DIREITO FINANCEIRO EM TEMPOS DE CRISE: O IMPACTO DA PANDEMIA DO CORONAVÍRUS NA EXECUÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA

Ciências Sociais Aplicadas, Volume 28 - Edição 134/MAI 2024 / 12/07/2024

FINANCIAL LAW IN TIMES OF CRISIS: THE IMPACT OF THE CORONAVIRUS PANDEMIC ON THE IMPLEMENTATION OF THE BUDGET LAW

REGISTRO DOI:10.5281/zenodo.11194577

Gutemberg Morais Serrano1

Resumo

O Ciclo Orçamentário corresponde ao período em que se planeja e elabora; se discute, vota e aprova; se executa e se controla as leis orçamentárias, que são algumas das materialmente mais importantes do ordenamento jurídico, logo abaixo da constituição, pois as que mais influenciam o destino da coletividade. Nesse contexto, situações de crise podem ocorrer, como a recente pandemia do SARS-CoV-2. Assim, importa verificar os seus impactos no ciclo orçamentário, em especial na etapa da execução da Lei Orçamentária, bem como responder se as ferramentas oferecidas pelo direito financeiro, que conduzem o ciclo, estão sendo suficientes para enfrentar situações de crise e amenizar suas consequências. Para isso, propõe-se realizar uma pesquisa qualitativa de cunho investigativo e expositivo da legislação, doutrina e jurisprudência, partindo-se da situação geral para a situação específica de crise e de calamidade pública, bem como fazendo um diálogo entre essas fontes. Constatou-se que de fato a etapa da execução da Lei Orçamentária foi impactada. Com efeito, algumas adaptações da norma jurídico-financeira foram necessárias para enfrentar a crise, como mudanças no ordenamento jurídico para flexibilizar a execução de despesas para o combate à pandemia.

Palavras-chave: Direito Financeiro. Ciclo Orçamentário. Execução Orçamentária. Calamidade Pública. Pandemia.

1 INTRODUÇÃO

O ciclo ou processo orçamentário corresponde ao período em que se processam as atividades típicas do orçamento público, desde sua concepção até sua apreciação final. É um rito legalmente estabelecido, envolvendo as seguintes etapas, que se repetem periodicamente: (a) elaboração da proposta e do projeto de lei orçamentária anual; (b) discussão, votação e aprovação da lei orçamentária; (c) execução orçamentária e financeira; e (d) controle e avaliação da execução orçamentária e financeira.

Este artigo foca na etapa da execução orçamentária e financeira.

Após aprovação do Legislativo, sanção do Presidente da República e sua publicação, a Lei Orçamentária Anual entra em vigor e começa a ser cumprida. Com a previsão das receitas e a fixação das despesas na etapa anterior, a execução da programação orçamentária é viabilizada através dos fluxos financeiros de receita e de despesa, tornando o conteúdo da lei em realidade concreta2.

Para Boechat3, a execução orçamentária é justamente uma das fases do ciclo orçamentário mais desafiadora, uma vez que nele se lida diretamente com a realidade dos fatos, com a limitação de recursos e com as escolhas trágicas.

Nesse contexto, as ferramentas do direito financeiro, no que se refere à etapa de execução da lei orçamentária, devem levar em consideração aspectos extraordinários relacionados às situações de crise e de calamidade pública, como foi o caso da recente pandemia do coronavírus.

Na execução orçamentária, verificou-se a abertura de diversos créditos extraordinários para auxiliar no combate à pandemia. Outrossim, foi reconhecido pelo Congresso Nacional o estado de calamidade pública, acionando diversos gatilhos de flexibilização, como da regra de ouro, estabelecida constitucionalmente, e de limites fiscais da Lei de Responsabilidade Fiscal, impulsionados pela instauração do Regime Extraordinário Fiscal, formado pela Emenda Constitucional no 106/2020 (PEC do Orçamento de Guerra) e Lei Complementar no 173/2020 (Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus).

Assim, este tema é relevante, na medida em que busca verificar os impactos das situações de crise, tomando como parâmetro a enfrentada atualmente decorrente da pandemia do coronavírus, no processo que executa a Lei Orçamentária, já considerada pelo Supremo Tribunal Federal como a lei materialmente mais importante do ordenamento jurídico logo abaixo da Constituição, porque a que mais influencia o destino da coletividade4. Além disso, busca responder se as ferramentas oferecidas pelo direito financeiro estão sendo suficientes para enfrentar situações como esta e para amenizar suas consequências.

Dessa forma, o presente trabalho tem o objetivo específico de analisar os impactos das situações de crise na etapa de execução da lei orçamentária, considerando o contexto do Regime Extraordinário Fiscal, instituído pela Emenda Constitucional no 106/2020 (PEC do Orçamento de Guerra) e pela Lei Complementar no 173/2020 (Programa de Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus), bem como as consequências do reconhecimento do estado de calamidade pública no âmbito da Lei de Responsabilidade Fiscal.

2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA OU REVISÃO DA LITERATURA

Receitas e despesas recebem tratamento diferenciado na execução orçamentária, enquanto as primeiras são estimadas, a receita realizada (arrecadada) será igual, menor ou maior do que a prevista. Já as segundas, resultam de escolhas realizadas durante a elaboração e aprovação do orçamento, assim são realizadas apenas as despesas previstas e nos limites financeiros especificados para cada uma. Flexibilizar essa regra, isto é, possibilitar que certas despesas possam ser realizadas sem a devida autorização, representaria desvirtuar e enfraquecer os fundamentos da Lei Orçamentária5

No Brasil, vigora o modelo orçamento analítico, consagrado no art. 5o da lei 4.320/1964, o qual dispõe que o orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente diversos tipos de despesas. Este modelo opera por meio do registro dos créditos orçamentários e das dotações, para que se possa acompanhar o andamento da execução e de seus saldos6. O crédito delimita o tipo, a modalidade de despesa autorizada na LOA, já a dotação é o montante financeiro consignado a cada crédito7, tais valores não podem ser concedidos ou utilizados ilimitadamente por expressa vedação constitucional (Art. 167, VII).

Especificadas de forma limitada as despesas que deverão ser executadas no exercício financeiro, a administração deve estabelecer o ritmo em que os recursos deverão ser gastos, de acordo com o seu fluxo provável8. Para isso, dispõe art. 8o da LRF que, até trinta dias após a publicação da LOA, nos termos em que dispuser a LDO, o poder executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. Vale ressaltar que esta programação é válida apenas para as despesas do Poder Executivo9, tendo em vista que, para os outros poderes, para assegurar-lhes sua independência, a Constituição já estabelece a programação no art. 168:

Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.

Assim, enquanto não for aprovada a referida lei complementar e eventualmente alterada a regra, os outros poderes e órgãos mencionados devem receber, a cada mês, o montante autorizado na LOA dividido por 12, independentemente das circunstâncias específicas de cada ente federativo. Isso permite diversas inconsistências, dentre elas, a de diversos municípios em que a Câmara Municipal recebe valores vultosos, sem ter com que gastá-los, tão somente porque a receita do ente é elevada, sem existir qualquer relação com a necessidade real desses recursos10, situação que se agrava quando a necessidade de gastos do Poder Executivo aumenta, como o momento de crise sanitária em que estamos.

Já a programação para as receitas é estabelecida no art. 13 da LRF, em que no mesmo prazo previsto anteriormente, as receitas previstas serão desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadação, com a especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.

Todavia, sendo a LOA uma previsão de arrecadação e definição dos gastos que ocorrerão no exercício financeiro, fica evidente que seu cumprimento não se realiza de forma absolutamente fiel, sendo natural e compreensível que o orçamento executado não será idêntico ao que foi aprovado. São muitas as intercorrências que podem surgir desde as previsões que são feitas para a elaboração da peça orçamentária até o final da de sua execução. Várias alterações nos fatos econômicos e sociais, nem sempre previsíveis e mensuráveis, como a imprevisível pandemia do COVID-19, exigem mecanismos jurídicos que permitam ajustes ao longo da execução orçamentária11.

Para identificar a necessidade de eventuais ajustes, o Poder Executivo publicará Relatório Resumido da Execução Orçamentária até trinta dias após o final de cada bimestre, nos termos do art. 165, § 3º, da CF/88, que é um dos instrumentos de transparência da gestão fiscal regulamentado pela Lei de Responsabilidade Fiscal. No caso de frustração de receitas, pode ser necessário o que se convencionou chamar de contingenciamento de despesas, conforme tratado no capítulo anterior. A intenção do instituto é correta, pois permite o ajuste da execução orçamentária à luz da limitação dos recursos efetivamente auferidos pelo Estado. Porém, com a superestimação das receitas e a previsão irrealista de despesas, o instituto tornou-se uma forma de dar ao Poder Executivo elevada autonomia sobre a execução orçamentária e, em todo início de ano, faz-se elevadíssimo contingenciamento no qual o planejamento financeiro-orçamentário é praticamente desfigurado, perdendo-se, inclusive, a transparência12.

Já quando o assunto é alterar as dotações previstas no orçamento aprovado, os instrumentos utilizados são os créditos adicionais, consistindo nos valores concedidos para suprir a falta de recursos orçamentários13. Sua definição legal e suas espécies estão regulamentados entre os arts. 40 e 44 da Lei 4.320/1964:

Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.

Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:

 I – suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;

II – especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;

III – extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.

Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo.

Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa. 

Art. 44. Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo.

Os créditos suplementares já podem ser autorizados previamente pela Lei Orçamentária Anual, como uma das exceções ao princípio da exclusividade orçamentária prevista no art. 165, § 8º, da CF/88:

§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei (grifo nosso).

Os créditos extraordinários, por sua vez, até a promulgação da Constituição de 1988, estavam disciplinados na Lei 4.320/1964, eram destinados a casos concretos e limitados: guerra, comoção interna ou calamidade pública14. Assim, até então, tais hipóteses constituíam um rol taxativo para sua abertura.

Com o advento da CF/88, foram revogadas as normas relativas aos créditos extraordinários presentes na Lei 4.320/6415, uma vez que passaram a ser regulamentados inteiramente por ela16, mais especificamente em seu art. 167, §3º:

§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.

A mudança é sutil, mas importante: o constituinte ampliou as possibilidades de utilização do crédito extraordinário, que poderá atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública17, ou seja, tais hipóteses passam a configurar um rol exemplificativo. Para Giacomoni, a alteração proporcionada pela Constituição pode ser interpretada como positiva, uma vez que podem ocorrer outras situações que demandam providências urgentes e que não se enquadram perfeitamente nos três casos clássicos.

Por outro lado, a Constituição brasileira fornece elementos para que se entenda a imprevisibilidade em termos objetivos, uma vez que exemplifica as situações que serão atendidas por essa medida orçamentária emergencial. Assim, a Carta Magna indica sua preferência por situações graves, marcadas pela imperiosidade de seu atendimento. A urgência e a imprevisibilidade se tornam requisitos mutuamente dependentes para caracterizar a legitimidade constitucional da abertura de créditos extraordinários, não podendo ser atendidos por esse instrumento aqueles casos em que a despesa está despida da característica da emergência. Assim, os exemplos constitucionais não permitem que se equipare erro de planejamento do governo, que não previu despesas corriqueiras, a casos de relevante magnitude e comoção social. Por isso, a imprevisibilidade não é uma medida suficiente por si, tendo que ser qualificada pela urgência18. Nessa esteira, o STF decidiu na ADI 4048-1/DF19:

Além dos requisitos de relevância e urgência (art. 62), a Constituição exige que a abertura do crédito extraordinário seja feita apenas para atender despesas imprevisíveis e urgentes. Ao contrário do que ocorre em relação aos requisitos de relevância e urgência (art. 62), que se submetem a uma ampla margem de discricionariedade por parte do Presidente da República, os requisitos de imprevisibilidade e urgência (art. 167, §3º) recebem densificação normativa da Constituição. Os conteúdos semânticos das expressões “guerra”, “comoção interna” e “calamidade pública” constituem vetores para a interpretação/aplicação do art. 167, §3º c/c o art. 62, §1º, inciso I, alínea “d”, da Constituição. “Guerra”, “comoção interna” e “calamidade pública” são conceitos que representam realidades ou situações fáticas de extrema gravidade e de consequências imprevisíveis para a ordem pública e a paz social, e que dessa forma requerem, com a devida urgência, a adoção de medidas singulares extraordinárias (grifo nosso).

No mesmo sentido, mais recentemente, o STF reforçou o entendimento de que, apesar de serem um rol exemplificativo, eles constituem um parâmetro a ser seguido: em 2016, a Presidente da República à época editou a Medida Provisória 772/16, abrindo créditos extraordinários no valor de 180 milhões de reais, sendo 100 milhões para publicidade e propaganda para os jogos olímpicos, tendo essa MP sido atacada pela ADIN 551320, e, em decisão monocrática, o Ministro Gilmar Mendes entendeu que a MP não atendia aos requisitos formais exigidos pela CF/88:

Nada está a indicar que essas sejam, de fato, despesas imprevisíveis e urgentes. São despesas ordinárias. Certamente, não se pode dizer que os gastos com publicidade, por mais importantes que possam parecer ao Governo no quadro atual, sejam equiparáveis às despesas decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, que compõem o parâmetro estabelecido no art. 167, § 3º, da Constituição (grifo nosso).

Assim, por serem passíveis de serem utilizados em situações de calamidade pública, por não estarem incluídos no teto de gastos públicos estabelecido pela EC no 95/2016 como visto no capítulo 1 deste trabalho, bem como devido à flexibilização do limite do déficit público instituída pela “PEC do Orçamento de Guerra” (que será visto ainda neste capítulo), à desnecessidade de indicar a fonte de recursos para sua abertura (art. 43 da Lei 4.320/64) e à possibilidade de sua abertura por Medida Provisória (art. 62, §1º, I, d), da CF/88), os créditos extraordinários tiveram importância singular no enfrentamento da crise sanitária e econômica causada pela pandemia do coronavírus. Com efeito, o Anexo de Riscos Fiscais da LDO 2021 estabelece que:

Importante exceção ao Teto de Gasto são os créditos extraordinários, destinados para despesas urgentes e imprevisíveis, como as realizadas para limitação dos impactos econômicos e sociais causados pela pandemia do COVID-19 no Brasil. Essa exceção é primordial para o combate às crises ou a eventos específicos, sem prejuízo para a trajetória de médio prazo das despesas públicas.

Como exemplo desse instrumento utilizado recentemente para essa finalidade, temos uma das primeiras Medidas Provisória nesse sentido, no começo da pandemia, a Medida Provisória no 924, pela qual foram abertos créditos extraordinários na ordem de 5 bilhões de reais para programas nas áreas de saúde e de educação voltadas à questão do coronavírus21.

Também veremos a seguir outras consequências do estado de calamidade pública no campo da execução orçamentária, em especial no ano de 2020, sobretudo no contexto da Lei de Responsabilidade Fiscal.

3 METODOLOGIA 

Este trabalho fará uso de pesquisa bibliográfica qualitativa de cunho investigativo e expositivo, especialmente em meios eletrônicos, tais como livros, artigos, notícias, revistas e livros. Outrossim, será utilizado o suporte legal base do direito financeiro como a Constituição Federal, Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei 4.320/1964, bem como as normas do Regime Extraordinário Fiscal. Também será feito uso das principais jurisprudências sobre o tema, tanto do Poder Judiciário, como dos Tribunais de Contas.  Partimos da descrição geral da etapa de execução da lei orçamentária, em seguida será verificado as questões específicas em que as situações de crise causam impactos, considerando também um diálogo entre as fontes citadas, assim, serão utilizados os métodos dedutivos e dialéticos.

4 RESULTADOS E DISCUSSÕES OU ANÁLISE DOS DADOS

4.1 Consequências do Estado de Calamidade Pública

Primeiramente, faz-se necessário delimitar e compreender o conceito de calamidade pública, a partir da sua distinção em relação a dois outros conceitos, o de desastre e o de situação de emergência. Tais conceitos são trazidos pelos incisos II ao IV do Art. 2o do Decreto no 7.25722:

Art. 2º Para os efeitos deste Decreto, considera-se:

II – desastre: resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem sobre um ecossistema vulnerável, causando danos humanos, materiais ou ambientais e conseqüentes prejuízos econômicos e sociais; 

III – situação de emergência: situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento parcial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido; 

IV – estado de calamidade pública: situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido; (grifo nosso).

Assim, constata-se que os conceitos de situação de emergência e de calamidade pública são semelhantes, ambas situações anormais decorrentes de desastres, implicando comprometimento da capacidade de respostas do poder público do ente atingido, sendo que no primeiro o comprometimento é parcial e, no segundo, substancial.

Nesse sentido, diante da pandemia do coronavírus que se alastrava pelo Brasil em março de 2020, o Poder Executivo encaminhou à Câmara dos Deputados a Mensagem Presidencial no 93/202023 demandando o seguinte:

Em atenção ao disposto no art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, denominada de Lei de Responsabilidade Fiscal, solicito a Vossas Excelências o reconhecimento de estado de calamidade pública com efeitos até de 31 de dezembro de 2020, em decorrência da pandemia da COVID-19 declarada pela Organização Mundial da Saúde, com as consequentes dispensas do atingimento dos resultados fiscais previstos no art. 2º da Lei nº 13.898, de 11 de novembro de 2019, e da limitação de empenho de que trata o art. 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal.

A necessidade de reconhecimento formal pelo Poder Legislativo do estado de calamidade pública é exigida pelo art. 65 da LRF. Para Abraham24, tal necessidade decorre do princípio da democracia fiscal, pelo qual os representantes do povo são chamados – em nome da sociedade – a autorizar a adoção de um regime de exceção na aplicação das normas gerais e regulares constantes da LRF.

O Poder Legislativo acatou o pedido do Executivo, reconhecendo o estado de calamidade pública mediante o Decreto Legislativo no 6 de 2020:

Art. 1º Fica reconhecida, exclusivamente para os fins do art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, notadamente para as dispensas do atingimento dos resultados fiscais previstos no art. 2º da Lei nº 13.898, de 11 de novembro de 2019 [LDO 2020], e da limitação de empenho de que trata o art. 9º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 [LRF], a ocorrência do estado de calamidade pública, com efeitos até 31 de dezembro de 2020, nos termos da solicitação do Presidente da República encaminhada por meio da Mensagem nº 93, de 18 de março de 2020.

De forma semelhante, o Poder Executivo ajuizou pedido25 para que o STF afastasse exigências da LRF e da LDO 2020 em relação à criação e à expansão de programas de prevenção ao coronavírus e de proteção da população vulnerável à pandemia. O pedido se deu no âmbito da Medida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade no 6.357-DF26, na qual o Ministro Alexandre de Moraes entendeu, de fato, que a responsabilidade fiscal é um conceito indispensável não apenas para legitimar a expansão de despesas rígidas e prolongadas sob um processo deliberativo mais transparente, probo e rigoroso, mas, sobretudo, para assegurar que os direito assim constituídos venham a ser respeitados sem solução de continuidade, de maneira a atender às justas expectativas de segurança jurídica dos seus destinatários e evitar a nefasta corrosão da confiabilidade conferida aos gestores públicos. 

Por outro lado, reconheceu que o surgimento da pandemia de COVID representa uma condição superveniente absolutamente imprevisível e de consequências gravíssimas, de forma que o excepcional afastamento de algumas normas da LRF e da LDO 2020, durante o estado de calamidade pública e para fins exclusivos de combate integral da pandemia de COVID-19, não conflita com a prudência e o equilíbrio orçamentário intertemporal consagrados pela LRF, uma vez que não seriam realizados gastos orçamentários  baseados em propostas legislativas indefinidas, caracterizadas pelo oportunismo político, inconsequência, desaviso ou improviso nas finanças públicas; mas sim, gastos orçamentários destinados à proteção da vida, da saúde e da subsistência dos afetados pela crise sanitária. Nessa esteira, decidiu, reconhecendo a presença dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora e da proporcionalidade exclusivamente para o combate aos efeitos da pandemia, aplicando-se a todos os entes federativos que, nos termos constitucionais e legais, tenham decretado estado de calamidade pública dela decorrente:

Diante do exposto, CONCEDO A MEDIDA CAUTELAR na presente ação direta de inconstitucionalidade, ad referendum do Plenário desta SUPREMA CORTE, com base no art. 21, V, do RISTF, para CONCEDER INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO FEDERAL, aos artigos 14, 16, 17 e 24 da Lei de Responsabilidade Fiscal e 114, caput, in fine e §14, da Lei de Diretrizes Orçamentárias/2020, para, durante a emergência em Saúde Pública de importância nacional e o estado de calamidade pública decorrente de COVID-19, afastar a exigência de demonstração de adequação e compensação orçamentárias em relação à criação/expansão de programas públicos destinados ao enfrentamento do contexto de calamidade gerado pela disseminação de COVID-19.

Sendo assim, após tais decisões, uma série de gatilhos da Lei de Responsabilidade Fiscal foram ativados. Primeiramente, com o reconhecimento do estado calamidade pública pelo Poder Legislativo, diversos prazos foram suspensos27, entre eles: o prazo para recondução de despesas de pessoal28 aos limites estabelecidos pela própria LRF e o prazo para recondução da dívida consolidada29. Além disso, serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e da limitação de empenho prevista no art. 9o, já mencionado neste trabalho. Tanto é que a meta inicialmente estabelecida para o ano de 2020 foi de déficit primário de R$ 124,1 bilhões30, sendo que até o encerramento do quinto bimestre (novembro de 2020), já acumulava no ano déficit de R$ 699,1 bilhões31, sem realizar contingenciamento.

Já com a decisão do STF na ADIN 6.357-DF, no contexto de enfrentamento do contexto de calamidade gerada pela disseminação do COVID-19, foi possível afastar as exigências de: i) demonstrar a adequação e de compensar renúncias de receita32; ii) adequação com a LOA e compatibilidade com a LDO da criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa33; iii) comprovar que a despesa obrigatória de caráter continuado ou com benefício ou serviço relativo à seguridade social (art. 24) não afetarão metas de resultados fiscais ou de compensar com aumentar permanente de despesa34; e iv) compensar proposições que, direta ou indiretamente, importem ou autorizem diminuição de receita primária não tributária ou receitas financeiras com impacto primário ou aumento de despesa primária (art. 114 da LDO 2020).

Um outro gatilho passível de ser acionado nos casos de calamidade pública é o previsto no art. 59 da Lei 4.320/64, mas aplicável apenas aos municípios que assim a reconhecerem, in verbis:

Art. 59 – O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos. 

§ 1º Ressalvado o disposto no Art. 67 da Constituição Federal, é vedado aos Municípios empenhar, no último mês do mandato do Prefeito, mais do que o duodécimo da despesa prevista no orçamento vigente.

§ 2º Fica, também, vedado aos Municípios, no mesmo período, assumir, por qualquer forma, compromissos financeiros para execução depois do término do mandato do Prefeito.

§ 3º As disposições dos parágrafos anteriores não se aplicam nos casos comprovados de calamidade pública.  

Para Leite35, este artigo tem o fim de proibir entidades governamentais de empenhar despesas além do limite dos créditos orçamentários, evitando-se a anarquia orçamentária e financeira.

Por fim, um último gatilho acionado até a ocasião, no Regime Fiscal Ordinário, isto é, sem considerar ainda a posterior edição da Emenda Constitucional no 106/2020 (PEC do Orçamento de Guerra) e da Lei Complementar no 173/2020, ambas de maio de 2020 e que serão analisadas nos tópicos seguintes, é o previsto no art. 173, inciso VI, alínea “a”, da Lei 9.504/97 (Lei das Eleições), que visa garantir a igualdade entre os competidores do pleito eleitoral, evitando o desvirtuamento de transferências voluntárias36, impedindo que os governos estaduais e federal apoiem prefeituras ocupadas por correligionários, ou que o governo federal faça o mesmo em relação a governadores amigos37,38,, a seguir transcrito:

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

VI – nos três meses que antecedem o pleito:

realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública; (grifo nosso).

Assim, foi possível realizar transferências voluntárias39 para municípios no ano de 2020, ainda que nos três meses que antecederam as eleições desses entes federativos, desde que, entre outras exceções, as destinadas a combater a calamidade pública em decorrência da crise sanitária gerada pelo coronavírus.

4.2 Emenda Constitucional no 106/2020 (PEC do Orçamento de Guerra)

O enfrentamento dos efeitos da crise sanitária, econômica e social provocada pela pandemia exigiu a adoção de medidas emergenciais e urgentes com impacto orçamentário e financeiro, entre elas as voltadas ao atendimento de ações com saúde e assistência; o auxílio financeiro destinado às pessoas naturais e aos demais entes federativos subnacionais; a contratação temporária e emergencial de pessoas, bens e serviços, causando aumento da despesa pública e na concessão de benefícios e renúncia de receita. Por outro lado, tais intervenções se depararam com limites, condições e regras de gestão fiscal e orçamentária encontradas sobretudo na Constituição e na Lei de Responsabilidade Fiscal, voltadas principalmente à contenção do endividamento público40.

Assim, dentro do regime jurídico voltado à luta contra a pandemia, foi instituído o regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para enfretamento de calamidade pública nacional decorrente da crise sanitária provocada pelo coronavírus, por meio da Emenda Constitucional no 106/202041, de 7 de maio de 2020, conhecida como “PEC do Orçamento de Guerra”. Vale ressaltar que, logo em seu art. 1o, é deixado claro que tal regime é aplicável somente naquilo em que a urgência for incompatível com o regime regular. Na mesma esteira, em seu último artigo (Art. 11), estabelece que a Emenda ficará automaticamente revogada na data de encerramento do estado de calamidade pública reconhecido pelo Congresso Nacional. Com efeito, o TCU decidiu que a excepcionalidade do Orçamento de Guerra deve ser justificada42:

Quando da execução da despesa, inclusive dos restos a pagar, o gestor deverá seguir o regime regular fiscal e financeiro para empenhar, liquidar, pagar e inscrever a despesa em restos a pagar, exceto na hipótese das dotações autorizadas com base no Regime Extraordinário Fiscal (EC 106/2020).Sendo possível admitir, no caso de despesas relativas a contratos, convênios, acordos ou ajustes cujo cumprimento do objeto esteja em curso ou apenas possa ocorrer em outro exercício, a flexibilização dessas regras em situações excepcionais, formalmente justificadas. Deve ficar caracterizado que a urgência no atendimento às necessidades da sociedade decorrentes da pandemia de Covid-19 seja incompatível com o regime regular de execução.

Uma primeira flexibilização trazida pela Emenda (Art. 2o) trata de um tema sensível para o direito financeiro, as despesas com pessoal, uma vez que normalmente tais despesas configuram despesas obrigatórias de caráter continuado. A exceção é que o Poder Executivo Federal poderá adotar processos simplificados de contratação de pessoal, em caráter temporário e emergencial, dispensada a observância do §1º do art. 169 da Constituição Federal43 nas contratações por tempo determinado para atender necessidade temporária de excepcional interesse público (Inciso IX do caput do art. 37 da CF/88). É evidente que tais processos simplificados apenas serão válidos se tiverem como finalidade única o enfrentamento da calamidade pública e seus respectivos reflexos socioeconômicos, no curso da sua temporalidade e não ad eternum44.

O art. 3o da Emenda mostra sua preocupação em delimitar as medidas emergenciais à duração da pandemia, uma vez que dispensa as proposições legislativas e os atos do Poder Executivo de observar limitações legais quanto à criação, à expansão ou ao aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa e à concessão ou à ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia, apenas quando não impliquem despesa permanente e tenham propósito exclusivo de enfrentar a calamidade e suas consequências sociais e econômicas. O parágrafo único deste artigo dispensa, na vigência da calamidade pública decorrente da pandemia do coronavírus, a exigência constitucional de não estar em débito com o sistema da seguridade social para poder contratar com o Poder Público, para receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios (Art. 195, §3º, CF/88), o que motivou duras críticas45:

Três questionamentos, no mínimo, podem ser feitos quanto a essa alteração: será que o país não dispõe de um mercado numeroso o suficiente para manter essa restrição sem que afete o combate a pandemia e aos seus reflexos? No conjunto dessas empresas devedoras, haveria uma ou algumas tão imprescindíveis assim no oferecimento de produtos/serviços úteis a esse combate? E será que o estado de calamidade pública justifica o afastamento de regra tão importante do ordenamento, baseada nos princípios da moralidade, da impessoalidade e no vetor axiológico da dignidade humana? Em nome da pandemia todas as regras poderão ser flexibilizadas?

O art. 4o da Emenda, por sua vez, estabelece que, durante a integralidade do exercício financeiro em que vigore a calamidade pública decorrente da pandemia do coronavírus, fica dispensada a observância da “regra de ouro” (inciso III do caput do art. 167 da CF/88), discutida no primeiro capítulo deste trabalho. Vale ressaltar que esta regra constitucional, já possuía duas exceções expressas: operações de crédito autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovadas Pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. E outra considerada pela doutrina46:

Uma interpretação sistemática do art. 167, III indica que também os créditos extraordinários estão abarcados na exceção final deste inciso: se meros créditos suplementares ou especiais com finalidade específica podem ser autorizados pelo Legislativo, inclusive permitindo-se a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, quanto mais as despesas imprevisíveis e urgentes financiadas pelos créditos extraordinários.

Assim, o que a Emenda Constitucional foi, em vez de, para cada crédito adicional, fazer uma votação com maioria absoluta para excepcionar a regra de ouro, uma exceção geral aplicável durante a vigência do estado de calamidade pública, possibilitando gastar a mais com despesas de custeio, como as de caráter pessoal, que se materializa na contratação de médicos, enfermeiros e profissionais de saúde; bem como na compra de materiais consumíveis como remédios, EPI’s, alimentos47.

O art. 6o é uma consequência da flexibilização da regra de ouro, possibilitando excepcionar o §4o, art. 29, da Lei de Responsabilidade Fiscal48, de modo a proporcionar que os recursos decorrentes das operações de crédito realizadas para o refinanciamento da dívida mobiliária possam ser utilizados para o pagamento de seus juros e encargos, que são despesas correntes.

Por fim, no que diz respeito à execução orçamentária, a Emenda Constitucional no 106 traz para o Brasil a prática já consagrada por autoridades monetárias estrangeiras de quantitative easing49 (afrouxamento quantitativo ou afrouxo monetário50), permitindo ao Banco Central expandir a oferta monetária na economia para além dos limites conhecidos pela política monetária tradicional, com o objetivo de reduzir as consequências econômicas resultantes da pandemia, conforme Art. 7o a seguir:

Art. 7º O Banco Central do Brasil, limitado ao enfrentamento da calamidade pública nacional de que trata o art. 1º desta Emenda Constitucional, e com vigência e efeitos restritos ao período de sua duração, fica autorizado a comprar e a vender:

I – títulos de emissão do Tesouro Nacional, nos mercados secundários local e internacional; e

II – os ativos, em mercados secundários nacionais no âmbito de mercados financeiros, de capitais e de pagamentos, desde que, no momento da compra, tenham classificação em categoria de risco de crédito no mercado local equivalente a BB- ou superior, conferida por pelo menos 1 (uma) das 3 (três) maiores agências internacionais de classificação de risco, e preço de referência publicado por entidade do mercado financeiro acreditada pelo Banco Central do Brasil.

(…)

§4º A alienação de ativos adquiridos pelo Banco Central do Brasil, na forma deste artigo, poderá dar-se em data posterior à vigência do estado de calamidade pública nacional de que trata o art. 1º desta Emenda Constitucional, se assim justificar o interesse público (grifo nosso).

Exatamente porque o quantitative easing permite a compra de títulos de longo prazo, que a alienação desses ativos poderá ocorrer em data posterior ao estado de calamidade pública, conforme previsto no §4º acima transcrito.

Tais operações, obviamente, não são isentas de riscos. Em que pese o Fed americano tenha obtido lucros elevados derivados de tais operações após a crise de 2008 (decorrente tanto das rendas provenientes dos títulos quanto da elevação de seu valor de mercado), o BACEN passa a ser expor ao risco de inadimplência e desvalorização dos papéis que venham a integrar sua carteira51. Sobre o tema, o Tribunal de Contas da União se manifestou sobre a imprescindibilidade do acompanhamento da questão52:

Os reflexos econômicos decorrentes da pandemia induziram o parlamento a aprovar alterações normativas no intuito de possibilitar o Banco Central a agir de modo mais efetivo para resguardar o mercado financeiro e efetuar operações com títulos e ativos como instrumento de política monetária. A finalidade foi atenuar os efeitos da crise atual que ainda nos assolará por bastante tempo. 

Embora tais atribuições, previstas nos incisos I e II do art. 7º da Emenda Constitucional 106/2020, ainda não tenham sido efetivamente utilizadas, isso pode vir a ocorrer em breve, a depender das circunstâncias pelas quais o país passará. Dessa forma, dada a relevância do tema, julgo imprescindível que o Tribunal continue acompanhando a questão em processo apartado, considerando que o tema extrapola a perspectiva meramente fiscal.

4.3 Lei Complementar no 173/2020 (Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus)

Por fim, em 27 de maio de 2020, foi editada a Lei Complementar no 173/2020, que estabeleceu o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19). Esta lei previu um programa de ajuda (arts. 2 e 3) aos estados e municípios, para o enfrentamento dos efeitos da crise sanitária, econômica e social provocada pela pandemia, em que houve entre outros auxílios: i) suspensão de pagamentos de suas dívidas; ii) reestruturação de suas operações de crédito; iii) entrega de recursos da União, na forma de auxílio financeiro, aos demais entes da federação; iv) impedimento de que a União execute garantias de dívidas decorrentes de contratos de financiamento celebrados com os demais entes; v) incorporação dos valores não pagos pelos demais entes, decorrentes da suspensão do pagamento da dívida, em saldos devedores a partir de 2022, que deverão ser aplicados preferencialmente em ações de enfrentamento da calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19; e vi) afastamento do registro do nome de ente da federação em cadastros restritivos em decorrência de exclusivamente dessa suspensão.

Além disso, promoveu diversas alterações na Lei de Responsabilidade Fiscal, em especial em seus artigos 65 e 21, bem como impôs uma série de proibições específicas para despesas obrigatórias e de pessoal até 31/12/202153.

A partir da alteração promovida pela referida lei, o art. 65 passou a tratar apenas da situação de calamidade pública, não regendo mais assuntos relacionados a estado de defesa ou estado de sítio, tampouco da situação de emergência.

Nesse sentido, uma primeira alteração promovida pela lei em questão, foi que, na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, nos termos do decreto legislativo, em parte ou na integralidade do território nacional e enquanto perdurar a situação, serão dispensados os limites, condições e demais restrições aplicáveis à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como sua verificação, para54:

a)contratação e aditamento de operações de crédito e concessões de garantias: diversos artigos da LRF e resoluções do Senado Federal impõe limites às operações de créditos e concessões de garantias, passando a haver dispensa em caso de calamidade pública;

b)contratação entre entes federação: tal prática é vedada como regra geral pelo art. 35 da LRF55, passando a ser permitida em caso de calamidade pública;

c)recebimento de transferências voluntárias: ficam afastadas as diversas regras previstas no art. 25, § 1º, da LRF56, em situação de calamidade pública;

Outrossim, no caso de aditamento de operações de crédito garantidas pela União com amparo no acima disposto, a garantia será mantida, não sendo necessária alteração dos contratos de garantia e de contragarantia vigentes57. Em outras palavras, caso seja necessário um acréscimo em operações de crédito garantidas pela União (“fiadora”), com amparo nas exceções previstas no estado de calamidade pública, a garantia será mantida, não sendo necessária sua alteração contratual.

No inciso II, ainda da nova redação do art. 65, § 1º, da LRF, promovida pela Lei complementar em epígrafe, dispensa novamente os limites, vedações e sanções previstas decorrentes do art. 35, que trata da contratação entre entes da federação. Essa vedação, agora afastada em caso de calamidade pública, tem importância singular, na medida em que sua edição à época encerrou um longo capítulo em que a União seguidamente refinanciou dívida de estados e municípios, assumiu dívidas de estados recém-criados, bem como de órgãos que foram extintos, sendo esse procedimento responsável, em boa parte, pelo crescimento vertiginoso do estoque da dívida do Governo Central58.

O mesmo dispositivo também dispensou os limites e afastou as vedações do art. 3759 e art. 42 da LRF. O primeiro equipara diversos mecanismos a operações de crédito e também os proíbe, a fim de evitar que sejam utilizados para burlar as vedações, agora afastadas em caso de calamidade pública. O segundo veda ao Poder ou órgão nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte, sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. Esta conduta é inclusive crime contra as finanças públicas, tipificado no art. 359-C do Código Penal, tema que será retomado no próximo e último capítulo.

O inciso II dispensou ainda o disposto no parágrafo único do art. 8o da mesma lei, desde que os recursos arrecadados sejam destinados ao combate à calamidade pública. Tal dispositivo prevê que os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.  Recurso vinculado é aquele que possui uma destinação obrigatória a determinada despesa. O dispositivo em questão prevê que tais recursos não perdem o caráter vinculativo, ainda que o exercício financeiro em que ocorreu a entrada tenha terminado, permanecendo vinculado ainda que em exercício financeiro diferente daquele em que ocorrer o ingresso. Entretanto, tal vedação fica afastada, desde que os recursos arrecadados sejam destinados ao combate à calamidade pública.

Por fim, confirmando o entendimento do STF, na ADIN 6.357-DF, tratada no item 3.1 deste capítulo, a Lei Complementar no 173/2020 afastou as condições e as vedações previstas nos arts. 14, 16 e 17 da LRF, desde que o incentivo ou benefício e a criação ou o aumento de despesa sejam destinados ao combate à calamidade pública.

Vale ressaltar que a nova redação da LRF deixa evidenciado que as exceções previstas quando ao estado de calamidade pública sofrem restrições no tempo e espaço:

§ 2º O disposto no § 1º deste artigo, observados os termos estabelecidos no decreto legislativo que reconhecer o estado de calamidade pública: 

I – aplicar-se-á exclusivamente:  

a) às unidades da Federação atingidas e localizadas no território em que for reconhecido o estado de calamidade pública pelo Congresso Nacional e enquanto perdurar o referido estado de calamidade;    

b) aos atos de gestão orçamentária e financeira necessários ao atendimento de despesas relacionadas ao cumprimento do decreto legislativo;    

Assim, somente se aplicam onde for reconhecido o estado de calamidade pública e apenas enquanto perdurar. Ademais, aplicam-se exclusivamente aos atos de gestão relacionados ao cumprimento do decreto legislativo que reconhece tal estado, não sendo para qualquer despesa.

Todos estes novos comandos contemplados pela EC no 106/2020 e pela LC 173/2020, além do decreto legislativo que reconheceu o estado de calamidade pública, ficaram conhecidos como Regime Extraordinário Fiscal, com regras temporárias e excepcionais que passaram a conviver com normas permanentes (CF, LRF e Lei 4.320/1964). Diante disso, exige-se certo esforço interpretativo para que se possa harmonizar normas permanentes e transitórias, observada a hierarquia formal e material dos instrumentos, a fim de se evitar contradições e de se extrair do texto seu adequado significado. Entende-se, que as exceções trazidas pelo regime extraordinário devem ser interpretadas de forma restritiva, tendo em vista as diversas limitações temporais, espaciais e circunstanciais trazidas pelos seus dispositivos, além disso, porque tiveram como evidente propósito remover obstáculos às ações emergenciais exigidas diante da calamidade pública decorrente da pandemia do coronavírus.

5 CONCLUSÃO/CONSIDERAÇÕES FINAIS

Na etapa de Execução Orçamentária e Financeira, foi constatado que os créditos extraordinários tiveram importância singular no enfrentamento da crise sanitária e econômica causada pela pandemia do SARS-CoV-2 no ano de 2020, uma vez que: i) não estão sujeitados ao teto de gastos públicos; ii) houve flexibilização do déficit público instituída pela “PEC do Orçamento de Guerra”; iii) há desnecessidade de indicar a fonte de recursos para sua abertura; iv) há possibilidade de abertura via Medida Provisória; e v) há possibilidade de abertura em caso de calamidade pública. Entretanto, para abrir os créditos extraordinários é necessária uma imprevisibilidade do gasto, qualificada pela urgência. Nesse sentido, ficará difícil justificar sua abertura para o combate à pandemia em 2021, uma vez que os fatos já foram presenciados, sendo de notório conhecimento, não havendo como estender o critério da imprevisibilidade, necessário portanto um melhor planejamento. Assim, eventual insuficiência de despesas, para atender o combate à pandemia em 2021, deverá ser enfrentada mediante créditos adicionais ou suplementares, que possuem mais requisitos para a abertura, como a necessidade de indicação da fonte de recursos e de autorização legislativa. Vale ressaltar, que é possível ressaltá-los da regra de ouro (Art. 167, III, CF) nesta etapa do ciclo, desde que com finalidade precisa e aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta, independentemente da flexibilização adotada pela PEC a seguir mencionada.

Além disso, foi constatado também que as regras fiscais permanentes em caso de calamidade pública previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foram consideradas insuficientes para o combate à pandemia, sobretudo nos estados e municípios. Nesse sentido, foi instituído o Regime Extraordinário Fiscal – REF (EC no 106/2020 – PEC do Orçamento de Guerra e Lei Complementar no 173/2020 – Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus), que aumentou a flexibilização de limites e condições existentes na LRF, em caso de calamidade pública; implementou flexibilizações em contratações de pessoais e licitações; flexibilizou a regra de ouro; ampliou as competências do Banco Central para expandir a oferta monetária e ajudar a reduzir as consequências econômicas resultantes da pandemia; entre outras medidas.

Outrossim, verificou-se que foi possível a realização de transferências voluntárias de recursos aos municípios no ano de 2020, desde que tenham reconhecido o estado de calamidade pública decorrente da pandemia no âmbito de seus territórios, ainda que tenha sido ano eleitoral nesses entes federados.

 Todas essas novas regras passaram a conviver com as normas permanentes, exigindo-se certo esforço interpretativo para harmonizá-las. Entende-se, que as exceções trazidas pelo REF devam ser interpretadas de forma restritiva, em virtude das diversas limitações temporais, espaciais e circunstanciais trazidas pelos seus dispositivos, bem como porque tiveram o evidente propósito de remover obstáculos às ações emergenciais exigidas diante da calamidade pública decorrente da pandemia do SARS-CoV-2.

2 GIACOMONI, James. op. cit., p. 431.
3 BOECHAT, Stephan Righi. Orçamento por resultados e direito financeiro. São Paulo: Blucher, 2018, p. 171.
4 BRASIL, Supremo Tribunal Federal – STF. Min. Carlos Ayres Britto, ADI-MC 4.048-1/DF, j. 14/5/2008, p. 38. Disponível em: http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=542881, acesso em 18. Set 2023.
5 Ibidem.
6 LOCHAGIN, Gabriel Loretto. A execução do orçamento público: flexibilidade e orçamento impositivo. São Paulo: Blucher, 2016, p. 83.
7 GIACOMONI, James. op. cit., p. 438.
8 LOCHAGIN, Gabriel Loretto. op. cit., p. 89.
9 GIACOMONI, James. op. cit., p. 440.
10 LEITE. Harrison. op. cit., p. 199.
11 CONTI, José Maurício. Levando o direito financeiro a sério: a luta continua. 3. ed. São Paulo: Blucher, 2019. p. 246.
12 BOECHAT, Stephan Righi. Op. cit., p. 177.
13 ABRAHAM, Marcus. Curso de direito financeiro brasileiro. 5.ed. rev. atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 360.
14 GIACOMONI, James. op. cit., p. 460.
15 LOCHAGIN, Gabriel Loretto. op. cit., p. 119.
16 BRASIL. Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro – LINDB. Art. 2o, § 1o: “A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior”.
17 GIACOMONI, Ibidem.
18 LOCHAGIN, Gabriel Loretto. op. cit., p. 120-1.
19 ADI-MC 4.048-1/DF, j. 14.5.2008, rel. min. Gilmar Mendes, p. 1-2.
20 ADI-MC 5.513/DF, j. 31/01/2017, rel. min. Gilmar Mendes, p. 8.
21 BRASIL. Medida Provisória no 924, de 13 de março de 2020. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Mpv/mpv924.htm, acesso em 21 jan. 2021.
22 BRASIL, Câmara dos Deputados. Decreto no 7.257, de 4 de agosto de 2010 – Dispõe sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil. Disponível em: https://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/2010/decreto-7257-4-agosto-2010-607732-normaatualizada-pe.html, acesso em 21 jan. 2021.
23 BRASIL, Câmara dos Deputados. Mensagem presidencial 93/2020. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2239602, acesso em 21 jan. 2021.
24 ABRAHAM, Marcus. Coluna Fiscal: estado de calamidade financeira e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponível em: http://genjuridico.com.br/2016/11/14/coluna-fiscal-estado-de-calamidade-financeira-e-a-lei-de-responsabilidade-fiscal/, acesso em 21 jan. 2021.
25 STF, Notícias. Ação pede afastamento de exigências da LRF para enfrentamento do coronavírus. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=440349, acesso em 21 jan. 2021.
26 BRASIL. Supremo Tribunal Federal – STF. ADI-MC 6.357/DF, j. 31.03.2020, rel. min. Alexandre de Moraes. Disponível em: http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/ADI6357MC.pdf, acesso em 21. Jan 2021.
27 LRF, art. 65: “Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação: I – serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23 , 31 e 70;”
28 LRF, art. 23: “Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4o do art. 169 da Constituição.”
29 LRF, art. 31: “Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três subsequentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.”
30 BRASIL. Lei no 13.898, de 11 de novembro de 2019 – LDO 2020. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/L13898.htm, acesso em 22 jan. 2021.
31 IFI – Instituição Fiscal Independente. Relatório de Acompanhamento Fiscal no 48. p. 13. Disponível em: < https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/583296/RAF48_JAN2021.pdf>, acesso em 22 jan. 2021.
32 LRF, Art. 14: “A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições: I – demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; II – estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.”
33 LRF, Art 16: “A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.”
34 LRF, Art. 17: “Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. § 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.”
35 LEITE. Harrison. op. cit., p. 424.
36 LRF, art. 25: “…entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.”
37 GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. 16. ed. – São Paulo, Atlas: 2020. p. 1.036.
38 GONÇALVES. Luiz Carlos dos Santos. Direito eleitoral. 3. ed. rev., atual. e ampl. – São Paulo: Atlas, 2018. p. 452.
39 CONSULTORIA DE ORÇAMENTO E FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA – CONOF. Transferência Especial da União aos demais entes durante o período eleitoral. Disponível em https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/estudos/2020/et-21-2020-minuta-estudo-tecnico-transferencias-especiais-em-periodo-eleitoral-20-jul, acesso em 22 jan. 2021.
40 CONSULTORIA DE ORÇAMENTO E FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA – CONOF. Nota Técnica no 20 – Regras Fiscais na vigência de Calamidade Pública (Covid – 19). Disponível em: https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/estudos/2020/NotaTecnica20adequaooramentriaefinanceiradeproposies_versao10jun2020.pdf, acesso em 25 jan. 2021.
41 BRASIL. Emenda Constitucional no 106/2020, de 7 de maio de 2020. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc106.htm>, acesso em 25 jan. de 2021.
42 SECOM – TCU. Destaques da sessão plenária de 2 de dezembro. Disponível em: < https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/destaques-da-sessao-plenaria-de-2-de-dezembro.htm>, acesso em mar. 2021.
43 Constituição Federal, art. 169, §1º: “A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; II – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.”
44 JÚNIOR, Dorival Fagundes Cotrim. CABRAL, Lucas Manoel da Silva. Ações do Governo Federal no combate à coronacrise: limites, insuficiências e escassos acertos. Physis: Revista de Saúde Coletiva, Rio de Janeiro, 2020, p. 11.
45 Ibidem, p. 12.
46 ABRAHAM, Marcus. A covid-19 e as respostas do Direito Financeiro. Disponível em: https://www.editorajc.com.br/a-covid-19-e-as-respostas-do-direito-financeiro/, acesso em 25 jan. 2021.
47 JÚNIOR, Dorival Fagundes Cotrim. CABRAL, Lucas Manoel da Silva. Op. cit., p. 14.
48 LRF, Art. 29, §4o: “O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá, ao término de cada exercício financeiro, o montante do final do exercício anterior, somado ao das operações de crédito autorizadas no orçamento para este efeito e efetivamente realizadas, acrescido de atualização monetária.”
49 VANZELLA, Rafael. Coronavírus e o Direito Público: Responsabilidade Fiscal e Finanças Públicas em Tempos de Pandemia. Disponível em: https://www.machadomeyer.com.br/pt/inteligencia-juridica/publicacoes-ij/financiamento-de-projetos-e-infraestrutura-ij/coronavirus-e-o-direito-publico-responsabilidade-fiscal-e-financas-publicas-em-tempos-de-pandemia, acesso em 25 jan. 2021.
50 MANKIW, N. Gregory. Op. cit., p. 159: “A política, chamada de afrouxo monetário (quantitative easing), é uma espécie de mercado aberto. Entretanto, em vez de comprar títulos do Tesouro de curto prazo, como normalmente faz em operações de mercado aberto, o Fed [autoridade monetária], comprou títulos de longo prazo, ligeiramente mais arriscados.”
51 VANZELLA, Rafael. Op. cit.
52 BRASIL. Tribunal de Contas da União – TCU. Acórdão 2897/2020 – Plenário, rel. min. Bruno Dantas. 28-10-2020, disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/, acesso em mar. 2021.
53 CONSULTORIA DE ORÇAMENTO E FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA – CONOF. Nota Técnica no 20 – Regras Fiscais na vigência de Calamidade Pública (Covid – 19).
54 Art. 65, § 1º, I, da LRF.
55 LRF, art. 35: “É vedada a realização de operação de crédito entre um ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente”.
56 LRF, art. 25, § 1º: “§ 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias: I – existência de dotação específica; III – observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição [vedação de transferências voluntárias para despesas com pessoal]; IV – comprovação, por parte do beneficiário, de: a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos; b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde; c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal; d) previsão orçamentária de contrapartida.”
57 Art. 65, § 3º, da LRF.
58 DEBUS, Ilvo; NASCIMENTO, Edson Ronaldo. Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal. 2. ed., p. 66. Disponível em: https://sisweb.tesouro.gov.br/apex/f?p=2501:9::::9:P9_ID_PUBLICACAO:27789, acesso em fev. 2021.
59 LRF, Art. 37: “Equiparam-se a operações de crédito e estão vedados: I – captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo do disposto no § 7o do art. 150 da Constituição; II – recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação; III – assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de título de crédito, não se aplicando esta vedação a empresas estatais dependentes; IV – assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.”

REFERÊNCIAS

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1 Graduado em Direito na Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). Pós-graduado em Direito Administrativo. Auditor Federal de Controle Externo no Tribunal de Contas da União (TCU). e-mail: gutemberg.serrano@gmail.com