LAND REGULARIZATION FOR LOW-INCOME POPULATION IN PERMANENT PRESERVATION AREA (PPA): THE CASE OF SERRA DAS AREIAS
REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ra10202505282354
Athaliny Pereira Rodrigues1
Lorena Tôrres de Arruda2
RESUMO: O presente estudo tem como foco a análise da regularização fundiária em áreas de preservação permanente (APP) com vista na garantia do direito à moradia digna para as pessoas de baixa renda ocupantes dessas localidades. Diante dessa situação, a pesquisa busca compreender os aspectos inerentes a esse direito sob a perspectiva legal e constitucional, abordando sua evolução, bem como sua relevância no contexto social, com ênfase nas normativas estabelecidas na Lei n.⁰ 13.465/17, conhecida como Lei de Regularização Fundiária Urbana (REURB), que surge com a perspectiva de implementação da regularização em áreas de preservação permanente. O objetivo do estudo é buscar estabelecer um equilíbrio entre questões relacionadas ao direito urbanístico e ambiental, levando em consideração a ocupação do solo e o crescimento das cidades, de modo que a população permaneça em locais já ocupados. Destarte, valendo-se do método de pesquisa bibliográfica, os estudos se justificam pela necessidade de reduzir os efeitos nocivos das ocupações clandestinas em áreas de preservação permanente, o qual se mostrou eficiente no alcance dos objetivos da pesquisa. Nesse sentido, os resultados foram satisfatórios para a compreensão da temática e no entendimento do estágio em que essa discussão se encontra, podendo-se mencionar que as perspectivas de regularização fundiária das regiões de preservação ainda caminham a paços curtos, cujos atritos pautam-se nos conflitos jurídicos decorrentes da divergência de interesses nos princípios ambientais e urbanísticos, além do direito à moradia.
PALAVRAS: Direito à moradia. Regularização fundiária. Serra das areias e conflitos.
ABSTRACT: The present study focuses on the analysis of land regularization in permanent preservation areas (APP) with a view to guaranteeing the right to decent housing for low-income people occupying these locations. Given this situation, the research seeks to understand the aspects inherent to this right from a legal and constitutional perspective, addressing its evolution, as well as its relevance in the social context, with an emphasis on the regulations established in Law n.⁰ 13,465/17, known as Law of Urban Land Regularization (REURB), which arises with the prospect of implementing regularization in permanent preservation areas. The objective of the study is to seek to establish a balance between issues related to urban planning and environmental law, taking into account land occupation and the growth of cities, so that the population remains in already occupied places. Therefore, using the bibliographical research method, the studies are justified by the need to reduce the harmful effects of clandestine occupations in permanent preservation areas, which proved to be efficient in achieving the research objectives. In this sense, the results were satisfactory for understanding the theme and understanding the stage at which this discussion is, and it can be mentioned that the prospects for land regularization in preservation regions are still in short progress, whose frictions are based on legal conflicts arising from divergence of interests in environmental and urban planning principles, in addition to the right to housing.
ABSTRACT: Law Housing. Land regularization. Serra das arenas and conflicts.
INTRODUÇÃO
Em face do atual cenário de negligência dos direitos sociais, a pesquisa surge com a pretensão de analisar as perspectivas de regularização fundiária para a população de baixa renda em áreas de preservação permanente (APP). Dessa forma, a problemática consiste na vulnerabilidade desse público, uma vez que desprovidos de condições que os assegurem o mínimo existencial, sobretudo no tocante ao direito à moradia digna, direito social previsto no artigo 6º da Constituição Federal de 1988.
Dessa maneira, o objetivo geral do presente estudo volta-se à análise jurídica acerca da possibilidade legal de promover a regulamentação fundiária nas áreas preservadas uma vez que já se encontram ocupadas por essa população, de maneira irregular. Para tanto, os objetivos específicos voltar-se-ão ao estudo do direito à moradia sob a perspectiva legal e constitucional, contemplando sua evolução ao longo dos séculos até os dias atuais, pontuando os marcos considerados mais importantes.
Além disso, cuidar-se-á em compreender o atual cenário jurídico no que tange à regularização fundiária, concentrando os estudos na identificação do equilíbrio entre a regularização e a preservação ambiental. E, por último, analisar-se-á a viabilidade da regularização fundiária nas áreas de preservação permanente, além de realizar um breve estudo sobre o caso da Serra das Areias, no Estado de Goiás.
Para tanto, a metodologia a ser utilizada consiste no método de revisão bibliográfica, concentrando-se, sobretudo, no estudo da Lei n.⁰ 13.465/17, visto que a referida passou por diversos desdobramentos na busca por promover maior acolhimento às pessoas que se encontram em situação de vulnerabilidade social e habitacional, visando reduzir o déficit habitacional e o melhoramento desse cenário, no Brasil, como também alcançar níveis mais elevados de proteção ao meio ambiente, a partir de práticas regulamentadoras de regiões ocupadas irregularmente.
O trabalho encontra justificativa na necessidade de identificar e discutir os entraves à garantia do direito à moradia digna em prol da população de baixa renda, diante do atual cenário de desigualdade social e a exposição dessas pessoas a situações de risco e a carência de políticas públicas voltadas a atender os seus interesses e seus direitos básicos, bem como do mínimo existencial, em virtude da inacessibilidade de tais serviços pelo Estado.
Nessa perspectiva, Lei n.⁰ 13.465/17 surge com a capacidade de provocar alterações positivas nesse cenário de desequilíbrio social e ambiental, entretanto, conta com inúmeros desafios que comprometem a sua eficácia, muito embora preveja mecanismos mais eficientes para a promoção da regularização fundiária nas APPs. A regulamentação, por sua vez, tem o condão de tornar regular inúmeras propriedades, garantindo maior segurança jurídica e habitacional ao público afetado, mediante implementação documental, além de que, a partir de então, esse cidadão também terá maior acesso às políticas sociais, dentre as quais está o direito à educação, trabalho, transporte, a água potável e energia, etc.
Desta feita, o trabalho estruturar-se-á em tópicos, de modo que o primeiro introduzir a o direito à moradia e sua contextualização histórico-evolutiva. Na sequência, com base na Lei de Regulamentação Fundiária, será analisada as questões inerentes ao direito ambiental e direito urbanístico, buscando compreender o ponto de equilíbrio entre ambos. E, ao final, ainda se valendo da legislação supra, analisar-se-á a possibilidade de regularização fundiária, dentro dos ditames legais de proteção ambiental, das Áreas de Proteção Permanentes para as pessoas de baixa renda, que vivem em ocupações irregulares e em situação de extrema vulnerabilidade social.
2 O DIREITO À MORADIA E SUA EVOLUÇÃO HISTÓRICA
As questões inerentes à moradia perpassam por uma longa evolução ao longo dos séculos, eis que o direito à moradia propriamente dito foi alcançado a partir de muitas lutas sociais até o seu efeito surgimento. Nos períodos colonial e imperial, em razão da extrema desigualdade social e econômica, as pessoas da classe pobres, sobretudo aqueles que se encontravam em condição de escravidão, viviam em situação de precariedade extrema no que diz respeito à habitação. Isso porque, em tempos pretéritos, a moradia não era vista como um direito, tratava-se, pois, de um privilégio restrito apenas às populações de elite que possuíam terras, imóveis e propriedades (Magalhães; Barbora, 2022).
Nesse contexto, um dos marcos mais importantes, no Brasil, foi a abolição da escravidão, em 1888, que, apesar do progresso resultante desse fato, surgiram novos percalços habitacionais, vez que os espaços urbanos passaram a ser palco de imigrações rurais – chamado êxodo rural – de pessoas que saiam do campo para as cidades em busca de emprego, principalmente nas indústrias, o que desencadeou a ocupação e formação das favelas dentre outras ocupações irregulares, cuja expansão desencadeou uma crise habitacional observada até os dias atuais (Magalhães; Barbora, 2022).
Com o crescimento dos espaços urbanos e a aceleração da indústria, no início do século XX, inaugurou-se um cenário voltado à tentativa de regulamentar tais espaços, ainda que de maneira sutil, concentrando-se, entretanto, na população da elite brasileira. Posteriormente, o Código Civil de 1916 passou a abordar a temática, contudo, restringe-se a questões inerentes à posse e propriedade, sem voltar os olhares às questões habitacionais da população pobre, negligenciando o cenário de desigualdade (Magalhães; Barbora, 2022).
Nesse aspecto, a escassez de políticas habitacionais se perdurou por longos anos e a ocupação dos espaços urbanos entre os séculos XIX e XX foi agravando a situação da população das favelas foram, que se expandiam de maneira exponencial. Diante do cenário catastrófico, resultante de precárias condições habitacionais, a sistemática alcançou o debate internacional. Desta feita, no ano de 1948, a Organização das Nações Unidas (ONU) promulgou a Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH), a qual reconheceu a moradia como direito humano e fundamental.
Mais tarde, a discussão ganhou novos espaços de debates internacionais com o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC), no ano de 1966, e a Convenção Americana sobre Direitos Econômicos (CADH), que previram o dever dos Estados de implementarem medidas para viabilizar o mínimo existencial, dentre as quais incluíram direito à habitação adequada e à moradia digna, reforçando a importância de criação de políticas habitacionais destinadas à população de baixa renda.
Enquanto isso, no Brasil, durante o governo de Getúlio Vargas, no ano de 1960, foram criadas instituições destinadas ao planejamento urbano e habitacional, além da criação do Banco Nacional de Habitação (BNH), em 1964, que, entretanto, ainda privilegiava os espaços elitizados, enquanto a população pobre permanecia à margem da sociedade, fator que cooperava para a intensificação das áreas de ocupação irregular.
No ano de 1988, com a promulgação da Constituição Federal, o direito à moradia foi incluso no rol dos direitos sociais básicos, descritos no artigo 6º da Carta Magna. A partir de então se iniciou um processo de estruturação de políticas públicas voltadas ao estabelecimento de diretrizes para o desenvolvimento urbano, sustentável e amplo, de modo a alcançar a todos, especialmente com o sancionamento do Estatuto das Cidades no ano de 2001, criando, assim, diretrizes específicas acerca do tema (Streck, 2012).
O Estatuto da Cidade (Lei n.º 10.257/21) estabeleceu o Sistema Nacional de Habitação e Interesse Social (FNHIS), o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), trazendo uma perspectiva mais ampla, acessível e sustentável, mediante integração do sistema de zoneamento, regularização fundiária, bem como prezando pela qualidade do ambiente habitacional, com implementação de políticas públicas para atender a todas as demandas, especialmente aquelas que dizem respeito à população de baixa renda. É válido lembrar que tais normativas foram antecedidas por movimentos sociais e intensas lutas por reforma agrária de pessoas que ansiavam por melhores condições de vida e dignidade de moradia (Brasil, 2021).
Na perspectiva de Júlio (2023), as novas normativas visam assegurar a todos os cidadãos o direito ao acesso a uma habitação digna, com condições mínimas de habitação, bem como acesso a serviços essenciais, como o saneamento básico, energia, água potável, transporte, moradia digna, adequada e segura, englobando direito à segurança, à vida, à integridade física, proteção da família e, sobretudo, o alcance da efetiva função social da propriedade, com o fito de assegurar o direito fundamental da dignidade humana a todos os cidadãos.
Com efeito, a moradia é digna, enquanto direito fundamental expressamente incurso na Constituição Cidadã, está ligada aos ideais de proteção familiar e do cumprimento da função social da propriedade, princípio também previsto na Carta Magna, devendo ser destinado a todos, sem distinção de qualquer natureza. Trata-se de um pilar da justiça social com vista à redução das desigualdades e da pobreza, revelando, portanto, a essencialidade das políticas e programas de cunho habitacional, eis que a formulação de tais políticas públicas se desenvolve a partir de projetos habitacionais com preços mais acessíveis, com vista a conter a urbanização desordenada, representa uma barreira na garantia desse direito (Júlio, 2023).
Ademais, o reconhecimento da habitação como direito social em busca da inclusão e igualdade social também está previsto na Convenção Sobre a Eliminação da Discriminação Contra Mulheres, destinado ao enfrentamento de desigualdade de gênero, que busca a inserção de mulheres, sobretudo aquelas que se encontram em situações de vulnerabilidade, em moradias seguras e dignas. É certo que é obrigação do Estado a formulação das políticas implementadoras de ações e projetos que viabilizem o acesso às residências urbanas de maneira regular, a partir de projetos habitacionais viáveis e capazes de tornar concreto tudo aquilo que as legislações e tratados já vêm prevendo (Magalhães; Barbora, 2022).
Contudo, a concretização desse direito ainda enfrenta entraves em virtude, sobretudo, da má distribuição de terras e do déficit habitacional em ascensão e carência da efetivação das políticas públicas habitacionais e urbanísticas, o que tem sido discutido por diversos estudiosos nos últimos anos. Com o crescimento dos núcleos urbanos informais os desafios se agravam, somando-se à escassez de coordenação estatal e harmonia entre as esferas federal, estadual e municipal, comprometendo a implementação de soluções eficazes. A propósito, o direito à moradia não se restringe à oferta de estruturas físicas, mas também de condições que proporcionem aos cidadãos a segurança necessária e o tirarem da situação de vulnerabilidade social (Wantoil; Morato, 2023).
Nesse sentido, Magalhães e Barbora (2022), assevera que a participação da sociedade civil tem se mostrado de grande relevância, quando manifestada como forma de reivindicação por tais direitos e de maneira fiscalizatória, intensificando o incentivo ao desenvolvimento das políticas mais inclusivas, voltadas para esse fim. Porquanto, os movimentos sociais contribuem para a efetivação de garantir as constitucionais, dentre os quais pode-se mencionar o Movimento dos Trabalhadores Sem Teto, (MTST), que pressiona o Estado a desenvolver ações garantidoras do acesso habitacional para a população marginalizada. Portanto, trata-se de iniciativas relevantes na busca da concretização das premissas em busca de atender os interesses daqueles que mais precisam: a população de baixa renda.
Isso porque, embora tenha havido inúmeros avanços legislativos no que tange à garantia de moradias aos cidadãos, essa ainda é uma batalha em andamento, haja vista que a distribuição dos recursos naturais e das terras é extremamente desigual, sendo este um dos grandes desafios ao enfrentamento da pobreza e da promoção de uma justiça social mais inclusiva e ampla. Nesse enfoque, segundo o Ministério do Desenvolvimento Regional, cerca de 50% dos imóveis do Brasil ainda são clandestinos, sendo que, dentre eles, 30 milhões não possuem escritura pública (Magalhães; Barbora, 2022).
Nesse sentido, enfatiza-se que a falta de políticas adequadas de emprego e renda exacerbam o déficit habitacional, levando as pessoas a buscar moradias em qualquer lugar, ainda que inapropriado e irregular, fator desencadeado da exclusão social e motivador das desigualdades ocupacionais. Por tais razões é que se exige o empreendimento de mútuos esforços entre a coletividade e o poder público, de maneira contínua, tendo em vista que o desafio ainda é criar um ambiente onde a moradia digna seja acessível a todos e que se define a construção de cidades mais justas e inclusivas para que o direito social à moradia digna seja efetivamente vivenciado por toda a população brasileira (Magalhães; Barbora, 2022).
3 O EQUILÍBRIO ENTRE A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E A PRESERVAÇÃO AMBIENTAL
A regularização fundiária é definida como um conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais voltadas à integração de ocupações informais no contexto urbano, de forma ordenada e sustentável, cuja finalidade consiste na garantia da segurança jurídica aos moradores, além de prezar pela promoção da dignidade humana e da inclusão social, buscando atuar mas situações de ocupação irregular a fim de regularizar a titularidade da propriedade ao passo que viabiliza a oferta de infraestrutura básica aos moradores, como saneamento básico, energia elétrica, água potável e transporte público (Tengon; Mencio, 2017).
Trata-se, pois, de um mecanismo que objetiva regularizar a posse de terrenos ocupados, especialmente nas zonas urbanas. É um instrumento fundamental na garantia do direito à moradia, de modo que passem a receber investimentos estatais com vista a atenuar as desigualdades sociais tudo isso pautado nos ideais de justiça social e pelo dever de promover maior qualidade de vida e bem-estar social à população marginalizada (Tengon; Mencio, 2017).
No Brasil, tem se verificado a existência de muitos terrenos e moradias em situação de irregularidade. Nessa perspectiva, surge a necessidade de regularizar, sobretudo das ocupações urbanas que se deu de forma desordenada em virtude, especialmente, do intenso êxodo rural ocorrido por longos séculos. Por isso, a regularização fundiária é um instituto ao qual os estudiosos têm recorrido para solucionar ou ao menos atenuar essa problemática (Godoy; Amorim, 2023).
Para os autores, a regularização fundiária está associada a aspectos do direito urbanístico e compreende uma temática de suma relevância no Brasil e que se encontra em crescente discussão quanto às questões de preservação ambiental e direito à moradia, ambos reconhecido pela Constituição Federal de 1988, que estão intimamente associados à função social da propriedade. Com o significativo número de moradias em situação de irregularidade, pois, surge o entrave, consistente em buscar um equilíbrio entre a preservação do meio ambiente e as exigências do direito urbanístico, o que tem sido alvo de muita discussão na esfera legal e social.
Pondera-se, por oportuno, que essa regularização é conduzida por diferentes níveis governamentais no hábito da União, dos Estados e dos Municípios, bem como por entidades da administração pública indireta, como autarquias e fundações, as quais são responsáveis pela execução das políticas, podendo atuar diretamente ou por meio de entidades da administração pública indireta, contando com o auxílio e colaboração de órgãos ambientais e urbanísticos, como Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IBAMA), e Secretarias Municipais de Planejamento Urbano, conforme previsão constitucional (Godoy; Amorim, 2023).
Noutro ponto, sobre a perspectiva ambiental, Júlio (2023) defende que a regularização fundiária enseja amplos e rigorosos estudos técnicos para assegurar que as intervenções não ultrapassem os níveis de equilíbrio ecológico, como vista à preservação da biodiversidade dos recursos naturais e à proteção do solo, buscando a manutenção da coexistência harmoniosa entre um meio ambiente natural e artificial. Nesse sentido, o direito urbanístico atua como regulador, prezando pelo cumprimento da função social da propriedade e da sustentabilidade.
A preservação ambiental, por sua vez, é pautada por princípios constitucionais descritos no artigo 225 da Constituição Federal, pautada pelos ideais de proteção aos ecossistemas e de garantia de condições dignas de vida para as gerações atuais e para as futuras gerações, que compreende o meio ambiente como sendo direito de todos (Brasil, 1988). Portanto, é de suma importância que se estabeleça um equilíbrio entre a regularização das propriedades e o zelo quanto ao uso dos recursos naturais, o que não se revela uma tarefa fácil, sendo possível afirmar se tratar de um dos entraves mais resistentes (Tengon; Mencio, 2017).
À vista disso, foi criada a Lei n.⁰ 13.465/17, que representa um marco evolutivo trazendo inovações importantes, de modo a facilitar os procedimentos regulatórios, na medida em que trouxe a descentralização e o fortalecimento da gestão municipal (Brasil, 2017). A referida normativa inaugurou a criação da REURB, que se subdivide em duas modalidades, REURB-S e REURB-E, sendo que aquela se destina às ocupações de interesse social e estas às ocupações de elevada capacidade econômica. Dessa forma, a REURB permite a regularização em Áreas de Preservação Ambiental (APP) sob condições estritas, como rigorosa avaliação de projeto destinados a esse fim.
A preservação, por assim ser, consiste no ideal de proteger áreas naturais, paisagem, o curso das águas, a estabilidade ecológica, a biodiversidade e o solo de modo a promover o bem-estar do ser humano, sendo que a alteração da vegetação nativa foi admitida nas hipóteses de utilidade pública ou em circunstância de interesse social de pequeno impacto ambiental. Entretanto, em virtude da carência de fiscalização, as ocupações em áreas de preservação ambiental têm se intensificado, na medida em que áreas ambientalmente sensíveis têm sido ocupadas por famílias de baixa renda que não têm alternativas habitacionais, cuja ocupação quando estabelecida às margens de rios e áreas de encostas provocam significativos impactos sobre a biodiversidade e a estabilidade ecológica (Tengon; Mencio, 2017).
Júlio (2023) ponderar, nesse sentido, que a migração de famílias para zonas de proteção permanente está intimamente relacionada ao cenário econômico e social assolado pela falta de moradias, levando as pessoas a habitarem de forma irregular nessas áreas, situação esta que reflete problemas tanto de cunho ambiental como social, uma vez que, além de comprometer o meio ambiente, ainda carece de acesso ao direito social previsto pela constituição Federal consistente na moradia digna. Nesse cenário, a regularização fundiária surge como um instrumento de enfrentamento ao déficit habitacional e mecanismo de promoção do direito à moradia, com esteio na dignidade da pessoa humana.
Além disso, a regularização documental, mediante elaboração de escrituras públicas, registros cartórios e licenças ambientais é reflexo das últimas alterações legislativas que ocorreram entre a promulgação da Lei Federal n.⁰ 11.977/09 e a Lei n.⁰ 13.465/17, além do Decreto-Lei n.⁰ 9.310/18. Tais normativa buscam a implementação de políticas públicas conciliadoras entre o interesse social das populações que precisam da regularização urbana e a conservação do meio ambiente. Nesse sentido, ao assegurar o direito à moradia e à propriedade regularizada, é conferido maior estabilidade à segurança jurídica aos moradores, não tendo que se sujeitarem a remoção forçada (Júlio, 2023).
A legislação prevê a regularização de imóveis, buscando o alcance do equilíbrio entre a garantia do direito à moradia, ao passo em que se presta a promover a proteção ambiental, exigindo, para tanto, o desenvolvimento de estudos técnicos e levantamento da situação fundiária, além da realização de diagnósticos ambientais e expedição de títulos de propriedade para averiguação da ocupação em áreas de preservação permanente (APPs), cujo planejamento visa constatar como a regularização provocará efetivo melhoramento urbanístico, social, sem provocar problemas ambientais.
Nesse viés, o Brasil tem evoluído quanto à criação de programas habitacionais como o Minha Casa Minha Vida, desenvolvido pelo Governo Federal. Dentre outras iniciativas, trouxe a implementação das políticas de regularização fundiária com vista a suprir os anseios habitacionais das pessoas mais vulneráveis, de modo a reduzir o déficit habitacional na medida em que proporcionou o alcance da moradia própria há milhares de famílias de baixa renda (Streck, 2012).
Não obstante, não se olvida que tais programas não são suficientes para suprir todas as necessidades sociais, a nível nacional e, embora tenham se mostrado extremamente positivos, ainda há diversos entraves a serem superados, notadamente no que diz respeito à burocracia dos procedimentos, bem como limitações geográficas, vez que muitas ocupações ocorrem em localização inadequada e longes dos centros urbanos, o que dificulta o acesso dessas pessoas a políticas de emprego, educação e serviços básicos, comprometendo sua eficácia na efetivação das políticas públicas (Streck, 2012).
Outrossim, Wantoil e Morato (2023) ressaltam que a participação social, como associações de moradores e cooperativas habitacionais, juntamente com a atuação do poder público tem papel relevante na busca por implementação de ações voltadas à redução do déficit habitacional e busca por assegurar direito à moradia digna todos os brasileiros, bem como para garantir que terras cumpram com sua real função social, conforme prevê a Constituição Federal.
Assim, verifica-se que a regularização fundiária, no Brasil, é um instrumento poderoso para garantir o direito à moradia e promover a justiça social. Contudo, deve ser implementada de maneira equilibrada, respeitando os princípios do direito urbanístico e ambiental, mediante planejamento eficaz e uma abordagem inclusiva e, dessa maneira, buscar superar os desafios existentes e construir cidades mais justas e sustentáveis (Wantoil; Morato, 2023).
4 REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIAS NAS APPs E O CASO DA SERRA DAS AREIAS
A ocupação irregular de áreas de preservação ambiental por populações de baixa renda é realidade no Brasil que alcança grande número de famílias e, por consequência, gera discussão acerca do equilíbrio entre o direito à moradia e a proteção ambiental. Em primeiro plano, é patente que essas populações enfrentam condições precárias em muitas dessas ocupações, sendo que, muitas vezes, as políticas públicas não lhes alcançam, circunstâncias estas que findam por expô-las a condições precárias, de risco e vulnerabilidade, além do risco de desastres ambientais em razão da localização, ou mesmo por estarem sujeitas à remoção arbitrária daqueles locais (Cappelli, S.; Dickstein, A.; Locatelli, A.; Gaio, 2024).
Ademais, essas populações acabam usufruindo daquele habitat de maneira ostensiva, desmatando e degradando os recursos ambientais das adjacências, que deveriam ser protegidos, o que se revela compreensível tendo em vista as condições precárias de vida, sem dignidade, saúde ou educação, sendo a natureza a única fonte de subsistência própria e da família. Isso em decorrência da carência de políticas públicas eficientes e capazes de promover o acolhimento a essas pessoas, ao passo em que garante a preservação ambiental (Cappelli, S.; Dickstein, A.; Locatelli, A.; Gaio, 2024).
Outrossim, os números referentes às pessoas que vivem em situação de vulnerabilidade em propriedades informais são significativos. Segundo dados extraídos do Ministério das Cidades, acerca de 46.695 pessoas somente no Estado de Goiás, sobrevivem em unidades rudimentares e o improvisadas. Não bastante, aproximadamente 36.991 dos domicílios são coabitados por mais de duas famílias na mesma residência.
Assim verifica-se que mesmo com os avanços legislativos a esse respeito, o direito à moradia ainda é timidamente aplicado. Demais a mais os estudos realizados pelo Instituto Moro Borges de Estatística e Pesquisa Socioeconômica (IMB) aponta para números alarmantes de pessoas sem moradia no município de Aparecida de Goiânia, cujo aumento representou 122,49%, do ano de 2020 para 2023, passando de 4.686 em 2022, para 10.426, em 2023.
De outro norte, há que se destacar que em algumas localidades, as ocupações nas áreas de preservação permanente ganharam palco para construções urbanas, vias públicas, estabelecimentos comerciais e até repartições públicas, tendo um volume significativo de pessoas fazendo moradas nessas localidades. Sob o ponto de vista socioeconômico, a regularização amplia o mercado formal de terras, permitindo que os imóveis sejam utilizados como garantia para financiamentos e investimentos, como também reduz as desigualdades urbanas, promovendo a inclusão social e fortalecendo as comunidades (Tengon; Mencio, 2017).
Desse modo, Tengon e Mencio (2017) esclarecem que a regularização fundiária em áreas de preservação ambiental apresenta benefícios sociais e econômicos, pois assegura o direito à moradia digna, nos termos da Constituição, além de conferir maior segurança, evitando remoções forçadas, além de proporcionar maior acesso aos serviços essenciais e às políticas de atendimento, como abastecimento de água, saneamento básico, energia elétrica, infraestrutura, transporte, educação, dentre outros e, sobretudo, dignidade humana, que, além de melhorar a qualidade de vida, reduz os riscos daqueles que se situam em ambientes insalubres, sujeitos a doenças e desastres naturais.
De igual modo, do ponto de vista ambiental, as medidas podem contribuir para a recuperação ambiental das áreas degradadas e, com educação ambiental adequada, promover o uso sustentável do solo, dos recursos hídricos, buscando pela conservação dos recursos naturais, promovendo um desenvolvimento mais sustentável. Sob esse enfoque, o Código Florestal (Lei n.⁰ 12.651/12) cuidou em prever diretrizes voltadas à ocupação em área de preservação permanente, admitindo a intervenção nos casos de utilidade pública e interesse social ou baixo impacto ambiental (Brasil, 2012).
Assim, tanto na REURB-S como na REURB-E, a regularização só será demitido após aprovação do plano de estudos técnicos que justifiquem e apresente os benefícios ambientais da ocupação informal. A legislação ainda traz a previsão de medidas compensatórias e planos de recuperação ambiental capazes de promover a reversão de partes dos danos, além de incrementar o modo de convivência sustentável entre o ser humano e a natureza (Brasil, 2017).
Na sequência, a Lei n.⁰ 3.465/17 evoluiu tais premissas ao permitir a regularização fundiária em APPs ocupadas por populações de baixa renda, uma vez que presentes os requisitos específicos. Nesse contexto, é imprescindível compreender quais são as circunstâncias autorizadoras de intervenção nessas áreas, nos moldes da legislação supracitada, visto que, embora tenha um caráter permissivo, esses regramentos são rígidos quantos à observância dos requisitos de admissibilidade intervencionista e apresentam diretrizes extremamente restritivas no que tange a ocupação dessas áreas, contando, ainda, com a atuação do Ministério Público no controle e na aplicação de tais medidas, fazendo-se necessário os atendimentos aos requisitos específicos de proteção ambiental e urbanística (Júlio, 2023).
Nota-se que a temática inaugurou um cenário de maiores responsabilidades, com mecanismo que viabilizam a regularização de áreas ocupadas por população de baixa renda, desde que inseridas em contexto de estudos e planejamento urbano, mediante atuação de todos os órgãos necessários, na busca por viabilizar tal medida. Em que pese ainda se tratar de um tema complexo e que desmanda muitos estudos e discussões, vez que se trata de dois direitos importante que a proteção ambiental e o direito à moradia e a propriedade, as perspectivas se mostram positivas (Júlio, 2023).
Desta feita, a regularização fundiária em áreas de preservação permanente é medida viável e necessária para garantir a dignidade humana bem como o direito social à moradia. Entretanto, para a efetivação desse direito, como inclusão social, os empecilhos se mostram diversos e, portanto, sua efetivação plena exige melhor coordenação entre os níveis de governo, com maiores investimentos em planejamento urbano e participação da sociedade civil e, assim, solucionar os problemas relacionados ao direito à moradia e ao meio ambiente saudável, sem agravá-lo, de modo a promover um espaço de inclusão social e também de sustentabilidade (Júlio, 2023).
4.1 Caso Serra das Areias em Goiás
No tocante ao sensível caso da Serra das Areias, localizada do estado de Goiás, tem-se que essa região tem sido ocupada ao longo dos anos de maneira irregular. Trata-se de uma área de relevância ecológica que, contudo, enfrenta desafios no tocante a urbanização, vez que inúmeras moradias estão sendo estabelecidas na localidade, além das atividades imobiliárias e econômicas que têm sido desenvolvidas, gerando preocupação, eis que se vivencia um momento crítico, quanto os aspectos ambientais, fundiários e urbanísticos (Santos, 2023).
Do ponto de vista de Santos (2023), a preocupação ganha palco em virtude da Serra das Areias acoplar uma grande biodiversidade, cujo papel é primordial na região, consiste na capacidade de estabilização climática e gerenciamento dos recursos hídricos, além de abrigar com várias espécies flora e fauna, contando com uma diversidade de ecossistemas, tendo, pois, um significativo valor ecológico e ambiental para a cidade de Aparecida e regiões circunvizinhas bem como para o estado de Goiás.
Por assim ser, a crescente ocupação da região tem gerado risco às áreas protegidas, tendo em vista que conta com a ausência de planejamento adequado de habitação, carência de infraestrutura urbana que comprometem a qualidade ambiental da área e a degradação de seus ecossistemas, além de ameaçar espécies nativas. Nesse sentido, a problemática reside na carência de regramento fundiário eficiente e específico para atender às necessidades dessa localidade, criando um impasse entre o dever de assegurar o direito à moradia e o dever de proteger tais localidades.
As ocupações irregulares tem ganhado cada dia mais espaço, sobretudo em virtude da ascensão imobiliária oriunda da ausência de políticas habitacionais que gerencia a ocupação da Serra das Areias. Portanto se fazem urgentes a incrementação de medidas de regulamentação fundiária, mediante a adoção de políticas públicas que conciliem a preservação das áreas de proteção ambiental e o uso dos recursos naturais (Santos, 2023).
Em virtude esse cenário, em 6 de outubro de 2023, foi publicado pelo município de Aparecida de Goiânia, o decreto n.⁰ 644, estabelecendo diretrizes para a regularização fundiária urbana (Reurb), em conformidade com a Lei Federal n.⁰ 13.465/17, cujo objetivo é satisfazer as necessidades por habitação adequada, documentando e formalizando ocupações estabelecidas nas referidas zonas urbanas. Esta ação visa incorporar áreas irregulares à urbana, fomentando a segurança jurídica e o acesso a serviços essenciais, promovendo um processo adaptável e inclusivo, contando também com a colaboração entre os poderes (Brasil, 2017).
A aplicação do decreto possibilita a identificação de áreas passíveis de regularização, sejam elas públicas ou privadas, abrangendo ocupações já estabelecidas. Ademais, o Município de Aparecida de Goiânia, mediante seu Plano Diretor e outros planos municipais, tem adotado projetos de reabilitação fundiária do espaço da Serra das Areias. Contudo, ainda se enfrenta desafios como a manutenção da população nos locais ocupados, o que enseja um melhor e mais eficiente planejamento urbano, especialmente para aquelas pessoas mais carentes no sentido econômico.
Isso porque as medidas devem resguardar o direito à moradia das pessoas de baixa renda, evitando despejos arbitrários, bem como a exposição sobremaneira dessas pessoas a cenários de maior vulnerabilidade social, tendo em vista o dever de prezar pela dignidade humana. Por outro lado, demonstra-se cabível averiguar as estruturas onde os moradores tem se estabelecido e analisar a viabilidade de regularização das habitações irregulares (Santos, 2023).
Além disso, a fiscalização deve se manter ativa, de modo a evitar que sejam construídas novas residências ou estabelecimentos comerciais nessa região, a fim de conter eventuais novas construções e explorações sem a devida autorização e em desacordo com as normas legais. Por outro lado, as autoridades têm o dever legal de prestar assistência e ouvir aos anseios sociais, criando mecanismos de pacificação social e garantia dos direitos sociais previstos na Constituição Federal (Santos, 2023).
O caso da Serra das Areias ainda chama atenção para a necessidade de participação popular no que tange à fiscalização das medidas governamentais que estão sendo desenvolvidas, devendo exigir agilidade no atendimento a tais interesses. É patente que somente mediante ações eficientemente coordenadas e direcionadas à aplicação das políticas públicas específicas, será possível promover o equilíbrio entre o desenvolvimento e a sustentabilidade nessa área, resguardando-se o direito à moradia para a população de baixa renda residentes em áreas de preservação permanente.
5 CONCLUSÃO
Este estudo teve por base análise regularização fundiária em áreas de preservação permanente voltadas a pessoas de baixa renda, como referencial a Lei n.º 13.465/17, acerca da qual foram analisadas as hipóteses de permissão da regulamentação das propriedades habitadas e regularmente pelo público marginalizado, que se situam nessas localidades em virtude da ausência de recursos para adquirir e regularizar seu próprio imóvel.
Por conseguinte, o presente estudo investigou não só os direitos à terra em APPs, mas também os direitos à moradia, cuja premissa legal está prevista na Carta Magna, tem como em números tratados internacionais. Sendo assim, tem-se que a pesquisa se mostrou exitosa nesse ponto, alcançando seus objetivos inaugurais, uma vez que os aspectos históricos foram devidamente elucidados, bem como que, a partir deles, foi possível estabelecer uma reflexão acerca da falha estatal no que tange a seguridade de tal direito, não obstante previsão constitucional.
Ademais, a metodologia utilizada se mostrou eficiente para o estudo desta temática, a qual restou devidamente justificada pela suma relevância das questões inerentes ao direito à moradia como extensão do princípio fundamental da dignidade da pessoa humana. Além disso, o estudo enfatiza a importância de outras abordagens jurídicas, culturais e ecológicas para o direito da cidade, e proteção ambiental.
Como resultado, este estudo comprova que é possível conciliar a regularização fundiária e a preservação ambiental, mediante planejamento na execução das medidas e na análise da viabilidade das mesmas em cada localidade, prezando-se estabelecer políticas públicas adequadas, que considerem soluções baseadas na legislação, no campo social e ambiental e nos direitos humanos, a partir das quais se deve pensar em alternativas humanistas, especialmente quanto às pessoas de baixa renda e que vivem em condições precárias e de risco a ocuparem imóveis em situação de irregularidade.
A regularização fundiária, no Brasil, é um instrumento essencial para a efetivação da regulamentação à moradia digna e para a promoção da justiça social. Contudo, a sua implementação enseja cuidado com o equilíbrio ambiental e urbano. Para tanto, a Lei nº 13.465/17 surge como um mecanismo positivo para assegurar o acesso à moradia e a políticas sociais. Ressalta-se que a execução das medidas legais ainda enfrenta inúmeros desafios, principalmente relacionados à burocracia e escassez de recursos destinados a esse fim.
Além disso, a ocupação de áreas de preservação permanente, dentre outras áreas ambientalmente sensíveis, continua a gerar conflitos entre os princípios urbanístico e da preservação ambiental. Dessa forma, para superar esses entraves, se faz necessário maiores investimentos em planejamento urbano e políticas habitacionais correlacionadas às ações educativas e de conscientização ambiental, mediante atuação conjunta de todos os níveis governamentais e da sociedade civil.
Logo, em não havendo fiscalização e empenho estatal adequado, os avanços legislativos poderão tão somente serem revertidos em incentivo para a expansão de invasões territoriais e conflitos relacionados ao impasse entre o direito urbanístico e a preservação ambiental. Portanto, é imprescindível que a temática seja alvo de maiores incentivos governamentais, em vista de promover a dignidade humana por meio do direito social à moradia.
REFERÊNCIAS
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1Graduanda em Direito, regularmente matriculada no 10º período, pelo Centro Universitário Alfredo
Nasser (UNIFAN). E-mail: athaliny42@gmail.com
2Doutora em Direito Urbanístico da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC/SP. Mestra em Direito do Urbanismo, do Ordenamento e do Meio Ambiente pela Universidade de Coimbra (2016). Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Goiás (2008). Atualmente é pesquisadora em tempo integral e docente do Centro Universitário Alfredo Nasser. E-mail: lorenatorres@unifan.edu.br.