AGRICULTURAL ISSUE: FAMILY RE(PRODUCTION), LOCAL DEVELOPMENT AND THE EFFECTS OF THE NATIONAL SCHOOL FOOD PROGRAM (PNAE)
CUESTIÓN AGROPECUARIA: RE(PRODUCCIÓN FAMILIAR), DESARROLLO LOCAL Y LOS EFECTOS DEL PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR (PNAE)
REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ra10202408282249
Handresha da Rocha Santos¹
José Eloizio da Costa ²
RESUMO:
O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) é uma política pública de grande relevância no Brasil pois atende os alunos da Educação Básica com uma alimentação equilibrada. Ademais, os benefícios nos níveis social, econômico e cultural são visíveis, porquanto privilegia os pequenos produtores e comunidades tradicionais no fornecimento dos alimentos, amplia economicamente esse viés da agricultura, respeita as produções típicas das regiões e contribui para a conscientização de um consumo equilibrado com vistas à sustentabilidade, diminuindo também o desperdício em toda a cadeia produtiva até a chegada dos produtos ao consumidor. É uma iniciativa que deve ser explanada e orientada no sentido de incrementar as diretrizes dessa política pública de forma a atender melhor os pequenos agricultores. Este artigo tem como objetivo discutir a resistência e permanência no espaço agrário dos pequenos agricultores que ocorre através do processo de (re) criação através de luta e das relações sociais que permeiam a lógica produtiva destes. Assim, essa breve discussão permite compreender a importância que as políticas públicas, em especial o (PNAE) têm com relação às perspectivas de desenvolvimento local e melhoria nas condições de vida para os agricultores familiares.
Palavras-chave: Agricultura Familiar. Política Pública. Desenvolvimento Local. PNAE.
ABSTRACT:
The National School Feeding Program (PNAE) is a public policy of great relevance in Brazil as it serves basics education students with a balanced diet. In addition, the benefits at the social, economic and cultural levels are visible, as it favors small producers and traditional communities in the supply of food, it economically expands this agricultural bias, respects the typical production of the regions and contributes to raising awareness of balanced consumption with aimed at sustainability, also reducing waste throughout the production chain until the arrival of the products to the consumer.
It is an initiative that must be explained, oriented, and oriented towards increasing the guidelines of this public policy in order to better serve small farmers. This article aims to discuss the resistance and permanence in the agrarian space of small farmers that occurs through the process of (re) creation through struggle and the social relations that permeate their productive logic.
Thus, this brief discussion allows us to understand the importance that public policies, especially the (PNAE) have in relation to the perspectives of local development and improvement in living conditions for family farmers.
Keywords: Public policy. Local Development. PNAE.
RESUMEN
El Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE) es uma política pública de gran importância em Brasil, ya que atende a los alunos de Educación Básica com uma alimentación equilibrada. Además,los benefícios a nível social, econômico y cultural son visibles,ya que priveligia a los pequenos produtores y comunidades tradicionales em el abastecimento de alimentos, amplia economicamente este sesgo agrícola, espeta la producción típica de las regiones y contribue a la conciencia de um equilíbrio equilibrado, consumo com sostentabilidad,reduzindo además los resíduos em toda la cadena productiva hasta que los produtos ilegan al consumidor.Es uma iniciativa que debe ser explicada y orientada a aumentar los lineamientos de esta política pública para atender mejor a los pequenos agricultores. Este artículo tiene como objetivo discutir la resistência y la permanência em el espacio agrário de los pequenos agricultores que produce através del processo de (re)creación através de la lucha y las relaciones sociales que impregnam su lógica productiva. Así, esta breve discusión permite compreender la importância que tienen las políticas públicas, em especial el (PNAE) em relación a las perspectivas de desarollo local y mejoramento de las condiciones de vida de los agricultores familiares.
Palabras Clave: Agricultura Familiar. Política pública. Desarollo local. PNAE
1 INTRODUÇÃO
As diferenças socioeconômicas são um dos aspectos marcantes da sociedade brasileira, e na busca de se transformar este quadro, são necessários a implantação de estratégias apropriadas, no objetivo de direcionar o acesso a políticas públicas para indivíduos que se encontram em situação de vulnerabilidade e risco social. Neste sentido, o desenvolvimento deste artigo é fruto das discussões e reflexões acerca da importância das políticas públicas e da agricultura familiar diante do cenário vivido no Brasil durante a pandemia da COVID 19.
Desta forma, os debates, as provocações realizadas durante o período de lockdown, as orientações discutidas entre grupo de pesquisa e a vivência com as famílias rurais, foram alguns dos fatores que contribuíram não apenas com a leitura, mas com o processo de entendimento sobre a persistência e recriação do campesinato. Colaborando assim, para a construção de reflexões sobre a relevância que o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e as disputas existentes entre o Campesinato e o Agronegócio, possuem dentro do velho/novo tema da Questão Agrária brasileira.
Deste modo, o artigo se justifica por considerar importante a implementação dos programas de políticas públicas, que visam contribuir para o desenvolvimento da agricultura familiar e para a observação da crescente preocupação em relação aos modelos e alternativas de desenvolvimento capazes de enfrentar os grandes “desafios” e problemas econômicos, sociais e ambientais que se apresentam no mundo contemporâneo.
É importante destacar que a escolha pela discussão do PNAE como programa de política pública ocorreu por este alcançar atores diferentes e de formas particulares, seja em seu objetivo principal, de alimentar a população em fase escolar, até a promoção do desenvolvimento local e também pela agricultura familiar com a aquisição de alimentos nos municípios. Desta maneira, o problema é delineado da seguinte forma: “Como as políticas públicas e suas intencionalidades contribuem para o desenvolvimento da agricultura familiar no espaço agrário?”.
Neste sentido, a importância em se conhecer a implementação de políticas públicas, surgiu pelo forte interesse em se pensar nas mudanças que fortalecem a democracia e fazem com que a máquina estatal se torne mais eficiente sob o ponto de vista: da distribuição dos recursos; da equidade social na implementação das políticas; pelo desenvolvimento local e gestão municipal.
As consequências negativas que a falta de reflexão sobre o assunto pode ocasionar são o processo de definição de políticas públicas para uma sociedade relacionadas aos conflitos de interesses, arranjos feitos nas esferas de poder que não perpassam as instituições do Estado e da sociedade como um todo.
Perante o que foi exposto, o artigo busca discutir a resistência e permanência no espaço agrário dos pequenos agricultores que ocorre através do processo de (re) criação através de luta e das relações sociais que permeiam a lógica produtiva destes. Tendo como finalidade, a preocupação com o desenvolvimento rural, por meio da dimensão política e integradora.
Contudo, para desenvolver as análises propostas desta pesquisa iremos discutir apenas as concepções da questão agrária no Brasil, as políticas públicas e suas intencionalidades. Assim, aliado ao debate, foi realizado uma introdução teórico-conceitual do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), no intuito de debater sobre a relevância que o PNAE possui para o desenvolvimento local. De acordo com Grisa (2012) com a expansão do programa, a exposição de seus resultados para as dinâmicas locais e para o fortalecimento das organizações da agricultura familiar, e o crescente debate no Brasil neste período sobre construção social dos mercados, o PNAE ganhou importante projeção nacional e internacional, servindo de exemplo para ser reaplicado ou exportado para outros países.
O (PNAE) é responsável pela oferta de alimentação escolar a todos os estudantes da educação básica pública do Brasil, também conhecido como merenda escolar, esse visa suplementar a alimentação do aluno, melhorando suas condições nutricionais e sua capacidade de aprendizagem, além de formar bons hábitos alimentares. De acordo com Stolarsk (2007) o PNAE é uma política pública presente no cenário nacional há mais de 50 anos e representa um dos maiores programas de alimentação e nutrição do mundo.
Considerado uma das mais relevantes políticas de garantia do direito à alimentação, também é uma das mais antigas. Sua trajetória é longa e acidentada. Por décadas foram criados, modificados e extintos inúmeros órgãos oficiais para garantir a merenda. Interesses dos mais diversos fazem parte dos cortes ao programa. E que na realidade ainda estão em operacionalização.
2 CONTENDA DE CONCEITOS
A análise das políticas públicas, voltadas para a agricultura familiar merecem atenção, e constitui-se em um importante objeto de estudo, pois envolve a participação e interação de diferentes atores sociais na tentativa de apontar caminhos para um desenvolvimento consolidado. Algumas lacunas sobre o debate entre campesinato e agricultura familiar merecem ser discutidas com mais profundidade, porém não é objeto desse texto.
Com relação á isto Bombardi (2003) analisa a compreensão do significado do conceito de camponês a partir da questão econômica e política. Ela considera as questões indeterminadas. Segundo a autora, o universo de valores do campesinato está imerso numa concepção holística de mundo.
Parafraseando Abramoway (1998) o assunto sobre campesinato, agricultura familiar é tão complexo quanto à disparidade do espaço rural brasileiro. A variedade das situações da agricultura familiar e o elemento comum é o caráter familiar do trabalho da posse da terra e da gestão, para o autor não faria sentido resumir a diversidade da agricultura familiar as condições que mais se aproximam da ideia clássica de campesinato, em termos de autonomia. Para esse existe uma distinção conceitual dessas duas formas fundamentais de produção familiar e que está condicionada a diferença no ambiente social, econômico e cultural de cada uma delas.
Assim, as diferentes características continentais do território nacional, quanto à colonização, estrutura fundiária, condições geográficas, me faz acreditar em dizer que existem as duas categorias. A discussão sobre a agricultura familiar para mim se configura enquanto um modo de vida, pois deve se analisar as relações mediadas pela produção, inserção aos mercados, acesso a técnicas e tecnologias, mecanismos de comercialização e sua relação com a sociedade.
Na realização das reflexões sobre a temática, o que deve ser considerado é como essa discussão servirá de base prática para desenvolver algum estudo. Contudo, alguns aspectos podem ser considerados para auxiliar a análise, pois camponês e o agricultor familiar têm na produção a partir da terra um ponto em comum, encontrando em suas intenções o elemento diferenciador, as quais mudam de acordo com as necessidades que surgem e as ações políticas que são implantadas, nas diferentes situações.
Ainda nesta discussão Wanderley (1996) afirma que a agricultura camponesa tradicional vem a ser uma das formas sociais de agricultura familiar, uma vez que ela tem como base a relação entre propriedade, trabalho e família. No entanto, ela tem particularidades que a especificam no interior do conjunto maior da agricultura familiar e que dizem respeito aos objetivos da atividade econômica, às experiências de sociabilidade e à forma de sua inserção na sociedade global.
Obviamente que a dimensão do debate sobre a concepção de campesinato e agricultura familiar é muito ampla, o que demonstra que não há espaço para dar conta nesse pequeno texto. Por fim, por um critério epistemológico será adotada a categoria agricultura familiar. Esta caracterização é fundamental para que se inicie qualquer discussão .
Contudo, a análise da concepção dos autores clássicos são base para entender a influência do capitalismo no campo, seu processo de modernização. Buscando compreender as dinâmicas das transformações no espaço da economia familiar .
Kautsky (1986) aborda a teoria da exploração da família camponesa, em relação à subordinação da grande propriedade capitalista, por meio da dependência da agricultura à indústria onde o camponês se transforma aos poucos em trabalhador assalariado rural, um proletário. Contudo, para o autor os camponeses não deixariam de existir enquanto classe social, visto que a demanda do capital no campo não seria suficiente para envolver toda a classe camponesa.
Para Lênin (1982), a base da desintegração do campesinato é a criação do mercado interno capitalista, ocasionando a diferenciação social no campo e o crescimento das grandes propriedades. Para o autor esse processo gerou um antagonismo de classes a burguesia e os operários.
Chayanov (1974) caracteriza o campesinato a partir do núcleo familiar e do balanço trabalho-consumo na unidade doméstica, a sua teoria fundamenta que a família trabalha para preencher as suas necessidades fundamentais e em segundo plano para acumular capital. Considera a ausência de trabalho assalariado e a não acumulação de capital, sendo a unidade familiar camponesa não capitalista, assim a lógica camponesa é a reprodução do seu modo de vida.
Para Shanin (2005) o centro das características dominantes do campesinato, se dá na dinâmica do estabelecimento rural familiar, enquanto unidade básica de produção e meio de vida social. Seguindo essa linha, percebe-se que a própria existência do camponês enquanto entidade social específica depende da presença de estabelecimentos rurais familiares como a unidade básica da economia e da sociedade. Logo, o camponês deve ser compreendido através da investigação das características do seu estabelecimento rural familiar, tanto internas quanto externas, isto é, suas específicas reações e interações com o contexto social mais ampla. O autor afirma que os camponeses, em determinadas condições, não desaparecerão, nem se tornarão empresários capitalistas, assalariados, ou pobres; eles persistem, transformando-se e adaptando-se à economia capitalista que adentra à sua vida.
Portanto, podemos considerar os programas de apoio ao agricultor familiar no Brasil uma inserção e adaptação do mesmo ao sistema capitalista, o que não ocasiona em seu desaparecimento.
Os clássicos da teoria agrária são essenciais para entender a destruição do (campesinato/ e ou agricultores familiares) no processo de diferenciação e por essa razão, estão também entre as principais referências para compreender que o espaço da luta e da resistência para que esses continuem sendo produtores familiares não está na integração ao mercado, mas, na luta contra as imposições do capital.
O mercado capitalista é um espaço de destruição e não de recriação dos agricultores familiares e em diferentes escalas os diversos tipos de camponeses, posseiros, rendeiros, assentados, agricultores familiares pequenos proprietários estão inseridos no mercado. Como esses não se apropriam da maior parte da riqueza produzida pelo seu trabalho, necessário para seu desenvolvimento socioeconômico, inicia-se um processo de decadência das unidades familiares, levando ao êxodo, e à concentração de renda e da propriedade nas mãos dos capitalistas.
Agricultura familiar é um conceito criado academicamente em oposição ao conceito de campesinato. Seu reconhecimento se deu pelo Estado em 1995 com o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), a partir dos anos 2000 esse reconhecimento ganhou notoriedade por meio das lutas dos movimentos sociais, mudanças políticas e maior intervenção Estatal. Tudo isso possibilitou a construção de políticas para a agricultura familiar em diferentes dimensões, a exemplo da comercialização, produção possibilitando melhoria das condições de vida.
Seus defensores, na academia, difundem que a agricultura familiar destaca-se pelo caráter moderno das atividades produtivas e a integração da produção ao mercado como formas modernas de desenvolvimento no campo e uma maior especialização da produção, enquanto o campesinato permaneceria como a expressão do atraso, utilizando técnicas rudimentares e o acesso aos mercados incompletos. Este marco teórico determinou a elaboração de um conjunto de políticas públicas durante o governo Fernando Henrique Cardoso, voltadas para os pequenos e médios agricultores, e inaugurou uma nova forma de atuação do Estado brasileiro, diante da problemática da reforma agrária. Nesse sentido, os pequenos agricultores se organizam politicamente para conquistar a (re)criação do seu trabalho em uma lógica contrária ao capital.
Sendo assim, no campo a produção do espaço é feita sob o movimento do capital de acordo com seus interesses e critérios, baseado em lucros e produtividade sem a preocupação social e ambiental.
No Brasil há dois modelos de produção do espaço agrário, o modelo do campesinato –agricultor familiar e o modelo do capital hegemônico (agronegócio), o primeiro considera que o trabalhador rural usa o território como espaço social para defender seu modo de vida e produção baseado no trabalho alimentar, pequena produção e consumo. Já o segundo modelo tem como base a aplicação de capital, o lucro e a exploração do trabalho.
Destarte, a agricultura familiar brasileira na atualidade permanece e se reproduz através das contradições do capital, a sujeição da renda da terra (a aplicação do lucro) ao capital industrial ou comercial ocorre devido a necessidade dos agricultores em produzir e manter seu modo de vida.
A aliança Terra Capital no Brasil, ocorre em meio a debates sobre soberania alimentar, mostrando que o modelo de produção atual é dominado pela economia geopolítica, onde o modo capitalista de produção(agronegócio) visa ao mercado externo. Esse processo vem fragilizando os pequenos produtores, pois no processo de sujeição da renda da Terra, estes não se reproduzem motivados pela taxa de lucro, ao contrário dos grandes produtores de Terra pois para os agricultores essa é o meio de trabalho e reprodução de vida e não meio para lucro e negócio.
Assim, Souza e Conceição (2019) afirmam que na realidade das comunidades, a expansão do capital vem a representar não apenas formas de sujeição de sua renda ao capital, mas, sobretudo, situações concretas de expropriação e ameaças no processo de reprodução da vida.
Em relação a natureza as estratégias de acumulação de capital por meio da expansão da produção, esse não tem respeitado os limites naturais, onde a produção se baseia nos interesses comerciais fundamentados na aplicação de tecnologias, insumos, técnicas, a dominação da agricultura na atualidade configura se por meio de intervenções inovadoras para gerar rapidamente acumulação de capital.
Portanto, é pertinente afirmar que frente à expansão do neoliberalismo de agricultura no Brasil apoiado pelo Estado onde frente a expansão do agronegócio os pequenos produtores vem perdendo espaço no campo pois, seu modo de vida não corresponde ao modelo especializado no Brasil e impede a sua reprodução. Nesse contexto, destaca se o papel do Estado como gestor de projetos e estratégias socioeconômicas no espaço agrário, efetivados através das políticas públicas, por fim evidencia se que um Estado Nação não deve apenas se preocupar com o crescimento econômico e oferecer boas condições aos investidores internacionais, mas em desenvolver políticas públicas, intervenções no campo para promover inclusão e melhorias nas condições de vida para os que dele sobrevivem.
Segundo Vogt e Souza (2009), os mercados institucionais como sendo uma tentativa do Estado de integrar pequenos agricultores sem acesso ao mercado, seja por questões geográficas, seja por questões de competitividade de seus sistemas produtivos, visando disponibilizar uma pequena renda e garantir retornos financeiros para esses produtores em relação às suas atividades produtivas.
Diante dessa realidade, Sepulcri e Trento (2010) destacam que o mercado institucional aparece como alternativa para inclusão dos agricultores familiares, especialmente os mais descapitalizados, e distribuição de alimentos seguros e saudáveis, para grupos de pessoas com insegurança alimentar e nutricional.
Como destacado por Cordeiro (2010), o mercado institucional de compra de alimentos provenientes da (AF) é um fenômeno recente no Brasil, sendo iniciado em 2003, que visava incentivar a agricultura familiar, desenvolvendo ações ligadas à distribuição de alimentos para pessoas assoladas pela insegurança alimentar e à formação de estoques estratégicos, adquirindo esses produtos da agricultura familiar, assentados de reforma agrária e comunidades tradicionais
Segundo Silva et al. (2014), nessa categoria de mercados institucionais existem dois programas: a) o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), com as modalidades de Compra Direta da Agricultura Familiar com Doação Simultânea, Compra Direta da Agricultura Familiar e Formação de Estoques pela Agricultura Familiar; e b) o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE).
Em relação às compras do governo Federal Wilkinson (2008), afirma que as mesmas cederam lugar a licitações para assim, permitir o acesso a mercados públicos locais, com destaque para a alimentação escolar. Destarte, é o mercado institucional um dos maiores instrumentos públicos que o poder público possui à sua disposição, devido a capacidade do mesmo em ser dinamizador de economias, servindo também para ampliação e construção de mercados locais, promover mudanças no sistema produtivo e hábitos alimentares dos beneficiados.
É no contexto mais recente de (re)valorização da ruralidade, do reconhecimento do papel das economias locais e do potencial das dinâmicas territoriais de desenvolvimento que o papel da agricultura familiar ganha força (Veiga, 2004; Schneider, 2010). Desta forma os agricultores negociam sua inserção nos mercados e nas tecnologias tendo em vista não somente o contexto externo, mas também os seus próprios interesses e condições. Nessa dialética os agricultores podem acelerar, modificar, neutralizar, resistir ou inverter as tendências gerais e assim modificar a dinâmica do desenvolvimento, imprimindo condicionantes e ritmos diferenciados e gerando respostas ou estratégias alternativas frente às condições adversas ou limitantes.
Para Lauro Mattei, as políticas de inclusão produtiva supõem a articulação das esferas: […] de acesso aos mercados de bens e serviços e de inclusão social via políticas públicas. No primeiro caso, destacam-se políticas específicas voltadas às atividades produtivas capazes de agregar valor aos produtos e ampliar o acesso aos mercados locais e regionais; e voltadas ao processo de construção de novas formas de organização da produção pautadas pelo princípio 78 da economia familiar e solidária, por exemplo, que procuram estabelecer métodos produtivos centrados na gestão e conservação dos recursos naturais. (MATTEI, 2012, p. 57)
O desafio consiste, no entanto, mais uma vez, em confirmar a natureza da inclusão produtiva que deve ser proposta a esse tipo de agricultor. A esse respeito, admite-se que os indivíduos, de um modo geral, demandam ser inseridos na sociedade através do reconhecimento de sua condição de trabalhador. O lugar que assumem no mundo do trabalho constitui o elemento central que forja a sua própria identidade social. Porém, no caso que estamos aqui considerando, não se trata de um trabalho qualquer. O que está fortemente em questão, é que tipo de trabalho corresponde à inclusão social desse trabalhador.
A grande maioria dos agricultores antes considerados “marginalizados” reivindica o reconhecimento de sua identificação com um tipo de trabalho específico, aquele exercido de forma autônoma, em caráter familiar, através da posse e controle dos meios de produção para isso necessários. Em outras palavras, inclusão social para os próprios produtores significa o reconhecimento de sua condição de agricultor, de suas formas de trabalhar e produzir, cujas potencialidades devem ser apoiadas pelas políticas públicas, inclusive as destinadas à agricultura.
3 POLÍTICAS PÚBLICAS E O DESENVOLVIMENTO LOCAL: A IMPORTÂNCIA DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (PNAE)
As políticas públicas têm como princípio o desenvolvimento, que ocorre a partir da igualdade dos indicadores referentes à qualidade de vida da população, como saneamento básico, saúde, habitação, bem estar e educação, e nas palavras Furtado (2004, p.484) o desenvolvimento pode ser descrito como o acesso coletivo ao bem estar.
O desenvolvimento se caracteriza pelo seu projeto social subjacente. Dispor de recursos para investir está longe de ser condição suficiente para preparar um melhor futuro para a massa da população. Mas quando o projeto social prioriza a efetiva melhoria das condições de vida dessa população, o crescimento e metamorfoseia em desenvolvimento.
O desenvolvimento não é apenas um processo de acumulação e de aumento e produtividade macroeconômica, mas principalmente o caminho de acesso a formas sociais mais aptas a estimular a criatividade humana e responder às aspirações da coletividade.
Assim, é pertinente afirmar que, as políticas públicas representam processos que envolvem as relações entre o Estado e a Sociedade, principalmente como meio de gerar equilíbrios entre determinados grupos sociais no intuito de promover a igualdade social. Portanto, as políticas públicas tem um papel na abertura interna, cujo objetivo é incluir a população na condição de igualdade e participação. Sendo através das políticas públicas um meio para o desenvolvimento com geração de renda, oportunidades de mercado, além de questões sociais e benefícios.
Para Amartya Sen (2000) o bem estar não precisa ser conquistado exclusivamente a partir de políticas assistencialistas, correndo-se o risco de constituir os seus interessados em beneficiários passivos. Mas, ao contrário, “com oportunidades sociais adequadas, os indivíduos podem efetivamente moldar seu próprio destino e ajudar uns aos outros” (SEN, 2000, p. 26). Assim, destaca-se a importância das políticas públicas e a participação do Estado no combate às más condições de vida e pobreza.
Ainda de acordo com o autor, o futuro só será promissor não apenas com transferência de renda às populações com menor poder aquisitivo, mas com fortalecimento de outros aspectos da vida pessoal e comunitária. A sua hipótese de ação está no uso das liberdades instrumentais que são: liberdade política, segurança protetora, facilidades econômicas, garantia de transparência e oportunidade.
No Brasil a noção de desenvolvimento local se fortalece através de políticas públicas, e as organizações locais. Sua dinâmica se deve às metodologias de inserção do desenvolvimento econômico. O desenvolvimento local resulta, sobretudo, da mobilização de recursos. Pode-se definir o desenvolvimento local como as dinâmicas social, econômica, política e cultural num território demarcado por especificidades que induzem mudanças qualitativas naquele espaço.
O desenvolvimento local resulta da potencialização da participação dos beneficiários, através de iniciativas comunitárias, promovendo parcerias com o Estado (nos três níveis) municipal, estadual e federal com empresas privadas.
Assim, para Coelho (1996) as ações e estratégias de desenvolvimento econômico local ocorrem em um espaço que é constituído por uma história local, de desigualdades sociais. A execução de estratégias sobre o esse espaço promove impactos e possibilita a construção de um espaço projetado ou não, mas certamente transformado.
O ponto fundamental das políticas públicas como meio de desenvolvimento refere-se às possibilidades e limites dessas políticas e estratégias. Para, reduzir as desigualdades sociais e melhorar as condições de vida das classes trabalhadoras e das pessoas economicamente mais vulneráveis, bem como, melhorar a capacidade em fazer avançar a democracia e permitir o direito a melhores condições de vida para todos.
A importância do estudo da produção do espaço agrário decorre da interpretação da natureza desigual do desenvolvimento econômico e de suas causas em algumas regiões no mundo. A ideia da inserção das políticas públicas que envolvem transmissão de recursos públicos decorre da inserção da economia local num contexto de descentralização de decisões.
Nesse sentido, no âmbito do desenvolvimento rural local, a noção de desenvolvimento tem significado de inclusão de grupos excluídos, a partir da articulação dos atores cooperativas, associações, sindicatos, poder público, banco, igreja, agricultores familiares, etc. Observa-se assim que a política pública está ligada às ações do governo em uma determinada sociedade de modo a concretizar as demandas existentes. Desse modo, o governo não se configura como um poder isolado que normatiza as políticas, e sim, um agente de mudança envolvido em relações com diversos grupos e interesses pessoais distintos. Em consonância com Lisboa (2007. p. 147):
A expectativa da geração de trabalho, emprego e renda é central na perspectiva do desenvolvimento local. Nesse campo entram as políticas públicas que têm por objetivo promover o desenvolvimento econômico à escala local e regional, dentro das novas condições concorrenciais do capitalismo.
Portanto, a persistência das desigualdades sociais indica a necessidade de formulação de políticas públicas que diminuam os efeitos dessa realidade para a população. Essas tem como metas tornar mais equitativas as oportunidades. Assim como, estas também são uma forma de acabar com o clientelismo, as trocas de favores e o famoso jeitinho brasileiro. Favorecendo a diminuição da corrupção institucionalizada no setor público.
Destarte, o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), no que se refere às aquisições de produtos, demonstra enorme relevância no processo de desenvolvimento rural, uma vez que essa compra é feita de fornecedores do município ou região, potencializando o desenvolvimento territorial- regional. Os produtos devem participar das licitações, assim como as normas emitidas pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).
Na atualidade, a questão da segurança alimentar vem sendo discutida de forma mais clara, principalmente a partir da última década, com a inserção de políticas sociais que priorizaram o combate à fome, erradicação da pobreza e miséria no Brasil. A partir de 2003, iniciou-se um amplo debate social sobre estratégias públicas que promovesse alimentação saudável e as atividades agrárias locais, aproximando a produção e consumo no abastecimento.
Nesse sentido, o programa de política pública de alimentação escolar, como o PNAE, exige a compra direta por parte dos estados e municípios de alimentos produzidos pela agricultura familiar. Aspecto que fortalece a economia local e sobretudo impulsiona na comunidade escolar, a utilização de alimentos saudáveis. O PNAE tem como propostas a realização de distribuição de renda, o investimento de capital na economia local e o incentivo à produção agrícola de transição agroecológica. Por apresentar um grande potencial de modificação das dinâmicas socioespaciais, é um importante instrumento de desenvolvimento agrário.
O surgimento do programa é da década de 1940, quando o então Instituto de Nutrição defendia a proposta de o Governo Federal oferecer alimentação nas escolas públicas. Com a promulgação da Constituição Federal, em 1988, ficou assegurado o direito à alimentação escolar a todos os alunos do ensino fundamental por meio do Programa Suplementar de Alimentação Escolar a ser oferecido pelos governos Federal, estadual e municipal (BRASIL/FNDE, 2011).
A partir de junho de 2009, a Lei no 11.947 determinou que pelo menos 30% do valor destinado à alimentação escolar brasileira deveria ser investido na compra direta de produtos da agricultura familiar. Além de favorecer a articulação entre produção e consumo, o controle dos preços, a garantia de mercado, a criação de novos mercados e a inserção do consumo de produtos tradicionais de cada região.
Ao abordar o mercado institucional de alimentos, em seu sentido mais amplo, o setor envolve pelo menos uma das três esferas governamentais (municipal, estadual e federal) em todas as suas operações de compra de alimentos, neste sentido o PNAE é um meio de aproximar a produção do consumo, aliando o incentivo à produção de base familiar.
De acordo com Triches (2015) adquirir gêneros alimentícios para programas como alimentação escolar de agricultores familiares viabilizaria novas relações de mercado e uma maior equidade no meio rural. Assim, paralelamente, este acesso ao mercado institucional, geraria renda para o agricultor garantir a sua própria segurança alimentar.
Segundo Grisa (2009), esta política pública, ao eleger a agricultura familiar como protagonista central do abastecimento dos mercados institucionais, se apresenta como opção estratégica na indução de nova dinâmica de desenvolvimento no âmbito dos territórios.
Foi apenas com a criação da lei 11.497, de 16 de junho de 2009, que concretizou a participação da agricultura familiar no Programa.
De acordo com a lei 11.947/09 de 2009 define a alimentação escolar como um direito humano e incorpora dimensões estratégicas para a promoção da soberania e segurança alimentar e nutricional dos alunos, com a valorização da cultura alimentar e da produção local e fortalecimento da agricultura familiar. (BRASIL/FNDE,2011).
A lei deixa claro o incentivo dado à produção rural. Do total dos recursos financeiros repassados pelo FNDE, no âmbito do PNAE, no mínimo trinta por cento deverá ser utilizado na aquisição de gêneros alimentícios diretamente da Agricultura Familiar e do Empreendedor Familiar Rural ou suas organizações, priorizando os assentamentos da Reforma Agrária, as comunidades tradicionais indígenas e comunidades quilombolas.
Segundo Aquino; Schneider (2021): a agricultura familiar é importantíssima para a segurança alimentar e o abastecimento do Brasil e possui papel estratégico para tirar o país da crise alimentar em que se encontra, além de contribuir para melhoria de indicadores sociais e econômicos. O problema é que ela foi abandonada, está sem reconhecimento e, sobretudo, sem apoio político adequado na forma de crédito, assistência técnica e acesso a mercados.
Assim, o fomento e fortalecimento da agricultura local são importantes para que a sociedade possa ter acesso ao alimento de qualidade e com a certeza de origem. Dessa forma, os produtores rurais diversifica a produção e aumentam sua renda. Simultaneamente, o jovem rural vê a possibilidade de continuar um negócio com boas perspectivas.
É nesse contexto que se surgem e se desenvolvem as cadeias agroalimentares curtas, que representam a interação da agricultura familiar com a dinâmica local do desenvolvimento. Para Scarabelot e Schneider (2012), uma das consequências desse processo que se consolida com as cadeias agroalimentares curtas é que elas acentuam a dinamização tanto da economia urbana como da rural, favorecendo a acumulação de capital por meio da sinergia de ações que incrementa à produção e comercialização de alimentos típicos com qualidade diferenciada.
Deste modo, destaca-se dois resultados das dinâmicas das cadeias curtas, a produção de alimentos de qualidade que promovem a diversificação em nível local e a competitividade dos produtores, fazendo surgir novas aspectos do desenvolvimento rural.
A gestão estadual e municipal do PNAE também foi um passo importante no que diz respeito à ampliação da participação da produção rural com o fornecimento de alimentos. De acordo com Castro (2014 p.56) ‘’ De certa forma, a gestão e operacionalização local do recurso elimina boa parte da burocracia e facilita a inserção de organizações da agricultura familiar local ‘’. É um meio mais fácil de operacionalizar junto aos agricultores e formalizar a compra institucional. Segundo Costa (2013 p. 123):
Os eixos de ação do PNAE, conforme a Lei nº 11.947/2009, consistem na oferta de alimentação escolar e em ações de educação alimentar e nutricional. A primeira, na perspectiva de muitos, refere-se, ainda, ao contexto assistencialista do programa, presente na política há mais de cinquenta anos, mas que, aos poucos, incorpora o programa como ato pedagógico; a segunda, por sua vez, abrange o desenvolvimento do alimento no trabalho educativo, do ato de comer na prática de educar.
Com isso, o direito à alimentação saudável e adequada e da educação alimentar e nutricional vai se constituindo e consolidando diante da realidade local e com a participação da comunidade escolar, ainda que de forma tímida.
Aquino; Schneider (2021) afirmam que não restam dúvidas de que na agricultura e na produção de alimentos a ação do Estado brasileiro também está caminhando na contramão de uma estratégia de desenvolvimento social e econômico benéfica para o país. As autoridades de Brasília estão deixando a nossa agricultura familiar sucumbir no furacão da crise. Isso é um contrassenso que precisa ser revertido antes que seja tarde demais. Em um país que necessita desesperadamente gerar empregos e combater os problemas da inflação e da insegurança alimentar, a contribuição dos agricultores familiares não pode ser desconsiderada nem negligenciada.
A natureza do PNAE sinaliza para a necessidade de que os agricultores, campesinos, assentados da reforma agrária, comunidades remanescentes de quilombos, pescadores artesanais, dentre outros atores da realidade rural brasileira, se organizem para participarem destes processos como beneficiários produtores. É um meio de superar a invisibilidade em que boa parte dos agricultores se encontram inseridos, sobretudo quando analisa que os mercados devem ser vistos como uma construção social capaz de promover a inclusão social e a redução das desigualdades principalmente diante do cenário de crise econômica atual devido a pandemia da COVID 19.
3 RESULTADOS E DISCUSSÕES
A abordagem do espaço no âmbito das políticas públicas ocorre no Brasil, principalmente, devido à preocupação com as desigualdades regionais, onde o baixo desenvolvimento econômico e os problemas sociais tornaram-se recorrentes. O interesse do poder público em desenvolver as políticas públicas por meio da espacialização das suas ações, pode ser entendido como um procedimento para obter maior coordenação entre elas. Nesta linha de pensamento, a questão do espaço aplica-se a diversas realidades e a questão rural insere com relevância, devido às relações dos atores sociais que organizam e produzem o meio rural.
Destarte, a definição do espaço geográfico pode ser considerada como um procedimento inicial e a condição principal para realização de uma pesquisa, assim como espaço de estudo para essa pesquisa foram adotados dois critérios para escolha da área de estudo, o primeiro foi a localização geográfica, pois o estado de Sergipe é dividido em oito territórios: O Agreste Sergipano, Alto Sertão Sergipano, Baixo São Francisco, Grande Aracaju, Centro Sul, Médio Sertão Sergipano, Sul Sergipano e Leste Sergipano.
O segundo critério adotado foram os municípios que apresentaram maiores valores do mínimo de 30% de aquisição da merenda escolar da agricultura familiar no ano de (2017-2019) e do repasse financeiro do PNAE em suas diferentes modalidades, de acordo com uma análise no site do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) do Ministério da Educação (MEC).
Foram escolhidos 3 municípios de regiões distintas com potencial produtivo com objetivo de se obter resultados mais amplos em relação ao estado, nesse sentido os municípios escolhidos são:
Mapa 1 – Localização dos municípios para trabalho de campo
Organização: Santos, Andressa da Rocha 2019
• Carmópolis- município localizado no leste sergipano e tem sua economia baseada na extração de petróleo e gás natural, a agricultura familiar é inexpressiva.
• Itabaiana-município localizado no agreste região central do estado tem uma economia diversificada com um amplo comércio assim como a agricultura se constitui numa das principais atividades econômicas com destaque para os hortifrutigranjeiros.
• Canindé de São Francisco- município localizado no alto sertão sergipano e que apesar das oscilações climáticas, as principais receitas municipais proveem da agricultura especialmente (milho, tomate, feijão e algodão), pecuária (bovinos, caprinos e ovinos), avicultura (galináceos) e da atividade turística na região da Hidrelétrica de Xingó.
Em termos metodológicos, a pesquisa apresenta uma finalidade de pesquisa aplicada na qual busca gerar conhecimentos para aplicação prática dirigida a solução de problema específico no caso o PNAE em Sergipe , destacando seus efeitos, alcance e contradições, tem como objetivo uma pesquisa descritiva explicativa (empírico- analítica), valorando aspectos qualitativos e quantitativos que conjecturam informações e conhecimento da realidade, tendo como procedimentos a pesquisa bibliográfica, documental, levantamento de dados, estudo de caso, entrevistas com atores sociais e institucionais. O objetivo da pesquisa é descritivo –explicativa visto que procura observar, registrar, analisar, classificar e interpretar os fatos sem interferência
Com relação a amostragem foram realizados 30 questionários com agricultores familiares que vendem ao PNAE sendo 10 por município, além de aplicação em escolas municipais, órgãos e secretarias de educação e agricultura.
Numa área de restrição de crescimento industrial, cabe então as atividades de comércio serviços e agricultura como alternativas de receitas para a população, assim o PNAE tem efetividade enquanto política pública ao lado da educação, articulada, democrática, geradora de renda de alcance universal e que apesar das suas contradições tem efeitos na transformação da estrutura, organização produtiva no campo. De cunho social tem realizado a organização coletiva dos AF e promovendo estratégias de agregação de valor e acesso aos mercados, induzindo a infraestrutura e possibilitando o desenvolvimento rural, quanto aos aspectos negativos da viabilidade do PNAE em Sergipe está quanto a não aplicabilidade da lei 11947/2009 pelas prefeituras devido a pressão dos fornecedores terceirizados dificultando a ampliação da compra institucional bem como a pequena assistência técnico- jurídica e operacional para os agricultores familiares onde por vezes dificulta a entrada de mais agricultores associados para a venda institucional.
De acordo com os entrevistados que participam do PNAE, foi unânime a ideia que tais políticas contribuem para o aumento da renda familiar e melhoria da produção rural.
Gráfico1-Destino da produção familiar
Fonte: Handresha Rocha,2023
Mas, do total de participantes da pesquisa, a opinião foi bastante dividida quantos aos problemas com a venda institucional assim, foi possível perceber que estas políticas, quando atingem o público alvo, conseguem alcançar seus objetivos, se tornando um importante instrumento de fortalecimento da agricultura familiar e combate à pobreza rural. Contudo os processos burocráticos dificultam um pouco a permanência é preciso acreditar e insistir e esse é o papel das cooperativas
Gráfico 2 – Investimentos dos lucros obtidos com as vendas ao PNAE
Fonte: Andressa Rocha, 2023
Portanto é visível as melhorias oriundas das vendas ao PNAE sendo um fator imprescindível para permanência e reprodução da agricultura familiar no estado de Sergipe visto que proporciona rentabilidade e melhoria nas condições de vida. Com base nos relatos dos agricultores, percebe-se que, para se inserirem no programa, tiveram que fazer investimentos básicos nas suas propriedades. Esse arranjo se fez necessário para atender os critérios exigidos pelo programa, como, por exemplo, o cronograma de entrega, a qualidade e quantidades acordadas. Depois de inseridos, foram necessárias melhorias nas condições de produção e comercialização, com mais equipamentos e insumos tecnológicos. O agricultor inicialmente monta a SEMED através dos nutricionistas mostram o cardápio, ver a demanda semanal, solicita a distribuição à cooperativa e fazem trocas no cardápio caso seja necessário depois realiza se a entrega.
Gráfico 3-Desafios do PNAE nas propriedades
Fonte: Handresha Rocha, 2023
As dificuldades encontradas se referem se a demanda média semanal, pois as vezes a produção não é vendida em sua totalidade sendo necessário vender aos atravessadores. O PNAE é de suma importância para os hábitos alimentares dos alunos e dos filhos dos AF, uma alimentação digna para a sociedade segundo os produtores, mas os processos burocráticos os quais não tem paciência e confiança por isso sendo necessário a escolha de um prefeito(a), secretários e presidente das cooperativas. Um problema que deve ser solucionado segundo os entrevistados é a organização da produção visto que em alguns momentos muitos produzem a mesma coisa assim para não baixar valor a estratégia é a comercialização fora da venda institucional.
Fonte: Handresha Rocha 2023, através das entrevistas de campo (2023).
Podemos afirmar que a inclusão dos produtos da AF na alimentação escolar favorece entre outros aspectos o fortalecimento dessa e a inclusão social pois integra os objetivos estratégicos da segurança alimentar e nutricional e o uso sustentável dos recursos naturais, com preservação do patrimônio natural dentre eles a biodiversidade. A criação de cadeias curtas de produção e comercialização, fortalece as relações sociais, valoriza a diversidade produtiva e atende as necessidades das instituições públicas, possibilitando o acesso a alimentos saudáveis e de qualidade para a população.
O trabalho demonstrou que os municípios estudados executam a política e compram valores aproximados ou até superiores a 30% dos recursos repassados ao FNDE. Mas apesar disso ainda há pontos que precisam ser melhorados para que facilitem a participação dos agricultores. O município que compra acima dos 30% da agricultura familiar e complementa os demais itens com recursos próprios tende a ter um melhor desenvolvimento comercial gerando emprego e renda a população
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao longo deste artigo buscou-se articular a importância da agricultura familiar, perpassando pela discussão dos conceitos e como esse, ao longo da história, resiste e se recria. Neste sentido, é importante considerar o que afirmam Paulino e Almeida:
(…) o que se esconde por trás desse debate camponês versus agricultor familiar é a velha questão da irracionalidade do campesinato. A todo momento vemos o corolário de explicações dos arautos da agricultura familiar enaltecendo a capacidade de empreendedorismo dos novos agentes sociais (leia-se agricultores familiares), identificados como aqueles agricultores modernos que não tem medo do risco de investimento e da participação em mercados completos. (PAULINO; ALMEIDA, 2010, p. 56)
As autoras evidenciam que o agricultor familiar é apresentado como um agente que consegue se inserir aos ditames do mercado, sendo, portanto, uma alternativa como parte de um processo onde ser empreendedor é necessário para se estabelecer na atualidade.
Mesmo com afirmações de importantes teóricos de que essa classe desapareceria, ainda hoje é esta quem produz a absoluta maioria dos alimentos que compõem a mesa dos brasileiros. O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) aparece como política pública de apoio e fortalecimento da agricultura familiar, que a partir dele também se recria, e oferece aos alunos da educação pública do Brasil alimentos saudáveis no ambiente escolar.
Assim, defende-se que a agricultura familiar é importantíssima para a segurança alimentar e abastecimento nacional e possui papel estratégico para tirar o país de uma crise alimentar propiciada pela pandemia da COVID 19, além de contribuir para melhoria de indicadores sociais e econômicos. O grande gargalo é que essa categoria diante da pandemia foi abandonada, está sem reconhecimento, sem apoio político adequado na forma de crédito, assistência técnica e acesso a mercados.
Por meio do PNAE os agricultores familiares poderiam estar mais inseridos nas cadeias curtas para suprir a falta de alimentos e amenizar a fome especialmente nas áreas rurais, os grupos vulneráveis e nos pequenos municípios, com alimentos de qualidade, saudáveis. Deste modo, o PNAE deve ser operacionalizado com o objetivo de proporcionar melhores condições de vida, mercado para os seus produtos, a valorização da produção de alimentos locais e regionais, o incentivo à organização, cooperação, ao incentivo do empreendedorismo local, a valorização dos aspectos sociais, culturais e ambientais e novas oportunidades de negócio e geração de emprego e renda.
O alcance desse programa, tem proporcionado a universalidade da merenda escolar colaborando para as melhorias das condições de produção dos pequenos produtores, contudo, não são suficientes para proporcionar um projeto consistente de garantia de condições necessárias à produção. Mesmo diante das adversidades, esses agricultores têm aumentado gradativamente o número de inserção ao programa bem como buscam oferecer seus produtos em Feiras Agroecológicas, mercados on-line, tendo como princípio a sobrevivência e melhoria nas condições de vida. Ou seja, trazendo benefícios para os municípios promovendo o desenvolvimento local, gerando uma nova dinâmica de trabalho, renda, dinamização econômica local repercutindo no processo de abastecimento local.
Por fim, considera-se que o PNAE tem contribuído não apenas para superação da pobreza, mas, também vem dinamizando regiões e aumentando possibilidades para um desenvolvimento rural. Pois, a integração das políticas públicas de segurança alimentar com as políticas direcionadas para o mundo rural, ressaltam o potencial das suas ações para o fortalecimento econômico e oportunidade de impulsionar as economias. Sendo imprescindível no atual momento de pandemia o papel do Estado como protagonista do combate à fome e a miséria no país, assumir o fortalecimento das políticas públicas sociais existentes.
Destarte, o PNAE é uma política pública que contribui para a permanência dos agricultores rurais no campo, fomenta a diversificação produtiva, cria canais de comercialização, possibilita hábitos alimentares saudáveis, colabora para a aprendizagem e o desenvolvimento dos discentes que resulta na melhoria do rendimento escolar.
No entanto, o baixo valor per capita repassado pelo Governo federal, bem como a insuficiente ou inexistente complementação dos recursos pelos governos estaduais e municipais são fatores limitantes da política pública em estudo. Além disso, a obrigatoriedade da compra de, no mínimo, 30% dos recursos destinados pelo FNDE para produtos oriundos da agricultura familiar não está sendo respeitada em grande parte do país , nas escalas federal , estadual e municipal.
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¹ Doutora em Geografia pelo Programa de Pós Graduação em Geografia da Universidade Federal de Sergipe (PPGEO).Professora da SEDUC/SE handresharocha@yahoo.com.br
² Pós Doutor em Geografia pela Universidade Federal do Ceará. Professor da Graduação e do Programa de Pós Graduação da Universidade Federal de Sergipe eloiziocosta@academico.ufs.br