REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.7704661
Elidomar Duarte Freires1
Chimene Kuhn Nobre2
RESUMO
A participação da sociedade nas decisões relacionadas às políticas públicas tem crescido no cenário brasileiro com a criação de instituições participativas sob diferentes delineados institucionais. É nesse contexto que o presente artigo tem por objetivo compreender os atuais mecanismos de efetivação da participação social em políticas públicas, para tanto, no primeiro capítulo, serão demonstrados os conceitos e estágios da criação de políticas públicas, no segundo capitulo serão abordados pontos relevantes sobre a participação social e, por fim, o último capítulo discorrerá sobre os Conselhos de Políticas Públicas, Conferências e Audiências Públicas, mecanismos que visam a participação direta da população na promoção das políticas públicas. Ao final, aponta-se que quanto mais mecanismos de participação forem fomentados e quanto maior for o envolvimento da sociedade na tomada de decisões políticas, maiores chances dessas decisões serem adequadas e eficazes ao real interesse público. A pesquisa é de cunho bibliográfico e se utilizará de base teórica relacionada a políticas públicas, a fim de trazer uma importante reflexão sobre cidadania, políticas públicas e interesse público, temas de extrema importância para a gestão pública.
Palavras-chave: Participação social. Políticas públicas. Interesse público.
ABSTRACT
Society’s participation in decisions related to public policies has grown in the Brazilian scenario with the creation of participatory institutions under different institutional outlines. It is in this context that this article aims to understand the current mechanisms for effecting social participation in public policies. social participation and, finally, the last chapter will discuss the Public Policy Councils, Conferences and Public Hearings, mechanisms that aim at the direct participation of the population in the promotion of public policies. In the end, it is pointed out that the more participation mechanisms are fostered and the greater the involvement of society in political decision-making, the greater the chances of these decisions being appropriate and effective in the real public interest. The article is of a bibliographic nature and will use a theoretical basis related to public policies, in order to bring an important reflection on citizenship, public policies and public interest, topics of extreme importance for public management.
Keywords: Social participation. Public policy. Public interest
1 INTRODUÇÃO
As políticas públicas são ferramentas desenvolvidas pelos governos, em todas as esferas, consistindo em um conjunto de ações e estratégias em favor da população, a fim de que estas exerçam de forma ampla os seus direitos, garantindo o bem estar social e a efetivação dos reais interesses públicos.
A sociedade brasileira é complexa e plural e, portanto, é muito importante a efetivação de mecanismos de participação social, que busquem atingir um modelo desejável de contribuição social na formulação de políticas públicas, considerando s sua efetivação com o objetivo basilar de eliminação ou redução dos problemas sociais e econômicos encarados pela população.
A participação social em políticas públicas tem sido concretizada por diversos mecanismos, sejam por meio dos conselhos de políticas públicas, das conferências, das audiências públicas ou, ainda, bem como outras maneiras informais e não institucionalizadas.
Nesse contexto é que a pesquisa pretende responder a seguinte indagação: Os atuais mecanismos de participação social na formulação de políticas públicas podem efetivar a persecução do real interesse púbico?
A presente pesquisa justifica-se pela importância que a participação social possui quando aliada à gestão pública, uma vez o desenvolvimento bem-ordenado de sociedades democráticas infere o exercício do direito à cidadania, com o ensejo de amplos diálogos, de modo que as importantes decisões políticas sejam compartilhadas por pelo menos a maioria da população interessada, com o intuito de representar os ideais e objetivos da sociedade.
Com efeito, tem-se como objetivo da pesquisa a compreensão dos atuas mecanismos de efetivação da participação social em políticas públicas e a persecução do real interesse público, para tanto, no primeiro capítulo, serão demonstrados os conceitos e estágios da criação de políticas públicas, no segundo capitulo serão abordados pontos relevantes sobre a participação social e, por fim, no último capítulo serão apontados os atuais mecanismos que efetivam a participação social na formulação de políticas públicas.
O desenvolvimento da presente pesquisa traz para o âmbito acadêmico uma importante reflexão sobre cidadania, políticas públicas e interesse público, temas de extrema importância para a gestão pública.
2 MATERAIS E MÉTODOS
Na presente pesquisa foi realizado um estudo de cunho qualitativo com elaboração de revisão bibliográfica, utilizando-se de livros e artigos publicados em revistas acadêmicas e científicas, tendo como objetivo principal o aperfeiçoamento de ideias sobre a temática.
No que se refere à natureza, a pesquisa se caracteriza como básica, uma vez que ela busca conhecimento para a ciência, voltado para elucidação de problemas específicos, se fundamentando em propósitos anteriormente definidos. No tocante aos objetivos, esta pesquisa se classifica como exploratória e descritiva, com a finalidade de ampliar as informações e conhecimentos a respeito do tema.
3 POLÍTICAS PÚBLICAS
O conceito de política pública é algo complexo, já que não existe uma teoria completa e delimitada sobre o tema, mas sim inúmeros conceitos que formam o que pode ser compreendido como política pública. As políticas públicas estão diretamente ligadas ao Estado, mas é importante mencionar que há outros atores [privados e/ou públicos] que agem na construção delas.
Existem políticas públicas nas áreas de educação, saúde, segurança, gestão pública, meio ambiente, habitação, saneamento, emprego e renda, planejamento urbano, previdência social, justiça e cidadania, assistência social, esporte e cultura, ciência, tecnologia e inovação, transportes e infraestrutura, entre muitas outras áreas. A política pública tem por finalidade a diminuição, enfrentamento e até mesmo a resolução do problema público (SECCHI, 2016. p.5).
Política pública pode ser compreendida, portanto, como a área do conhecimento que tem por finalidade colocar o Estado em ação e/ou analisar essa ação e, ao mesmo tempo, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações, isto é, o processo de formulação de política pública é aquele através do qual os governos transformam suas intenções em programas e ações, que produzirão resultados ou as mudanças desejadas no mundo real (SOUZA, 2002, p. 5).
As políticas públicas têm esse duplo potencial de interferência no conjunto da sociedade. Primeiro, os seus investimentos atendem a demandas universais e, portanto, com capacidade de atender as necessidades básicas de uma ampla parcela da população vítima de variadas formas de exclusão que põe em risco a qualidade de vida de parte significativa da sociedade. Segundo, contemplam as ações prioritárias ou específicas, seja de grupos, seja individualmente, com o objetivo de atender situações particulares de exclusão, marginalização ou insegurança (ZAMBAM e KUJAWA, 2017, p.70).
As políticas públicas são um conjunto de decisões inter-relacionadas, exaradas por um ator ou grupo de atores políticos, a fim de que ocorra à seleção de objetivos e dos caminhos necessários para alcançá-los (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013, p. 9).
Nesse sentido, o conceito de política pública corresponde a ideia de processo político-administrativo, com procedimentos sucessivos e interligados, em que o Estado se coloca na posição de solucionar um problema público, de acordo com as peculiaridades do problema, os interessados e as estruturas disponíveis.
Já os destinatários das políticas públicas, que também podem ser denominados de policytakers, são os indivíduos, grupos e organizações para os quais ela foi criada. Ocorre que, infelizmente, os destinatários acabam sendo um grupo passivo de atores que mais recebe influência do que provoca no processo de criação de políticas públicas (SECCHI, 2013).
Howlett, Ramesh e Perl (2013) ensinam que a política pública faz parte de um procedimento político administrativo, constituído por ciclos, também denominado de policy cycle, sendo formado pelos seguintes estágios: montagem da agenda, formulação da política, tomada de decisão, implementação e avaliação da política.
A montagem da agenda é o estágio inicial do ciclo político-administrativo, que diz respeito à forma como os problemas surgem como objeto da ação estatal, gerando, após isso, o segundo estágio, denominado de formulação de políticas, que consiste no procedimento de criação de soluções para os problemas públicos identificados no primeiro estágio. Trata-se de um momento importante, no qual são identificadas as limitações técnicas e políticas, bem como a capacidade administrativa e financeira para efetivação da ação governamental (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013).
A tomara de decisão política é terceiro estágio do ciclo político- administrativo, que se refere ao momento em que as opções levantadas no estágio da formulação são aprovadas ou recusadas. Esse é o estágio com maior caráter político. Já a implementação de políticas é o quarto estágio do ciclo político-administrativo, se referindo ao momento no qual se coloca a decisão em prática.
A avaliação das políticas é o quinto e último estágio do ciclo político-administrativo, que consiste no processo de avaliar a efetividade da política pública implementada. Após a avaliação, o problema público pode ser totalmente repensado, podendo o ciclo retornar ao estágio inicial de montagem de agenda ou outro estágio (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013).
Para fins desta pesquisa, importa se ater ao estágio da formulação da política pública, que consistente no “processo de criação de opções sobre o que fazer a respeito de um problema público” (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013, p. 123), já que lé neste estágio que se realiza a definição e a análise dos riscos das diferentes opções criadas, tendo como base relatórios técnicos, depoimentos de especialistas, das partes interessadas e até consulta pública, identificando os limites técnicos e políticos das escolhas (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013).
Portanto, é nesse estágio que a participação dos sujeitos e das organizações relacionadas ao objetivo da política pública é de extrema importância, com o objetivo de torna-la eficaz na persecução do bem estar social e na efetivação dos reais interesses públicos, já que quanto mais mecanismos de participação forem utilizados e quanto maior for a área de ação da sociedade na tomada de decisões políticas, mais próximo a gestão pública estará de torna-las adequadas e eficazes.
4 PARTICIPAÇÃO SOCIAL E DEMOCRATIZAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA
A palavra participação, do latim participatio.onis, consiste na ação ou efeito de participar, fazer parte de determinada coisa, tornando-se importante dentro do contexto social, de modo que a participação possibilite a formulação conjunta de mecanismos e instrumentos para melhorar a convivência das pessoas em sociedade (MICHAELIS, 2015).
A Constituição Federal de 1988 estabelece o “Estado Democrático de Direito”, irradiando os valores democráticos sobre todo o ordenamento jurídico. É o que ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ao afirmar:
A participação popular na gestão pública é considerada um pressuposto do sistema democrático-participativo adotado pela CF/88, a qual trouxe inovações como proteção aos direitos humanos econômicos, sociais e culturais. Essa participação é um princípio indissociável da democracia, garantindo, não só aos indivíduos, como também a grupos e associações, o direito à representação política, à informação e à defesa de seus interesses, possibilitando-lhes a atuação na gestão dos bens e serviços públicos. (DI PIETRO, 2015, p. 58).
Na esfera institucional, importantes diplomas normativos consagram a participação social, a exemplo da Lei nº 10.257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade, que em diversos dispositivos prevê a participação da população no planejamento urbano, sobretudo o artigo 43, que determina a adoção de colegiados públicos de política urbana, bem como conferências sobre temáticas de interesse urbano e iniciativa popular de projetos de lei, planos e programas de desenvolvimento urbano.
Além disso, o artigo 44 do Estatuto da Cidade, ao prevê a gestão orçamentária participativa, estabelecendo a obrigatoriedade de realização de audiências públicas para fins de aprovação do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, no âmbito municipal.
No mesmo sentido, a Lei Complementar nº 101/2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, que introduz a fiscalização participativa da gestão orçamentária. O artigo 48 institui o orçamento sob controle social ao determinar que a transparência seja garantida mediante incentivo à participação popular e a realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.
A participação social é um dos maiores avanços no modo de se gerir a Administração Pública, uma vez que essa aproximação com a comunidade, ajuda a aprimorar as decisões dos administradores, contribuindo para atender com maior exatidão as demandas populares. Ou seja, a participação social é determinante para identificar o real interesse público (MADUAR, 2003).
Trata-se de tornar os atos da gestão pública mais comprometidos com quem os legitimam e, sobretudo, fortalecem-se novos espaços de luta locais, além de fomentar a participação de atores sociais, grupos, movimentos, associações (LEAL, 2005, p. 388).
É certo que, para que seja efetivada a participação social, devem ser estabelecidos espaços públicos de diálogo, mecanismos que permitam a participação social nos processos de deliberação. Trata-se de estabelecer mecanismos capazes de concretizar não só os valores constitucionais democráticos, mas também diversas disposições constitucionais que apontam para a necessidade de inserção da comunidade na gestão pública (LEAL, 2005, p. 389), como exemplo, o art. 194, parágrafo único, inciso VII — que trata do caráter democrático, inclusive com participação de trabalhadores, empregadores e aposentados, da organização da seguridade social — e o art. 198, III — que prevê a participação da comunidade na gestão da saúde pública.
O modelo de mobilização e participação social apresenta duas vertentes: a participação institucionalizada e a não institucionalizada. A participação institucionalizada é que tem atuação de entidades e órgãos, a exemplo das categorias sindicais, dos conselhos, das conferências e das assembleias nos orçamentos participativos. Já a participação não institucionalizada consiste nas promovidas pelos movimentos sociais, sem a categorização como entidade ou órgão (AVRITZER, 2016).
Nas palavras de Alexandre Ciconello (2008), em artigo publicado pela Oxfam Internacional:
Essa estrutura institucional participativa, impulsionada por pressão da sociedade civil organizada, gera um impacto ainda não dimensionado nas próprias formas de estruturação da ação coletiva e no associativismo. O Estado brasileiro passou a estimular um novo protagonismo das associações civis e demais organizações da sociedade civil, dentro do sistema político nacional, a saber, o papel de exercer democraticamente o controle social das políticas públicas, assim como influenciar a sua elaboração e configuração (CICONELLO, 2008, p. 5).
A participação social na formulação de políticas públicas tem sido concretizada por importantes mecanismos, seja por meio dos conselhos de políticas públicas, das conferências, das audiências públicas ou, ainda, por outras maneiras informais e não institucionalizadas de participação social na formação de políticas públicas, conforme será abordado adiante.
5 OS MECANISMISMOS DE EFETIVAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL EM POLÍTICAS PÚBLICAS
Os espaços de participação geram oportunidades para atores sociais, grupos, movimentos, associações apresentarem suas demandas. São grupos que, no geral, por representarem interesses de minorias políticas, acabam tendo maior dificuldade de levar suas demandas aos legisladores.
É neste contexto que se tem os Conselhos de Políticas Públicas, juntamente com Conferências e Audiências Públicas, todos visando à participação direta da população na promoção das políticas públicas.
5.1 Conselhos de Políticas Públicas
Os Conselhos de Políticas Públicas têm fundamento na Constituição Federal de 1988, pois visam a participação da sociedade na formulação, implementação e controle/fiscalização das políticas públicas. Os artigos 198, 204 e 206 da Constituição Federal dispõem sobre a participação da sociedade nas ações e serviços públicos da saúde, assistência social e educação, por meio de organizações representativas.
A finalidade dos conselhos é aproximação do Estado com a sociedade, com o objetivo de integrar, participar, fortalecer, fiscalizar e controlar pautas de efetivação de direitos fundamentais. Em outras palavras, Tatagiba (2002) menciona que os Conselhos de Políticas Públicas se caracterizam por:
[…] serem espaços públicos, com composição plural e paritária […]; terem no processo dialógico o instrumento privilegiado de resolução dos conflitos inerentes as diversidades dos interesses em jogo […] funcionarem como instancias deliberativas, com competência legal para formular políticas e fiscalizar sua implementação apontando no sentido da democratização da gestão (TATAGIBA, 2002, p. 54-55).
A lei de criação do conselho estabelecerá se possuirá natureza consultiva ou deliberativa. Os conselhos consultivos exaram pareceres ou opiniões sobre determinada ação futura do governo, não possuindo poder decisório sobre a diretriz da política em comento. Em regra, os pareceres são obrigatórios, de modo que o governo é obrigado a fazer a remessa das questões à análise dos conselhos, mesmo que não haja vinculação ao parecer. Já os conselhos deliberativos são órgãos de decisão e possuem autoridade para analisar, intervir e propor ações na política setorial, de modo que o governo não pode intervir nas decisões destes conselhos.
Os conselhos, em regra, possuem composição paritária e caráter deliberativo e regulatório da política pública (TATAGIBA, 2002). A exemplo do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA) e o Conselho Municipal de Assistência Social (COMAS) que têm paridade fixada de 50% de representantes do governo e de 50% de organizações da sociedade civil. Há, ainda, o Conselho Nacional de Saúde quem a regra de paridade em 50% de usuários, 25% de trabalhadores e 25% de representantes do governo prestadores de serviços privados ou conveniados.
É certo que a composição dos conselhos com membros da sociedade foi concebida para democratizar as decisões, fomentando a participação da sociedade para a gestão das políticas públicas. Os conselhos de políticas públicas podem ser considerados, portanto, como um importante mecanismo para a garantia de direitos universais previstos na Constituição Federal.
5.2 Conferências
As conferências de políticas públicas são espaços institucionais de participação e deliberação sobre diretrizes gerais de uma determinada política pública. As conferências podem assumir caráter consultivo ou deliberativo e são convocadas por lei, portaria ministerial ou interministerial, decreto, ou ainda por resolução do próprio Conselho.
As conferências são espaços de participação e de deliberação que exigem esforços diferenciados, tanto de mobilização social, quanto de formação da representação social e do diálogo para definição de uma determinada política pública.
[…] É possível propor uma delimitação do que são conferências nacionais: constituem uma forma participativa de criação de uma agenda comum entre Estado e sociedade que ocorre a partir da convocação do governo federal. Elas possuem etapas preparatórias e geram um documento publicado e encaminhado pelo governo. Têm impacto, ainda que diferenciado, nas políticas públicas coordenadas pelo Executivo e nos projetos de lei apresentados no Congresso Nacional (AVRITZER; SOUZA, 2013, p. 12).
Souza (2012) ressalta que as conferências estimulam o diálogo entre Estado e Sociedade civil, por serem importantes esteiros de participação no ciclo de políticas públicas, ao darem à sociedade o ensejo de se envolver na formulação, monitoramento, avaliação e controle das políticas públicas. Por serem, em regra, espaços de livre participação, qualquer pessoa pode participar nos momentos iniciais na etapa municipal.
No geral, há cinco as categorias da sociedade que são representadas nas conferências: usuários, trabalhadores, movimentos sociais, empresários e sindicatos (TEIXEIRA; SOUZA; LIMA, 2012). Em relação à inclusão política, Cunha (2012) faz menção que a efetividade das conferências é relacionada ao perfil dos participantes, sendo importante analisar se a população tradicionalmente excluída de espaços participativos encontra possibilidade de presença e manifestação.
Observa-se, pois, que as conferências se constituem em importantes espaços de participação, inclusão política e consolidação do controle público, cumprindo uma importante função na formulação de políticas públicas.
5.3 Audiências Públicas
Outro importante mecanismo são as audiências públicas, que consistem em uma das formas de participação e controle social da gestão pública no Estado Democrático de Direito, promovendo o diálogo entre Estado e sociedade.
A audiência pública administrativa é um instrumento colocado à disposição dos órgãos públicos para, dentro de sua área de atuação, promover um diálogo com os atores sociais, com o escopo de buscar alternativas para a solução de problemas que contenham interesse público relevante (CÉSAR, 2011, p. 356).
As audiências públicas oportunizam que segmentos da sociedade que possam ser impactados por determinada decisão governamental tenham a oportunidade de se manifestar em condições isonômicas, tratando-se de um verdadeiro “instrumento de conscientização comunitária” (SOARES, 2002).
A Constituição Federal de 1988 traz inúmeras previsões acerca da realização de audiências públicas, a exemplo do artigo 29, XII – cooperação das associações representativas no planejamento municipal; artigo 58, parágrafo 2º, II – realização de audiências públicas com entidades da sociedade civil pelas comissões do Congresso Nacional, nas matérias de sua competência; artigo 194, parágrafo único, VII – participação de trabalhadores, empregadores e aposentados nas decisões sobre a seguridade social; artigo 198, III – participação da comunidade nas ações e serviços públicos de saúde; artigo 204, II – a participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação de políticas de assistência social, e; artigo 225, caput – de modo implícito impõe à sociedade o dever de atuar para defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações.
As audiências públicas são um importante mecanismo de participação social em políticas públicas, ao tempo em que oportuniza a tomada de decisões políticas com real conhecimento das demandas sociais. No que concerne ao caráter vinculativo das audiências públicas, Soares (2002) assevera que estas não vinculam a decisão da Administração Pública, tendo caráter meramente consultivo, embora a autoridade administrativa deva obrigatoriamente analisar todas as contribuições, aceitando-as ou refutando-as de forma fundamentada.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A gestão pública deve visualizar a participação social como uma intervenção positiva nas políticas públicas, uma forma de fortalecer a cidadania, com a tomada de decisões democrática, um melhor controle dos recursos públicos, obediência aos princípios que regem a Administração Pública e defesa da qualidade de vida dos cidadãos.
Destarte, qualquer reflexão sobre processos de democratização da gestão pública e participação social não pode negligenciar realidade social, política e econômica atual e, nessa, suas limitações técnicas, política, financeira e orçamentária, bem ainda as inúmeras relações sociais estabelecidas, nesse cenário, entre os diferentes atores sociais.
No decorrer da pesquisa, observou-se a existência de importantes mecanismos que oportunizam a participação social na formulação de políticas públicas, tanto de forma institucionalizada como não institucionalizada, sendo que não é demais afirmar e concluir que quanto mais mecanismos de participação forem fomentados e quanto maior for o envolvimento da sociedade na tomada de decisões políticas, maiores chances dessas decisões serem adequadas e eficazes ao real interesse público.
Não obstante, para que os mecanismos de participação social sejam efetivos na gestão pública a sociedade deve compreender que a sua participação é importante e eficiente, estabelecendo-se uma boa relação entre os gestores locais e a população. Além disso, cabe gestor público proporcionar condições necessárias para a participação social, através de divulgação da existência desses espaços de participação e, assim, a convocação da população para integrar o processo.
REFERÊNCIAS
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1Discente do Curso Superior de Tecnologia em Gestão Pública EaD do Instituto Federal de Rondônia Campus Porto Velho Zona Norte
2Orientadora de TCC do Curso Superior de Tecnologia em Gestão Pública do Instituto Federal de Rondônia Campus Porto Velho Zona Norte. Mestre em Patrimônio Cultural (PPGPC/UFSM)