PLANNING UNDER EXTERNAL CONTROL: NA INVESTIGATION IN THE BUDGETS OS THE LEGISLATIVE POWERS OS THE STATE OS PARANÁ IN THE YEAR 2022
REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.8226592
Karl Horst Heinrichs
Inácio Andruski Guimarães
RESUMO : No estado do Paraná tem sido comumente noticiado a respeito de inconformidades ocorridas na administração dos municípios. O pleno exercício da atividade de controle externo pelas câmaras municipais, atribuição conferida ao poder legislativo local pela Constituição Federal deve ter, pelo menos em tese, um efeito inibidor sobre as práticas ineficientes ou ilícitas dos municípios. Tendo como fundamento o estudo sobre as funções do legislativo, do controle externo, da pesquisa detalhada da classificação funcional, do orçamento-programa e da classificação da despesa pública, este artigo buscou identificar se o planejamento em controle externo e se este seria identificável e quantificável na estrutura orçamentária dos 399 municípios do estado do Paraná. Os resultados obtidos demonstram que é possível identificar se as câmaras municipais planejam ou não as atividades de controle externo, a pesquisa também evidenciou também que o planejamento e os gastos são insignificantes.
PALAVRAS-CHAVE: Planejamento, controle externo, câmaras municipais.
ABSTRACT: In the state of Paraná, it has been commonly reported about non-conformities that occurred in the administration of municipalities. The full exercise of external control activity by municipal councils, an attribution conferred on local legislative power by the Federal Constitution, should have, at least in theory, an inhibiting effect on inefficient or illicit practices in municipalities. Based on the study of the functions of the legislature, external control, detailed research on the functional classification, the program-budget and the classification of public expenditure, this article sought to identify whether planning under external control and whether this would be identifiable and quantifiable in the budget structure of the 399 municipalities in the state of Paraná. The results show that it is possible to identify whether or not city councils plan external control activities, the research also showed that planning and spending are insignificant.
KEYWORDS: Planning, external control, city councils.
1 – INTRODUÇÃO
O principal ator do desenvolvimento regional e urbano no âmbito das cidades é sem dúvida o Poder Executivo local. As atribuições conferidas ao Poder Executivo pela Constituição Federal de 1988 tais como, legislar sobre assuntos de interesse local, instituir e arrecadar impostos, prestar serviços de saúde e educação, realizar investimentos em infraestrutura urbana dentre outros, faz com que a direcionamento da política local seja objeto de grande interesse e de disputas muito intensas.
Os que se sagram vencedores nesta competição e alcançam os cargos públicos nem sempre visam o interesse público. Neste sentido destaca-se a recente prisão de quinze prefeitos no estado de Santa Catarina em 27/04/2023, segundo a reportagem de Borges et al (2023), estes gestores teriam se envolvido em um esquema de corrupção em licitação de serviços de gestão de resíduos.
Estas ocorrências não são privativas do estado de Santa Catarina, mas de todo o Brasil e parecem ser endêmicas, Campos (2023) noticiou que ao longos dos últimos 20 anos, o estado do Ceará vem acumulando casos em que prefeitos são presos ainda no exercício do mandato. Em 2023, segundo dados obtidos no sistema PROMP1 do Ministério Público do Estado do Paraná, foram instaurados impressionantes 531 inquéritos civis envolvendo danos ao patrimônio público, que vão desde o desvio de diárias até inconformidades como fraudes em processos licitatórios envolvendo obras de drenagem, prevenção de alagamentos, calçamento e pavimentação, conforme publicado pelo MPPR (2023) em notícia que descreve o cumprimento de 15 mandados de busca e apreensão pelo Gaeco em 28 jun. de 2023.
A apropriação do erário público ou o mau uso dos recursos resultam em consequências nefastas para o desenvolvimento regional, seja retardando-o ou até mesmo o impedindo. Para combater essas inconformidades o arranjo nacional conta com órgãos públicos dentre os quais podemos citar os Tribunais de Contas do Estados, Ministérios Públicos Estaduais, Ministério Público Federal e o Tribunal de Contas da União. Inseridos neste esforço também se encontram a sociedade civil organizada, organizações não governamentais e as câmaras municipais.
Dentre os agentes de fiscalização citados, as câmaras municipais são as que detém o maior poder fiscalizatório e neste sentido a pergunta principal deste artigo é: seria possível identificar através dos demonstrativos orçamentários se as câmaras municipais do estado do Paraná tem planejado ações de controle externo que possam inibir a prática de ilícios no poder executivo? Qual seria o montante e de que forma os recursos em controle externo foram aplicados?
Para responder a estas perguntas o trabalho foi organizado em dois grandes grupos, primeiramente é empreendido um estudo sobre as funções do legislativo ao longo da história e do controle na administração pública. Em um segundo momento, desenvolve se uma pesquisa detalhada quanto a classificação funcional, do orçamento-programa e da classificação da despesa pública.
Em seguida é apresentada a metodologia aplicada à pesquisa, esclarecendo de forma pormenorizada como foram obtidos os dados que fundamentaram o estudo e ao final, são demonstrados os resultados alcançados, apontado limitações e propostas para novas pesquisas nas considerações finais.
2 – AS FUNÇÕES DO LEGISLATIVO
As atribuições dos Poderes Legislativos locais foram sendo aperfeiçoadas de acordo com o desenvolvimento político nacional. Os primeiros registros da instalação de uma câmara municipal no Brasil remonta ao ano de 1532, especificamente quando São Vicente passou a ser reconhecida como uma vila. Foi nesta cidade, capital dos paulistas por 177 anos, onde se realizou a primeira eleição popular no território nacional.
Bicalho (2018) ao pesquisar sobre as funções das câmaras municipais no império português, trazendo como exemplo o Rio de Janeiro, relata que era atribuída às câmaras municipais a arrecadação de receitas para a realização de gastos com manutenção de fortalezas e reparos de naus utilizadas no combate à atividade pirata, fato este que era experimentado em várias localidades do Brasil.
Segundo a autora, essas câmaras coloniais não somente administravam impostos, mas também os criavam, neste sentido se entende que à época, estas câmaras possuíam atribuições legislativas e executivas.
Corroborando a afirmação da autora, verifica-se em um Acórdão exarado pela Câmara do Município de Serro/MG (1769), nos primórdios conhecida como Vila do Príncipe do Serro Frio, a prorrogação da cobrança do real subsídio por mais dez anos. O subsídio real ou nacional era um imposto cobrado sobre as operações mercantis de carne recém abatida, de couros crus ou curtidos, de cachaça proveniente da cana de açúcar e de lãs grosseiras manufaturadas no Brasil.
De forma que durante o período do Brasil Império, se constata que as funções originais das Câmaras Municipais eram ainda mais amplas, além de assumirem as funções executivas, como já descrito, cobravam impostos sobre a circulação de mercadorias, cuja tributação é atualmente competência exclusiva de outros entes, neste caso, dos estados
Com a independência do Brasil em 1822, o poder municipal sofreu forte retração, é o que se verifica na Constituição Federal de 1824 e na Lei de 1º de outubro de 1828. Este conjunto de leis introduziu modificações importantes na estrutura municipal das quais se destacam duas. A primeira definiu que toda a cidade ou vila passaria a contar com uma câmara municipal e que o vereador mais votado se tornaria o presidente do órgão, ao qual competiria a administração municipal. E a segunda alteração é caracterizada pelo impedimento das câmaras municipais de exercerem qualquer jurisdição contenciosa, tornando-as estruturas tão-somente administrativas.
Com a instituição da República em 1889, as câmaras municipais foram substituídas pelos “conselhos de intendência” que foram extintos já em 1892, por força da Constituição de 1891, que criou os poderes legislativos e executivos nos municípios.
Briskievicz (2018), ao estudar a conjuntura da criação e funcionamento do Conselho de Intendência do município do Serro, entre 23 de janeiro de 1890 a 07 de março de 1892 destaca que, esse período de transição, do Império para a República, foi marcado por um ideário positivista, contudo, apesar da Proclamação da República, a instrumentalização das câmaras municipais pela elite da cidade se manteve no período republicano.
O arranjo definido pela Constituição de 1891, que institui o legislativo e executivo local percorreu os anos até 1937 quando foi interrompido sob a ditadura de Getúlio Vargas, período conhecido como período do Estado Novo, as câmaras e prefeituras foram extintas, sendo substituídas por Departamentos das Municipalidades, órgãos integrantes dos estados.
Ao estudarem o funcionamento do Departamento da Administração Municipal (DAM) do estado de Minas Gerais (MG) neste período ditatorial, Ribeiro Filho, Silva e Dornelas (2011) destacam que o DAM mineiro se dedicava a cercear a atuação política e a controlar as contas públicas das cidades. E ainda, sob o pretexto de destacarem o papel de assistência técnica do DAM aos municípios, o Governo buscava ocupar espaço político em todas as esferas do município, inclusive indicando membros para os conselhos municipais.
Com a volta da democracia no ano de 1945, os Poderes Legislativos e Executivos municipais são restituídos aos municípios, mantendo o formato como é conhecido atualmente.
Medeiros (1947), municipalista que veria a ter cassado o seu mandato de deputado federal na legislatura de 1963-1967 por conta do art. 10 do Ato Institucional nº 1/1964, ao comentar a Constituição de 1946, a definiu como a mais municipalista de todas as Constituições aprovadas até então, notadamente em razão de que os municípios se tornaram centros políticos e econômicos, vistos que os mesmos voltaram a ser dotados do poder de tributar.
Novamente sob a influência de uma ditadura, desta vez militar, decorrente do golpe sofrido pelo Brasil em 31 de março de 1964, é aprovada a Constituição de 1967. Esta carta, além de privilegiar a temática da segurança nacional sobre as demais políticas, aumentou os poderes da União e do Presidente da República em detrimento da redução da autonomia individual, desfazendo a maioria dos preceitos democráticos previstos na constituição de 1946.
Com o fim do regime militar em 15 de março de 1985, o Brasil voltou a redemocratizar-se e passados três anos, com o advento da Constituição de 1988 e suas respectivas Emendas Complementares, às câmaras municipais passaram a exercer as funções listadas no quadro 01, a seguir;
QUADRO 01- FUNÇÕES DO LEGISLATIVO MUNICIPAL NA CF/88
| Funções | Previsão Legal |
| Promulgar a Lei Orgânica do município | CF, art. 29, caput. |
| Organização das funções legislativas de interesse local. | CF,inc. I,art. 30. |
| Suplementar a legislação federal e estadual no que couber. | CF,inc. II,art. 30. |
| instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; | CF,inc. III,art. 30. |
| criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; | CF,inc. IV,art. 30. |
| organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; | CF,inc. V,art. 30. |
| manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; | CF,inc. VI,art. 30. |
| prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população | CF,inc. VII,art. 30. |
| promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; | CF,inc. VIII,art. 30. |
| promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. | CF,inc. IX,art. 30,. |
| Exercer a fiscalização do Poder Executivo | CF,art. 31, IX. |
| Fixar os padrões de vencimento da Administração Pública local. | CF, art.39. |
| Nomear logradouros, elaborar leis ordinárias ou apreciar aquelas de iniciativa é de prerrogativa do Poder Executivo Municipal | EC 19/1998 |
A função fiscalizadora é uma das principais funções das câmaras municipais instituídas pela CF/88, o legislativo local passou a ter o controle político-administrativo sobre as ações do Poder Executivo, podendo fiscalizá-lo nas áreas contábil, financeira, operacional e patrimonial.
Um aspecto importante a ser considerado no desenvolvimento das funções do legislativo municipal é a transformação do município em um ente federativo, o que ocorreu por força da Constituição de 1988. Segundo Santos (2011), a transformação dos municípios em entes federativos se deu em resposta à crise urbana.
Botallo (2002), destaca a autora que, na esfera política, a carta constitucional tratou de cuidar de um processo de redemocratização, entendendo que as políticas sociais seriam melhor tratadas no âmbito local, onde estariam sujeitas a um controle social mais efetivo. Porém, na visão majoritária de economistas, o incremento da responsabilidade dos municípios os elevando a entes federados teria incorrido em prejuízos a governabilidade tendo em vista dois fatores, a inaptidão técnica dos municípios em manter as políticas sociais e a perda de receitas da União.
Santos (2011) destaca que a preocupação dos economistas prevaleceu e que ao longo dos anos passados após a aprovação da Carta de 88, muito embora se tenha discutido quanto ao retorno da centralização, a descentralização tornou-se crescente, o que vem atribuindo ainda mais relevância ao legislativo local.
3 – CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Segundo Gasparini (2010), o controle da administração pública é composto pelo controle interno, jurisdicional e legislativo.
O controle interno é uma espécie de autocontrole, também chamado de controle administrativo. Segundo o Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO)(2013) , o controle interno “é um processo conduzido pela estrutura de governança, administração e outros profissionais da entidade, é desenvolvido para proporcionar segurança razoável com respeito à realização dos objetivos relacionados a operações, divulgação e conformidade.”
O controle jurisdicional é exercido pelo Poder Judiciário, este Poder tem a função de garantir os direitos individuais, coletivos e sociais e de resolver conflitos da sociedade, das entidades e do Estado. O Poder Judiciário é composto pela Justiça Estadual e Federal que integram a Justiça Comum, a Justiça do Trabalho, Eleitoral e Militar, que integram a Justiça Especial.
Já o controle político é atribuído ao Poder Legislativo e o controle técnico é conferido aos Tribunais de Contas.
No Brasil, o controle político é exercido na União, pelo Congresso Nacional, Senado Federal e Câmara dos Deputados Federais, no estado, pela Assembleia Legislativa, nos distritos, pela Câmara Distrital e nos municípios, pela Câmara de Vereadores.
A atribuição do exercício do controle externo pelas Câmaras Municipais é exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou dos Tribunais de Contas dos Municípios. No Paraná a Constituição Estadual, em seu artigo 72, define que cumpre ao Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), o controle técnico das contas apresentadas pelo governador do estado, pelos prefeitos e demais administradores responsáveis pela gestão de recursos públicos.
O controle externo é formado a partir da união do controle político e técnico, conforme evidenciado na quadro 02, a seguir;
QUADRO 02- COMPOSIÇÃO DO CONTROLE EXTERNO
| Controle Legislativo | |
| Controle Externo da Administração | |
| Controle político | Controle técnico |
| Objeto | |
| Decisões políticas do Poder Executivo | Atos de gestão dos recursos públicos |
| Quem exerce? | |
| Casas legislativas | Cortes de Contas e Comissões Orçamentárias e de Fiscalização |
As Comissão Orçamentária e de Fiscalização, apontadas no quadro 02, se trata de uma equipe nomeada pelo Legislativo para examinar o Plano Plurianual Anual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) propostas pelo executivo. Em relação à estas comissões Domingos e Aquino (2019), ao pesquisarem a atuação de três delas no período entre os anos de 2013 e 2016, revelaram que as mesmas atuavam de forma marginal, emitindo pareceres superficiais.
Para Gasparini (2010), o controle externo da administração pública, no âmbito do legislativo, pode ser conceituado como uma reunião de esforços realizados por uma organização dotada de autoridade e autonomia política e financeira, para fiscalizar uma outra entidade com o intuito de averiguar a correção dos atos por ela praticados nos aspecto da legalidade, conveniência, oportunidade e eficiência.
Gasparini (2010) esclarece que o Legislativo possui os seguintes meios para exercer o seu controle parlamentar, são eles, a Comissão Parlamentar de Inquérito, pedido de informação, convocação de autoridades, participação na função administrativa, função jurisdicional, fiscalização contábil, orçamentária e financeira. Os principais instrumentos de fiscalização do Poder Legislativo estão listados no quadro 03, a seguir;
QUADRO 03- PRINCIPAIS INSTRUMENTOS PARA A REALIZAÇÃO DE FISCALIZAÇÃO UTILIZADOS PELO PODER LEGISLATIVO
| INSTRUMENTO | DESCRIÇÃO |
| Audiência Pública | Trata-se de uma reunião pública na qual são convocados especialistas ou autoridades para a realização de um debate de interesse da sociedade. |
| Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) | Uma CPI investiga e sugere soluções, não tem competência para julgar e tampouco punir. A depender dos integrantes da comissão, suas conclusões podem ser encaminhadas para o Ministério Público ou Defensoria Pública. Para que seja instalada, precisa da aprovação de um terço dos parlamentares, neste sentido, é conhecida como sendo um instrumento da minoria |
| Pedido de Informação | É um documento produzido no Poder Legislativo que exige informações do Poder Executivo |
Ribeiro (2012) ao pesquisar as atividades de fiscalização da câmaras municipais, especialmente quanto ao uso dos institutos de pedidos de informação, convocações das autoridades municipais, comunicação ao Tribunal de Contas competente a respeito e irregularidades cometidas e realização da audiência pública, conclui pela existência de uma correlação entre o tamanho das câmaras municipais e suas atuações na função fiscalizadora.
Segundo o autor, o pedido de informação é um instrumento básico de fiscalização que pode ser amplamente utilizado, contudo a pesquisa apontou que 17,3% do total de 101 câmaras pesquisadas não apresentou nenhum pedido de informação no ano de 2017.
Yeung, Dantas e Lazzarini (2013), ao medir o desempenho da Câmara Municipal da cidade de São Paulo durante o triênio de 2009 a 2011, em relação a função fiscalizadora destacam que o desempenho alcançado foi médio. O indicador desenvolvido pelos autores para avaliar esta função foi composto de quatro índices que aferiram o índice de atendimento às solicitações de informações feitas ao Poder Executivo, o índice de atendimento aos convites a membros do executivo comparecerem ao Legislativo para esclarecimentos, o índice de comissões parlamentares de inquérito instaladas que versavam sobre temáticas de impacto sobre o Executivo e o índice de atendimento a pedidos de auditoria ao Tribunal de Contas sobre a aplicação do orçamento.
Contudo, apesar de Ribeiro (2012) e Yeung, Dantas e Lazzarini (2013) apresentarem dados que refletem o baixo desempenho das câmaras quanto ao exercício do controle externo, o quadro geral parece ainda mais sombrio.
Isto porque Silva (2016) ao investigar a percepção que os cidadãos do município de Palmas no Tocantins tem, quanto a atuação da Câmara Municipal em relação as funções do legislativas, destacou que metade dos munícipes não recorda o nome do candidato a vereador em qual votou, que mais da metade não sabem quais são as atribuições dos vereadores, mas que mesmo ignorando o candidato no qual votaram e as funções exercidas por eles, não aprovam a atitude dos vereadores.
O baixo desempenho das câmara municipais pode estar ligado a fatos históricos, é o que Raupp e Pinho (2012) apontam, ao estudarem a presença do patrimonialismo no poder legislativo local os autores percebem que os vereadores possuem uma inclinação ao atendimento de demandas individuais da sociedade em detrimento de uma atuação política mais contundente.
Tal quadro já havia sido identificado por Joffre Neto (2001) há mais de dez anos. O autor, ao estudar o distanciamento do legislativo municipal de suas atribuições constitucionais identificou que a relação entre os vereadores e a população continha características clientelistas e assistencialistas. E ainda segundo o autor, os legisladores produziam uma legislação de qualidade ruim e uma fiscalização do Executivo ainda pior.
Para a Controladoria Geral da União – CGU (2011), o papel fiscalizador do vereador é amplo, compreende a gestão patrimonial, financeira, orçamentária, operacional, de recursos humanos e de contratações, e neste sentido, se percebe o distanciamento das casas de leis de suas funções finalistas, principalmente a de controle externo.
4 – AS CLASSIFICAÇÕES DA DESPESA PÚBLICA SEGUNDO SUAS FUNÇÕES E SUB-FUNÇÕES
A classificação da despesa segundo as funções e subfunções, também conhecida como classificação funcional, se trata de uma segregação contábil dos gastos públicos que estão associados às atribuições governamentais de uma entidade pública. De forma que a classificação funcional deve estar relacionada com o objetivo institucional do órgão, por exemplo, saúde e educação, à nível federal, guardam relação com o Ministério da Saúde e da Educação.
Historicamente, esta forma de segregação da despesa pública se inicia na União, por meio do Decreto nr. 23.150/1933, que determinava a classificação da despesa segundo sete títulos, respectivamente, dívida pública, administração geral, segurança do estado, assistência social, instrução pública, administração financeira e diversos.
Passados mais de 30 anos, a classificação da despesa pública segundo as funções e subfunções tornou-se obrigatória também para os Estados e Municípios por conta da Lei nr. 4.320/64. As principais diferenças, quanto a listagem de funções e subfunções entre a Lei 4.4320/64 e seu Projeto de Lei nr. 201/1950 são demonstradas no quadro 04, a seguir;
QUADRO 04 – COMPARATIVO DAS FUNÇÕES ENTRE A LEI E O PROJETO DE LEI
| FUNÇÕES DO PROJETO DE LEI | FUNÇÕES DA LEI |
| – Administração Geral | – Governo e Administração Geral |
| – Educação Pública | – Educação e Cultura |
| – Saúde Pública | – Saúde |
| – Previdência e Assistência Social | – Trabalho, Previdência e Assistência Social |
| – Encargos Gerais | – Encargos Gerais |
| – Serviços Industriais | – Indústria e Comércio |
| – Administração Financeira | – Recursos Naturais e Agropecuários |
| – Segurança Pública | – Energia |
| – Economia Social | – Transportes e Comunicação |
| – Obras e serviços públicos | – Habitação e Serviços Urbanos |
Cabe destacar que as funções e subfunções definidas pela Lei 4.320/64, identificadas no quadro anterior, buscavam refletir as atribuições do Estado em sua época, possivelmente a diferenças das funções entre o projeto de lei e a Lei se deve ao fato que, passados mais de 13 anos da data de apresentação do projeto, os legisladores tenham identificado novas atribuições estatais.
Neste sentido, é plausível afirmar que a funções de Recursos Naturais e Agropecuários, Energia, Transportes e Comunicação, Habitação e Serviços Urbanos tenham buscado, a título exemplificativo, segregar os investimentos realizados na Vale do Rio Doce, Petrobrás, Eletrobrás, Telebrás e com o Banco Nacional de Habitação (BNH).
Quanto às subfunções, estas seriam segregações encontradas em uma função. A função de Governo e Administração Geral constantes da Lei 4.320/64, eram compostas das subfunções relacionadas no quadro 05, a seguir;
QUADRO 05 – FINALIDADE DAS SUBFUNÇÕES DA FUNÇÃO DE GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO GERAL
| SUBFUNÇÃO | FINALIDADE DE REPRESENTAR DISPÊNDIOS |
| 0 – Administração | Gestão administrativa das entidades públicas em geral… |
| 1 – Poder Legislativo | Atividades legislativas com elaboração de leis, análises de orçamentos propostos pelo Poder Executivo… |
| 2 – Poder Judiciário | Gastos com a manutenção da garantia dos direitos individuais, coletivos, com a solução de conflito entre cidadãos, entidades e Estado. |
| 3 – Poder Executivo | Desembolso com o pagamento de agentes políticos, reformas administrativas… |
| 4 – Defesa Nacional | Investimentos no exército, marinha e aeronáutica. |
| 5 – Polícia e Segurança | Manutenção das atividades da polícia federal e estadual. |
| 6 – Relações Exteriores | Gastos realizados com manutenção das embaixadas e consulados no exterior |
| 7 – Planejamento, Pesquisa e Assistência Técnica | Investimentos em aprimoramento nas ações estatais. |
| 8 – Serviços Geográficos e Estatísticos | Despesas realizadas com dados estatística, levantamento de informações geográficas, atribuições exercidas atualmente pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). |
| 9 – Diversos | Demais subfunções estatais não consideradas de forma segregada. |
A listagem de 1964 sofreu algumas alterações ao longo do tempo, atualmente o rol das funções e subfunções vigentes foram estabelecidas pela Portaria 42/1999 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG. Esta Portaria fixou 28 funções ao total, 19 a mais do que as nove inicialmente previstas na Lei. 4320/64. Dentre várias alterações, merece destaque o fato que a portaria passou a atribuir ao Poder Legislativo uma função exclusiva denominada de “Legislativa” e duas subfunções muito peculiares, ação legislativa e controle externo.
A Portaria esclarece ainda que as subfunções podem ser combinadas de forma distinta daquelas as quais foram inicialmente vinculadas, de forma que o Poder Legislativo poderia contar com a composição de classificação funcional demonstrada no quadro 06, abaixo.
QUADRO 06 – SUBFUNÇÕES DA FUNÇÃO LEGISLATIVA, SEGUNDO A Portaria 42/1999
| SUBFUNÇÃO | FINALIDADE DE REPRESENTAR |
| 031 – Ação Legislativa | Gastos com elaboração e análise de leis tais como tributárias, orçamentárias, zoneamento, uso e ocupação do solo, de trânsito, planos municipais de educação, código de posturas, códigos de obras, vencimentos de assessores legislativos, etc. |
| 032 – Controle Externo | Despesas realizadas com fiscalização da gestão patrimonial, financeira, orçamentária, operacional, de recursos humanos do Poder Executivo. |
| 121 – Planejamento e Orçamento | Quanto ao planejamento, envolve os desembolsos com o organização político administrativa do ente, que no aspecto municipal visa sustentar a continuidade do desenvolvimento e a expansão urbana com vistas a direcionar as funções sociais do município com o objetivo de alcançar o bem-estar dos cidadãos. Em relação ao orçamento, os gastos envolvidos com a elaboração, acompanhamento e controles orçamentários. |
| 122 – Administração Geral | Segregação de gastos com copeiras, serviços terceirizados de limpeza e recepção, despesas com copa e cozinha, vencimentos de cargos administrativos tais como contadores, técnicos de informática, etc. |
| 124 – Controle interno | Despesas com elaboração de normas e procedimentos realizados pela entidade que visam o controle interno da gestão. |
| 128 – Formação de recursos humanos | Reúne os gastos com treinamento de pessoal, licenças para qualificações, etc. |
5 – O ORÇAMENTO-PROGRAMA
Resumidamente, o orçamento programa é uma técnica orçamentária que trata da agregação de dois pontos principais, o primeiro, um planejamento que reúne um conjunto de ações que o governo pretende realizar e o segundo, um orçamento que estima a quantidade necessária de recursos para a sua execução.
Machado (1973) atribui a origem do orçamento-programa à uma pequena cidade norte americana denominada Richmond, localizada no estado de Nova York. Destaca o autor que tal técnica orçamentária teria como berço natural um governo local, visto que este, ao prestas serviços diretamente a sociedade teria a necessidade de programar as ações governamentais locais.
O autor não reconhece a Lei 4.320/64 como sendo a legislação que implantou o Orçamento-Programa no Brasil em razão de que entende que a lei estaria ligada ao Orçamento Econômico, técnica orçamentária que desprestigiaria os serviços prestados pelo Governo em razão da ênfase dada a criação de bens de capital estatais.
Segundo a Escola Nacional de Administração Pública – ENAP (2013) o Orçamento-Programa foi introduzido no Governo Federal por força do Decreto-Lei nr. 200/1967, porém para a ENAP, tal técnica orçamentária teria se consolidado efetivamente por meio da Portaria da Secretaria de Planejamento e Coordenação da Presidência da República nr. 09, de 28 de janeiro de 1974, que implantou a classificação funcional-programática e que teve sua vigência até 1999, sofrendo alterações marginais, sendo finalmente revogada pela Portaria do MPOG nr. 42/99 que institui uma nova classificação funcional vigente até os dias atuais.
Ainda segundo o ENAP, o Orçamento-Programa contém vantagens consideráveis em relação às demais técnicas orçamentárias tradicionais, este aspectos positivos estão listados no quadro 07, a seguir;
QUADRO 07 – VANTAGENS DO ORÇAMENTO-PROGRAMA
| Melhor planejamento de trabalho |
| Maior precisão na elaboração dos orçamentos; |
| Maior determinação das responsabilidades; |
| Maior oportunidade para a relação de custos; |
| Maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do Legislativo e da população em geral; |
| Facilidade para identificação de duplicação de funções; |
| Melhor controle da execução do programa; |
| Identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos absolutos e relativos; |
| Apresentação dos objetivos e dos resultados da instituição e do inter-relacionamento entre custos e programas |
| Ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta |
O Orçamento-Programa possui fases que distinguem esta técnica orçamentária das demais e que estão descritas no quadro 07, apresentado a seguir;
QUADRO 08 – SUBFUNÇÕES DA FUNÇÃO LEGISLATIVA, SEGUNDO A Portaria 42/1999
| FASES | CARACTERÍSTICAS |
| Determinação da situação | Identificação dos problemas existentes. |
| Diagnóstico da situação | Identificação das causas que concorrem para o surgimento de problemas. |
| Apresentação das soluções | Identificação das alternativas viáveis para solucionar os problemas. |
| Estabelecimento das prioridades | Ordenamento das soluções encontradas |
| Definição dos objetivos | Estabelecimento do que se pretende fazer e o que se conseguirá com isto. |
| Determinação das tarefas | Identificação das ações necessárias para atingir os objetivos. |
| Determinação dos recursos | Arrolamento dos meios, sejam recursos humanos, materiais, técnicos, institucionais ou de terceiros necessários |
| Determinação dos meios financeiros | Expressão monetária dos recursos alocados. |
6 – CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA
A classificação da despesa pública busca evidenciar a alocação dos gastos estatais de forma a permitirem uma visão adequada de sua aplicação, apontando desde a unidade responsável pelo gasto até o tipo de recurso empregado. A estrutura obedecida no território nacional está disposta no quadro 09, a seguir;
QUADRO 09 – SUBFUNÇÕES DA FUNÇÃO LEGISLATIVA, SEGUNDO A Portaria 42/1999
| CLASSIFICAÇÃO | FINALIDADE |
| Institucional | Constituída de dois níveis hierárquicos, órgão orçamentário e unidade orçamentária, busca evidenciar a estrutura de alocação dos créditos orçamentários. Considerando a título exemplificativo uma estrutura de um orçamento municipal, o Poder Executivo pode ser caracterizado como um órgão orçamentário enquanto uma Secretária é definida como uma unidade orçamentária. |
| Funcional | A classificação funcional compreende a listagem de funções e subfunções definidas pela Portaria MPOG nr. 42/1999. |
| Estrutura programática | As ações estatais são construídas em programas que visam atender o plano estabelecido pelo Plano Plurianual (PPA), este, com duração de 4 anos. A estrutura programática é composta pelos seguintes instrumentos; a) Programa: Reúne diversas ações que visam atender uma demanda da sociedade. b) Ação: São operações que resultam em produtos estatais na forma de bens públicos ou serviços para a sociedade, segundo as suas especificidades as ações podem ser classificadas como; b.1) Atividade: Se trata da reunião de atividades voltadas a atingir a meta estabelecida pelo programa. Um exemplo seria a fiscalização contínua do Poder Executivo pelo Poder legislativo. b.2) Projeto: Decorre de um conjunto de operações que visam ampliar ou aperfeiçoar um ação do governo. Como exemplo destacamos o aumento da rede de vacinação em um município. b.3) Operação Especial: Despesas que não contribuem para a manutenção, ampliação ou aperfeiçoamento das ações estatais, como exemplo pode-se destacar o pagamento com indenizações trabalhistas. c) Localização do gasto: classificação mais utilizada pelo Governo Federal em razão da grandiosidade do orçamento da União. d) Componentes da programação física: É a meta física, reflete o quantidade de produto a ser ofertado por ação. |
| Natureza da despesa | A classificação da despesa orçamentária segundo sua natureza é composta de; a) Categoria Econômica: É subdividida em despesa corrente, são todas aquelas que não se direcionam a aquisição de um bem de capital e despesa de capital, aquelas que se destinam a aquisição de um bem de capital. b) Grupo de Natureza da Despesa: Segmenta a classificação da despesa em 6 grandes grupos, pessoal e encargos sociais, juros e encargos da dívida, outras despesas correntes, investimentos, inversões financeiras e amortização da dívida. Subdivide-se mais uma vez na forma de modalidade de aplicação, classificação esta que busca evidenciar se os recursos são aplicados diretamente pelos órgãos da mesma esfera de governo ou por outro ente da federação ou entidade. c) Elemento de despesa: Trata-se de um elenco de contas atualizado pela Secretaria do Tesouro Nacional que busca evidenciar os objetos do dispêndio, tais como aposentadorias, vencimentos de servidores, material de consumo. Este elenco de contas pode ser desdobrado pelos Tribunais de Contas em subelementos. No Paraná, os subelementos constam no Plano Padrão de Despesas Orçamentárias para o ano de 2023, versão 1.0c, definido pelo Tribunal de Contas do Estado2. |
Tal estrutura é essencial para a construção de dotações orçamentárias, que reunidas fixam as despesas constantes no orçamento público.
Dotações orçamentárias são o equivalente de um crédito orçamentário aprovado previamente pelo Poder Legislativo por meio da Lei Orçamentária Anual – LOA que se destina a satisfazer uma necessidade pública. A dotação orçamentária também deve evidenciar o planejamento efetuado pelo Poder Executivo.
Com base no exposto até aqui e a título exemplificativo, se um Poder Legislativo da esfera municipal localizado no estado do Paraná planejasse ações de fiscalização na área das gestão patrimonial, financeira, orçamentária, operacional do Poder Executivo e o fizesse diretamente com o quadro próprio de servidores, a dotação orçamentária teria uma estrutura semelhante ao demonstrado no quadro 10, a seguir;
QUADRO 10 – CLASSICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA DE UM AÇÃO DE CONTROLE EXTERNO, PELO PODER LEGISLATIVO
| Classificação | CARACTERÍSTICAS |
| Órgão | Câmara Municipal |
| Unidade | Diretoria de Fiscalização do Poder Executivo |
| Função | 01 – Legislativa |
| Subfunção | 032 – Controle Externo |
| Programática | Programa: “Controle externo em ação”. Atividade: Fiscalização da contratação e execução de obras de pavimentação pelo quadro de engenheiros civis do Legislativo. |
| Meta física | Acompanhamento de 20 obras de pavimentação, da contratação até a entrega ao Poder Executivo. |
| Natureza da despesa | Categoria Econômica: 3 – Despesa Corrente. Grupo de Natureza da Despesa: 1 – Pessoal e Encargos Sociais. Modalidade de Aplicação: 90 – Aplicações diretas. Elementos de Despesa: 11 – Vencimentos e vantagens fixas. Subelementos de Despesa: 01 – Vencimentos e vantagens fixas de pessoal efetivo. |
6 – METODOLOGIA
O presente trabalho adota um abordagem quantitativa e quanto aos tipos de pesquisa científica, é composto pela pesquisa bibliográfica e documental.
Segundo Lakatos (2021) a pesquisa bibliográfica cuida do levantamento de referências já publicadas, segundo a autora este tipo de pesquisa é a primeira etapa de qualquer pesquisa científica.
Alinhado com a manifestação da autora, este trabalho se iniciou com a pesquisa bibliográfica, reunindo estudo de livros e artigos científicos que contivessem palavras-chave, funções das câmaras municipais, controle na administração pública, classificação funcional da despesa pública, o orçamento-programa e sobre a classificação da despesa pública. Essas palavra-chave forem selecionadas tendo em vista o problema da pesquisa que consiste verificar se há planejamento em controle externo sendo efetuado pelos poderes legislativos dos municípios do estado do Paraná.
Considerando que a pesquisa extraiu dados de fontes primárias, este trabalho, segundo Lakatos (2021) também é caracterizado como sendo uma pesquisa documental. A fonte primária dos dados, a fim de verificar se os Poderes Legislativos têm dispendido ou não recursos com o controle externo teve por base a utilização do sistema eletrônico “Portal Informação para Todos”³, mantido pelo TCE-PR e acessível no sítio eletrônico da entidade. Este sistema foi disponibilizado pela Corte de Contas em 21 de setembro de 2016 e já naquela, segundo o TCE-PR (2016), oferecia a sociedade o acesso a 289 milhões de páginas de dados reunidos de todas as entidades públicas do estado do Paraná no âmbito estadual e municipal.
O sistema é composto 13 painéis, com diversas opções de filtros para consulta de mapas, gráficos, processos, painéis das entidades, receitas, despesas, combustíveis, diárias, contratos, licitações, convênios e download de dados.
Os dados reunidos para esta pesquisa foram extraídos do painel da despesa pública na opção “Despesas – Classificação Padrão” mediante a aplicação dos filtros demonstrados no quadro 07, a seguir;
QUADRO 11 – FILTROS UTILIZADOS PARA SELECIONAR AS DESPESAS COM CONTROLE EXTERNO
| FILTRO | OPÇÃO ESCOLHIDA |
| Esfera | Entidade da Administração Pública Municipal |
| Estrutura da Administração | Entidade de Direito Público Integrante da Administração Direta |
| Natureza Jurídica | Poder Legislativo – A Câmara Municipal |
| Município | Todos |
| Entidade | Desabilitado em função da escolha de todos os municípios do estado |
| Ano Empenho | 2023 |
| Emissão | De janeiro até dezembro |
| Situação | Todas |
| Tipo | Todos |
| Função | Legislativa |
| Subfunção | Controle Externo |
| Fonte Padrão da Receita (TCE-PR) | Todos |
| Categoria Econômica | Todos |
| Grupo de Natureza | Todos |
| Modalidade | Todos |
| Elemento | Todos |
| Desdobramento | Todos |
| Detalhamento | Todos |
De forma que, levando em conta A metodologia empregada neste estudo se estrutura em uma pesquisa documental, este tipo pesquisa é definida por Lakatos e Marconi (2001) com sendo uma análise de informações colhidas em fontes primárias e neste sentido, os dados recolhidos neste trabalho tem origem no TCE-PR.
6.2 População e amostra utilizada na pesquisa
A amostra estudada no projetos reuniu os dados de natureza orçamentária de todos os poderes legislativos estabelecidos no estado no Paraná que transmitem dados ao TCE-PR, totalizando 399 entidades.
Estes dados são transmitidos à Corte de Contas por meio o Sistema de Informações Municipais – Acompanhamento Mensal (SIM-AM) mensalmente e que processa as informações constantes do quadro 08, a seguir;
QUADRO 12 – INFORMAÇÕES ENVIADAS PELOS MUNICÍPIOS AO SIM-AM
| NATUREZA DA INFORMAÇÃO | DESCRIÇÃO |
| Planejamento | Informações do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias , do Plano Municipal de Saúde e do Plano Municipal FMCA. |
| Contábil, orçamentária e financeira | Execução da despesa (empenhos), arrecadados e contabilidade financeira e patrimonial. |
| Patrimônio | Cadastro de Bens e suas movimentações. |
| Licitações | Participantes e vencedores de todas as licitações. Anotação das despesas de licitação. |
| Contratos | Contratos com empresas e profissionais liberais celebrados em função das licitações. |
| Convênios | Receita e despesa (empenhos) de todos os recursos transferidos pela União e o Estado a título de convênios e auxílios. |
| Obras Públicas | Acompanhamento da realização das obras municipais, seus contratos e licitações. |
| Lei de Responsabilidade Fiscal | Informações sobre o cumprimento da lei federal. Emissão de relatórios de gestão fiscal e execução orçamentária. Controle do limite da despesa com pessoal e da dívida consolidada. |
| Dados Estatísticos | Informações sobre o quadro de pessoal e frota de veículos. Contém dados sobre a oferta de equipamentos de saúde no município. |
| Controle Interno | Cadastro de Veículos e Equipamentos, consumo de combustível, quilometragem percorrida e horas máquinas trabalhadas. |
Na data de fechamento deste trabalho não havia nenhuma câmara municipal com pendências na entrega de informações ao SIM-AM relativas ao ano de 2022, neste sentido, o nível de confiança quanto a coleta de dados orçamentários das câmaras municipais é de 100%.
Como a amostragem reúne todos os poderes legislativos do estado do paraná a amostra é não probabilística, de modo que não está sujeita a tratamentos estatísticos e neste sentido, os fatos levantados representarão fielmente o objeto da pesquisa no âmbito do estado.
7 – RESULDADOS E DISCUSSÃO
Nesta sessão será demonstrado o resultado da pesquisa bibliográfica e da análise dos dados orçamentários coletados da amostra.
A bibliografia aponta de modo inequívoca a atribuição de controle externo da câmara, que incorporou este encargo com mais ênfase a partir da Constituição de 1988. Embora o controle externo de natureza técnica seja um atribuição específica das Corte Contas, nada impede o aprofundamento deste controle por parte do Poder Legislativo Local, visto que aos Tribunais de Contas cabe o auxílio técnico a Câmara de Vereadores e não a tutela do controle externo sobre o poder executivo local.
A pesquisa bibliográfica esclareceu ainda, que as ações de controle externo empreendidas pelo legislativo devem observar compulsoriamente a classificação funcional programática de modo que deve contar a “função 01- legislativa” e a subfunção “031- Controle Externo”, constantes da Portaria MPOG 42/99 na estrutura orçamentária de toda Câmara Municipal. Neste sentido, se determinada câmara municipal consignou despesas na funções supracitada, há forte indício de que tenha efetuado planejamento na área do controle externo.
Quanto a análise dos dados, os dispêndios totais da totalidade dos municípios do estado do Paraná, em se considerando a despesa liquidada, apontam para um montante de R$ 972.917,38 (Novecentos e setenta e dois mil, novecentos e dezessete reais e trinta e oito centavos) para o ano de 2022.
Do total da amostra dos 399 municípios, somente Itambé utilizou a classificação funcional “função 01- legislativa” e a subfunção “031- Controle Externo” para ano de 2022. É preciso destacar que as despesas na funcional indicada apontaram gastos com a compra de salgadinhos, coroa de flores, aquisição de bandeiras, aquisição de equipamentos de jardinagem, compra de materiais para copa e cozinha, material para higiene e limpeza, aquisição de flores para eventos, manutenção de extintores, pagamentos de juros bancários, o que pode sugerir uma deficiência na adoção do orçamento-programa.
8 – CONSIDERAÇÕES FINAIS
Chamou a atenção que somente uma câmara tenha adotado a subfunção “031-Controle Externo” no estado do Paraná. As despesas classificadas nesta subfunção pelo Legislativo de Itambé, tais como coroa de flores, material para higiene, etc.., são indícios de que mesmo em detrimento da classificação correta, de que não há planejamento adequado em controle externo. Para futuras pesquisas recomendamos que o PPA, LDO e LOA das câmaras municipais seja estudadas, a fim de verificar, sob a ótica do orçamento-programa, se há ou não planejamento em controle externo.
REFERÊNCIAS
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BORGES,C.CALDAS, J. MAYER, S. SPAUTZ,D. SC tem 15 prefeitos presos em operação que investiga esquema de corrupção em licitação de lixo; veja a lista. Disponível em:< https://g1.globo.com/sc/santa-catarina/noticia/2023/04/28/com-15-prefeitos-presos-e-4-fases-operacao-mensageiro-investiga-esquema-de-corrupcao-em-licitacao-de-lixo.ghtml>. Acesso em: 05 ago. 2023.
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_______. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891.
_______. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934.
_______. Decreto nr. 23.150, de 15 de setembro de 1933. Derroga, prescrições do decreto n. 20.393, de 10 de setembro de 1931, e estabelece normas para a elaboração e execução do orçamento da Receita e Despesa da União.
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_______. Decreto Lei nr. 200, de 23 de fevereiro de 1967. Dispõe sôbre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Disponível em:< https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm>. Acesso em: 04 de ago. 2023.
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_______. (MPOG) Portaria nr. 42, de 14 de abril de 1999. Atualiza a discriminação da despesa por funções de que tratam o inciso I do § 1o do art. 2o e § 2o do art. 8o , ambos da Lei n o 4.320, de 17 de março de 1964, estabelece os conceitos de função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais, e dá outras providências. Disponível em:<http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-1999/Portaria_Ministerial_42_de_140499.pdf/>. Acesso em: 30 jul. 2023.
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