gestão e distribuição das áreas de conservação no Brasil, considerando os compromissos estabelecidos legalmente na Constituição Federal e na Convenção sobre Diversidade Biológica, as quais definem a responsabilidade compartilhada entre os Estados para a conservação da biodiversidade, incluindo a proteção de ecossistemas, espécies e recursos genéticos (BRASIL, 1988; MMA, 1982).
O Parque proposto abrange uma extensão significativa de aproximadamente 1,6 milhões de hectares, a maioria em ambiente marinho, representando 0,5% do mar territorial brasileiro. Essa taxa destaca uma desproporção alarmante, especialmente quando consideramos que atualmente apenas 2,5% da Zona Oceânica do Brasil está protegida por medidas de conservação. Com a inclusão do Albardão, essa porcentagem aumentaria para 3% em relação à extensão total da costa brasileira, que abrange 8.698 km e engloba 17 estados e cerca de 400 municípios, onde reside aproximadamente 25% da população brasileira.
A desigualdade na distribuição da responsabilidade pela preservação ambiental se torna ainda mais evidente ao observarmos que a região do Albardão está sob a jurisdição exclusiva da cidade de Santa Vitória do Palmar, no Rio Grande do Sul. Nesse contexto, apenas 5,88% do território estadual brasileiro (representado por um único Estado, o Rio Grande do Sul) seria responsável por 18% da proteção marinha do país.
A disparidade na equidade territorial entre os estados costeiros ressalta a desproporcionalidade na responsabilidade de preservação atribuída ao Rio Grande do Sul. Apesar de contribuir com aproximadamente 6% do PIB brasileiro, o estado é incumbido de preservar 18% da área marinha nacional. Esta imposição, em um momento crítico para a comunidade gaúcha, é exacerbada pelos impactos da crise climática e das enchentes de abril de 2025, que exigem um período de reconstrução e reordenamento social.
Ao expandir essa análise para o âmbito municipal, a disparidade na distribuição da responsabilidade pela preservação ambiental se torna ainda mais evidente. Apenas 0,25% do território brasileiro (representado por uma única cidade costeira, Santa Vitória do Palmar), entre as 400 cidades costeiras do Brasil, irá deter uma parcela desproporcionalmente alta de 18% da responsabilidade nacional sobre a preservação dos oceanos.
Levando em consideração, ainda, que a região sul do Rio Grande do Sul possui menor poder econômico do que a porção norte do Estado, evidencia-se que o impacto sócio econômico acaba por ser direcionado para a porção mais pobre do Estado, e que mais depende da relação territorial para sua subsistência. A não Equidade Territorial, por sua vez, acaba deslocando o impacto sócio-econômico para uma parcela menor da população.
5 INCOERÊNCIAS DA PROPOSTA EM RELAÇÃO AO DIREITO INTERNACIONAL.
região do Albardão apresenta uma peculiaridade geográfica, sendo uma área de interesse compartilhado entre Brasil e Uruguai. Nesse contexto, os preceitos do Direito Internacional, como os estabelecidos na Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar – UNCLOS, impõem a obrigação aos estados costeiros de conservar e gerenciar os recursos em suas zonas econômicas exclusivas. Isso inclui a promoção da cooperação internacional para a conservação de estoques migratórios e a adoção de medidas multilaterais para garantir a sustentabilidade dos recursos marinhos compartilhados (NAÇÕES UNIDAS, 1982).
A proposta de criação do Parque Nacional do Albardão conta com a participação da Entidade de Pesquisa UnSoloMar, evidenciando o reconhecimento da importância ambiental da região por parte da sociedade civil de ambos os países. No entanto, enquanto o Brasil avança com a iniciativa de preservação, não há demonstração de um compromisso equivalente por parte do Uruguai em realizar um manejo adequado em seu território.
A UNCLOS estabelece princípios gerais de Direito do Mar, como a obrigação de estados costeiros de conservar e gerenciar os recursos em suas zonas econômicas exclusivas (ZEEs), bem como a promoção da cooperação internacional para a conservação de estoques migratórios (DHN, 1995). No caso de estoques vulneráveis compartilhados, isso significa que os dois países devem trabalhar juntos para garantir a sustentabilidade da espécie, compartilhar informações sobre a saúde dos estoques e estabelecer cotas de pesca responsáveis para evitar a sobrepesca (BALTON, 1996).
O DECRETO Nº 4.361, DE 5 DE SETEMBRO DE 2002 reforça a cooperação multilateral ao Implementar disposições nacionais relativas à Conservação e Ordenamento de Populações de Peixes Transzonais e de Populações de Peixes Altamente Migratórios (BRASIL, 2002). O DECRETO-LEI Nº 412, DE 9 DE JANEIRO DE 1969 aprova o Acordo de Pesca e Preservação de Recursos Vivos, entre o Brasil e o Uruguai, assinado em Montevidéu, a 12 de dezembro de 1968, onde segundo artigo IV: As partes comprometem-se a tecer esforços para que a gestão de áreas se processe de forma coordenada e com iniciativa análogas, de maneira a favorecer a adoção de soluções multinacionais uniformes (BRASIL, 1969).
A Gestão Multilateral dos Recursos Marinhos é uma ferramenta internacional valiosa para prevenir a sobrepesca e proteger espécies ameaçadas, como o cação anjo e a raia viola. Se um país adotar medidas de conservação unilaterais enquanto o outro não o fizer, isso pode levar à exploração excessiva dos recursos e à diminuição das populações de espécies importantes para ambos os países, assim como quebra dos princípios básicos que tangem a Gestão Integrada de Recursos Marinhos Transzonais.
Uma abordagem multilateral na gestão dos recursos marinhos promove a equidade e a justiça entre os Estados costeiros. Isso envolve a participação de todos os países envolvidos na tomada de decisões sobre a conservação e o manejo dos recursos marinhos compartilhados, garantindo que os interesses de todas as partes sejam considerados, e integrados em plano de ação multilateral. Ao aderir à Convenção de Montego Bay, os países comprometem-se a cumprir os princípios e diretrizes estabelecidos na convenção, incluindo aqueles relacionados à gestão dos recursos marinhos. Portanto, é necessário que tanto o Brasil quanto o Uruguai atuem em conformidade com esses compromissos, garantindo uma gestão integrada, adequada e sustentável dos recursos marinhos compartilhados.
A implementação de medidas unilaterais por apenas um dos países desafia os princípios fundamentais dos tratados internacionais, minando a cooperação multilateral necessária para a conservação dos recursos marinhos compartilhados. No caso da criação de uma área de proteção impulsionada pelos interesses uruguaios de preservação, enquanto a gestão uruguaia não delimita áreas de conservação em sua própria fronteira, surge uma disparidade que coloca em xeque a coerência e a eficácia das políticas de conservação. Essa abordagem unilateral não apenas questiona a soberania na política internacional, mas também abre precedentes para que outros países exijam medidas de conservação em territórios vizinhos. Enquanto isso, a promoção da exploração desses recursos no país proponente acaba por impulsionar a degradação ambiental, como é o caso evidente do Uruguai, onde a pesca de espécies como a raia viola e o cação anjo contrasta diretamente com as leis de proibição de pesca dessas mesmas espécies no Brasil. Esta discrepância ressalta a urgência de uma abordagem mais coesa e coordenada na gestão dos recursos marinhos compartilhados, em consonância com os compromissos internacionais e a necessidade de preservação dos ecossistemas marinhos para as futuras gerações.
6 INCOERÊNCIAS NA DISTRIBUIÇÃO DAS ÁREAS DE CONSERVAÇÃO NO BRASIL E URUGUAI.
O Uruguai, apesar de possuir uma extensão territorial marítima significativamente menor que o Brasil, enfrenta desafios na criação de áreas de conservação adequadas. A análise da proposta de implementação do Parque Nacional do Albardão revela discrepâncias significativas na abordagem de conservação marinha entre Brasil e Uruguai. Enquanto o Brasil avança na criação de áreas de conservação, o Uruguai enfrenta críticas quanto ao fraco progresso em relação às Áreas Marítimas Protegidas, com apenas 0,7% de suas águas cobertas pelo Sistema Nacional de Áreas Protegidas, predominantemente em áreas costeiras.
A situação se torna ainda mais relevante ao considerar as dimensões territoriais. O Albardão, representando 0,5% do território oceânico brasileiro, supera em área o Total de áreas protegidas oceânicas do Uruguai. Enquanto as Áreas de Conservação oceânicas do Uruguai podem ser estimadas em 1.290 km², apenas o Parque Ecológico do Albardão apresenta 16.116,4716 km² de Área Protegida. Isso significa que, apenas o Parque Ecológico do Albardão é 12,5 Vezes Maior em área do que o total de áreas protegidas oceânicas do Uruguai.
Essa disparidade territorial reforça a necessidade de uma abordagem mais coesa e coordenada na gestão dos recursos marinhos compartilhados. Em consonância com as convenções internacionais e considerando as peculiaridades territoriais do Albardão, é imperativo que Brasil e Uruguai atuem em conformidade com seus compromissos internacionais, garantindo uma gestão integrada, adequada e sustentável dos recursos marinhos compartilhados.
7 CONCLUSÃO
A análise detalhada da proposta de criação do Parque Nacional do Albardão evidencia a necessidade premente de revisão dos aspectos divergentes em relação às normas legais e aos valores éticos estabelecidos tanto pela Governança Nacional quanto Internacional. Essas constatações apontam para a não possibilidade de implementação do Parque nos moldes propostos. Embora a área em questão seja de extrema importância ambiental e ecológica, é essencial que os procedimentos adotados estejam alinhados aos princípios éticos e legais do Brasil.
A proposta apresentada pelo Governo Federal contém uma série de incoerências e lacunas, tanto na análise técnica dos dados quanto na compreensão dos aspectos socioeconômicos associados à área em questão. A subestimação da ocupação por pesca na região, aliada à falta de abrangência do diagnóstico de atividade pesqueira, levanta preocupações significativas quanto à base científica da proposta. A análise de dados sobre pesca precisa ser revista para incluir todas as áreas propostas para o parque e não apenas partes selecionadas ao acaso. Deve-se incluir mais detalhes sobre os métodos de coleta de dados e análise para fortalecer a confiança nas conclusões tiradas.
Além disso, a ausência de consideração dos impactos sociais e econômicos sobre as comunidades locais na Proposta de Implementação contradiz os princípios de gestão costeira integrada, que visam à promoção do desenvolvimento econômico, à resolução de conflitos e à segurança pública. A análise do impacto Social deve ser revista, incluindo estudos abrangentes de impacto socioeconômico em toda a área proposta.
A disparidade na distribuição das áreas de conservação entre o Brasil e o Uruguai, destaca a necessidade urgente de uma abordagem mais coesa e coordenada na gestão dos recursos marinhos compartilhados, tendo como primeiro passo a assinatura de termo de compromisso entre os países para Gestão Multilateral, coordenada e integrada da área fronteiriça. É imperativo que ambas as nações atuem em conformidade com os compromissos internacionais estabelecidos pela Convenção UNCLOS e outros tratados firmado, garantindo uma gestão integrada, adequada e sustentável dos recursos marinhos compartilhados, em consonância com os princípios éticos e legais estabelecidos.
8 REFERÊNCIAS
ASMUS, M.L. et al. Gestão costeira no Brasil: instrumentos, fragilidades e potencialidades. Revista de Gestão Costeira Integrada, v. 4, n. 5, p. 52-57, 2006.
BALTON, D. A. Strengthening the law of the sea: the new agreement on straddling fish stocks and highly migratory fish stocks. Ocean Development & International Law, v. 27, n. 1-2, p. 125-151, 1996.
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1Oceanógrafo Universidade Federal do Rio Grande – FURG octalleslisboa@furg.br