POSSIBILIDADES DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL NOS CONSELHOS DE SAÚDE: REVISÃO DE ESCOPO

POSSIBILITIES FOR SOCIAL PARTICIPATION IN HEALTH COUNCILS: A SCOPING REVIEW

REGISTRO DOI:10.69849/revistaft/fa10202508121837

Lara Dina de Lima e Silva Pires¹, Alexandre de Assis Bueno², Renata Alessandra Evangelista³, Andressa Fernandes dos Santos⁴, Jane Lisandra Felipe de Souza⁵, Emilse Terezinha Naves⁶, Diana Pereira Coelho de Mesquita⁷

RESUMO

O objetivo do estudo é mapear a evidência científica sobre os desafios e as estratégias para a efetivação da governança participativa nos Conselhos de Saúde, no contexto da rede de atenção à saúde. O método utilizado consiste em um protocolo de revisão de escopo desenvolvido de acordo com a metodologia do Joanna Briggs Institute, seguindo as diretrizes PRISMA-ScR. As bases de dados consultadas incluirão PubMed, Scopus, CINAHL, Web of Science, Embase e literatura cinzenta qualificada. Serão considerados elegíveis os estudos que respondam à questão de investigação: Quais os desafios e as estratégias identificadas de governança participativa por meio do Conselho de Saúde no planejamento e na regulação da rede de atenção à saúde? Espera-se que esta revisão de escopo contribua para a análise crítica da efetividade dos espaços de controle social e contribua para o fortalecimento da participação cidadã na gestão da saúde pública.

Palavras-chave: Conselhos de Saúde. Participação da Comunidade. Controle Social.

1 INTRODUÇÃO

Antes da promulgação da Constituição Federal de 1988, o sistema público de saúde prestava assistência apenas aos trabalhadores vinculados à Previdência Social (Ministério da Saúde, 2024). Segundo PAIM (2008), com a conquista da democracia em 1985, foi realizada em 1986 a 8ª Conferência Nacional de Saúde e, no evento em questão, reafirmou-se o reconhecimento da saúde como um direito de todos e dever do Estado, recomendando-se a organização de um Sistema Único de Saúde (SUS) descentralizado e democrático.

Além da Constituição Federal, tem-se a Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, e a Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990, a primeira regula e detalha o sistema de saúde e a segunda estabelece a participação da comunidade na gestão do SUS e as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde.

Os princípios do Sistema Único de Saúde estão descritos na Lei nº 8.080 de 1990: universalidade de acesso aos serviços de saúde; integralidade de assistência; preservação da autonomia das pessoas; igualdade da assistência à saúde; direito à informação; divulgação de informações dos serviços de saúde; utilização da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades; participação da comunidade; descentralização político-administrativa; integração em nível executivo das ações de saúde, meio ambiente e saneamento básico; conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos das três esferas de poder; capacidade de resolução dos serviços em todos os níveis de assistência; organização dos serviços públicos; organização de atendimento público específico e especializado para mulheres e vítimas de violência doméstica em geral; e proteção integral dos direitos humanos de todos os usuários e especial atenção à identificação de maus-tratos, de negligência e de violência sexual praticados contra crianças e adolescentes.

Todos esses princípios podem ser resumidos nos conceitos principais de universalidade, equidade e integralidade. O princípio da universalidade estabelece que a saúde é um direito de todas as pessoas, assim o Estado deve garantir o acesso aos serviços de saúde sem nenhum tipo de discriminação, seja por qualquer característica social ou pessoal (BRASIL, 2024). Já a equidade busca reduzir as desigualdades, reconhecendo que as pessoas não são iguais e possuem diferentes tipos de necessidade (BRASIL, 2024). Por fim, o princípio da integralidade considera as pessoas em sua totalidade, devendo oferecer cobertura completa e contínua das necessidades de saúde, assegurando desde a prevenção de doenças até o tratamento e a reabilitação (BRASIL, 2024).

O SUS, conforme prevê a Constituição Federal, deve seguir as seguintes diretrizes: descentralização (os serviços são distribuídos nas três esferas de governo), atendimento integral (aborda todas as necessidades do indivíduo) e participação da comunidade. Esta última, conforme determina a legislação, dá-se por meio das conferências e dos conselhos de saúde, que são dois mecanismos exemplos de controle social. “No que diz respeito a controle social no Brasil, especialmente nos conselhos de saúde, há uma história de luta e de compromisso com a sociedade por parte dos seus representantes” (GONÇALVES; BILHIM; REZENDE; GONÇALVES, 2021, p.02).

“A expressão controle social tem sido alvo das discussões e práticas recentes de diversos segmentos da sociedade como sinônimo de participação social nas políticas públicas” (REMÍDIO, 2023, p. 25), essa expressão representa a participação ativa da sociedade na formulação, implementação e avaliação de políticas públicas e contribui para a melhoria da qualidade das ações de governança garantindo qualidade nos serviços de saúde, além disso é uma forma de fiscalizar e acompanhar as políticas públicas de saúde, verificando se estão dentro do previsto e da legalidade, garantindo os direitos da população e atendendo à demandas específicas ajustadas à realidade dos cidadãos, garantindo a democracia.

No entanto, embora tudo esteja previsto em lei, na prática sua efetivação ainda enfrenta inúmeras limitações. Por outro lado, em algumas localidades observa-se que os Conselhos Municipais de Saúde têm desempenhado um papel efetivo, o que torna fundamental compreender os fatores que favorecem ou restringem essa atuação. Considerando a relevância desse tema e dos vários fatores que influenciam a efetivação da participação popular na gestão do Sistema Único de Saúde em nível municipal, justifica-se a realização de uma revisão de escopo, para aprofundar sobre a temática, permitir uma análise crítica e ainda fornecer contribuições relevantes para o melhor atendimento dos princípios e das diretrizes do SUS.

Este estudo tem como objetivo identificar os desafios e as estratégias para a efetivação da governança participativa nos Conselhos de Saúde, no contexto da rede de atenção à saúde. Diante disso, formulou-se a seguinte questão norteadora: Quais os desafios e as estratégias identificadas de governança participativa por meio do Conselho de Saúde no planejamento e na regulação da rede de atenção à saúde?

2 MARCO TEÓRICO

Após o fim da Ditadura no Brasil, emergiu um período de transição para um sistema democrático que marca a participação popular nas decisões políticas. “No que concerne à democracia brasileira, um dos episódios históricos que mais despertou a atenção, sem dúvida, foi o movimento político-militar de 1964, que alguns autores preferem denominar golpe militar, enquanto outros defendem a designação oficial de revolução” (FREIRE, 2017, p. 165). Com o processo de democratização no Brasil, a Constituição de 1988 passou a garantir a saúde como um direito de todos e um dever do Estado.

“Para além do cenário delineado durante o período militar, as proposições de um novo modelo de saúde consideravam todo o histórico da saúde pública brasileira, pois havia muitas lacunas no atendimento à população” (HACK, 2019, p.46), essa reestruturação do sistema de saúde, resultado da Reforma Sanitária, foi marcada pela criação do Sistema Único de Saúde (SUS), que faz parte do conjunto de direitos sociais dos brasileiros, o direito à saúde. Ainda segundo HACK (2019, p. 85), o SUS é responsável pela política pública de saúde no Brasil, ele é o mecanismo reconhecido por lei para viabilizar os direitos relacionados à saúde, abrangendo até mesmo a iniciativa privada, mapeada e cadastrada no SUS.

Neste novo cenário, o termo “controle social” se tornou amplamente empregado, o referindo-se à influência e à atuação que a sociedade exerce sobre as ações do Estado. GURGEL (2022, p. 26) afirma que “o controle social através das políticas públicas é uma das ferramentas que a população possui para poder controlar, monitorar, fiscalizar, avaliar, decidir, através dos seus representantes, sobre o destino da implementação de alguma medida” e complementa que “o controle popular pode ser um mecanismo auxiliar no acesso aos serviços igualitários entre as diversas classes sociais, econômicas e regionais; sendo assim, universalização do acesso e controle popular são princípios complementares, interdependentes e fundamentais no exercício da democracia” (GURGEL, 2022, p. 27).

Para que ocorra o atendimento das demandas sociais da população na área da saúde, é necessário um efetivo controle social e uma gestão participativa por meio dos espaços de controle social do SUS, contudo é preciso reconhecer as dificuldades enfrentadas nos diferentes canais de participação popular, o que exige a criação de estratégias com o objetivo de superar esses obstáculos e fortalecer a participação popular (GOMES; ORFÃO, 2021).

No contexto do direito, Albuquerque (2023, p. 71) sustenta que:

“Os mecanismos de controle têm como objetivo garantir tanto os direitos dos administrados quanto a própria eficácia da Administração Pública, assegurando que os objetivos sejam perseguidos e alcançados, ao mesmo tempo em que protegem os direitos subjetivos dos indivíduos e as diretrizes administrativas”.

O controle social e a participação popular estão ligados à aprovação da Constituição Brasileira de 1988, que, em seu artigo 37, estabelece a necessidade de que os atos da Administração Pública sejam conduzidos de forma transparente e acessível ao público. Esse dispositivo, ao exigir a publicidade dos atos administrativos, contribui diretamente para o fortalecimento do controle social. Essa transparência é um princípio do papel do controle social, que possibilita que os cidadãos e as organizações da sociedade civil possam monitorar e participar ativamente do funcionamento do Estado, assegurando que os interesses coletivos sejam atendidos de forma justa e democrática. No âmbito da saúde, visa garantir que os princípios constitucionais sejam efetivamente aplicados, garantindo o acesso igualitário ao SUS.

Um dos aspectos importantes do controle social se refere ao direito do cidadão de acesso à informação. A Constituição Federal também garante esse direito no artigo 37, em seu § 3º:

“A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII”⁸ .

A regulamentação da publicidade nas informações também foi estabelecida por meio da Lei de Acesso à Informação nº 12.527 do ano de 2011, uma norma infraconstitucional, criada para garantir o direito constitucional, que determina que o sigilo se torne exceção:

Art. 3^o Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da administração pública e com as seguintes diretrizes: I – observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção; II – divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações; III – utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação; IV – fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública; V – desenvolvimento do controle social da administração pública.

Da mesma forma que a publicidade é importante para o controle social, as audiências públicas e os conselhos estabelecem uma ligação essencial entre a divulgação dos dados e a participação efetiva dos cidadãos. Os conselhos e audiências públicas são mecanismos de participação cidadã que permitem aos cidadãos expressarem suas opiniões e contribuírem com propostas que influenciam decisões governamentais. Nesse sentido, em 2014, a Presidência da República emitiu o Decreto n° 8.243 (que mais tarde foi revogado – sem que outro com conteúdo equivalente tenha sido publicado), que Instituiu a Política Nacional de Participação Social – PNPS e o Sistema Nacional de Participação Social – SNPS; nesse decreto são definidos dois conceitos em seu Artigo 2°:

II – conselho de políticas públicas – instância colegiada temática permanente, instituída por ato normativo, de diálogo entre a sociedade civil e o governo para promover a participação no processo decisório e na gestão de políticas públicas; VIII – audiência pública – mecanismo participativo de caráter presencial, consultivo, aberto a qualquer interessado, com a possibilidade de manifestação oral dos participantes, cujo objetivo é subsidiar decisões governamentais

Os conselhos de saúde foram criados pela Lei nº 8.080/1990; eles dão acesso à gestão dos serviços de saúde, garantem que a população participe nas tomadas de decisões e podem ser considerados uma garantia do controle social no SUS (HACK, 2019, p. 232):

“Os conselhos de saúde são espaços legítimos e permanentes de exercício do controle social. Desenvolvem atividades a partir da realização de reuniões mensais de ser colegiado (pleno) e de comissões e grupos de trabalho constituídos pelos conselheiros, dedicados a conhecer, propor, discutir e deliberar sobre ações e direitos na área da saúde”.

Apesar da evolução e das legislações que preveem todo o cenário favorável à atuação da população na gestão pública, ainda é necessário entender as dificuldades enfrentadas para que o controle social seja efetivo no que diz respeito ao SUS. Observa-se que, embora já haja produção acadêmica sobre participação popular, os estudos voltados especificamente para os desafios e as estratégias de efetivação da participação popular no contexto municipal se encontram dispersos, dificultando uma visão abrangente e consolidada do tema, reforçando a relevância dessa revisão de escopo.

3 METODOLOGIA

3.1 Desenho de Estudo

Este estudo adota a metodologia de Revisão de Escopo (Scoping Review) conforme proposta pelo Joanna Briggs Institute (JBI), seguindo as diretrizes descritas no JBI Manual for Evidence Synthesis. Essa abordagem é semelhante à utilizada por Buziquia et al. (2022), que buscaram mapear os tipos de pesquisa desenvolvidos, suas características, os fatores-chave relacionados à participação social e as principais lacunas de conhecimento sobre o tema na Atenção Primária à Saúde.

3.2 Critérios de Inclusão e Exclusão

Para a revisão de escopo, utilizou-se o acrônimo PCC (População, Conceito e Contexto), conforme a JBI, sendo definidos, respectivamente, como: Conselhos de Saúde (População), Controle Social/Participação Popular (Conceito) e Rede de Atenção à Saúde (Contexto). Para esses itens serão considerados todos os artigos que apresentem os três descritores e seu conteúdo. Não haverá critérios de inclusão e exclusão específicos.

Com relação ao tipo de evidência, serão incluídos estudos de abordagem quantitativa, qualitativa ou mista, bem como estudos primários, revisões sistemáticas, dissertações, artigos e literatura cinzenta, publicados nos idiomas português, inglês e espanhol, sem restrição temporal. Serão excluídos os estudos que não abordem a participação popular no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS) ou que tratem de formas de controle social distintas dos Conselhos de Saúde.

3.3 Estratégias de busca

A estratégia de pesquisa foi elaborada com base em descritores controlados DeCS/MeSH e palavras-chave livres, utilizando os operadores booleanos AND e OR. As buscas serão realizadas em bases como PubMed, Scopus, CINAHL, Web of Science, Embase, além de fontes de literatura cinzenta qualificada. Neste protocolo foi realizada uma busca prévia em duas dessas bases de dados nomeadamente: PubMed e Web of Science (busca prévia no dia 26/06/2025), conforme quadro abaixo:

Quadro 1 – Base de dados e evidências encontradas

Base de Dados	Nº de Evidências	PCC	Equação Booleana (MESH)
Pub Med	801	Conselhos de Saúde, Controle Social/ Participação Popular e Rede de Atenção à Saúde.	“Health Councils” AND “Community Participation” AND “Social Control”.
Web of Science	51

Fonte: autores.

3.4 Seleção de Estudos

A seleção dos estudos obedecerá a orientação do fluxograma PRISMA, que inclui as seguintes fases: identificação de estudos prévios, remoção dos duplicados, leitura de título e resumo, leitura do texto na íntegra, identificação de estudos de outros métodos e apresentação do total de estudos incluídos na revisão. Conforme figura abaixo:

Figura 1 – Diagrama de Fluxo Prisma

3.5 Extração de Dados

Os dados serão extraídos em duas tabelas, sendo a primeira com informações referentes à caracterização geral do estudo, isto é, dados de autoria do periódico, informações sobre a metodologia, dentre outros, conforme a figura abaixo.

Figura 2 – Instrumento proposto pelos pesquisadores para extração dos dados.

Na segunda tabela serão extraídos os dados necessários para responder à questão norteadora desta revisão, tais como: desafios identificados, estratégias propostas e principais resultados alcançados. Essa figura/tabela poderá ser modificada de acordo com o tipo de dados encontrados nos estudos selecionados.

3.6 Análise das evidências

Os dados serão analisados por meio da análise temática de conteúdo, com o objetivo de se obter informações qualitativas descritivas mediante a organização dos dados em categorias específicas e a classificação de intervenções, estratégias e comportamentos. Mediante essa análise os dados serão sintetizados por meio de uma narrativa e de mapeamento dos achados.

3.7 Apresentação dos Dados

Considerando que o objetivo final de uma revisão de escopo é mapear os dados por meio da identificação caracterização e resumo das evidências de pesquisa, os resultados desta revisão serão apresentados por meio de tabelas e figura descritiva, ilustrando tanto as características principais identificadas como revelando possíveis lacunas de conhecimento referente ao tema de pesquisa.

Todo mapeamento realizado para apresentação dos dados terá como orientação, os elementos identificados no PCC e terá como finalidade principal se tornar um instrumento facilitador para translação do conhecimento para a prática diária.

4 RESULTADOS E DISCUSSÕES

Foram identificados 801 estudos na base PubMed e 51 estudos na base Web Of Science. Os dados extraídos passarão pelas etapas do fluxograma PRISMA e serão apresentados posteriormente de forma descritiva e narrativa com o objetivo de responder à questão norteadora.

5 CONSIDERAÇÕES PARCIAIS

Este protocolo segue a metodologia de revisão de escopo com o objetivo de mapear os desafios e as estratégias para a efetivação da participação popular nos Conselhos de Saúde, no contexto da Atenção Básica à Saúde. Espera-se identificar os desafios e as estratégias para a consolidação da governança participativa, contribuir para o fortalecimento dos espaços de controle social e servir de base para futuras pesquisas.

⁸Art. 5º, inciso X: “são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas […]”. Inciso XXXIII: “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral […]”. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 21 de julho de 2025.

REFERÊNCIAS

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_______. Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8080.htm. Acesso em: 10 de setembro de 2024.

_______. Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8142.htm. Acesso em: 10 de setembro de 2024.

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GURGEL, Thalita de Souza. Controle Social Do Saneamento Em Natal/RN – Características e Deliberações dos Conselhos. Dissertação (mestrado) – Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, RN, 2022. Disponível em: https://repositorio.ufrn.br/bitstream/123456789/52637/1/Controlesocialsaneamento_Gurgel_2 023.pdf. Acesso em: 03 de outubro 2024.

HACK, Neiva Silvana. Política Pública de Saúde no Brasil: história, gestão e relação com a profissão social. Curitiba: InterSaberes, 2019.

PAGE, Matthew J.; McKENZIE, Joanne E.; BOSSUYT, Patrick M.; BOUTRON, Isabelle; HOFFMANN, Tammy C.; MULROW, Cynthia D. et al. The PRISMA 2020 statement: an updated guideline for reporting systematic reviews. BMJ, London, v. 372, n. 71, 2021. ISSN 1756-1833. Disponível em: https://doi.org/10.1136/bmj.n71. Acesso em: 20 de junho de 2025.

PAIM, JS. Reforma sanitária brasileira: contribuição para a compreensão e crítica [online]. Salvador: EDUFBA; Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 2008. 356 p. ISBN 978-85-7541-359-3. Available from SciELO Books.

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REMÍDIO, Marklitânya Rodrigues Barbosa et al. Conselhos de saúde: participação, controle social, exercício de cidadania e os reflexos da (des)informação como barreira à operacionalização. Belém: Neurus,2023.

SANTOS, Andressa Fernandes dos; BUENO, Alexandre de Assis; RODRIGUES, Isabela Moraes Peres; SILVA, Luiz Almeida; ALVEZ, Michelly de Melo; EVANGELISTA, Renata Alessandra.Letramento em saúde para a segurança do paciente na UTI-neonatal junto à equipe de enfermagem: protocolo de revisão de escopo. Research, Society and Development, v. 11, n. 14, e163111436090, 2022. Disponível em: https://doi.org/10.33448/rsd-v11i14.36090. Acesso em: 23 de maio de 2025.

¹Discente do Programa de Pós-graduação em Gestão Organizacional da Universidade Federal de Catalão (UFCAT), e-mail: laradls2@gmail.com.

²Docente do Programa de Pós-graduação em Gestão Organizacional da Universidade Federal de Catalão (UFCAT), e-mail: alexissbueno@ufcat.edu.br.

³Docente do Programa de Pós-graduação em Gestão Organizacional da Universidade Federal de Catalão (UFCAT), e-mail: renata_evangelista@ufcat.edu.br.

⁴Discente do Programa de Pós-graduação em Gestão Organizacional da Universidade Federal de Catalão (UFCAT), e-mail: andressafernandes@discente.ufcat.edu.br.

⁵Discente do Programa de Pós-graduação em Gestão Organizacional da Universidade Federal de Catalão (UFCAT), e-mail: janelisandra@gmail.com.

⁶Docente do Curso de Psicologia da Universidade Federal de Catalão (UFCAT), e-mail: emilse_naves@ufcat.edu.br.

⁷Técnica em Assuntos Educacionais (UFCAT), graduada em Letras/Português, mestre em Linguística e Linguística Aplicada e doutora em Estudos Linguísticos (UFU), e-mail: dianacoelho@ufcat.edu.br.