REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.7086181
Autor:
Antônio Mota Junior
O assunto relacionada ao orçamento anual – LOA, deve ser observado pelos entes federados, Estados e Municípios, de forma simétrica em suas constituições e leis orgânicas, em relação as determinações contidas na Constituição Federal, que devem ser observadas pela União, em respeito à segurança jurídica que é devida ao tema de maior importância, bem como, especificamente objetivando garantir a consolidação das contas públicas de forma homogênea, visto que, os procedimentos no planejamento orçamentário, certamente refletem na execução orçamentaria.
Inicialmente a matéria, se encontra no plano da legislação concorrente, ou seja, cada ente federado terá seu próprio orçamento, de forma independente, observando as suas peculiaridades, os anseios de cada parcela da sociedade, para a União, os nacionais, no caso dos Estados, a nível regional, no caso dos Municípios a nível local.
“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
II – orçamento” (Constituição Federal).
A matéria orçamentária, não pode ser tratada através de medidas provisórias ou leis delegadas, o que só demonstra o grau de importância do assunto, dado pela Constituição.
“Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:
I – relativa a:
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional.
§ 1º Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre:
III – planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.” (Constituição Federal).
O orçamento é uno, uma única peça, porém compreenderá os orçamentos dos três poderes, Executivo, Legislativo e Judiciário, onde cada Poder, terá sistemas de controles internos próprios e integrados, com a finalidade de avaliar a execução orçamentaria.
“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;” (Constituição Federal)
A inciativa da lei orçamentária, é do Poder Executivo, tanto que a competência de envido da proposta orçamentária ao Poder Legislativo, é prerrogativa privativa do chefe do Poder Executivo. Ou seja, o projeto de lei da LOA, assim como, PPA e LDO, não podem ser de inciativa do Poder Legislativo, sob pena de inconstitucionalidade, por vício de iniciativa.
“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
XXIII – enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição;
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.” (Constituição Federal)
A lei orçamentaria anual, é uma peça única como já frisado anteriormente, porém composta, por três tipos de orçamentos, quais sejam, orçamento fiscal, orçamento de investimentos e orçamento da seguridade social.
“Art. 165-
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.” (Constituição Federal)
Quando da tramitação no Poder Legislativo, o projeto da lei orçamentária, pode sofrer emendas, que ocorrerão exclusivamente pela forma de anulação de dotações, mas há restrições em matérias especificas, quais sejam:
1 – Pessoal e encargos sociais;
2 – Serviços da dívida;
3 – Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.
“Art. 165 –
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.’ (Constituição Federal)
Cabe esclarecer também, que é mito, o seguinte dizer: “O Poder Legislativo não pode criar despesas”, isso já foi esclarecido pelo STF, vejamos:
“se são ações em que nada alterarão a estrutura do Poder Executivo, criando secretarias, órgãos ou fundos, não muda atribuição de seus órgãos, bem como, não causa alterações no regime jurídico único dos servidores públicos. As emendas ainda que criem despesas, são constitucionais.”
Porém as emendas propostas, na LOA devem guardar compatibilidade, com o PPA e LDO, sob pena de sofrem veto constitucional.
O chefe do Poder Executivo, poderá enquanto não estiverem concluídos os relatórios das comissões legislativas que tratam do tema, propor modificação no projeto de lei da LOA.
Quanto a execução das emendas parlamentares individuais, deve ser observado que elas não podem ser direcionadas para o pagamento de pessoal e encargos, sendo as mesmas de execução obrigatória, por isso são conhecidas como orçamento impositivo.
Ainda dentro do temo, orçamento impositivo, é bem verdade, que no Brasil prevalece o nomeado orçamento autorizativo, com exceção das chamadas emenda individuais e de bancada, que absorveram um caráter de imposição na execução, quanto ao restante, fica a critério do impulsionamento político, a execução ou não das metas anuais.
No entanto, discordamos de que o orçamento seja meramente autorizativo, pois a não execução das políticas públicas, a qual são motivadoras de liberação de dotações orçamentarias por parte do Poder Legislativo, comprometendo assim recursos públicos escassos, pode caracterizar desvio de poder, mais precisamente na execução da despesa, desvio da finalidade, se os recursos arrecadados do contribuinte que se vinculariam as dotações especificas, vierem a ser direcionados para outras situações, fins diversos, do inicialmente proposto e posteriormente autorizado pelo Poder Legislativo.
A título de exemplo da opinião supracitada, trazemos a seguinte situação hipotética: na LOA do ano X-1, consta fixação de contrapartida para o Programa Nacional de Alimentação Escolar, na ordem de R$1.000.000,00 ( um milhão de reais), para o exercício financeiro X-1; quando do fechamento do balanço, verificasse que foi executado apenas R$800.000,00 (oitocentos mil reais), ficando sem nenhuma justificativa à não execução dos R$200.000,00 (duzentos mil reais) faltantes, bem como, não ficando comprovada a frustração na arrecadação da fonte de recurso vinculada a execução da despesa em questão.
Por fim, conforme podemos deduzir do texto constitucional, que o projeto de lei orçamentário – LOA, não poderá ser rejeitado, visto que, o mesmo deve ser devolvido para sanção do chefe do Poder Executivo, logicamente só será sancionado aquilo que foi aprovado, conforme disposto no Art.35, inciso III, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT.
“ADCT
ART. 35
III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.” (Constituição Federal)
Ainda tem muito mais no texto da Constituição sobre o orçamento público, aqui não pretendemos esgotar o assunto.
Assessor Municipal. Belém – Pará – Brasil.