OCCUPYING THE URBAN VOID: A STRATEGIC REVISION PROPOSAL FOR THE MINHA CASA MINHA VIDA PROGRAM
REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ch10202601171236
Andre Luiz Viviani de Abreu
Antonio Ricardo Vasconscelos Souza
RESUMO
Este artigo apresenta uma análise crítica do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) e fundamenta uma proposta de revisão de suas diretrizes operacionais. O estudo contrasta a persistência de um significativo déficit habitacional no Brasil, conforme dados da Fundação João Pinheiro, com a alarmante quantidade de imóveis urbanos vazios identificada no Censo IBGE 2022, evidenciando uma profunda desarticulação entre a demanda por moradia e a disponibilidade de estoque construído. Argumenta-se que o modelo atual do programa, predominantemente focado na construção de novas unidades habitacionais em áreas de expansão urbana, contribui para a subutilização de infraestruturas existentes, a acentuação da segregação socioespacial e a ineficiência na gestão do espaço urbano. A análise explora as causas e implicações dessa anomalia urbana, incluindo a especulação imobiliária e a aplicação insuficiente de instrumentos urbanísticos. Propõe-se, como estratégia central para o aprimoramento da política habitacional e da governança pública, a priorização da utilização de imóveis vazios existentes, mediante mecanismos de aquisição pública, reabilitação e requalificação para fins de moradia social. Essa abordagem visa otimizar recursos, revitalizar áreas urbanas consolidadas, promover a inclusão social em locais bem localizados e garantir a efetivação da função social da propriedade, resultando em cidades mais justas, eficientes e resilientes.
Palavras-chave: PMCMV; Política Habitacional; Imóveis Vazios; Déficit Habitacional; Aprimoramento Regulatório; Reabilitação Urbana; Função Social da Propriedade.
ABSTRACT
This article presents a critical analysis of the Minha Casa Minha Vida (PMCMV) Program and justifies a proposal for revising its operational guidelines. The study contrasts the persistent significant housing deficit in Brazil, according to data from Fundação João Pinheiro, with the alarming number of vacant urban properties identified in the 2022 IBGE Census, highlighting a profound disconnect between housing demand and the availability of built stock. It is argued that the program’s current model, predominantly focused on constructing new housing units in urban expansion areas, contributes to the underutilization of existing infrastructure, the exacerbation of socio-spatial segregation, and inefficiency in urban space management. The analysis explores the causes and implications of this urban anomaly, including real estate speculation and the insufficient application of urban planning instruments. The central strategy proposed for improving housing policy and public governance is the prioritization of utilizing existing vacant properties through public acquisition, rehabilitation, and requalification for social housing purposes. This approach aims to optimize resources, revitalize consolidated urban areas, promote social inclusion in well-located areas, and ensure the effectiveness of the social function of property, resulting in more just, efficient, and resilient cities.
Keywords: PMCMV; Housing Policy; Vacant Properties; Housing Deficit; Regulatory Improvement; Urban Rehabilitation; Social Function of Property.
1. Introdução
O Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), instituído em 2009 e reestruturado mais recentemente pela Lei nº 14.620/2023, consolidou-se como um dos principais instrumentos de política pública habitacional no Brasil, buscando reduzir o expressivo déficit e facilitar o acesso à moradia digna, com foco especial nas famílias de menor renda. Historicamente, a operacionalização do programa tem se baseado, em grande medida, no fomento à construção de novas unidades habitacionais, seja por meio de empreendimentos de grande porte ou pela concessão de subsídios diretos para a aquisição de imóveis novos.
Apesar dos relevantes resultados alcançados em termos quantitativos, a estratégia predominantemente construtiva do PMCMV tem operado em paralelo a um cenário urbano complexo e, em certa medida, paradoxal. De um lado, persiste no país um déficit habitacional significativo, estimado pela Fundação João Pinheiro em aproximadamente 5,9 milhões de moradias em 2019, refletindo não apenas a ausência de um teto, mas também condições precárias de moradia, coabitação forçada e ônus excessivo com aluguel. De outro lado, o Censo Demográfico de 2022, realizado pelo IBGE, revelou a existência de um estoque de aproximadamente 11 milhões de domicílios particulares vagos em território nacional, número que supera em quase o dobro a necessidade de moradias para suprir o déficit.
Essa assimetria entre a demanda por moradia e a disponibilidade de imóveis sem uso produtivo, muitos dos quais localizados em áreas urbanas com infraestrutura e serviços já instalados, aponta para uma ineficiência na alocação dos recursos e para uma oportunidade estratégica subutilizada pela política habitacional. O modelo de expansão urbana horizontal, incentivado pela construção em áreas de menor custo fundiário, contribui para a segregação socioespacial e para a subutilização da infraestrutura existente em áreas consolidadas que contêm um vasto estoque de imóveis ociosos.
Diante deste contexto, este artigo propõe uma análise crítica das diretrizes atuais do Programa Minha Casa Minha Vida, argumentando pela necessidade urgente de uma transição estratégica. O objetivo central é fundamentar a proposta de revisão do programa para que este priorize, de forma incisiva, a utilização e adequação dos imóveis urbanos vazios existentes como principal estratégia para a redução do déficit habitacional. Busca-se com esta análise contribuir para o aprimoramento regulatório e a melhoria da governança pública no setor, alinhando a política habitacional com a realidade do espaço construído e com os princípios de justiça social e eficiência urbana. O presente trabalho está estruturado em seções que abordam as críticas ao modelo atual, a análise da anomalia déficit/vazio, os argumentos para a priorização da reabilitação e os desafios associados a essa mudança de foco, culminando com a conclusão e implicações para a política pública.
2. O Programa Minha Casa Minha Vida: Modelo Tradicional e Críticas
O PMCMV, em sua trajetória, adotou um modelo operacional que favoreceu a produção de novos empreendimentos habitacionais em larga escala. Essa opção estratégica visou, em parte, a rápida entrega de unidades e o impulso à cadeia produtiva da construção civil, reconhecida por seu potencial de geração de empregos. A construção de conjuntos habitacionais em terrenos de menor valor na periferia ou em zonas de expansão tornou-se a tônica para viabilizar o programa em escala, especialmente para as faixas de renda mais baixas, cujos subsídios eram essenciais para o acesso ao imóvel.
Contudo, a predominância desse modelo gerou uma série de externalidades negativas que se manifestam na conformação e dinâmica das cidades brasileiras. A localização distante dos centros urbanos resultou, frequentemente, na carência ou precariedade da infraestrutura e dos serviços públicos essenciais no entorno dos empreendimentos. O acesso a redes de saneamento básico, transporte público eficiente, escolas de qualidade, serviços de saúde, equipamentos de lazer e oportunidades de emprego é limitado, impondo longos e custosos deslocamentos diários aos moradores. Essa realidade restringe o acesso a melhores condições de vida e trabalho, perpetuando ciclos de pobreza e marginalização, e reforça a segregação socioespacial, com a concentração de populações de baixa renda em áreas isoladas, distantes das centralidades urbanas e das oportunidades que elas oferecem.
Além dos impactos sociais e urbanísticos diretos sobre os moradores, o modelo de expansão horizontal também gera custos elevados para o poder público. A necessidade futura de estender as redes de infraestrutura (água, esgoto, energia, transporte, telecomunicações, vias) para atender essas novas áreas demanda investimentos vultosos e contínuos, muitas vezes descompassados com a capacidade de arrecadação municipal ou estadual. Ademais, a ocupação de novas áreas pode resultar na supressão de vegetação nativa, na impermeabilização do solo e na alteração de ecossistemas, com impactos ambientais negativos e aumento da vulnerabilidade a eventos extremos (como inundações) em um contexto de mudanças climáticas.
A crítica ao modelo predominantemente construtivo do PMCMV não desmerece os esforços empreendidos e os milhões de famílias que tiveram acesso à moradia. No entanto, ela aponta para a necessidade de uma reavaliação estratégica que considere o custo-benefício global, incluindo as externalidades negativas geradas, e explore alternativas mais alinhadas com a complexidade do espaço urbano brasileiro e com a urgência de construir cidades mais inclusivas, eficientes e ambientalmente responsáveis.
3. O Paradoxo Urbano: Déficit Habitacional e o Estoque de Imóveis Vazios
A paisagem urbana brasileira é marcada por um contraste gritante: milhões de famílias necessitam de moradia digna, enquanto milhões de imóveis permanecem desocupados. Essa dicotomia entre déficit e vazio constitui uma anomalia que evidencia falhas estruturais na forma como o mercado imobiliário e as políticas urbanas têm operado no país.
Conforme as estimativas da Fundação João Pinheiro para 2019, o déficit habitacional urbano atingiu a cifra de 5,9 milhões de moradias. Este número representa famílias que vivem em condições inadequadas de moradia, seja pela precariedade (imóveis improvisados, rústicos, coletivos irregulares), coabitação (mais de uma família na mesma unidade domiciliar), ônus excessivo de aluguel (mais de 30% da renda comprometida) ou adensamento excessivo (mais de 3 moradores por dormitório). O déficit, portanto, abrange uma gama variada de situações de vulnerabilidade e precariedade habitacional.
Em paralelo, o Censo Demográfico de 2022 do IBGE revelou um estoque impressionante de 11 milhões de domicílios particulares vagos. Estes são imóveis que não estão ocupados em caráter permanente ou temporário, e não se enquadram como de uso ocasional. Sua ociosidade tem causas diversas, mas uma parcela significativa, especialmente aqueles localizados em áreas centrais e consolidadas, está ligada à especulação imobiliária. Investidores e proprietários retêm esses imóveis como reserva de valor, aguardando a valorização do mercado para vendê-los ou alugá-los por preços que se tornam proibitivos para a maioria da população, em particular para as famílias de menor renda que formam a maior parte do déficit habitacional.
Essa prática especulativa entra em choque direto com o princípio da função social da propriedade, estabelecido na Constituição Federal (Art. 5º, XXIII e Art. 182, § 2º). A Constituição determina que a propriedade urbana deve atender às exigências de ordenação da cidade expressas no plano diretor, e sua não utilização para fins produtivos ou habitacionais em áreas de demanda pode ser considerada o não cumprimento de sua função social. O Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) fornece os instrumentos legais para que o poder público municipal force o cumprimento dessa função, como o IPTU progressivo no tempo, o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios (PEUC) culminando com a desapropriação por interesse social.
No entanto, a aplicação desses instrumentos tem sido insuficiente e esporádica na maioria dos municípios brasileiros, especialmente quando se alcança 47% dos municípios sem Plano Diretor passados 23 anos da publicação do Estatuto das Cidades (AGENCIA CIDADES, 2025). A falta de vontade política, a pressão de setores do mercado imobiliário, a complexidade jurídica e burocrática dos procedimentos, a carência de recursos financeiros para indenizações e a falta de capacidade técnica e institucional dos municípios para identificar e gerir o estoque de imóveis ociosos têm limitado a efetividade do Estatuto da Cidade em combater a ociosidade e a especulação.
A persistência dessa anomalia – déficit elevado versus estoque vazio duas vezes maior – demonstra que a política habitacional não pode se limitar a produzir novas unidades. É crucial incorporar uma estratégia que dialogue com o estoque construído existente, reconhecendo seu potencial para a redução do déficit de forma mais eficiente e socialmente justa.
4. A Reabilitação Urbana como Estratégia Central para a Política Habitacional
Diante da análise da anomalia urbana e das limitações do modelo predominantemente construtivo, a reorientação estratégica do Programa Minha Casa Minha Vida para a priorização da utilização de imóveis urbanos vazios, por meio de sua aquisição pública, reabilitação e requalificação, emerge como uma abordagem fundamental para uma política habitacional mais eficaz e equitativa. Essa mudança de paradigma oferece múltiplos benefícios e alinha a política com os desafios e oportunidades presentes no território construído.
A reabilitação de edifícios existentes, especialmente aqueles vazios ou subutilizados e localizados em áreas centrais ou consolidadas, permite a provisão de moradias em locais que já dispõem de infraestrutura urbana completa: redes de água, esgoto, energia, telecomunicações, pavimentação, iluminação pública. Isso evita a necessidade de novos e custosos investimentos públicos em infraestrutura básica em áreas de expansão, otimizando o uso dos recursos já aplicados no território. Além disso, a reabilitação aproveita a energia incorporada na estrutura existente e gera menos resíduos da construção civil do que a demolição e reconstrução, sendo uma opção mais sustentável ambientalmente.
Socialmente, a priorização da reabilitação em áreas consolidadas promove a inclusão social ao permitir que famílias de baixa renda, público-alvo do PMCMV, residam em locais com acesso facilitado a transporte público de qualidade, escolas, postos de saúde, comércio e oportunidades de emprego. Isso reduz significativamente os custos e o tempo de deslocamento, melhora a qualidade de vida, amplia as oportunidades de educação e trabalho e contribui para a integração social, combatendo a segregação espacial imposta pela localização periférica dos novos conjuntos. A ocupação de imóveis vazios em bairros existentes também contribui para a revitalização e segurança dessas áreas, dinamizando o comércio e os serviços locais.
Para que essa estratégia seja efetiva, é fundamental que o PMCMV seja redesenhado para contemplar e incentivar a aquisição pública (seja por compra, desapropriação por interesse social ou outros mecanismos legais) de imóveis vazios e subutilizados para serem destinados à moradia social. Programas de requalificação e reforma devem ser integrados e fortalecidos dentro do PMCMV, com linhas de financiamento e subsídios específicos que atendam às particularidades e custos da reabilitação, que podem ser diferentes da nova construção. Esses recursos e mecanismos devem ser acessíveis não apenas ao poder público, mas também a cooperativas habitacionais e entidades da sociedade civil organizada com experiência em autogestão e produção social da moradia, que podem desempenhar um papel crucial na reabilitação de edifícios para moradia social.
Ademais, é imperativo que a mudança de foco do PMCMV esteja articulada com uma aplicação mais rigorosa e eficaz dos instrumentos de política urbana previstos no Estatuto da Cidade. O uso progressivo do IPTU, o PEUC e a desapropriação por interesse social devem ser utilizados de forma mais sistemática pelos municípios para pressionar os proprietários de imóveis ociosos a darem uma destinação socialmente adequada a seus bens. O PMCMV pode, inclusive, condicionar o acesso a recursos para nova construção em áreas de expansão à demonstração de esforços municipais concretos na aplicação desses instrumentos em áreas com alto índice de vacância e infraestrutura subutilizada.
5. Desafios na Implementação da Reorientação Política
A transição de uma política habitacional centrada na nova construção para uma que priorize a utilização de imóveis vazios não está isenta de desafios significativos, que exigem planejamento, articulação institucional e capacidade técnica para serem superados.
Um dos principais desafios é a identificação precisa, o cadastro atualizado e o acesso legal aos imóveis vazios. A situação jurídica complexa de muitos desses imóveis (heranças, dívidas, múltiplos proprietários, disputas legais) pode dificultar e alongar os processos de aquisição pública. A resistência de proprietários à venda ou à aplicação de instrumentos urbanísticos também representa um obstáculo que exige determinação política e procedimentos legais robustos e transparentes.
Os custos envolvidos na aquisição de imóveis em áreas consolidadas podem ser elevados, mesmo em processos de desapropriação. Além disso, os custos de reabilitação são variáveis e podem ser significativos, dependendo do estado de conservação do edifício, da necessidade de reforços estruturais e da adaptação às normas técnicas atuais (segurança, acessibilidade). É fundamental desenvolver modelos de financiamento e subsídios que contemplem adequadamente esses custos e sejam flexíveis para as diferentes realidades dos projetos de reabilitação.
A reabilitação exige conhecimento técnico especializado em diagnóstico de estruturas existentes, técnicas de restauro e adaptação de instalações. A carência de profissionais e empresas qualificadas nesse segmento em muitas regiões do país pode limitar a capacidade de execução dos projetos em larga escala. Investir na capacitação técnica e no fomento a empresas especializadas em reabilitação é, portanto, crucial.
Por fim, a gestão social em projetos de reabilitação para moradia social em áreas consolidadas demanda um trabalho cuidadoso de integração dos novos moradores à comunidade existente e a mitigação do risco de gentrificação, que pode levar à expulsão indireta de outros moradores de baixa renda preexistentes no entorno que não foram contemplados pela política, criando uma segregação social (WALZER, 2003).
6. Conclusão
A análise crítica do Programa Minha Casa Minha Vida frente aos dados de déficit habitacional da Fundação João Pinheiro e ao vasto estoque de imóveis vazios revelado pelo Censo IBGE 2022 evidencia a necessidade estratégica de uma reorientação de suas diretrizes fundamentais. O modelo predominantemente focado na construção de novas unidades em áreas de expansão, embora tenha contribuído para a redução quantitativa do déficit, acarreta custos urbanísticos, sociais e ambientais significativos, além de ignorar o enorme potencial do estoque construído ocioso.
A priorização da utilização de imóveis urbanos vazios, por meio de sua aquisição e reabilitação para moradia social, apresenta-se como uma alternativa mais eficiente, justa e alinhada com os princípios de um desenvolvimento urbano sustentável. Essa abordagem permite combater a ociosidade e a especulação, promover a inclusão social em áreas com infraestrutura e serviços consolidados, otimizar investimentos públicos, revitalizar áreas deterioradas e minimizar impactos ambientais negativos.
Para efetivar essa mudança de paradigma, é fundamental que o PMCMV seja redesenhado para destinar recursos significativos e criar mecanismos específicos de financiamento e subsídio para projetos de aquisição e reabilitação. Essa reorientação deve estar articulada com a aplicação rigorosa e eficaz dos instrumentos de política urbana previstos no Estatuto da Cidade, que visam forçar o cumprimento da função social da propriedade. A superação dos desafios legais, financeiros, técnicos e sociais associados à reabilitação em larga escala exigirá vontade política, articulação interinstitucional, investimento em capacidade técnica e a construção de parcerias com a sociedade civil.
A reorientação estratégica do PMCMV para a ocupação do vazio urbano representa uma oportunidade ímpar para transformar a política habitacional brasileira. É um caminho para construir cidades mais compactas, dinâmicas, equitativas e resilientes, onde o direito à moradia digna seja garantido não apenas pela produção de novas unidades, mas também pela utilização inteligente e socialmente justa do espaço construído existente.
7. Referências
AGÊNCIA CIDADES. Após 23 anos de criação do Estatuto da Cidade, 47% dos municípios ainda não têm Plano Diretor. Agência Cidades, [S. l.], s. d. Disponível em: https://www.agenciacidades.com.br/reportagens/apos-23-anos-de-criacao-do-estatuto-da-cidade-47-dos-municipios/335/. Acesso em: 21 jun. 2025.
BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências (Estatuto da Cidade). Brasília, DF: Presidência da República, 2001.
BRASIL. Lei nº 14.620, de 13 de julho de 2023. Dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida; revoga a Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009; e dá outras providências**. Brasília, DF: Presidência da República, 2023.
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INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Censo Demográfico 2022. Rio de Janeiro: IBGE, 2024. https://www.ibge.gov.br/estatisticas/sociais/populacao/2178-np-censo-demografico-2000/22827-censo-demografico-2022.html?edicao=41154&utm_source=chatgpt.com&t=resultados. Acesso em: 23 jun. 2025.
WALZER, Michael. Esferas da justiça: uma defesa do pluralismo e da igualdade. Tradução de Jussara Simões. 1. ed. São