O ARTIGO 113 DO ADCT COMO INSTRUMENTO DE FREIOS E CONTRAPESOS APLICADO AOS LEGISLATIVOS MUNICIPAIS E ESTADUAIS

Ciências Sociais, Volume 28 – Edição 133/ABR 2024 / 19/04/2024

REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.10967272

Daniel Lopes Casado1
Orientador: Prof. Luiz Francisco Borges2

RESUMO 

Este artigo visa analisar a eficácia do artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT – aos projetos de lei propostos pelos legislativos municipais, bem como sua importância para a separação de poderes e o sistema de freios e contrapesos. Para tanto, foi elaborada uma pesquisa descritiva, que buscará um aprofundamento no tema proposto através de pesquisa bibliográfica junto à doutrina e à jurisprudência. A análise se dará de maneira qualitativa, buscando expor as principais interpretações sobre o tema e concluindo com a visão subjetiva do autor. O método utilizado será o hipotético-dedutivo, no qual a pesquisa será utilizada para confirmar ou refutar hipóteses propostas previamente. Desta forma, busca-se apresentar como os poderes e dispositivos legais se complementam, limitando a ingerência e garantindo a separação e a harmonia entre os poderes. 

Palavras-chave: Constitucional. Orçamentário. Separação de Poderes. Freios e Contrapesos. Propostas Legislativas.

ABSTRACT 

This article aims to analyze the efficiency of the article 113 of Transitory Constitutional Provisions Act – portuguese abbreviation: ADCT – to bills proposed by city council, as well as its importance for the powers separation and the checks and balances system. To this end, a descriptive research was elaborated, which will seek to deepen the proposed theme through bibliographical research with doctrine and jurisprudence. The analysis will be qualitative, seeking to expose the main interpretations on the subject and concluding with the subjective view of the author. The method used will be hypothetical-deductive, in which the research will be used to confirm or refute previously proposed hypotheses. In this way, we seek to present how the powers and legal provisions complement each other, limiting interference and ensuring the separation and harmony between the powers. 

Keywords: Constitutional. Budget. Powers Separation. Checks and Balances. Legislative Proposals.

1. INTRODUÇÃO 

A Constituição Federal de 1988 (CF) prevê – em seu artigo 2º – três poderes independentes e harmônicos entre si – o Legislativo, o Executivo e o Judiciário – que desempenham suas funções para materializar o estado democrático de direito e garantir que não haja abusos neste processo. 

A separação de funções é essencial para evitar o poder centralizado em uma pessoa ou em um grupo, como ocorre em estados absolutistas nos quais, via de regra, geram benefícios a uma pequena parcela de “amigos do rei” em detrimento de todo o restante dos “súditos”. Separadas e atribuídas a pessoas ou grupos diferentes, as funções possuem forças equilibradas e a possibilidade de impor limites aos atos dos demais poderes. 

Desta maneira, embora o Legislativo seja responsável por criar as normas, o Executivo tem poder de veto e o Judiciário exerce o controle de constitucionalidade; embora o Executivo tenha a capacidade administrativa sobre a máquina estatal, precisa seguir um orçamento que é aprovado pelo Legislativo, respondendo ao Judiciário caso fuja das normas; e o Judiciário precisa seguir as normas criadas pelo Legislativo e pelo Executivo – visto que este tem como função atípica a edição de normas como decretos, portarias e Medidas Provisórias – para exercer a jurisdição. 

Este sistema de freios e contrapesos – ou checks and balances, estrangeiramente – é bastante complexo e se torna ainda mais delicado quando somamos os representantes da União, estados, municípios e Distrito Federal: são quase 5.600 entes federativos, cada um com seu parlamento que aprova um sem número de normas todos os anos. É de se esperar que muitas propostas legislativas configurem conflitos de interesse junto à Administração Pública, gerando lides que serão resolvidas pelo Judiciário. 

Um conflito bastante comum nos últimos anos se refere às propostas do Legislativo que criam despesas ou renunciam a receitas, dificultando o cumprimento do orçamento por parte do Executivo. Afinal, se a Administração Pública é a responsável por executar as regras orçamentárias e responderá caso não o faça, alguns podem entender que o Legislativo talvez não devesse ter a prerrogativa de propor alterações que dificultem – ou até impossibilitem – tal cumprimento. 

Entretanto, nossa Carta Maior prevê, em seu artigo 61, as matérias de iniciativa exclusiva do Executivo e, entre elas, não constam projetos de cunho orçamentário. Visto que as constituições estaduais e as leis orgânicas, em regra, seguem de perto o texto constitucional, pode-se inferir que é possível, sim, que o Legislativo imponha alterações orçamentárias ao Executivo. 

Sendo assim, o intuito deste trabalho é expor os limites nos quais os legislativos estaduais e municipais podem propor matérias que demandem aumento de despesas ou renúncias de receita sem impossibilitar o cumprimento orçamentário por parte do Executivo. Também tem a pretensão de demonstrar como a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) efetuou o controle constitucional neste tema, bem como a evolução do entendimento sobre a aplicação do art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) aos entes federativos. Para isso, utilizamos uma pesquisa bibliográfica junto à doutrina e à jurisprudência, buscando expor as principais interpretações sobre o tema e concluindo com a visão subjetiva do autor.

2. SEPARAÇÃO DE PODERES: CONTEXTO HISTÓRICO 

O conceito de separação dos poderes é discutido por pensadores desde a antiguidade. Aristóteles, que viveu entre 384 a.C. e 322 a.C., já escrevia sobre poderes deliberativo, executivo e judiciário: 

Toda Cidade tem três elementos, cabendo ao bom legislador examinar o que é mais conveniente para cada constituição. Quando essas partes forem bem ordenadas, a constituição será bem ordenada, e conforme diferem umas das outras, as constituições também diferem. A primeira dessas partes concerne à deliberação sobre os assuntos públicos; a segunda às magistraturas: qual deve ser instituída, qual deve ser sua autoridade específica e como os magistrados devem ser escolhidos; por último, relaciona-se a como deve ser o poder judiciário.1 

Séculos adiante, a teoria liberal de John Locke passa a defender direitos individuais, argumentando que o poder dos governantes era legitimado pelo consentimento da sociedade civil, em clara contraposição ao absolutismo vigente: 

Com a instituição do governo civil ocorre a transferência dos poderes dos indivíduos ao governo por meio do consentimento de que este governo falará em nome do povo, ditando o bem comum segundo os interesses do povo. Se, em estado de natureza, alguém que tem direito e, estando na mesma situação que os demais, pode não ter a força necessária para impor a justiça, com a criação do governo, este passa a ter o poder executivo de toda a comunidade, logo, é capaz de garantir as leis. Buscando a segurança, cria-se o governo.2(grifei) 

Os ideais de Locke estavam inseridos no contexto do descontentamento da sociedade inglesa, de maioria protestante, que sofria com intervenções arbitrárias na propriedade por parte de uma coroa católica, absolutista e autoproclamada representante das leis divinas na Terra. Tal contexto culminou, entre os anos de 1688 e 1689, na Revolução Gloriosa, que desencadeou o fim do absolutismo inglês e uma nova ordem constitucional naquele país. A Declaração de Direitos de 1689 – no inglês, Bill of Rights – tem grande inspiração nas teorias lockeanas, impondo limitações ao poder do rei principalmente através da separação dos poderes: um executivo composto pelo monarca, um parlamento forte e formado por membros eleitos, além de um judiciário independente, com liberdade para aplicar as leis de maneira autônoma. Ou, nas palavras de Manoel Gonçalves Ferreira Filho, citado por Pedro Lenza: 

(…) a divisão funcional do poder — ou, como tradicionalmente se diz, a ‘separação de poderes’ — que ainda hoje é a base da organização do governo nas democracias ocidentais, não foi invenção genial de um homem inspirado, mas sim é o resultado empírico da evolução constitucional inglesa, a qual consagrou o Bill of Rights de 1689. De fato, a ‘gloriosa revolução’ pôs no mesmo pé a autoridade real e a autoridade do parlamento, forçando um compromisso que foi a divisão do poder, reservando-se ao monarca certas funções, ao parlamento outras e reconhecendo-se a independência dos juízes.3 

Em 1748, Montesquieu publica “O Espírito das Leis”, teoria política inspirada na obra de John Locke, que deu grande repercussão à noção de separação de poderes e direitos individuais em uma Europa ainda bastante absolutista. Em seu capítulo IV, Montesquieu afirma que 

Em cada Estado há três espécies de poderes: o Legislativo; o Executivo das coisas que dependem do Direito das Gentes; e o Executivo das que dependem do Direito Civil. Pelo primeiro, o Príncipe ou o Magistrado faz leis para algum tempo ou para sempre, e corrige ou ab-roga as que estão feitas. Pelo segundo, ele faz a paz ou a guerra, envia ou recebe embaixadas, estabelece a segurança, previne as invasões. Pelo terceiro, pune os crimes, ou julga as demandas dos particulares. A este último chamar-se-á Poder de Julgar; e ao anterior, simplesmente Poder Executivo do Estado.4 

A partir desta disseminação de ideais iluministas pela Europa, o absolutismo sofreu um forte golpe que culminou, entre outros eventos, na Revolução Francesa e na Independência dos Estados Unidos, originando constituições que prevêem a separação dos poderes bem como os mecanismos de limitação de cada uma destas funções. 

3. SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS 

Da noção de separação de poderes surge o desafio dos limites de cada poder: se o Legislativo tem como função a proposição de normas, porque o Executivo pode propor portarias, decretos e medidas provisórias? Ou: se o Judiciário é responsável pela aplicação da norma, qual é a legitimidade das comissões de inquérito organizadas pelo Legislativo? 

Ocorre que os limites entre as prerrogativas dos poderes possuem certa flexibilidade, para que possibilitem, ao mesmo tempo, controle mútuo e autonomia. Trata-se do que é conhecido por sistema de freios e contrapesos, ou checks and balances, no inglês: 

O Estado que estabelece a separação dos poderes evita o despotismo e assume feições liberais. Do ponto de vista teórico, isso significa que na base da separação dos poderes encontra-se a tese da existência de nexo causal entre a divisão do poder e a liberdade individual. A separação dos poderes persegue esse objetivo de duas maneiras. Primeiro, impondo a colaboração e o consenso de várias autoridades estatais na tomada de decisões. Segundo, estabelecendo mecanismos de fiscalização e responsabilização recíproca dos poderes estatais, conforme o desenho institucional dos freios e contrapesos.5 

Desta maneira, cada poder tem suas funções típicas: o Legislativo cria as normas e fiscaliza o Executivo; este, coloca em prática as normas e políticas públicas, administrando o respectivo ente federativo; e o Judiciário exerce a jurisdição, resolvendo conflitos de acordo com a norma. Entretanto, existem as funções atípicas, que visam dar maior autonomia aos poderes: 

● o Legislativo também exerce atividades administrativas, como a admissão e demissão de servidores para trabalhar nos seus órgãos, por exemplo; além disso, também aplica a lei em processos administrativos e, nos casos previstos em lei, em comissões de inquérito;

● o Executivo tem a prerrogativa de criar normas, como portarias, decretos e, no caso da União, as medidas provisórias, obedecendo às limitações previstas constitucionalmente; também cuida de processos administrativos, referentes às coisas da Administração Pública;

● e o Judiciário, que tem poderes para criar suas normas internas, como estatutos e portarias, bem como administrar seus órgãos (como admissão e demissão de servidores, licitação para aquisição de bens, entre outros exemplos). 

As funções atípicas proporcionam maior autonomia aos poderes, pois seria demasiadamente moroso para o Executivo administrar as coisas referentes ao Judiciário e ao Legislativo, assim como o Legislativo não teria capacidade para criar portarias e decretos prevendo todas as minúcias necessárias para o desempenho do Executivo e, para o Judiciário, seria impossível cuidar dos processos administrativos dos demais poderes. 

Por outro lado, existe a questão das interferências que um poder exerce sobre os demais, visando limitar sua atuação. Vejamos: 

● o Executivo pode exercer o veto sobre as normas aprovadas no Legislativo, parcial ou totalmente, criando uma limitação ao poder legiferante do mesmo; neste sentido: 

(…) parece-nos que, consagrando o sistema dos freios e contrapesos e em respeito à literalidade do art. 66, § 4.º, da CF/88, necessariamente, o veto presidencial será apreciado pelo Parlamento em sessão conjunta, dentro de 30 dias a contar de seu recebimento, podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores.6 

● por outro lado, o Legislativo poderá rejeitar o veto aplicado pelo Executivo; 

● o Executivo poderá solicitar regime de urgência aos projetos de sua iniciativa submetidos ao parlamento; 

● o Legislativo pode propor emendas aos projetos de lei de iniciativa exclusiva do Executivo; 

● o Judiciário exerce o controle de constitucionalidade sobre as normas aprovadas no Legislativo e sancionadas pelo Executivo, podendo alterar sua interpretação e até mesmo cancelar sua aplicação, o que configura outra limitação ao poder legiferante: 

O controle de constitucionalidade é um desses mecanismos, provavelmente o mais importante, consistindo na verificação da compatibilidade entre uma lei ou qualquer ato normativo infraconstitucional e a Constituição.7 

● os ministros dos tribunais superiores são indicados pelo Presidente da República e tal indicação é ratificada pelo Senado, uma forma dos demais poderes interferirem na formação das instâncias mais altas do Judiciário. 

Existem diversos mecanismos de controle entre os poderes de todos os entes federativos, que envolvem órgãos e agências de controle e fiscalização, e todos fazem parte deste sistema de freios e contrapesos, que evitam que um poder se sobressaia em detrimento dos demais, garantindo um equilíbrio que é essencial à manutenção do estado democrático de direito. 

4. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE 

De maneira bem simplista, o controle de constitucionalidade se refere aos mecanismos existentes no ordenamento jurídico de um país para estabelecer se um ato ou uma norma infraconstitucional (objetos) respeita a constituição vigente (parâmetro). Luis Roberto Barroso conceitua da seguinte forma: 

O ordenamento jurídico é um sistema. Um sistema pressupõe ordem e unidade, devendo suas partes conviver de maneira harmoniosa. A quebra dessa harmonia deverá deflagrar mecanismos de correção destinados a restabelecê-la. O controle de constitucionalidade é um desses mecanismos, provavelmente o mais importante, consistindo na verificação da compatibilidade entre uma lei ou qualquer ato normativo infraconstitucional e a Constituição.8 

No Brasil, o parâmetro, também denominado bloco de controle, é composto pelo conjunto de regras, princípios, valores constitucionais, dispositivos do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), Emendas Constitucionais (EC) e tratados internacionais com hierarquia constitucional (descritos na CF, art. 5º, § 3º). 

O controle de constitucionalidade brasileiro pode ocorrer de forma concreta, na qual a análise recai sobre a compatibilidade de uma norma com a Constituição para que a mesma possa ou não ser aplicada a um caso concreto; neste caso, o controle é difuso entre juízes e tribunais: 

Diz-se que o controle é difuso quando se permite a todo e qualquer juiz ou tribunal o reconhecimento da inconstitucionalidade de uma norma e, consequentemente, sua não aplicação ao caso concreto levado ao conhecimento da corte.9 

Outra forma é controle constitucional abstrato, cuja análise recai sobre teses e princípios, sem vínculo com um caso concreto. Este, é feito de forma concentrada, exclusivamente pelo Supremo Tribunal Federal, através de ações específicas como a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, (ADPF), a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) ou a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC). 

5. LEIS DE INICIATIVA PRIVATIVA DO EXECUTIVO 

O artigo 61 da CF estabelece que 

A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.10 

Entretanto, existem matérias que são de iniciativa exclusiva do Presidente da República, dispostas no parágrafo 1º do mesmo artigo 61: 

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: 
I – fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; 
II – disponham sobre: 
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; 
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; 
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998) 
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; 
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)11 

Analogamente, nas constituições estaduais e nas leis orgânicas dos municípios e do Distrito Federal, existem leis que são de iniciativa exclusiva do Executivo, geralmente as matérias relativas aos efetivos de forças de segurança pública, criação de cargos, empregos ou funções na administração, cargos e salários de servidores e organização de secretarias e órgãos da administração. Desta forma, a lei proposta pelo Legislativo que verse sobre algum dos temas considerados de iniciativa exclusiva do Executivo, estará eivada de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa: 

O vício mais comum é o que ocorre no tocante à iniciativa das leis. Pela Constituição, existem diversos casos de iniciativa privativa de alguns órgãos ou agentes públicos, como o Presidente da República (art. 61, § 1º), o Supremo Tribunal Federal (art. 93) ou o Chefe do Ministério Público (art. 128, § 5º). Isso significa que somente o titular da competência reservada poderá deflagrar o processo legislativo naquela matéria. Assim, se um parlamentar apresentar projeto de lei criando cargo público, modificando o estatuto da magistratura ou criando atribuições para o Ministério Público, ocorrerá inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa.12 

Entretanto, as leis que não se enquadrem no rol taxativo do artigo 61, § 1º, da Constituição – ou nos dispositivos análogos presentes nas constituições estaduais e nas leis orgânicas de municípios e do Distrito Federal – não configuram iniciativa privativa do Executivo, podendo, caso não ofenda outras competências, ser propostas pelo Legislativo. 

6. NOVO REGIME FISCAL 

A Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), estabeleceu exigências de responsabilidade na gestão fiscal e orçamentária, propondo o cumprimento de metas, a obediência a limites e condições quanto a aumento de despesas ou renúncia de receitas, entre outras ações que visam prevenir riscos e manter o equilíbrio das contas públicas. 

Entretanto, a aprovação de novas leis complementares foram permitindo o afrouxamento das regras fiscais estabelecidas pela LRF, como explica Marcos Mendes, pesquisador associado do Instituto de Ensino e Pesquisa (Insper): 

Quando a crise chega, a receita cai e os limites das regras fiscais ficam mais apertados. Daí a despesa de pessoal e a dívida saltam para percentuais da receita acima do limite, exigindo medidas de ajuste durante a recessão. Isso é agravado pelo fato de não haver muito espaço para demitir pessoal e reduzir salários no setor público, o que torna a despesa rígida e intensifica a crise fiscal durante o período de dificuldades econômicas. O resultado é uma pressão para flexibilizar as regras. Isso ocorreu a partir de 2014, quando uma importante restrição da LRF – a vedação a empréstimos e financiamentos entre entes públicos – foi revogada pela Lei Complementar 148. Várias outras leis complementares foram aprovadas na sequência, sempre permitindo afrouxamento nas regras da LRF.13 

Na esteira deste crescente esvaziamento nas regras fiscais vigentes e do aumento desordenado de despesas públicas, veio a necessidade de se pensar em uma regra fiscal que pudesse fixar um teto de gastos mais perene, que criasse uma dificuldade maior para que fosse alterada ou revogada. Surge então uma Proposta de Emenda Constitucional apelidada de “PEC do Teto de Gastos”, que originaria a Emenda Constitucional nº 95/2016. 

A Emenda do Teto de Gastos incluiu os artigos 106 a 114 do ADCT, criando o chamado Novo Regime Fiscal e limitando o aumento de despesas do Executivo e demais poderes e órgãos da União pelo período de vinte anos, permitindo revisão em uma década. 

E embora tal Emenda tenha instituído um Novo Regime Fiscal, o texto trouxe dispositivos com clara alusão à LRF, como é o caso do artigo 113 do ADCT: 

Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 95, de 2016)14 

O artigo 113 reafirma a necessidade de estimativa de impacto orçamentário para propostas que criem ou alterem despesas obrigatórias ou renunciem receitas, no mesmo sentido dos artigos 14 e 16 da LRF. Neste sentido, 

Assim também é disciplinado pela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 14), ao dispor que a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e, nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições: I – demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas na lei de diretrizes orçamentárias; II – estar acompanhada de medidas de compensação para o período. No mesmo sentido, e aproveitando a lógica de responsabilidade fiscal presente neste art. 14, o constituinte derivado entendeu por também constitucionalizar a norma que exige a previsão de impacto orçamentário e financeiro sempre que estivermos diante de uma hipótese de renúncia fiscal. Trata-se do art. 113 do ADCT, inserido pela Emenda Constitucional nº 95/2016, prevendo que “a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”.15 

Desta forma, a exigência disposta no artigo 113 da ADCT passou a ter status constitucional, tornando-se parâmetro para o controle de constitucionalidade. 

7. INTERPRETAÇÕES DO ART. 113 DO ADCT 

Nos últimos anos, ocorreram muitos casos de câmaras municipais e assembleias legislativas que propuseram leis que contrariavam o artigo 113 do ADCT, sob o argumento principal de que o Novo Regime Fiscal se aplicaria apenas à União, visto que o artigo 106 da mesma norma dispõe que 

Fica instituído o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, que vigorará por vinte exercícios financeiros, nos termos dos arts. 107 a 114 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.16 (grifei) 

Com base nesta interpretação, como a matéria não é de iniciativa privativa do Executivo e as regras do Novo Regime Fiscal se aplicariam apenas à União, não haveria problema, por exemplo, se uma câmara municipal propusesse uma isenção tributária sem apresentar estudos de impacto financeiro. 

Na sequência, será analisada a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal quanto ao tema, no período que vai do início da vigência do Novo Regime Fiscal até 03 ago. 2023, data da posse do ministro Cristiano Zanin – que sucedeu o ministro Marco Aurélio, único dissonante quanto ao entendimento da Corte. 

7.1 O ENTENDIMENTO DA SEGUNDA TURMA EM 2018 

Em 2017 – cerca de um ano após a entrada em vigor do Novo Regime Fiscal – foi promulgada, em Ribeirão Preto, a Lei Complementar nº 2.842, que institui programa de desconto tributário aos contribuintes do Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU). Entretanto, a Prefeitura de Ribeirão Preto ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade, alegando que tal programa violaria o artigo 113 do ADCT, visto que a nova lei não apresentava estudo de impacto financeiro. O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo entendeu que o dispositivo do ADCT se restringiria apenas à União, não se aplicando aos municípios. Em Agravo Regimental ao Recurso Extraordinário 1.158.273/SP, o ministro Celso de Mello (relator), ratifica tal interpretação, explicando que: 

Doutrinadores eminentes, vale ressaltar, ao procederem à análise da cláusula consubstanciada no art. 113 do ADCT federal, advertem, quanto ao alcance da EC 95/2016, que o seu destinatário é a União Federal (LUCIANO FERRAZ/MARCIANO SEABRA DE GODOI/WERTHER BOTELHO SPAGNOL, “Curso de Direito Financeiro e Tributário”, p. 39/42, item n. 1.4, 2ª ed., 2017, Fórum; MARCUS ABRAHAM, “Curso de Direito Financeiro Brasileiro, p. 241/243, item 7.11, 4ª ed., 2017, Forense; JOSÉ MATIAS-PEREIRA, “Finanças Públicas”, p. 229/232, 7ª ed., 2017, Atlas, v.g.), motivo pelo qual se torna lícito concluir – tal como o fez o E. Tribunal de Justiça paulista – que essa norma de natureza transitória não se estende, não se aplica e não obriga os Estados-membros e os Municípios, a significar, desse modo, que referido preceito normativo transitórias (ADCT, art. 113) apresenta-se desvestido de caráter impositivo em relação às unidades políticas federadas que venho a mencionar. Assume relevo, quanto ao ponto ora em destaque, a precisa advertência de CELSO DE BARROS CORREIA NETO (‘Comentários à Constituição do Brasil’, p. 2.382, 2ª ed., 2018, Saraiva/Almedina/IDP): ‘Diversamente da LRF, o Novo Regime Fiscal tem como destinatário apenas o Governo Federal, não alcançando os demais entes subnacionais (Estados, Distrito Federal e Municípios). O art. 106 não deixa dúvidas a esse respeito, ao demarcar o âmbito de aplicação das regras aos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União. Também ficou de fora o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto (art. 165, 5 52, II, da Constituição)’.17 

Os demais componentes da Segunda Turma – ministros Edson Fachin, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski e Cármen Lúcia (Presidente) – acompanharam o voto do relator e, desta maneira, foi mantida a decisão do acórdão estadual e a interpretação de que o artigo 113 do ADCT, como parâmetro constitucional, só poderia ser aplicado à União. 

7.2 O ENTENDIMENTO DO PLENÁRIO EM 2019 

Onze meses após o julgamento da Segunda Turma, o Plenário foi instado a se manifestar sobre o tema. A Assembleia Legislativa de Rondônia aprovou projeto de lei que deu origem à Lei nº 4.012/2017, proibindo a cobrança de Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) de igrejas e templos religiosos de qualquer culto; o governador do estado ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade por afronta ao artigo 113 do ADCT. 

O pleno do Supremo rejeitou a interpretação que restringe a eficácia do artigo 113 do ADCT à esfera da União, sendo o voto do ministro Marco Aurélio divergente do entendimento dos demais. O ministro Alexandre de Moraes (relator) explica em seu voto que 

a competência dos Estados para legislar sobre direito financeiro (art. 24, I, da CF), deve ser exercida de forma compatível com a Constituição Federal e com a legislação nacional editada pela União a título de legislar sobre normas gerais de Direito Financeiro (art. 24, inciso I e § 1º, c/c art. 163, I, e 169, caput, da CF), em especial a Lei de Responsabilidade Fiscal, limitação que também alcança o exercício da autonomia e poder de auto organização do ente político (art. 25 da CF). Desse modo, em que pese a EC 95/2016 estabelecer cominações específicas para o âmbito da União, sobressai o seu preponderante caráter nacional, especialmente no tocante às normas de processo legislativo e orçamentário, como o art. 113 do ADCT.18 

Ou seja, embora a interpretação literal do dispositivo em análise possa levar ao entendimento de que sua eficácia seja restrita à União e seus órgãos, o ministro afirma que a análise global da CF aliada à legislação infraconstitucional – como a própria Lei de Responsabilidade Fiscal – tornam necessária uma interpretação mais abrangente do artigo 113 do ADCT, estendendo sua eficácia também aos demais entes federativos, visto que o intuito do legislador sempre foi promover uma melhor avaliação e planejamento para o aumento de despesas e renúncia de receitas no orçamento público. Desta maneira, fixou-se o entendimento de que 

A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art. 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, requisitos esse que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirige-se a todos os níveis federativos.19 

7.3 EVOLUÇÃO DO ENTENDIMENTO DO SUPREMO 

Ao efetuar uma interpretação literal da redação do Novo Regime Fiscal, o ministro Celso de Mello20restringiu a sua aplicação à União, permitindo aos legislativos municipais e estaduais que impusesse aumentos de despesas e renúncia de receitas aos respectivos executivos. 

Menos de um ano depois, o Plenário da corte ratificou uma interpretação teleológica dos mesmos dispositivos, visto que todo o ordenamento jurídico brasileiro apontavam para a necessidade de uma gestão responsável da fazenda pública. Neste voto, o ministro Alexandre de Moraes argumenta que 

(…) em que pese a EC 95/2016 estabelecer cominações específicas para o âmbito da União, sobressai o seu preponderante caráter nacional, especialmente no tocante às normas de processo legislativo e orçamentário, como o art. 113 do ADCT.21 

Na ocasião do julgamento da ADI 5.816/RO, o único voto dissonante foi do ministro Marco Aurélio, que entendeu que a aplicação do art. 113 do ADCT aos demais entes federados configura uma interferência indevida por parte do Pretório Excelso. Nas palavras do eminente ministro, 

O referido preceito foi inserido no corpo de normas constitucionais transitórias pela Emenda de nº 95/2016 – que instituiu o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, estabelecendo, nos 20 exercícios financeiros subsequentes, limites individualizados para as despesas primárias dos órgãos nela especificados –, possuindo eficácia limitada à esfera da Administração Federal. Mostra-se inviável tomá-la como parâmetro de constitucionalidade de atos normativos editados pelos demais entes federados, em especial aqueles que não adotaram modelos fiscais temporários de rigidez similar, sob pena de ter-se indevida interferência no equilíbrio federativo brasileiro.22 

Interessante o fato de que, a partir deste julgamento, todos os ministros componentes da Segunda Turma – ministros Cármen Lúcia (Presidente), Celso de Mello, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski e Edson Fachin – alteraram sua convicção e acompanharam a interpretação mais abrangente do relator. 

A partir deste acórdão, o STF julgou sempre com base nesta interpretação, reafirmando a aplicabilidade obrigatória do art. 113 do ADCT a todos os entes federativos: 

● Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.102/RR23, Plenário, relatado pela ministra Rosa Weber; 

● Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.074/RR24, Plenário, relatado pela ministra Rosa Weber ; 

● Agravo Regimental na Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.080/RR25, Plenário, relatado originalmente pelo ministro Marco Aurélio, redação do acórdão do ministro Alexandre de Moraes, cujo voto foi acompanhado pela maioria; 

● Agravo Regimental na Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.118/RR26, Plenário, relatado pelo ministro Edson Fachin; 

● Agravo Regimental nos Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário 1.300.587/SP27, Primeira Turma, relatado pela ministra Rosa Weber; 

● Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.303/RR28, Plenário, relatado pelo ministro Roberto Barroso, que fixou a tese de que “É inconstitucional lei estadual que concede benefício fiscal sem a prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro exigida pelo art. 113 do ADCT”; 

● Embargos de Declaração no Recurso Especial 1.331.245/SP29, Plenário, relatado pelo ministro Dias Toffoli; 

● Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.882/SC30, Plenário, relatado pelo ministro Gilmar Mendes 

● Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 7.145/MG31, Plenário, relatado pelo ministro Roberto Barroso; 

● Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.152/MA32, Plenário, relatado pelo ministro Edson Fachin; 

● Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.080/RR33, Plenário, relatado pelo ministro André Mendonça; 

● Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.090/RR34, Plenário, relatado pelo ministro Dias Toffoli. 

Importante salientar que, após a aposentadoria do ministro Marco Aurélio, em 12 jul. 2021, não houve mais dissonância sobre este tema no Supremo. 

7.4. EXCEÇÕES NO ÂMBITO DA PANDEMIA 

No decurso do estado de emergência em decorrência da pandemia de Covid-19, entre fev. 2020 e mai. 2022, a Corte Suprema flexibilizou a aplicabilidade do art. 113 do ADCT, aplicando a razoabilidade aos casos em que o ente federativo buscou, através da criação de despesas ou renúncia de receitas, proporcionar a subsistência da população frente a uma emergência sem precedentes nas últimas gerações. O ministro Alexandre de Moraes, em decisão monocrática, argumenta que 

O surgimento da pandemia de COVID-19 representa uma condição superveniente absolutamente imprevisível e de consequências gravíssimas, que, afetará, drasticamente, a execução orçamentária anteriormente planejada, exigindo atuação urgente, duradoura e coordenada de todas as autoridades federais, estaduais e municipais em defesa da vida, da saúde e da própria subsistência econômica de grande parcela da sociedade brasileira, tornando, por óbvio, lógica e juridicamente impossível o cumprimento de determinados requisitos legais compatíveis com momentos de normalidade.35 

Todos os ministros vêm decidindo pela flexibilização, e o posicionamento da corte fica bastante claro em decisão da ministra Cármen Lúcia, cujo trecho segue: 

Este Supremo Tribunal Federal assentou que o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, inserido pela Emenda Constitucional n. 95/2016, é de observância obrigatória por todos os entes federados. (…) Entretanto, nesses precedentes citados não foi examinada situação de emergência em Saúde Pública decorrente de COVID-19, portanto, não podem ser aplicados neste processo.36 

8. CONCLUSÃO 

A pacificação de um entendimento é algo bastante complexo de se conseguir. Em um país tão vasto quanto o nosso, com quase 5.600 entes federativos emanando normas incessantemente, os conflitos de interpretação da norma são inevitáveis e, de certo modo, até benéficos. Afinal, se essa variedade de interpretações faz com que as discussões se tornem mais frequentes e difíceis de conciliar, a pacificação, quando ocorre, chega muito mais perto daquilo que poderia ser considerado ideal. E a eficácia do artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, no âmbito do Novo Regime Fiscal, é um exemplo de dispositivo que gerou bastante controvérsia. 

A interpretação literal da Emenda Constitucional 95/2016, que instituiu o Novo Regime Fiscal, levou respeitados doutrinadores e magistrados experientes a uma interpretação restritiva, com o entendimento de que a sua eficácia era limitada aos órgãos da União – afinal, é o que se encontra positivado no artigo 106 do ADCT. Entretanto, tal interpretação desequilibra a balança a favor das assembleias legislativas e câmaras municipais, visto que é interessante, do ponto de vista político, ter a prerrogativa de conceder benefícios fiscais e propor novos investimentos sem precisar prestar qualquer tipo de contas: para os parlamentares ficaria o bônus de ter proposto benefícios para os contribuintes, enquanto o ônus de cumprir um orçamento esfacelado sobraria para o Executivo. 

Como os poderes não são apenas independentes, mas harmônicos entre si, os executivos de diversos municípios e estados contestaram tal interpretação e buscaram o equilíbrio da balança. Nesta disputa de interpretações, é possível observar o sistema de freios e contrapesos funcionando através do controle de constitucionalidade, fazendo valer a independência e harmonia entre poderes, previstas na Constituição. 

Ao observar um recorte de cinco anos da jurisprudência do STF sobre este tema, é possível perceber o desenvolvimento do Tribunal quanto ao tema. Ao buscar o espírito da lei através de uma interpretação mais teleológica do artigo 113 do ADCT, considerando os objetivos-últimos da Constituição e seu Novo Regime Fiscal, a Corte Suprema exigiu maior responsabilidade por parte de legisladores e administradores públicos de todos os entes, promovendo assim maior equidade entre os poderes no cumprimento de orçamentos e metas fiscais.

1ARISTÓTELES. Política. São Paulo: Martin Claret, 2007, p. 170.
2VALLE, Camila Oliveira do. Locke e a “Revolução Gloriosa”. ANPUH – XXV Simpósio Nacional de História: Fortaleza, 2019, p. 3. Disponível em: https://www.anpuh.org.br/uploads/anais-simposios/pdf/2019-01/1548772191_1cbb599e4881a57662d9 8edb590cba29.pdf. Acesso em 16 ago 2023.
3FERREIRA FILHO apud LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 27ª ed. São Paulo: SaraivaJur, 2023, p. 267.
4MONTESQUIEU, Charles de Secondat, Baron de. O Espírito das Leis. 9ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 169. 
5LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 27ª ed. São Paulo: SaraivaJur, 2023, p. 267.
6LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 27ª ed. São Paulo: SaraivaJur, 2023, p. 243.
7BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 6ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 59.
8BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 6ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 11.
9bidem, p. 22.
10BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 out.1988. Brasília, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm. Acesso em 17 ago. 2023.
11Ibidem. 
12BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 6ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 17.
13MENDES, Marcos. O teto de gastos no Brasil e os riscos de abandoná-lo. Revista TCU: Brasília, v. 1, n. 148, p. 11-18, jun./dez. 2021, p. 13-14. Disponível em: https://revista.tcu.gov.br/ojs/index.php/RTCU/article/view/1782/1870. Acesso em 17 ago. 2023.
14BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 out.1988. Brasília, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm. Acesso em 17 ago. 2023.
15ABRAHAM, Marcus. Curso de direito financeiro brasileiro. 6ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020, p. 167.
16BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 out.1988. Brasília, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm. Acesso em 17 ago. 2023.
17BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no Recurso Especial 1.158.273/SP. Relator: Min. Celso de Mello. Julgado em 6 dez. 2018. Publicado em 18 dez. 2019a. p. 12-13. Disponível em https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15342017094&ext=.pdf. Acesso em 18 ago. 2023.
18BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.816/RO. Relator: Min. Alexandre de Moraes. Julgado em 5 nov. 2019. Publicado em 26 nov. 2019b. p. 12-13. Disponível em https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=751470450. Acesso em 18 ago. 2023.
19Ibidem, p. 1.
20BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no Recurso Especial 1.158.273/SP. Relator: Min. Celso de Mello. Julgado em 6 dez. 2018. Publicado em 18 dez. 2019a. Disponível em https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15342017094&ext=.pdf. Acesso em 18 ago. 2023. 
21BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.816/RO. Relator: Min. Alexandre de Moraes. Julgado em 5 nov. 2019. Publicado em 26 nov. 2019b. p. 13. Disponível em https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=751470450. Acesso em 18 ago. 2023.
22Ibidem, p. 17.  
23BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.102/RR. Relator: Min. Rosa Weber. Julgado em 21 dez. 2020. Publicado em 20 fev. 2021a. Disponível em https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15345628503&ext=.pdf. Acesso em 18 ago. 2023.
24BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.074/RR. Relator: Min. Rosa Weber. Julgado em 21 dez. 2020. Publicado em 08 mar. 2021b. Disponível em https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15345842916&ext=.pdf. Acesso em 18 ago. 2023. 
25BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental na Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.080/RR. Relator: Min. Marco Aurélio. Julgado em 17 fev. 2021. Publicado em 26 fev. 2021c. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15345754316&ext=.pdf. Acesso em 08 set. 2023. 
26BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental na Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.118/RR. Relator: Min. Edson Fachin. Julgado em 28 jun. 2021. Publicado em 06 out. 2021d. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15348141858&ext=.pdf. Acesso em 08 set. 2023. 
27BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental nos Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário 1.300.587/SP. Relator: Min. Rosa Weber. Julgado em 23 nov. 2021. Publicado em 02 dez. 2021e. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15348986040&ext=.pdf. Acesso em 08 set. 2023. 
28BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.303/RR. Relator: Min. Roberto Barroso. Julgado em 14 mar. 2022. Publicado em 18 mar. 2022a. Disponível em https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15350206064&ext=.pdf. Acesso em 08 set. 2023.
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30BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.882/SC. Relator: Min. Gilmar Mendes. Julgado em 16 mai. 2022. Publicado em 02 jun. 2022d. Disponível em https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15351537848&ext=.pdf. Acesso em 08 set. 2023. 
31BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 7.145/MG. Relator: Min. Roberto Barroso. Julgado em 30 mai. 2022. Publicado em 20 jun. 2022e. Disponível em https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15351837846&ext=.pdf. Acesso em 08 set. 2023. 
32BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.152/MA. Relator: Min. Edson Fachin. Julgado em 03 out. 2022. Publicado em 12 dez. 2022f. Disponível em https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15355239827&ext=.pdf. Acesso em 08 set. 2023. 
33BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.080/RR. Relator: Min. André Mendonça. Julgado em 05 dez. 2022. Publicado em 10 jan. 2023a. Disponível em https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15355465914&ext=.pdf. Acesso em 08 set. 2023. 
34BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.090/RR. Relator: Min. Dias Toffoli. Julgado em 13 jun. 2023. Publicado em 28 jun. 2023b. Disponível em https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15359240968&ext=.pdf. Acesso em 08 set. 2023. 
35BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.357/DF. Relator: Min. Alexandre de Moraes. Julgado em 13 mai. 2020. Publicado em 20 nov. 2020. p. 19. Disponível em https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15345034916&ext=.pdf. Acesso em 22 set. 2023.
36BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Especial 1.358.309/SP. Relatora: Min. Cármen Lúcia. Julgado em 02 mai. 2022. Publicado em 03 mai. 2022c. p. 5-7. Disponível em https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15350979086&ext=.pdf. Acesso em 22 set. 2023. 

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