REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.10854917
Lázaro Elias da Silva1;
Lívia Helena Tonella2
RESUMO:
O presente artigo apresenta uma análise sobre o direito agrário no Brasil, tendo como foco a regularização fundiária e no direito de propriedade no país, tendo uma abordagem particular no estado do Tocantins. Fazendo um recorte que desde a história do direito de propriedade no Brasil, com o sistema de sesmarias até a declaração do direito como fundamental na Constituição Federal de 1988, enfatizando que o direito à propriedade está condicionado ao cumprimento da função social da terra. Através de uma pesquisa bibliográfica analisa leis e normas que regulamentam a regularização fundiária, tais como o Estatuto da Terra e outras medidas mais recentes, mencionando os desafios específicos enfrentados pelo estado do Tocantins em relação a entraves como a sobreposição de terras e suas incertezas jurídicas. Avaliando as iniciativas estaduais e federais de regularização fundiária e quais suas consequências para a preservação ambiental e o desenvolvimento socioeconômico. Com o objetivo de compreender as questões históricas, jurídicas e sociais da regularização fundiária no Tocantins, buscando abordagens no que toca a garantia do uso correto da terra e a promoção do desenvolvimento sustentável e a justiça social.
Palavras-Chaves: Direito Agrário; Regularização Fundiária; Direito de Propriedade; Tocantins.
ABSTRACT:
This article presents an analysis of agrarian law in Brazil, focusing on land regularization and property rights in the country, with a particular approach in the state of Tocantins. Taking a look from the history of property rights in Brazil, with the sesmarias system to the declaration of the right as fundamental in the 1988 Federal Constitution, emphasizing that the right to property is conditioned on the fulfillment of the social function of land. Through bibliographical research, it analyzes laws and norms that regulate land regularization, such as the Land Statute and other more recent measures, mentioning the specific challenges faced by the state of Tocantins in relation to obstacles such as land overlap and its legal uncertainties. Evaluating state and federal land regularization initiatives and their consequences for environmental preservation and socioeconomic development. With the aim of understanding the historical, legal and social issues of land regularization in Tocantins, seeking approaches to ensuring the correct use of land and promoting sustainable development and social justice.
Keywords: Agrarian Law; Land regularization; Property right; Tocantins.
1. INTRODUÇÃO
Este estudo versa sobre o direito agrário no Brasil, sendo um ramo do direito que regulamenta as relações jurídicas relacionados à terra rural e as atividades agrícolas, também engloba aspectos que são relativos à conservação do meio ambiente, à reforma agrária, como também à política agrária.
Intenta também explorar, ainda que de maneira sucinta, porém pontual, o histórico do direito de propriedade no Brasil, enfatizando a sua evolução até chegar ao momento de sua consolidação como um direito fundamental na Constituição Federal de 1988. Por meio de uma abordagem imersa na análise da legislação pertinente, assim como nas práticas de regularização fundiária, essa pesquisa se limita ao caso do estado do Tocantins, buscando investigar não apenas o processo de regularização no que refere a sua esfera territorial, mas também aos desafios e entraves encontrados ao longo dessa trajetória.
Assim, importa trazer que o Brasil, é um país que tem seu ordenamento jurídico, herdado do que conhecemos como sendo o ordenamento jurídico português, dando início a sua trajetória com sendo um regime de sesmarias3. Regime este que perdurou até os meados do século XIX, época em que a Lei número 601 de 18504, conhecida como o Estatuto das Terras Devolutas ou simplesmente Lei de Terras, circulou a regulamentação da propriedade e delineou os mecanismos de ocupação das terras, principiou uma nova fase no que tange a aquisição e regularização de propriedades rurais. Desde este período, o direito de propriedade no país passou por inúmeras fases, todas marcadas por legislações diversas, assim como por interesses políticos e econômicos um tanto que conflitantes (FRAGOSO, 2017).
O direito à propriedade, teve sua consagração a partir da programação da Constituição Federal de 1988, onde por meio do art. 5º5 elevou-se o direito à propriedade à condição de fundamental. Apesar disso, interessa destacar que esse direito não é absoluto, pois, o mesmo está condicionado ao cumprimento da função social da propriedade, conforme estipulam os artigos 182 e 186 da Carta Magna. Logo, impõem-se ao proprietário obrigações que estão relativas ao uso adequado, a sua eficiência na produção, à conservação ambiental6, tal como a observância das relações laborais justas.
No tocante a legislação sobre a regularização fundiária, é importante trazer que no Brasil, a regularização fundiária, está regida por um conjunto de leis e normas, tais como o Estatuto da Terra (Lei n° 4.504/1964), como também de medidas provisórias e leis mais recentes que objetivam simplificar e agilizar os processos de regularização, principalmente em áreas urbanas e rurais que historicamente não possuem documentação formal.
No que tange a regularização fundiária no Tocantins, cabe aqui frisar que o estado do Tocantins, por ser o mais jovem da federação, ainda enfrenta desafios um tanto que peculiares quanto à regularização fundiária. Sua criação data de 1988, tendo uma história marcada por vários conflitos agrários e expansão agropecuária, o Tocantins, na contemporaneidade busca caminhos viáveis e legais para regularizar terras e garantir o direito à propriedade aos seus habitantes.
Podemos destacar por exemplo iniciativas estaduais, que em conjunto com a União, tem por objetivo não apenas a titulação de terras, mas também busca a preservação ambiental e o desenvolvimento socioeconômico do estado. Os desafios e os problemas identificados ao longo dessas iniciativas, em que pese os esforços legislativos e administrativos, no tocante a regularização fundiária no Tocantins, são aqueles que esbarra em entraves como sobreposição de terras, incertezas jurídica, existência de territórios indígenas e unidades de conservação, aliado a isso, ainda há o legado de uma estrutura fundiária técnica. Esses desafios desabilitam soluções criativas e uma ação coordenada entre os diversos níveis de governo e a sociedade civil.
Uma revisão da bibliografia disponível a respeito do direito de propriedade no Brasil, com foco sobretudo na experiência do Tocantins, nos revela a complexidade da questão fundiária nacional. Embora a CF/88 tenha um significado de avanço na proteção desse direito, as dificuldades práticas de sua implementação ainda são evidentes. O estudo sinaliza que, para que se possa alcançar uma regularização fundiária que de fato seja justa e eficaz, é urgente compreender os especialistas locais e os desafios socioambientais, que envolvem uma aplicação da lei que seja ao mesmo tempo inclusiva e sustentável.
Dado essa explanação, cabe ainda informar que o objetivo dessa pesquisa é analisar a questão da regularização fundiária no estado do Tocantins, levando em consideração o contexto histórico, jurídico e social acerca do direito de propriedade no Brasil. Em particular, o estudo pretende, explorar o histórico do direito de propriedade no Brasil, trazendo de que forma ele se relaciona com a regularização fundiária7, destacando a influência da Lei de Terras de 1850 e a consagração constitucional em 1988, assim como o princípio da função social da propriedade.
Investigando quais as práticas de regularização fundiária no Tocantins, atentando aos desafios e entraves específicos do estado, como por exemplo a sobreposição de terras, suas incertezas jurídicas, existência de territórios indígenas e unidades de conservação, e a infraestrutura técnica fundiária, como já mencionado anteriormente. Um outro objetivo desse estudo é avaliar quais as iniciativas estaduais e federais de regularização fundiária e de que forma elas pretendem atender aos objetivos de titulação de terras, preservação ambiental e desenvolvimento socioeconômico.
Por fim, o estudo se justifica, uma vez que, o mesmo reside na relevância da regularização fundiária, no sentido de propor desenvolvimento socioeconômico e a garantia de direitos fundamentais no Brasil, especialmente em um estado jovem e com uma história peculiar como o Tocantins. Uma vez que a terra é um recurso indispensável, e a falta de uma regularização adequada acaba por resultar em conflitos, insegurança jurídica e uso ineficiente de recursos, prejudicando o desenvolvimento sustentável e a justiça social.
Além do mais, o estudo é justificado pela necessidade pública de avaliar a eficácia das políticas em vigor, identificando lacunas e os obstáculos na legislação e na prática administrativa que afetam as qualidades da regularização fundiária. Uma análise do caso do Tocantins pode fornecer conhecimentos necessários para que haja aprimoramentos em outras regiões do Brasil, tornando-se assim um tema de significativa importância para formuladores de políticas, legisladores, juristas, gestores públicos e a sociedade civil.
Em síntese, o estudo se justifica pelo potencial que o mesmo tem de impactar positivamente na vida de muitos cidadãos tocantinenses, contribuindo para debates acadêmicos e políticos referentes à gestão fundiária no Brasil. Para tal será realizada uma pesquisa bibliográfica devido à sua eficácia comprovada. Para tal, destaca-se a necessidade de formular uma questão de pesquisa clara, selecionando desenvolver as bases de dados para a revisão de artigos e estabelecer critérios de inclusão e exclusão de artigos nessa análise, conforme elaborado por autores como Galvão, Pluye, Ricarte e Grant e Booth.
Um protocolo foi criado seguindo essas orientações e abrangendo desde a definição do problema até a seleção de artigos, tendo a “Regularização Fundiária” como expressão-chave. A busca se estende por diversas fontes, incluindo plataformas acadêmicas e literatura especializada, com um foco nas temáticas de direitos sociais e urbanização, como refletido na escolha de artigos que abordam tópicos como “Direito Agrário” e “Regularização Fundiária”, particularmente em relação ao Tocantins e ao alinhamento com a Constituição Brasileira.
Estando estruturado em quatro capítulos. No primeiro, examinamos a evolução histórica do setor agrário no Brasil, necessária para entender as transformações refletidas em diversos contextos sociais, políticos e econômicos do país. O segundo capítulo discute o direito à propriedade como um direito fundamental garantido pela Constituição de 1988, essencial para o indivíduo e a comunidade.
O terceiro abrange a função social da propriedade e a regularização fundiária, detalhando a evolução legislativa da regularização fundiária urbana no Brasil – um processo complexo que visa equilibrar o direito à moradia com a ordenação urbana. Finalmente, o quarto capítulo foca na regularização fundiária no estado do Tocantins, analisando as particularidades deste tema em um contexto de crescimento e urbanização rápida desde a fundação do estado em 1988.
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2.1 UM BREVE CONTEXTO A RESPEITO DO HISTÓRICO DO DIREITO AGRÁRIO NO BRASIL
Para dar início e arrimo a este capítulo, interessa frisar que no tocante a história do direito agrário no Brasil, essa é complexa, onde há mais de 500 anos após os portugueses desembarcaram no Brasil, quase 200 anos depois da conquista da independência, após mais de um século desde a extinção da escravatura e da chegada da República, e ultrapassando três décadas do começo da Nova República e do atual período democrático , o problema agrário brasileiro ainda persiste sem uma resolução efetiva, sendo marcada por inúmeras transformações que refletem os períodos sociais, políticos e econômicos do país ao longo de sua história (MITIDIERO JR., 2018).
Ainda no período colonial, o direito agrário era inexistente no sentido legal, pois, não existia uma legislação específica, onde as relações fundiárias eram regidas pelo sistema de sesmarias8, inspiradas pelo modelo português, que intencionava a distribuição de terras pelo Estado, e para isso, a condição imposta era de que essas terras fossem cultivadas. Esse sistema acabou por favor a concentração fundiária e o latifúndio, características que influenciaram a estrutura agrária brasileira até a contemporaneidade (MIRANDA, 2018).
Salienta-se que no Brasil, o regime de sesmarias passou por modificações em relação à sua forma original para incentivar a chegada de mais colonos com recursos para investir em cultivos comerciais. Isso incluía a abolição da obrigação de pagar renda, com exceção do dízimo e certas limitações quanto à transmissão por herança. Contudo, a alteração mais significativa estava relacionada ao tamanho das terras concedidas, que ultrapassou os limites estipulados inicialmente, onde a extensão deveria ser proporcional à capacidade de investimento dos beneficiários (MIRANDA, 2018).
Dessa forma, a prática de conceder extensas propriedades rurais, de “10, 20 e até 100 línguas quadradas”, implantou um caráter latifundiário no sistema de sesmarias, ajustando-se aos interesses dos nobres ambiciosos que se deslocavam para a colônia à procura de poder e controle territorial, algo que dificilmente alcançariam na terra natal. As concessões de terras em larga escala estabeleceram seus donatários como uma “classe dominante aristocrática, escravista e comercial”, ao passo que simultaneamente obstaculizavam a fixação de indivíduos com menos recursos (MIRANDA, 2018).
A partir da Independência do Brasil no ano de 1822, o país passou a começar experimentar algumas mudanças no que diz respeito à posse e à propriedade da terra. Todavia, foi apenas após a Lei de Terras de 1850 (Lei nº 601)9 que houve a implementação da primeira legislação importante para o direito agrário brasileiro, que regulamentou a aquisição e a posse das terras devolutas e estabeleceu mecanismos legais para uma ocupação territorial, ainda que favorecendo apenas os grandes proprietários, dificultando, portanto, o acesso à terra por parte dos menos abastados, bem como dos recém-libertos da escravidão (STEIMAN, 2020).
Após a proclamação da república em 1889, surgi então uma nova perspectiva para o direito agrário, apesar disso, as reformas agrárias tão esperadas e desejadas não se concretizaram de maneira efetiva. Onde somente no ano de 1964s se instituiu o Estatuto da Terra (Lei nº 4.504), sendo um documento legal que então representou de fato um marco legal para o direito agrário, pois o mesmo tratava da reforma agrária e da política agrícola do país, tal como a função social da propriedade (LEONÍDIO, 2016).
A Lei de Terras distribuiu uma ruptura com a prática de sesmaria de terras públicas de forma gratuita, instituindo a compra como o método exclusivo para adquirir novas terras, a exceção a essa norma se aplicava às terras situadas na faixa de fronteira, as quais ainda poderiam ser atribuídas sem custos a indivíduos privados. Após essa lei, ocupar terras públicas sem autorização passou a ser considerado ilegal. A legislação também define critérios para a regularização de sesmarias e outorgas que ocorram em situação ilegal, e também estipulou diretrizes para a legalização de ocupações tranquilas e incontestadas, desde que estas tenham sido coletadas e constituíssem residência habitual do ocupante. Tais ocupações deverão ser devidamente registradas e documentadas para que se convertam em propriedades legítimas (ROCHA et al. 2019).
Em outras palavras, por meio do Estatuto da Terra, objetivou-se a modernização do campo e uma distribuição o mais justa possível da propriedade da terra, um outro objetivo também foi o regulamento de seu uso, assim como, a ocupação e as relações de trabalho no meio rural. No entanto, ainda há quem argumente que a aplicação dessa legislação deixou a desejar, uma vez que não atingiu os resultados esperados em termos de redistribuição de terras e melhorias nas condições de vida dos trabalhadores rurais (LEONÍDIO, 2016).
Sendo profundamente impactado com a CF/88 o direito agrário teve sua consolidação acerca do direito à propriedade10 como sendo um direito fundamental, mas insta destacar que condicionado à sua função social11. Os artigos 18612 e 18913 da Constituição são especialmente indicados para o direito agrário, eles estabelecem os requisitos para que uma propriedade rural atenda à sua função social e determina que somente a reforma agrária ou o cumprimento da função social podem justificar a desapropriação de terras (BRASIL, 1988).
Nos anos mais recentes, diversas medidas provisórias, assim como as leis complementares apoiaram a influência do escopo do direito agrário, abordando aspectos de regularização fundiária, o uso sustentável dos recursos naturais, proteção ambiental e desenvolvimento rural. Não obstante, o desafio de implementar uma reforma agrária eficaz, que resolva os conflitos pela posse da terra ainda persistem, constituindo-se um dos mais complexos dilemas sócio legais do Brasil (TRECCANI, 2018).
Portanto, a trajetória do direito agrário no Brasil, nos revela tanto um caminho de avanços, como de retrocessos, com legislações que, muitas vezes, apresentam um potencial transformador, mas que em contrapartida enfrentam dificuldades de implementação em face da realidade socioeconômica e política. Ou seja, trata-se de um direito em constante evolução, estando diretamente ligado às lutas sociais e que segue buscando efetivar princípios de justiça social e desenvolvimento sustentável no meio rural e urbano (TRECCANI, 2018).
2.2 O DIREITO À PROPRIEDADE UM DIREITO FUNDAMENTAL
Sendo um princípio basilar, salvaguardado pela Constituição Federal de 1988 a propriedade, situa-se entre os direitos e garantias fundamentais no ordenamento jurídico brasileiro. Estando previsto no artigo 5º, inciso XXII, a Constituição assegura que “é garantido o direito de propriedade”, porém, este direito não é absoluto. Uma vez que este mesmo artigo, em seu inciso XXIII, determina que uma propriedade atenderá a sua função social (FACCHINI NETO, 2021).
Embora o Código Civil de 2002 tenha optado por não oferecer uma definição explícita para propriedade, ele especifica no artigo 1.228 como prerrogativas relativas ao proprietário, que incluem: o poder de usar, frutificar e alienar o bem, além do direito de recuperar a posse frente a quem injustamente a detenha ou a possui. Adicionalmente, o primeiro parágrafo do artigo mencionado ressalta que o exercício do direito de propriedade deve estar alinhado com as questões econômicas e sociais, assim como com o comprometimento para com a preservação ambiental, valorizando aspectos como a flora, a fauna, as paisagens naturais, o equilíbrio ecológico, o patrimônio histórico e artístico (BRASIL, 2002).
Sob essa lógica, espera-se que a propriedade cumpra sua função social dentro do contexto em que se encontra, transcendendo uma visão meramente capitalista e desvinculada da dinâmica de urbanização que influencia a concepção de propriedade privada. Em outras palavras, a finalidade de uma propriedade deve ser compreendida através da capacidade de atender ao bem uma destinação específica, ou de associá-lo a um propósito particular. A utilidade de cada bem é determinada pelas funções naturais conferidas pelo próprio sujeito, refletindo suas tendências ou propensões econômicas e sociais. E é essa função que deve alinhar-se ao preceito constitucional da função social14 da propriedade, assegurando ao ser humano um espaço vital propício e adequado, tanto para si quanto para a comunidade em que está inserido (MOTA; TORRES, 2019).
Na conjuntura do direito à propriedade, vale ressaltar que a moradia é também uma das facetas fundamentais, evidentemente explicada na Constituição como sendo um direito social, conforme está disposto no artigo 6º15. A confluência desses direitos fundamentais reflete a entendimento de que uma propriedade não é meramente um bem material ou patrimonial, mas trata-se também de um espaço de realização da dignidade humana, em que cada indivíduo ou família deve possuir a possibilidade de usufruir de um lar seguro e adequado às suas necessidades (MOTA; TORRES, 2019).
O direito à habitação adequada é reconhecido globalmente como um dos direitos humanos fundamentais, sendo vital para garantir a dignidade humana e avançar a justiça social. Contudo, a realidade mostra que a maior parte dos moradores pobres em áreas urbanas residem em habitações autoconstruídas, fruto de iniciativas próprias que mobilizam recursos, materiais e financeiros pessoais. No contexto brasileiro, apesar dos progressos alcançados recentemente, o acesso à moradia adequada continua a ser um desafio atual, especialmente para os segmentos mais desfavorecidos da sociedade (ROLNIK, 2019).
Inclusive, a questão da moradia, aponta uma perspectiva multifacetada da função social da propriedade. Não se tratando apenas de possuir um imóvel, mas de ter acesso a um ambiente capaz de ser integrado de maneira harmônica aos contextos sociais e urbanos, colaborando para a sustentabilidade, a boa convivência comunitária, assim como, o bem-estar coletivo. A vista disso, a política urbana, conforme está delineada no artigo 182 da Constituição, aspira promover o atendimento ao interesse comum dos habitantes das cidades, condicionando a propriedade urbana ao cumprimento de sua função social.
De forma complementar, a Constituição e a legislação infraconstitucional, como o Estatuto da Cidade, oferecem mecanismos para a garantia de que a função social da propriedade seja de fato e verdade cumprida, empregando instrumentos de política urbana como o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsória de terrenos não edificados. A intenção é atenuar problemas frente a questões como a especulação imobiliária e desocupação prolongada de áreas que poderiam ser empregadas para endereçar o déficit habitacional (CARLOS, ALVEZ e PADUA, 2017).
A ordenação do uso e posse do solo é um ponto fundamental para a concretização do direito a uma moradia condigna. A Constituição Federal brasileira garante tal direito por meio do Capítulo III, dedicado às políticas agrárias, fundiárias e à reforma agrária. A matéria também está regulamentada no § 1º do art. 1º da Lei 4.504/64, conhecida como Estatuto da Terra, e pela Lei nº 13.465 de 2017, que dispõe sobre as diretrizes nacionais para a regularização fundiária. O regulamento é reforçado por meio de acordos internacionais ratificados pelo Brasil, conferindo ainda maior amplitude e respaldo ao exercício deste direito (SANTIM; CORIMAM, 2018).
Assim sendo, o direito à propriedade, ao lado do direito à moradia, constitui uma relação nada simples, estando atrelada às necessidades humanas fundamentais. O desafio nesse sentido é conseguir equilibrar os interesses privados com as demandas da coletividade, objetivando ser sempre sob a égide da função social, direcionando o uso da propriedade privada para o atendimento das exigências sociais e comunitárias, e, por consequência, sua proteção e regulamentação acabam por serem evidenciadas como pilares para o desenvolvimento e a justiça social (BUENO; MONTERIO, 2017).
3. DA FUNÇÃO SOCIAL À REGULARIZAÇÃO INCLUSIVA: A EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA NO BRASIL
Como já dito anteriormente a regularização fundiária urbana no Brasil, trata-se de um processo complexo e multifacetado, que ao longo dos anos tem buscado conciliar o direito à moradia com a ordenação do espaço urbano, obedecendo e conciliando com o cumprimento da função social da propriedade. Ao longo das décadas, foram criadas diversas legislações, sendo aprimoradas com o objetivo de possam enfrentar os desafios da regularização fundiária, o que reflete uma evolução na abordagem legal e institucional dessa temática (FRAGOSO, 2017).
Bello (2017) destaca que afirmações por uma qualidade de vida urbana adequada já emergiam em várias partes do mundo, muito antes de a Constituição Federal do Brasil de 198816 tratar a Política Urbana em capítulos específicos, como os artigos 182 e 183, e de maneira pontual em outras declarações do documento. Entre esses movimentos destacam-se os Ecologistas da França, atuantes na década de 1970 em defesa de uma vida urbana ecologicamente equilibrada, os movimentos revolucionários de Oaxaca, no México, e as ondas de protesto em Cochabamba (2000 e 2007) e El Alto na Bolívia (2003 e 2005).
Já no Brasil, a atuação do Fórum Nacional pela Reforma Urbana (FNRU) nas décadas de 1980 e 1990 foi fundamental para a implementação do Estatuto da Cidade17 em 2001. Paralelamente, o Fórum Social dos Estados Unidos, que teve lugar em junho de 2007 em Atlanta, foi palco para a criação de uma aliança em defesa do direito à cidade, influenciando iniciativas em grandes cidades dos EUA, como Nova Iorque e Los Angeles (BELLO, 2017).
É certo afirmar que essa evolução legislativa começou a de fato ganhar destaque a partir do Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257, de 2001, que estabelecia as normas de ordem pública e interesse social que eram necessárias para que houvesse a regulação correta acerca do uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo e do equilíbrio ambiental, e com o escopo de construir cidades sustentáveis18 (BRASIL, 2001).
Por meio deste marco legal, foi possível trazer à tona a questão da função social a respeito da propriedade, estabelecendo que a posse de um imóvel urbano implica em responsabilidades e deveres sociais, o que inclui a sua utilização adequada, a manutenção das condições ambientais e a promoção do desenvolvimento sustentável das cidades, assim, a partir deste momento, a função social passou a ser “elemento condicional para o exercício regular do direito de propriedade” (MASTRODI; SILVEIRA, 2018, p. 11)
Posteriormente surgiu a medida provisória nº 2.220, de 2001, que instituía a “Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia” (CUEM), tratava-se de um instrumento muito específico para regularizar as ocupações priorizando as populações de baixa renda em áreas urbanas. Essa medida provisória representou um avanço muito significativo, pois, ela considerava e legitimava um grupo de moradores vulneráveis que, historicamente, esteve à margem das políticas habitacionais e urbanísticas, oferecendo uma via legal para a segurança da posse (CARVALHO, 2020).
É indiscutível o fundamento constitucional claro da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM) que, por sua vez, gerou a incumbência para o Congresso Nacional de elaborar diretrizes sobre a matéria. A palavra “diretrizes” é entendida aqui como equivalente às normativas gerais de direito urbanístico. A CUEM representa um instrumento de administração patrimonial atrelado a estratégias de desenvolvimento urbano. Em virtude de sua conexão com a “administração patrimonial”, ela se enquadra na esfera de autonomia administrativa dos três níveis de governo da Federação (conforme os artigos 1º e 18 da Constituição), que possuem autoridade para refinar sua implementação. Quanto à sua vinculação com o desenvolvimento urbano, o CUEM se acomoda na alçada da competência legislativa compartilhada prevista no artigo 24, inciso I, em combinação com o artigo 182, caput, da Constituição (CARVALHO, 2020).
Seguindo uma linha cronológica temos que citar a Lei nº 11.97719, de 2009, também conhecida como Lei do Programa Minha Casa Minha Vida, que ampliou o escopo da intervenção do Estado em relação a regularização fundiária. Além de estabelecer mecanismos para facilitar o acesso à moradia digna para a população de baixa renda20, a lei também inovou no sentido de tratar da regularização fundiária como uma das facetas para a solução do déficit habitacional, oferecendo para isso instrumentos legais para a regularização de assentamentos localizados em áreas urbanas (CORREIA, 2017).
A magnificência dessa evolução legislativa veio por intermédio da promulgação da Lei nº 13.465, de 2017, que acabou por consolidar e ampliar as ferramentas já disponíveis para a regularização fundiária urbana (Reurb)21. Mediante uma abordagem inovadora, a lei criou 02 (dois) tipos de Reurb: o Reurb-S, estando voltado para a regularização de interesse social, e o Reurb-E, que está destinado à regularização de interesse específico. Graças a essa lei, foi possível trazer verdadeiramente mais eficiência ao processo, permitindo que mais famílias vulneráveis conseguissem ter a titularidade regular de suas casas, além de integrar as áreas regularizadas à cidade formal, garantindo acesso a infraestrutura e serviços básicos (SANTIN; COMIRAN, 2018).
Essas legislações têm sua importância e merecem destaque, uma vez que por intervenção dessas legislações, lutas de séculos em relação ao enfrentamento das desigualdades pelo acesso à terra urbana e à moradia digna foram em parte sanadas e em outra tende a continuar a cooperar nesse sentido. Por meio das intervenções desses marcos regulatórios, foram implementados os instrumentos necessários para que o Estado possa atuar de forma proativa na regularização dos assentamentos informais e na promoção de cidades mais inclusivas e sustentáveis (MATTOS, 2017).
Como podemos observar a cada legislação reflete o aprendizado das anteriores, construindo um sistema mais desenvolvido e eficiente para garantir a segurança jurídica da posse da terra, atendendo às necessidades sociais que são decorrentes da urbanização acelerada (MATTOS, 2017).
4. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NO TOCANTINS
De acordo com o capítulo anterior, a regularização fundiária urbana apresenta-se como sendo uma questão central no que tange a garantia do direito à moradia e para a promoção do desenvolvimento urbano que seja sustentável e principalmente que seja inclusivo. No Estado do Tocantins, esse tema assume contornos ainda mais específicos diante de seu rápido crescimento e urbanização acelerada desde sua criação em 198822 e posteriormente com a criação da capital Palmas criada ex nihilo23, que se frisa, data de 1989, ou seja, um estado relativamente jovem (TEIXEIRA, 2009).
Amaral (2009) aponta que, nos anos iniciais de estabelecimento da cidade, a combinação do rápido crescimento populacional sem a correspondente disponibilidade de moradias e um mercado de trabalho local incapacitante de empregos gerado para a população imigrante levou aos altos preços de terrenos urbanos, resultando em ocupações irregulares.
Observando que a integração dos assentamentos informais ao tecido urbano por exemplo é uma necessidade indiscutível, assim como a provisão de infraestrutura básica, incluindo equipamentos urbanos e serviços essenciais de saneamento, conforme reiterado pela procuradoria:
A regularização fundiária urbana, como instrumento de política urbana, deve orientar-se não só pela formalização da propriedade, mas também pela garantia do exercício do direito à cidade e à moradia, que abrange habitação, trabalho, lazer, mobilidade, educação, saúde e desenvolvimento sustentável. (GABINETE DA PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA, 2017, P.2)
E por se apresentar como um estado jovem, ações direcionadas à regularização fundiária tornam-se essenciais e indispensáveis para enfrentar os mais variados desafios impostos por assentamentos irregulares, para que se possa garantir uma cidadania plena aos habitantes do estado do Tocantins. É neste viés que surge o NUPREF (Núcleo de Prevenção e Regularização Fundiária) do Tocantins, criado pelo Provimento n. 05/2018/CGJUS/TO, apresentando-se como sendo um importante mecanismo de política urbana.
O Núcleo é formado principalmente por membros do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), Instituto de Terras do Tocantins (ITERTINS), Companhia Imobiliária do Estado do Tocantins (Tocantins Parcerias), representantes dos Notários e Registradores, um delegado dos municípios, um representante do projeto Terra Legal no Tocantins, da Superintendência do Patrimônio da União, da Procuradoria Geral do Município de Palmas e da Secretaria de Desenvolvimento Urbano, Regularização Fundiária e Serviços Regionais da Prefeitura de Palmas .
O propósito principal desta instituição é prestar assistência aos municípios no âmbito da regularização fundiária, promovendo a cooperação e fornecendo apoio técnico, jurídico e administrativo em parceria entre o Tribunal de Justiça e as prefeituras do Estado do Tocantins. Essa colaboração visa levar eficiência e conformidade legal a essas operações, superando a falta de profissionais aperfeiçoados para direcionar a Regularização Fundiária Urbana (Reurb) em seus domínios (CUNHA, 2021). Entre as responsabilidades do NUPREF, inclui-se a participação nos procedimentos administrativos que tratam de disputas de propriedades sob os cuidados da Corregedoria-Geral da Justiça do Estado do Tocantins, bem como nos processos sob responsabilidade dos Juízes Corregedores Permanentes.
Em que pese essa iniciativa é mister trazer que o estado enfrenta problemas frente a regularização fundiária, assim como em outros estados brasileiros, um deles inclusive é extremamente comum frente a outros estados, que refere a questão de documentação adequada dos imóveis, gerando uma instabilidade e insegurança jurídica. Propriedades, em especial nas áreas urbanas, que por vezes surgiram e cresceram de maneira desordenada, são um bom exemplo da falta de registros formais. O que resulta em famílias que estão vulneráveis a despejos e o que as impede também de acessar serviços básicos, assegurados por lei (BAZZOLI, 2019).
Aliado a essa problemática, ainda podemos citar a dificuldade em conciliar os interesses dos diferentes agentes que estão frequentemente envolvidos na pauta da regularização fundiária, em outras palavras, os moradores versus os proprietários de terras, ambos com interesses econômicos conflitantes, exigindo as autoridades públicas ponderar questões legais, sociais e ambientais (MELO JÚNIOR, 2008).
Desta forma, o relatório municipal de Diagnóstico Temático de Regularização Fundiária esclarece as razões para a lentidão do processo de regularização fundiária:
No perímetro urbano, a política de regularização vem avançando, talvez não na velocidade que as comunidades envolvidas anseiam. As ações para a regularização fundiária são complexas e morosas, devendo ser traçados planos específicos de regularização para cada área, tratando das diferentes dimensões envolvidas (urbana, social, jurídica e ambiental). (PALMAS, Revisão do Plano Diretor, Palmas, 2017, p.3)
Não poderíamos deixar de citar também as limitações técnicas e financeiras do município para essa regularização. O estado, assim como outros, enfrentou uma escassez de recursos humanos assim como financeiros, ambos tão necessários para realizar os levantamentos topográficos e outros serviços burocráticos para o processo de regularização. Não bastando esses entraves, ainda existem questões ambientais, uma vez que o estado tem áreas de interesse ecológico relevante. E em decorrência dessa relevância ambiental, acabam por complicar a regularização de assentamentos que estão localizados em zonas vulneráveis ou mesmo de preservação legal (OLIVEIRA, 2019).
Um outro ponto relevante no tocante às disposições legais dessas áreas, está por conta da alteração de leis e normas, como por exemplo a Lei de nº 13.465/2017, que exige atualizações permanentes e constantes de profissionais que estão envolvidos na revisão de processos estabelecidos pelos municípios e instituições como NUPREF, que foi explanado logo no início deste tópico. Por fim, e não menos relevante, é a ausência dos dados georreferenciados que estejam atualizados, assim como a falta de restrições de alguns municípios em postergar o processo de regularização, demandando investimentos um tanto que significativos (AMARAL, 2009).
5. CONCLUSÃO
Esta pesquisa não pretende ser uma abordagem abrangente da ampla teoria dos direitos fundamentais, mas ao focar no processo de regularização fundiária, visa destacar o caráter relativo a esses direitos. Para tal, o estudo se concentrou na interação e nos possíveis confrontos entre os direitos de propriedade e de moradia.
Os debates relativos à distribuição de terras no Brasil têm gerado consistentemente controvérsias. Embora a desigualdade na posse de terras seja tão acentuada quanto a desigualdade na distribuição de renda e riqueza no Brasil, a questão parece suscitar maiores controvérsias por estar intrinsecamente ligada às bases do poder político das oligarquias que mantêm sua continuidade no controle do país.
Desta maneira, torna-se fundamental fazer um breve levantamento sobre os direitos individuais em relação à evolução do Estado Nacional, com o propósito de focar no direito de propriedade, que é um pilar central do Estado desde sua origem. Desse modo, conclui-se que o processo de regularização fundiária ultrapassa as barreiras dos moldes previamente estabelecidos pelo sistema jurídico, e se alinha ao princípio de exaltar a dignidade da pessoa humana.
Assim, é possível inferir a partir desta pesquisa que, embora a política de regularização fundiária em Palmas tenha problemáticas muito comum a outros estados, em relação às instabilidades jurídicas e a regularização de áreas invadidas, as instituições responsáveis por essa regularização vem alcançando um nível que objetiva cumprir as necessidades da população.
3Este arranjo foi estruturado com base em fundamentos jurídicos associados às concessões de favores realizadas pela monarquia portuguesa, frequentemente centradas numa dinâmica social intrinsecamente vinculada a uma política de favorecimentos que envolve recompensas por serviços prestados à Coroa de Portugal. Esse sistema prevaleceu desde os primórdios da colonização brasileira até sua descontinuação gradativa, que culminou com a proclamação da independência do Brasil em 1822 (FRAGOSO, 2017)
4Regime de Posses (1822 – 1850): Vigente durante vinte e oito anos no Brasil, ficou caracterizado pela ocupação direta dos terrenos sem a presença de regulamentação legal e pela “marginalização das terras” (SCHÜTZ, 2017).
5Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: […] XXII – é garantido o direito de propriedade; XXIII – a propriedade atenderá a sua função social. (BRASIL, 1988)
6BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal Anotada. 10ª Edição. São Paulo: Saraiva. 2012, p. 181: “Consequências do descumprimento da função social da propriedade: “O direito de propriedade não se reveste de caráter absoluto, eis que, sobre ele, pesa grave hipoteca social, a significar que, descumprida a função social que lhe é inerente (CF, ar. 5º, XXIII), legitimar-se-á a intervenção estatal na esfera dominial privada, observados, contudo, para esse efeito, os limites, as formas e os procedimentos fixados na própria Constituição da República. O acesso à terra, a solução dos conflitos sociais, o aproveitamento racional e adequado do imóvel rural, a utilização apropriada dos recursos naturais disponíveis e a preservação do meio ambiente constituem elementos de realização da função social da propriedade” (ADIn 2.213-mc, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 4-4-2002, Plenário. DJ, de 23-4-2004). No mesmo sentido: MS 25.284, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 17-6-2010, Plenário, DJE de 13-8-2010.”
7A evolução da legislação fundiária pode ser subdividida em quatro períodos: (I) regime de sesmarias (1500 a 1822); (II) regime de posse (1822 a 1850); (III) regime da Lei de Terras de 1850; e (IV) regime republicano (1889 aos dias atuais) (Rocha et al. 2019, 61)
8Consulte-se a obra de Virgínia Rau, “Sesmarias medievais portuguesas”, publicada em Lisboa pela Editorial Presença em 1982, destacando-se o capítulo VI, a Conclusão e o diagrama subsequente às notas, para uma análise detalhada das bases jurídicas e sociais implicadas na criação da legislação mencionada, assim como para um debate sobre as origens e significados do termo sesmaria. Uma explicação meticulosa também pode ser encontrada no livro “Pequena história territorial do Brasil: sesmarias e terras devolutas”, 4ª edição, de Ruy Cirne Lima, publicado em Brasília pela ESAF em 1988, especificamente no capítulo 1. Conforme as definições presentes nas Ordenações Manuelinas , que foram igualmente incorporadas nas Ordenações Filipinas, as Sesmarias são definidas como as concessões de terras, casas de campo ou ruínas que pertenceram, ou pertencem a certos senhorios, as quais foram cultivadas e utilizadas no passado, mas que agora estão abandonadas [conforme registrado nas Ordenações Manuelinas, livro IV, título 67 e nas Ordenações Filipinas, livro IV, título 43].
9Lei 601/1850: “Art. 12. O Governo reservará das terras devolutas as que julgar necessárias: 1º, para a colonisação dos indigenas; 2º, para a fundação de povoações, abertura de estradas, e quaisquer outras servidões, e assento de estabelecimentos publicos: 3º, para a construção naval.” (BRASIL, 1850).
10Propriedade é um termo usado para um arranjo social em que o controle da terra e da riqueza obtida da terra, incluindo, portanto, todos os meios de produção, é conferido a alguma pessoa ou corporação. Assim, podemos dizer de um prédio, incluindo a terra sobre a qual ele se encontra, que este é “propriedade” de tal cidadão, ou família, ou colégio, ou do Estado, significando que aqueles que “detêm” tal propriedade estão garantidos por lei do direito de usá-la ou abster-se de usá-la. Propriedade privada é a riqueza (incluindo os meios de produção), que pode, pelos arranjos da sociedade, estão sob controle de pessoas ou corporações outras que não são os órgãos políticos dos quais estas pessoas são, em outros aspectos, membros. O que distingue a propriedade privada não é que o seu detentor seja menos que o Estado (pois se assim fosse deveríamos tratar da propriedade municipal como propriedade privada), mas sim que o proprietário possa exercer seu controle sobre ela em vantagem própria, e não como fiel depositário da sociedade, nem da hierarquia das instituições políticas (BELLOC, 2017, p.38).
11Propriedade é um termo usado para um arranjo social em que o controle da terra e da riqueza obtida da terra, incluindo, portanto, todos os meios de produção, é conferido a alguma pessoa ou corporação. Assim, podemos dizer de um prédio, incluindo a terra sobre a qual ele se encontra, que este é “propriedade” de tal cidadão, ou família, ou colégio, ou do Estado, significando que aqueles que “detêm” tal propriedade estão garantidos por lei do direito de usá-la ou abster-se de usá-la. Propriedade privada é a riqueza (incluindo os meios de produção), que pode, pelos arranjos da sociedade, estão sob controle de pessoas ou corporações outras que não são os órgãos políticos dos quais estas pessoas são, em outros aspectos, membros. O que distingue a propriedade privada não é que o seu detentor seja menos que o Estado (pois se assim fosse deveríamos tratar da propriedade municipal como propriedade privada), mas sim que o proprietário possa exercer seu controle sobre ela em vantagem própria, e não como fiel depositário da sociedade, nem da hierarquia das instituições políticas (BELLOC, 2017, p.38).
12Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I – aproveitamento racional e adequado; II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho; IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores (BRASIL, 1988).
13Art. 189. Os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária receberão títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos. Parágrafo único. O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil, nos termos e condições previstos em lei (BRASIL, 1988).
14A fim de satisfazer as exigências da função social da propriedade no âmbito municipal, que compreende o contexto de intercâmbio e mobilidade da posse e da titularidade imobiliária, a Constituição Federal estabelece em seu texto (art. 182, §1º) que a propriedade urbana cumpre um papel crucial ao responder às necessidades basilares de organização e planejamento urbano estipuladas pelo Plano Diretor. Este documento representa o mecanismo fundamental e obrigatório para o desenvolvimento e a condução da política urbana, incluindo a gestão do crescimento da cidade (BRASIL, 1988).
15Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 90, de 2015)
16Conforme o artigo 6º, caput; artigo 25, §3º; artigo 144, §10, I; e art.156, I.
17Art. 4º […] (V) – institutos jurídicos e políticos: a) desapropriação; b) servidão administrativa; c) limitações administrativas; d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; e) instituição de unidades de conservação; f) instituição de zonas especiais de interesse social; g) concessão de direito real de uso; h) concessão de uso especial para fins de moradia; i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; j) usucapião especial de imóvel urbano; l) direito de superfície; m) direito de preempção; n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; o) transferência do direito de construir; p) operações urbanas consorciadas; q) regularização fundiária; r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos; s) referendo popular e plebiscito; t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária u) legitimação de posse. (BRASIL, ESTATUTO DA CIDADE, ART. 4, 2001)
18Para uma imersão no conceito de “cidade sustentável”, recomenda-se consultar o artigo de Silva. O autor visualiza na expressão a integração, de um lado, dos direitos que devem ser reconhecidos e garantidos (direito à terra urbana, moradia, saneamento ambiental, infraestrutura urbana, transporte, serviços públicos, trabalho e lazer para as presentes e futuras gerações) e, de outro, os instrumentos de governança a serem manejados pelo poder público para a concretização desses direitos (SILVA, José Antônio Tietzmann. As perspectivas das cidades sustentáveis: entre a teoria e a prática. Revista de direito ambiental, São Paulo, n. 43, p.133-176, jul./set. 2006).
19Art.46. A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
20 § 2º Considera-se carente ou de baixa renda, para fins da isenção disposta neste artigo, o responsável por imóvel da União que esteja devidamente inscrito no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico), ou aquele responsável, cumulativamente: I – cuja renda familiar mensal seja igual ou inferior ao valor correspondente a cinco salários mínimos; e II – que não detenha posse ou propriedade de bens ou direitos em montante superior ao limite estabelecido pela Receita Federal do Brasil, para obrigatoriedade de apresentação da Declaração de Ajuste Anual do Imposto de Renda Pessoa Física. (BRASIL, Lei 13.465, 2017, art.95)
21Art. 9º Ficam instituídas no território nacional normas gerais e procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), a qual abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos informais ao ordenamento urbano e à titulação de seus ocupantes.
22O Estado, criado pela Constituição Federal de 1988 no artigo 13 das disposições transitórias, emergiu da divisão da região norte do antigo estado de Goiás.
23“Ex nihilo” é uma locução latina que se traduz como “a partir do nada”, empregada para caracterizar o desenvolvimento e a urbanização de uma cidade que foi planejada e construída em uma região que, anteriormente, era rural.
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1Graduando em Direito, 10 º período, pela Faculdade Serra do Carmo – FASEC. E-mail: lazaroeliasagro@gmail.com;
2Doutora pelo Programa de Pós-graduação em Ecologia de Ambientes Aquáticos Continentais pelo PEA-Nupelia/UEM (2017). Bacharel em Direito pela PUC/GO, professora da Faculdade Serra do Carmo (FASEC) e assessora do Tribunal de Justiça do Tocantins. Coordenadora da Pós-Graduação (stricto sensu) em Direito Ambiental da OAB/TO em parceria com a TFC educacional. E-mail: livia.tonella@gmail.com