REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.8082832
Beatriz Miranda Gomes2
Adriana Almeida de Sales Melo3
Resumo
Este artigo apresenta um panorama dos principais antecedentes históricos das políticas públicas de educação do Brasil a fim de localizar as atuais políticas educacionais. Tem por objetivo a construção de uma leitura histórica em educação alinhada às atuais perspectivas para o setor. Dessa forma, abordaremos elementos que constituem as trajetórias da colônia, do império e da república, pertinentes à educação. Sendo assim, pretende-se demonstrar a complexidade dos processos educacionais que remetem a aparente dinâmica de circularidade às quais circundam as disputas do campo. Para atender aos objetivos do trabalho, utilizou-se a pesquisa bibliográfica e documental relacionada com a temática, com vistas às leis de regulamentação e financiamento da educação.
Palavras-chave: Políticas Educacionais; Direito à Educação; Financiamento da Educação; Público-Privado; História da Educação.
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
A educação exerce um papel central na construção e reconstrução dos arranjos sociais, reflexo das orientações e políticas adotadas e de como os interesses são coordenados pelos atores políticos no espectro do Estado. Partindo do entendimento em Direitos Humanos, a educação hoje está constituída como direito fundamental do ser humano, imprescindível para o desenvolvimento dos sujeitos e das sociedades.
Entretanto, essa caracterização não foi comportada a todo o tempo. Ao longo da história parcelas consideráveis da população tiveram seu direito à educação restringido ou negado. Desigualdade essa que persiste até os dias atuais, seja entre os diferentes países ou no interior de cada um deles. No caso do Brasil, sua dimensão continental abarca múltiplas capacidades econômico-administrativas em diferentes níveis de maturidade institucional. Estas, somadas às latentes demandas sociais, configuram a complexa conjuntura educacional à qual operam as políticas educacionais.
Sob a perspectiva histórica, as políticas públicas para a educação no Brasil são recentes no cenário do país. A trajetória das políticas educacionais revelam uma tardia preocupação com o direito à educação. Esse histórico encontra respostas na própria formação do Estado e da sociedade brasileira, forjados a partir de um sistema e modo de produção escravista colonial, com grandes repercussões à república.
Mesmo que em grande parte da América Latina já tenha sido superado o colonialismo, faz-se necessário observar que a colonialidade permanece presente. Haja vista a continuidade do padrão de poder que opera reproduzindo relações de dominação, com negação de direitos dos povos originários e das comunidades tradicionais. Também pela subjugação do trabalho ao capital na exploração dos trabalhadores, racismo estrutural, discriminação à diversidade e pelo patriarcado. Todos estes são constituintes da base das relações sociais brasileiras e com intensa manifestação nos processos educacionais.
A condição de existência dos sujeitos envolvidos na educação é de uma existência histórica mediada por práticas objetivas nas quais eles se constituem como sujeitos. Sendo fundamental o alinhamento do conhecimento sobre os fenômenos sociais em geral e sobre os fenômenos educacionais em particular. De acordo com Freire (1996), a educação pode se realizar em dois planos, tanto no esforço de reprodução da ideologia dominante quanto em seu desmascaramento. O presente artigo apoia-se nesta concepção para compreender o processo de desenvolvimento das políticas educacionais.
A TRAJETÓRIA DA INDEFINIÇÃO DA COLÔNIA AO IMPÉRIO
Durante o período de 1500-1888, a criminosa narrativa colonial de “educação” como ferramenta “civilizadora” acometeu os povos originários e os povos de África. A negação e repressão dos saberes e culturas dessas populações se materializaram em regimes etnocidas, genocidas e escravagistas. Ao mesmo tempo, fundamentada em uma lógica de substituição e conversão, a instrução jesuítica foi estabelecida com base no ensino da doutrina cristã, da língua portuguesa e no aprendizado agrícola nos formatos europeus. Processo estabelecido por autoridades das instituições da Igreja Católica e da Coroa de Portugal.
Na narrativa hegemônica, a “educação” tinha um caráter civilizador, para a população indígena, e aquietadora, para os povos negros escravizados. Os jesuítas, à serviço da colonização conduziam a catequese aos indígenas, e aos negros, considerados sem alma, realizavam de forma compulsória batizados e trocas de nomes além da determinação de culto aos finais de semana.
Desta forma, ao mesmo passo que os representantes das instituições da Coroa Portuguesa e da Igreja Católica perpetuavam diversas violências também iniciaram em outros parâmetros a formação da elite colonial e posteriormente da elite imperial. Segundo o educador Anísio Teixeira (1976), a educação no Brasil, antes da primeira república, poderia ser caracterizada como uma tendência ornamental e livresca, destinada predominantemente para a elite da sociedade.
A educação colonial constitui-se em uma ação elitista, já que privilegiava a formação da elite colonial, a partir da formação de bacharéis que atuariam com funcionários da burocracia estatal. De acordo com Freitag (2005), a independência política brasileira trouxe a necessidade de fortalecimento da sociedade política, o que justificou o surgimento de escolas de nível superior no território nacional. Entretanto, essas instituições também reproduziam as relações de dominação estabelecidas nas estruturas estatais. (NOGUEIRA, 2009, p.7).
A iniciativa de fixação da cultura europeia na colônia portuguesa marca as origens da sociedade brasileira. A falta de rigidez da estrutura social e de uma hierarquia organizada, por exemplo, fundam características comuns entre Portugal e Brasil, uma vez que as iniciativas fortaleciam a desigualdade e não a unidade social. A hierarquia, por sua parte, baseava-se necessariamente em privilégios, sobretudo, hereditários.
Desse modo, a sociedade brasileira estabeleceu sua estrutura estatal baseada nos aspectos personalistas e domésticos. Essa condução foi determinante na formação de um Estado patrimonialista que, segundo Schwartzman (1988), apresenta formas de dominação política em que não existem divisões nítidas entre as esferas de atividade pública e privada.
Sendo assim, a manutenção dos interesses particulares e a junção do público ao privado constituem a origem do Estado brasileiro. Estes aspectos fundamentam o argumento que o liberalismo clássico não se efetivou no Brasil. Com o passar do tempo, o esgotamento desta organização entra em crise e o modelo tradicional de exploração da colônia pela metrópole chega ao fim. A crise e o fim do sistema colonial (1500-1822) são entendidas como um conjunto de tendências políticas e econômicas que justificavam a instauração do império através da “independência” do Brasil4.
Durante o Império5 (1822-1889), o enfraquecimento da monarquia, em continuidade da crise da colônia, se fortaleceu. Entre os motivos que ocasionaram a crise e respectivamente o fim da monarquia, sobretudo ao longo do Segundo Reinado, destaca-se a escravidão e seu fim, os desgastes com Exército e a criação do Partido Republicano.
Nessa conjuntura, o bloco composto pela maioria do Partido Liberal e por membros moderados do Partido Conservador defendiam a modernização da economia e do sistema político. Com mudanças lentas e graduais, previam a abolição da escravidão, da laicização do Estado e da democratização das instituições políticas. Já a outra parte do partido Conservador defendia que as reformas representariam risco às instituições políticas e à hierarquia social.
A organização imperial impossibilitava o atendimento das demandas políticas econômicas apresentadas pelos grupos emergentes da sociedade. Enquanto isso, os grupos tradicionais nem sempre sintonizavam com o método e a orientação com que o governo equacionava as questões de seu interesse.
Protecionismo alfandegário, política imigratória, abolicionismo, alargamento da representação, separação entre a Igreja católica e o Estado, administração dos interesses nacionais diante do capital estrangeiro, melhoria das condições de vida nas grandes cidades, etc., eram temas que a monarquia tinha dificuldades de enfrentar e de responder, de maneira adequada, a preservação de suas bases sociais e políticas. (ROSA, 2014, p.21).
A fundação do Partido Republicano em 1870 surge como aglutinador de contestadores que descartam a possibilidade de reformar a Monarquia. Para eles não havia alternativa: apenas um governo republicano seria capaz de efetivar a democracia no país e de atender aos imperativos de mudança. Desta forma, surge como movimento o Manifesto Republicano (1870), que reuniu fazendeiros, políticos, e intelectuais descontentes com a monarquia. Inspirados no conceito jacobino de República, com princípios de igualdade e de liberdade, a base do manifesto consistia na crítica ao regime monárquico e a defesa da democracia.
O Manifesto Republicano endossou o debate sobre as reformas. Reivindicava: a eleição das autoridades municipais, a escolha dos presidentes e vice-presidentes de província, o sufrágio universal, liberdade de culto e a reforma do sistema de educação a fim de estimular a iniciativa privada. O descontentamento destes setores e a disseminação do manifesto somado a demais aspectos fortaleceram a crise monárquica e consequentemente levaram ao fim do Império no Brasil.
A REPÚBLICA E AS PRIMEIRAS PREVISÕES EDUCACIONAIS
A ordem imperial recém implodida, não significou que a República estava construída. Ao contrário, os vícios, os privilégios, discriminações e as desigualdades seguiram. No início da República6 (1889), como principal objetivo, estavam centrados todos os esforços na imediata formação da Constituição. Descentralizar o poder e equalizar as forças de atuação das elites presentes na sociedade estava na ordem do dia. A autonomia estatal não rompeu com a lógica de privilégios e beneficiou o setor cafeeiro em detrimento dos demais. Ou seja, o setor que já possuía o poderio econômico, agora através do novo sistema, adquiriu poder político.
A discussão da república (presidencialista) nos remete ao tripé: república, democracia, e federalismo; atributos não consolidados após a proclamação. Sem participação popular, democracia representativa ou divisão dos poderes, o regime federativo no Brasil se estabeleceu baseado nos interesses da oligarquia dos cafeicultores.
O modelo agroexportador representou uma organização da sociedade brasileira de caráter urbano-agrícola-comercial em atendimento às exigências do capitalismo internacional que, ao demandar a concorrência entre países, possibilitou a dependência econômica do Brasil em relação às importações que constituíam a base econômica nacional. (RIBEIRO, 2003, p.15).
Com a crise do modelo agroexportador, visando a superação do modelo de dependência econômica, a política nacional desenvolvimentista ganha força ao priorizar o processo de industrialização nacional. Esse período foi caracterizado por uma reestruturação do Estado brasileiro, na esfera econômica, ao substituir o modelo agroexportador pela produção industrial de bens de consumo. Isto motivou iniciativas do Estado para a formação de profissionais qualificados para a indústria, no período de 1930 a 1945.
Desta forma, a educação ganha destaque no debate sobre o desenvolvimento do país. Nesse período, a discussão sobre uma Política Educacional Nacional toma força, e a movimentação em torno da pauta ganha cada vez mais adeptos, que por sua vez resultam na fundação de organizações colegiadas, tais como a Associação Brasileira de Educação, cujos marcos reivindicativos se firmaram no Manifesto dos Pioneiros da Educação na década de 1930.
A importância desse período foi registrada na história do país com a regulamentação das primeiras políticas educacionais, a partir da Reforma Francisco Campos (1931), a qual instituiu o Ministério dos Negócios da Educação e Saúde Pública7 (SAVIANI, 2007). A
Uma série de decretos dão forma aos primeiros atos dessa Reforma. Em específico: criação do Conselho Nacional de Educação (1931); organização do ensino superior no Brasil e adoção do regime universitário (1931); organização do ensino secundário (1931) e; instituição do ensino religioso como matéria facultativa nas escolas públicas do país (1932).
Para Campos (1933), o período anterior à reforma do ensino secundário brasileiro era reduzido a um “mero curso de passagem” ou um “esqueleto das provas finais”, marcado pelo caráter instrutivo. Através da reforma buscou-se imprimir para o ensino secundário um caráter educativo. Em nota afirmou:
A sua finalidade exclusiva não há de ser a matrícula nos cursos superiores; o seu fim, pelo contrário, deve ser a formação do homem para todos os grandes setores da atividade nacional, construindo no seu espírito todo um sistema de hábitos, atitudes e comportamentos que o habilitem a viver por si mesmo e a tomar em qualquer situação as decisões mais convenientes e mais seguras. Muito de propósito atribuo ao ensino secundário a função de construir um sistema de hábitos, atitudes e comportamentos, ao invés de mobiliar o espírito de noções e de conceitos, isto é, dos produtos acabados, com os quais a indústria usual do ensino se propõe a formar o stock dos seus clientes. (CAMPOS, 1933, p.6)
A Reforma Francisco Campos marca uma inflexão significativa na história do ensino secundário brasileiro. Em primeiro lugar, deve-se mencionar o aumento da duração do ensino secundário, de cinco para sete anos de duração, e a divisão em dois ciclos. No mesmo ano, também era publicado O Manifesto dos Pioneiros, que apresentava uma proposta para o sistema escolar de caráter público, gratuito, obrigatório para todos os brasileiros até os 18 anos. O documento foi redigido por Fernando de Azevedo8 e assinado por 24 renomados educadores e intelectuais, que defendiam a reconstrução do sistema educacional menos elitista e aberto à perspectiva das classes sociais com vistas às necessidades de um Brasil que se industrializava.
Sob a pauta de construção de uma nova nação, propunha-se um sistema educacional comum a todos os entes federados pela mediação político-normativa da União. Dirigido ao povo e ao governo, o Manifesto foi idealizado em um período em que diferentes projetos sociopolíticos para o país se articulavam e projetavam intervenções partindo do Estado para a nação. O documento dialogava e disputava as políticas do recém-criado Ministério da Educação e Saúde no Brasil, como pode se observar neste chamado de responsabilidade do Estado à educação:
[…] cabe evidentemente ao Estado a organização dos meios de o tornar efetivo, por um plano geral de educação, de estrutura orgânica, que torne a escola acessível, em todos os seus graus, aos cidadãos […] e teremos de buscar o meio de levar a cabo, em toda a República, uma obra metódica e coordenada, de acordo com um plano comum, de completa eficiência, tanto em intensidade como em extensão. (MANIFESTO DOS PIONEIROS, 1932).
A estrutura organizada pelo Ministério da Educação e Saúde Pública rompeu com o perfil reducionista do regime de cursos preparatórios e de exames parcelados antes estabelecidos. A Reforma Francisco Campos imprimiu a cultura escolar no Brasil sob perspectiva da escolanovista e adequou o ensino secundário com vistas à modernização nacional. Essa estrutura do ensino secundário permaneceu vigente até a década de 1960, mesmo com a Lei Orgânica do Ensino Secundário (Reforma Capanema) de 1942. Apenas algumas questões foram atualizadas conforme necessidade política (Estado Novo) do momento, a exemplo da ênfase nos conteúdos nacionalistas. Mas o ensino secundário não foi modificado substancialmente em propósitos ou estrutura.
O Estado Novo (1937-1945) ficou marcado pela ditadura de Getúlio Vargas. A constituição de 1934 foi revogada e o Congresso Nacional foi fechado. Em meio a esse período autoritário, outra reforma educacional foi alavancada, desta vez organizada pelos setores mais conservadores do cenário político.
Instituiu-se uma série de Leis Orgânicas do Ensino. Dentre elas, destacam-se as seguintes: Lei Orgânica do Ensino Industrial (1942); Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial-SENAI (1942); Lei Orgânica do Ensino Secundário (1942); Lei Orgânica do Ensino Comercial (1943); Lei Orgânica do Ensino Primário (1946); Lei Orgânica do Ensino Normal (1946); Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – SENAC (1946) e; Lei Orgânica do Ensino Agrícola (1946).
As Leis Orgânicas do Ensino da Reforma Capanema foram formalizadas por decretos-lei. Ou seja, possuem força de lei emanados do poder executivo e são similares às atuais medidas provisórias. Estas organizaram as transformações projetadas no sistema educacional brasileiro envolvendo os seguintes ramos do ensino: secundário, industrial, comercial, agrícola, normal e primário. Com a justificativa de aprimorar a organização curricular escolar, a elaboração dos atos normativos (leis-decretos) foram determinantes no dualismo do sistema educacional brasileiro, a divisão da educação propedêutica e profissional, com base na divisão de classes.
Em 1950, as Leis de Equivalência do Ensino, aparecem para suprir as limitações existentes nas Leis Orgânicas do Ensino que já não respondiam às aspirações da sociedade vigente em plena expansão econômica e industrial. Esta lei assegurou a equivalência do certificado de conclusão dos cursos técnicos comerciais ao segundo ciclo do secundário, permitindo ao seu portador candidatar-se a quaisquer cursos superiores, mediante exames vestibulares, não apenas àqueles diretamente relacionados ao curso técnico de comércio.
De forma geral, a aceleração do processo de substituição das importações para industrialização definiram o período de 1945 a 1964, no plano econômico. Ao mesmo tempo, no plano político, o Estado desenvolvimentista incentivou a presença do capital estrangeiro. Com esse alinhamento político, a Lei de Diretrizes e Bases9 (LDB) de 1961 foi promulgada. Após anos de embates, seu texto trouxe um predominante alinhamento político ao Governo, e o setor privado foi privilegiado, limitando a expansão do ensino público. Nesse período, a promoção de uma escola que reproduz e reforça a estrutura de classes era deliberada com base na divisão do trabalho, com a separação do trabalho manual do trabalho intelectual.
No período de 1964 a 1985, o processo de industrialização brasileiro adotou padrões internacionais de produção. Isto significou o aumento da internacionalização do mercado e a incorporação de novas tecnologias à produção nacional. Dessa forma, o Estado se apresentou como conciliador entre os interesses nacionais e internacionais, aderindo a práticas entreguistas e à ditadura militar.
EDUCAÇÃO NA DITADURA MILITAR
Com o golpe militar de 1964, o Brasil passou por um período de 21 anos de estado de exceção. À sombra da justificativa da segurança nacional, em resposta às pautas, movimentos, articulações e processos populares progressistas que tomavam o país por justiça social, a Ditadura Militar (1964-1985) dissolveu o Congresso Nacional, os partidos, censurou a imprensa, reprimiu, torturou e matou militantes, estudantes10 e apoiadores da democracia.
As marcas e heranças desse período permanecem impregnadas em nossa cultura, com grandes reflexos da educação à segurança pública. Em depoimento, Silvana Aparecida de Souza durante a 126ª audiência pública da Comissão da Verdade do Estado de São Paulo “Rubens Paiva” em parceria com a Comissão Nacional da Verdade, no dia 30 de maio de 2014, declarou:
Existia uma potencialidade de desenvolvimento de um sistema educacional de qualidade, para todos, e esse é o sentido do democrático, que está no título dessa fala. Porque democrático não é o que está pensado, simplesmente, como participação da comunidade na gestão da instituição escolar, seja ela de educação básica ou de ensino superior. […] Essa potencialidade de um sistema educacional que reduzisse a desigualdade entre as pessoas, eu defendo que estava [sendo] pensando no período que antecedeu o Golpe Militar e que isso foi interrompido e que, infelizmente, se mantém até hoje.
Houve descontinuidade dos projetos que tinham sido formulados durante o período das reformas de base de João Goulart. As intervenções feitas na estrutura do sistema educacional no período da ditadura prejudicaram substancialmente a qualidade do ensino, em todos os níveis. A visão militarista, somada aos acordos com os Estados Unidos, empobreceram as escolas brasileiras.
As políticas educacionais implementadas à época possibilitaram a imposição de diretrizes ideológicas conservadoras. Essas diretrizes, se demonstraram através da formatação do conteúdo, da privatização, da militarização do ensino, da Educação Moral e Cívica e, principalmente, pelo reducionismo educacional para formação de mão de obra para o mercado de trabalho.
A abertura para instalação de multinacionais pelo crescente endividamento externo proporcionou a vinculação do país ao capital estrangeiro, aprofundando conflitos que hoje se passam na relação público-privada. A articulação entre educação e trabalho na ditadura, em parte, deveu-se aos acordos firmados entre o Ministério da Educação (MEC) e organismos internacionais como o AID 611, cujas consequências o país vive até a atualidade.
Em depoimento, o professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Luis Antônio Cunha destacou durante a 126ª audiência pública da Comissão da Verdade do Estado de São Paulo “Rubens Paiva” em parceria com a Comissão Nacional da Verdade no dia 30 de maio de 2014:
[..] A ditadura não inventou a dualidade setorial público/privada na educação, tampouco inventou a simbiose Estado/capital na economia. O que ela fez foi intensificar essa dualidade fundante da educação brasileira e combiná-la, de odo peculiar, com os níveis de ensino, o superior e o básico.
As reformas empreendidas pelo Regime Militar, apesar de absorverem alguns elementos do debate anterior, precisaram ser rearranjadas para garantir que as orientações das agências internacionais e relatórios vinculados ao governo norte-americano fossem cumpridos. Naquele momento, tratava-se de incorporar compromissos assumidos pelo governo brasileiro na Carta de Punta del Este (1961) e no Plano Decenal de Educação da Aliança para o Progresso, provindos dos acordos entre o Ministério da Educação e a Agência de Desenvolvimento Internacional (MEC–AID). Iniciou-se, assim, no Regime Militar, uma confecção de políticas de caráter desenvolvimentista, articuladas a um processo de reorganização do Estado.
Como resultado deste processo de recomendações, o Regime Militar reduziu drasticamente os recursos para a educação. Segundo Evangelista (2000), a década de 1980 concentrava os seguintes índices: a) 50% das crianças eram retidas ou evadiam ao longo da 1ª série do primeiro grau; b) 30% da população eram constituídos de analfabetos; c) 23% dos professores eram leigos; e d) 30% das crianças estavam fora da escola.
A crise econômica e social desmascararam a narrativa do “milagre econômico”, outrora divulgado pelo regime militar. A Crise fiscal acabou gerando forte pressão sobre esse regime, o que possibilitou fissuras em sua estrutura.
Com o término do Regime Militar, uma eleição indireta tornou Tancredo Neves12 Presidente da República em 1985. A vitória de alguns partidos de oposição em eleições estaduais e municipais possibilitaram a presença de intelectuais oriundos das universidades na estrutura. Desta forma, aos poucos, os governos locais começaram a projetar uma política educacional contrária à da ditadura militar e com maior sintonia aos anseios dos educadores e necessidades dos educandos.
REDEMOCRATIZAÇÃO: A EDUCAÇÃO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
Para Melo (2016), as mudanças nas políticas educacionais brasileiras se realizaram de forma intensa e acelerada desde a transição democrática, com a presença de diferentes perspectivas das que emergiram na promulgação da última lei de diretrizes e bases da educação nacional. Segundo a autora, as transformações se demonstraram em forma, natureza e conteúdo com incorporações de fluxos e refluxos de novas demandas sociais; de novos acordos e contratos internacionais. Nesse movimento, a atuação dos atores políticos foram adaptadas para atender a construção de novos projetos de educação e de sociedade.
Quando José Sarney assume a presidência do país (1985-1990) , importantes emendas são feitas à Constituição, como a que estabeleceu eleições diretas. Já no aniversário de 97 anos da Proclamação da República foi eleita a Assembleia Nacional Constituinte. O movimento para a elaboração da nova constituição (CF/88) e formulação do texto constitucional são elementos que marcaram a história das políticas públicas educacionais.
O início do processo de redemocratização do país foi marcado por um importante debate sobre democracia e, consequentemente, sobre a educação brasileira. A promulgação em 1988 da nova Constituição acomodou em seu texto várias conquistas de direitos e diversos mecanismos democratizadores e descentralizadores das políticas sociais, os quais ampliaram os direitos de cidadania na direção do fortalecimento da responsabilidade social do Estado.
A Carta Magna traz no corpus do seu texto muitas das reivindicações dos educadores, respeitando o consenso da área, versando sobre temas como: gestão democrática, financiamento da educação e valorização profissional. Entretanto, as novas configurações internacionais acabam por ‘abafar’ um pouco destas conquistas. (CUNHA, 2014).
Segundo Romualdo (2018), a Constituição de 1988 é a expressão, no terreno legal, do mais próximo que já estivemos de um Estado de Bem-Estar Social. É isso que a torna tão combatida pelos conservadores. A combinação de Estado Democrático de Direito e declarações de direitos sociais na periferia do capitalismo assusta o status quo. Em declaração para matéria da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (ANPEd) o professor Romualdo Portela observa:
“No que diz respeito ao Direito à Educação, a CF-88 é referência fundamental para consolidar a educação como um direito de todos os cidadãos. […] Estabelece a educação como o primeiro dos direitos sociais (art. 6º), reafirma o dever do Estado para com a educação (art. 205) e, pela primeira vez em nível nacional, “a gratuidade do ensino público nos estabelecimentos oficiais” (art. 206, IV), ampliando a gratuidade para o ensino médio, antes tratada como exceção e declara, explicitamente, a gratuidade para o Ensino Superior (art. 206, IV). Inclui a educação infantil no sistema de ensino, retirando-a da assistência social, garante o atendimento especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino; garante a oferta do ensino noturno regular, adequada às condições do educando; prevê atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. E, além disso, o artigo 227 declara a prioridade no atendimento da criança e do adolescente e, ao ser regulamentado, dá origem ao Estatuto da Criança e do Adolescente”.
Como pode-se ver, a estrutura da educação brasileira sofreu significativas alterações ao final dos anos 1980. Com a nova constituição de 1988, promulgada sob o ideal da redemocratização nacional, expressaram-se concepções de educação nos artigos 205 ao 214, partindo da compreensão de educação como direito social, onde destacou-se o papel preponderante do Estado em relação ao da família.
O DIRECIONAMENTO DAS POLÍTICAS EDUCACIONAIS A PARTIR DE 1990
Quando Fernando Henrique Cardoso assume a presidência em 1995, uma nova composição e estratégia de governo se formam, ora inovando, ora dando continuidade a medidas passadas. O cenário da tramitação da LDB/1996 evidenciou o campo de disputa ideológica entre o público e o privado. A relação conflitante entre a defesa da educação pública socialmente referenciada contrasta com a educação privada, administrada por empresários sob a lógica da mercadoria.
A construção do texto legislativo da LDB/96 perpassa por um habilidoso jogo linguístico, o qual inverte termos e sinais, de modo a torná-los condizentes às demandas do setor privado, assimilando também, de forma parcial, pautas dos movimentos educacionais progressistas. Essa tramitação reflete o quadro das disputas no panorama político da sociedade, vigente nos dias atuais.
Desde a promulgação da Constituição Federal, 25% (vinte e cinco por cento) das receitas dos impostos e transferências dos Estados, Distrito Federal e Municípios se encontram vinculados à Educação. Com a Emenda Constitucional nº 14/96, 60% (sessenta por cento) desses recursos da educação passaram a ser sub vinculados ao ensino fundamental (60% de 25% = 15% dos impostos e transferências), sendo que parte dessa subvinculação de 15% (quinze por cento) passava pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), e a partilha dos recursos tinha como base o número de alunos do ensino fundamental atendido em cada rede de ensino.
Em substituição ao Fundef, foi criado o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB pela Emenda Constitucional nº 53/2006 e regulamentado pela Lei nº 11.494/2007 e pelo Decreto nº 6.253/2007, com vigência estabelecida para o período 2007-2020.
Nesse novo cenário, a subvinculação das receitas dos impostos e transferências dos estados, Distrito Federal e municípios passaram para 20% (vinte por cento) e sua utilização foi ampliada para toda a educação básica por meio do Fundeb. Esse passou a promover a distribuição dos recursos com base no número de alunos da educação básica informado no Censo Escolar do ano anterior, sendo computados os estudantes matriculados nos respectivos âmbitos de atuação prioritária (§§ 2º e 3º do art. 211 da Constituição Federal). Ou seja, os Municípios passaram a receber os recursos do Fundeb com base no número de alunos da educação infantil e do ensino fundamental e os Estados com base nos alunos do ensino fundamental e médio.
Durante esse período, o financiamento da educação no Brasil retrocede mais uma vez após a aprovação da Emenda Constitucional nº 95/2016, fundamentada no teto de gastos públicos, a qual revoga as vinculações constitucionais de investimento em educação por vinte anos. O quadro que deflagrou essa situação iniciou-se com o afastamento da presidenta Dilma Rousseff a partir das acusações da imputação de crime de responsabilidade e consequentemente em seu impeachment: um golpe institucional de caráter midiático e jurídico. A ruptura democrática de ordem constitucional resultou na posse do ex-Presidente interino Michel Temer e revelou a descontinuidade de processos e práticas democráticas em favor de articulações políticas golpistas com interesses de cunho privado e financiadas pelo mercado financeiro.
Por sua vez, Temer, a fim de aprofundar a política de austeridade econômica, apresenta uma agenda de cortes para educação a partir da proposição e aprovação da PEC n. 241/2016. Essa medida, entre outras consequências, comprometeu e inviabilizou a execução de diversas metas do Plano Nacional de Educação (PNE), prioridade da época. Outra medida pertinente ao campo concretizou-se na edição da medida provisória 746/2016 de Reforma do Ensino médio, que posteriormente transformou-se na lei 13415/2017, alterando a LDB com previsões curriculares e de financiamento.
Após o impacto proporcionado pela Emenda Constitucional nº 95/2016 na educação, as atenções dos setores e movimentos em defesa da educação pública se voltaram para o fim da vigência do Fundeb, definido para 31 de dezembro de 2020. A principal discussão estava em torno da continuidade do Fundo como mecanismo de financiamento da educação básica, pauta prioritária para os movimentos e setores educacionais. A matéria do Fundeb era de primeira ordem no Congresso Nacional, com uma intensa disputa política entre setores privatistas e movimentos em defesa da educação pública.
Como resultado, foi promulgada a Emenda Constitucional n° 108, de 27 de agosto de 2020, que tornou o Fundeb permanente e, dentre outros, elevou a participação da União no financiamento da educação infantil e dos ensinos fundamental e médio. Além disso, previu o aumento de recursos da complementação da União e o aprimoramento dos critérios de distribuição desses recursos.
Em retrospectiva, após quase 14 anos de governos petistas, as contradições se faziam presentes. Entretanto, observamos que ao mesmo tempo em que se priorizou o mercado, também se investiu em formulações e financiamento de políticas públicas sociais, em específico de políticas educacionais. Quando Michel Temer do PMDB assume como presidente interino de 2016-2018, o cenário educacional é atingido pelas mudanças nas correlações políticas.
As eleições de 2018 foram marcadas por uma forte polarização e resultaram na eleição de Jair Messias Bolsonaro. O governo Bolsonaro, aprofundou o projeto do golpe de 2016 e expressou uma dinâmica intensa de regressão política no campo dos direitos sociais. Na educação, em termos gerais, proporcionou: desmonte das instituições públicas de ensino via estrangulamento econômico; quebra da autonomia das instituições de ensino; cerceamento e enfraquecimento da pesquisa; e fortalecimento das empresas privadas de educação via gestão empresarial e militar para as escolas públicas.
As consequências desta gestão do governo federal para o campo da educação são graves e ainda não estão mensuradas em sua totalidade. Apesar da reeleição de Luiz Inácio Lula da Silva em 2022 para seu terceiro mandato, as perspectivas de reversão e de avanços da atual gestão para o campo da educação são limitadas, mas sinalizam caminhos de construção.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Com base na síntese dos principais antecedentes históricos das políticas educacionais no Brasil, observa-se o curso de indefinição de políticas e recursos para a definição de formulações políticas com destinação de recursos e vinculação institucional. As medidas que regulamentaram e financiaram o desenvolvimento e manutenção da educação no Brasil ao longo dos anos foram fundamentais para se estabelecer uma política nacional de educação. As prerrogativas e responsabilidades do Estado, no entanto, ainda se demonstram insuficientes para a demanda educacional.
O quadro situacional das demandas educacionais, constituído pelos resultados expressos nos índices obtidos por meio das avaliações institucionais, tornam públicos os potenciais e debilidades da realidade educacional brasileira. Atualmente, os indicadores de desempenho e qualidade revelam grandes desafios para o campo. Apesar da definição constitucional, a consolidação e universalização da educação como direito social ainda está em construção.
A implementação de novas políticas e o aperfeiçoamento das que seguem vigentes para o atendimento das debilidades da educação pública e gratuita perpassam as disputas políticas e os diferentes projetos de sociedade e educação. A ambivalência público privada posta no campo educacional tem expressão em toda a sociedade, desde os textos legislativos até a consolidação dos movimentos em defesa da educação, ou na formação de lobby privatista.
Os processos de disputa acompanham a expressividade da educação na atual organização social. A materialização das políticas educacionais e a forma como são financiadas não reúnem apenas os interesses políticos adversos em disputa no âmbito do Estado. De forma ampliada, na sociedade o capital configura suas operações a partir das inclinações do mercado financeiro.
As políticas educacionais oscilaram em meio às múltiplas influências e atores políticos em movimentos de estagnação, avanços e retrocessos. Conforme a conjuntura, os planos incorporam com mais ou menos intensidade a realidade econômica que ampara diferentes projetos nacionais de desenvolvimento. Contudo, a política de austeridade aplicada na gestão dos últimos governos centrais ganha cada vez mais expressão. A concepção de redução de custos, por via de ajustes no orçamento destinado aos direitos sociais, ameaçam as realizações significativas de outrora e comprometem futuros avanços educacionais.
4Declarada em 7 de setembro de 1822, quando Dom Pedro realizou o grito da independência às margens do Rio Ipiranga, em São Paulo. Esse, no entanto, é apenas o final de um processo iniciado em 1808, quando a família real portuguesa mudou-se para o Brasil.
5O período imperial do Brasil é dividido em três fases: Primeiro Reinado (1822-1831); Período Regencial (1831-1840); e Segundo Reinado (1840-1889).
6 A Proclamação da República Brasileira aconteceu no dia 15 de novembro de 1889. Resultado de um levante político-militar que deu início à República Federativa Presidencialista. Fica marcada a figura de Marechal Deodoro da Fonseca como responsável pela efetiva proclamação e como primeiro Presidente da República brasileira em um governo provisório (1889-1891).
7Criado o Ministério dos Negócios da Educação e Saúde Pública com a função de “despacho dos assuntos relativos ao ensino, à saúde pública e à assistência hospitalar”. O primeiro ministro da Educação foi o mineiro Francisco Campos. (Decreto nº 19.402, de 14 de novembro de 1930) reforma estabeleceu, oficialmente em nível nacional, a modernização do ensino secundário brasileiro, conferindo organicidade à cultura escolar do ensino secundário, rompendo com estruturas seculares nesse nível de escolarização. Esta e outras medidas procuravam alinhamento com a sociedade capitalista que se consolidava no Brasil, nos anos de 1930.
8Fernando de Azevedo (1894-1974) foi um educador, professor, administrador, ensaísta e sociólogo brasileiro. Criou o Instituto de Educação, da Universidade de São Paulo (USP), e pela primeira vez no Brasil passou a existir um ensino de formação de professores a nível universitário. Em 1938 passou a dirigir o Instituto de Educação.
9No final da década de 1940, o então ministro Clemente Mariano nomeou uma comissão de especialistas para construção da Lei de Diretrizes e Bases da Educação. A comissão presidida por Lourenço Filho foi a responsável por encaminhar uma proposta ao Congresso Nacional, o debate em torno da proposta institucional durou cerca de 13 anos, seu texto legislativo foi fortemente disputado pelo setor conservador com interesses privatistas.
10Honestino Guimarães: PRESENTE (estudante da Universidade de Brasília morto pelo regime militar)
11Sigla em inglês: Agência para Desenvolvimento Internacional. Esses acordos ficaram conhecidos como MEC- Usaid e marcaram as reformas no período entre 1964 e 1968.
12Tancredo de Almeida Neves (1910-1985) foi eleito presidente da República pelo Colégio Eleitoral em 15 de janeiro de 1985. Sua eleição marcou o fim de 21 anos de ditadura militar. Porém, em 14 de março, véspera da posse, o político mineiro faleceu. Desta forma, seu vice José Sarney tomou posse e completou seu mandato até 1990.
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1O presente artigo deriva dos estudos elaborados no trabalho de dissertação de mestrado da autora, em versão
adaptada.
2Mestranda em Educação pela Universidade de Brasília (UnB). Brasília, Brasil. E-mail:<beatrizzgomezz@gmail.com>; <https://orcid.org/0000-0002-9334-0092>.
3Doutora em Educação pela Universidade de Campinas (UNICAMP). Brasília, Brasil.<adrianasalesdemelo@gmail.com>; <https://orcid.org/0000-0002-6749-4725>.