REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.7708113
Eduarda Alencar Maluf Kiame
RESUMO
O serviço público tem no Brasil por força de lei um vínculo inerente do poder público na atividade, sendo uma forma de efetivação dos direitos fundamentais. A concessão é uma relação administrativa através da qual o Poder Público delega a execução de determinado serviço a um particular selecionado por licitação que assume por sua própria conta e risco a gestão de um projeto concessionário auto sustentável através de um sistema remuneratório que se desenrola mediante o pagamento de tarifas pelos usuários. Não é possível ter um serviço isento de custos, cabendo ao Estado determinar se o usuário pagará todo o custo, metade ou somente a remuneração principal, tendo em vista que a tarifa retrata um valor que é reflexo da diretriz estatal de longo prazo. De acordo com a Lei 8.987/95 o fato da tarifa ser expressão de uma política pública não justifica e não valida uma alteração unilateral do valor da tarifa definida pelo edital. As políticas públicas são importantes, variáveis e alteráveis, mas não justifica abalar o equilíbrio contratual. A tarifa é sempre o centro no que tange a discussões sobre o transporte urbano de passageiros, na busca de uma tarifa justa e que efetive o acesso ao serviço público. No entanto, é válido fazer balizamento e evitar excessos para ambos os lados, buscando sempre efetivar o direito fundamental de acesso ao serviço público quanto preservar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão.
Palavras-chave: tarifa, transporte urbano, serviços públicos, concessões, direito administrativo
1. INTRODUÇÃO
As primeiras noções de serviço público surgem na França com a Escola de Serviço Público, conhecida também como Escola de Bordeaux, trazendo alguns conceitos tão amplos que abrangem todas as atividades do Estado. Estas concepções foram elaboradas em um ordenamento jurídico com poucas normas constitucionais a respeito e inexistente controle jurisdicional da constitucionalidade das leis, fatores que trouxeram a maior liberdade na construção doutrinária do tema. Em contrapartida, no Brasil há diversas normas constitucionais sobre o tema, sendo que toda construção tem como limite e princípio de suas noções a Constituição, o que certamente traz maior balizamento aos conceitos doutrinários2.
Sendo assim, sob a ótica constitucional brasileira, conceitua-se serviço público como as atividades econômicas que não tem explicitamente em si a integração à esfera pública ou privada, mas que o Constituinte através da função de uma avaliação do interesse da coletividade entendeu que o Estado deve ter a atividade como sua para a efetivação dos direitos fundamentais3.
Para a realização do presente artigo, foram realizadas diversas pesquisas e leituras sobre Direito Público e Direito Administrativo, tendo como fonte diversas doutrinas, buscando primeiramente entender o funcionamento da máquina estatal para formar uma base de conhecimento teórico prévio e então realizar uma pesquisa mais específica sobre o tema da pesquisa e suas questões polêmicas
Depois deste estudo foi realizado um estudo mais profundo das concessões de serviço público no Brasil e da legislação vigente. Não obstante, para obter o entendimento do funcionamento efetivo dos contratos, foi realizada uma pesquisa de jurisprudência, encontrando acórdãos do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, acarretando em uma reflexão sobre as decisões tomadas e os seus fundamentos.
Nesse sentido, a Constituição Federal de 1988 diferencia atividade econômica de serviço público. Este possui um vínculo inerente do poder público na atividade, podendo, no entanto, inserir no serviço público características da atividade econômica como a gestão privada e a concorrência, sem nunca abolir o lado social – a coesão social e os direitos sociais – e a presença do Estado4.
1.1. A CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO NO BRASIL
As concessões de serviço público são aquelas que deslocam da esfera de direitos da Administração Pública o exercício de um direito ou de um poder seu a um ente privado, com o objetivo de trespassar o direito à exploração de certas atividades5.
Maria Sylvia Zanella di Pietro define então concessão de serviço público como “o contrato administrativo pelo qual a Administração Pública delega a outrem a execução de um serviço público, para que o execute em seu próprio nome, por sua conta e risco, mediante tarifa paga pelo usuário ou outra forma de remuneração decorrente da exploração do serviço6”.
1.2. TRANSPORTE URBANO DE PASSAGEIROS
De acordo com o artigo 30, V, da Constituição Federal, os municípios possuem a competência para organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão os serviços públicos de interesse local, nos quais está incluso o transporte coletivo tendo em vista sua importância e seus efeitos ambientais, sociais e no bem-estar da sociedade7. Atualmente, o transporte público tem três grandes desafios: o problema do financiamento, a qualidade dos serviços e a acessibilidade8.
Diante destes aspectos, a tarifa é sempre um tema atual e relevante, sendo constantemente alvo de debates tanto na Administração Pública quanto no dia a dia dos cidadãos, vide as manifestações de Junho de 2013. O presente projeto de pesquisa pretende esclarecer alguns pontos a respeito do funcionamento da tarifa no transporte urbano de passageiros frente ao seu profundo impacto na sociedade, por mais ínfimas que sejam, as mudanças nesta cobrança.
2. RESULTADOS
A concessão de serviços públicos é uma relação jurídica administrativa típica unitária, complexa e duradoura, através da qual o Poder Público transfere a execução de determinado serviço público a um particular selecionado por meio de prévia licitação que assumirá por prazo certo e por própria sua conta e risco, a gestão de um projeto concessionário autossustentável9.
Esta concessão pressupõe um sistema remuneratório complexo que se procede mediante o pagamento de tarifas pelos usuários e também receitas alternativas associadas a projeto de associados ou ao próprio negócio10. Deste modo, a Administração Pública confere à concessionária o direito de estabelecer o valor da remuneração a ser cobrada do usuário, ainda assim exerce sua prerrogativa de fiscalização e controle a respeito do preço das tarifas11.
A Constituição prevê o controle da instituição da política tarifária pelo legislador, possibilitando a manipulação de instrumentos de tarifação dos serviços públicos, podendo utilizar quando necessário mecanismos como, por exemplo, os subsídios cruzados. Isto posto, a tarifa é o preço que os usuários pagam em face da utilização da infraestrutura pública disponibilizada pelo concessionário, sendo este valor fortemente limitado e delimitado por lei, consistindo em objeto de controle administrativo caso a caso pelo poder público. Do ponto de vista negocial, a limitação do preço da tarifa reduz a esfera de liberdade contratual entre usuário e prestador e entre prestador e poder concedente12.
A prerrogativa de fiscalização e controle do Poder Público sob a tarifa encontra o seu fundamento na ideia de que o Estado presta os serviços públicos em consonância com os direitos fundamentais e os princípios constitucionais, sendo estes serviços, mesmo que delegados a particulares, indissociáveis do interesse público e portanto de sua tutela. A tarifa tem o caráter de elemento móvel e de possível modificação pela Administração Pública, de modo que a universalidade do serviço não seja violada por um regime tarifário que não seja razoável e economicamente suportável13.
Atualmente em Curitiba e na Região Metropolitana, a tarifa que é paga pelo usuário pela passagem não é a mesma que é paga às empresas, ou seja, a tarifa paga pelo usuário é menor do que a tarifa técnica. Deste jeito, a tarifa técnica corresponde ao valor real por passageiro pago às empresas de ônibus, ou seja, é o custo do transporte dividido pelo número de passageiros pagantes. A diferença entre a tarifa técnica e a paga pelo usuário é paga pelo Poder Público, como forma de manter o preço mais baixo e assim efetivar direitos fundamentais, quer dizer, permitir que os cidadãos consigam de fato usar o transporte público.13
2.1. A TARIFA TÉCNICA, A TARIFA MÓDICA E A TARIFA RAZOÁVEL
O sistema tarifário apresenta três conceitos diferentes de tarifa: tarifa técnica, tarifa módica e tarifa razoável. A tarifa técnica corresponde ao o preço do custo unitário de utilização do serviço público necessário, englobando os níveis de utilização e o número de usuários, cobrindo então o custeio integral do serviço público, o custo global dos investimentos e a margem de retorno ao concessionário.
A tarifa módica por sua vez é o valor numérico que não impeça e, pelo contrário, facilite o acesso ao serviço público, contanto que ao mesmo tempo seja capaz de cobrir as despesas da concessão e assegurar a justa remuneração ao concessionário. A modicidade tarifária é um conceito que varia conforme a essencialidade do serviço público e a capacidade econômica do usuário, sendo que garantida a acessibilidade está assegurada a modicidade, equiparando-se nesta dimensão tarifa módica com tarifa social.
A tarifa razoável diz respeito a tarifas cujo valor pressuponha no contexto da remuneração do concessionário margem de retorno razoáveis, adequadas ao funcionamento do serviço público. A razoabilidade implicaria em margem de retorno que não fossem excessivas e nem irrisórias, mas fixadas de acordo com o equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
É visível o contraponto da modicidade e da razoabilidade, pois enquanto a razoabilidade tem como referência a própria concessão e o equilíbrio da sua relação, enquanto a modicidade é vista a partir do usuário e de sua capacidade socioeconômica de usufruir do serviço público.14
2.2. A TARIFA JUSTA E O EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO
Fato é que não é possível ter um serviço público isento de custos, cabendo então ao Estado determinar se o usuário pagará todo o custo pela utilização do serviço, apenas a metade deste ou somente a remuneração principal, sempre tendo em vista que não existe uma tarifa única para todos os projetos concessionários. A tarifa corresponde a um valor que é o retrato da diretriz estatal de longo prazo.15
Como uma forma de socialização do serviço público, existe a possibilidade de utilização da tarifa social que é aquela que não se prende exclusivamente a dimensão econômico-financeira do contrato, consistindo em um preço político oferecido a determinadas classes de usuários cuja situação socioeconômica dificulte ou até mesmo impeça o acesso ao serviço ofertado.16
No entanto, conforme o parágrafo 4o do artigo 9o da Lei 8.987/ 1995, o fato da tarifa ser expressão de determinada política pública não resulta a validade da alteração unilateral do valor da tarifa definida pelo edital, da proposta e do contrato de concessão, sem o correspondente equilíbrio econômico-financeiro. Isto posto, as políticas públicas são variáveis e alteráveis, não legitimando, no entanto, modificações unilaterais que não levem em conta o equilíbrio contratual.17
Quando o Poder Público exerce o seu poder-dever legítimo de interferir no preço da tarifa ao subsidiar, como acontece por diversos anos no estado do Paraná; a tarifa módica exerce o papel de garantir o acesso dos cidadãos ao transporte público. Ao mesmo tempo, esta não negligencia o objetivo de cobrir as despesas da concessão e assegurar a justa remuneração ao concessionário, sendo o equilíbrio econômico-financeiro do contrato sempre alvo de debates.
Deste modo, equilíbrio econômico-financeiro do contrato constitui direito do concessionário, sendo reconhecido este direito ainda que não previsto no contrato e em lei. A teoria do equilíbrio econômico baseia-se em princípios maiores: princípio da equidade, da razoabilidade, da continuidade do contrato administrativo e o princípio da indisponibilidade do interesse público.18
3. DISCUSSÃO
Tendo em vista as leituras e pesquisas realizadas, podem ser tecidas as seguintes considerações, o presente projeto de pesquisa permitiu observar o clássico contraste entre o que está previsto na lei – a mens legis – o que é trabalhado pela doutrina, os princípios administrativos e como deveriam funcionar estas relações jurídicas e, do outro lado, o mundo fático, o mundo do ser, ou seja, as dificuldades no exercer da concessão e os efeitos práticos da diferença de poucos centavos na vida diária do cidadão.
Além deste inerente conflito no mundo jurídico, o trabalho propiciou a visão das diferentes e fortes forças: os usuários que querem um serviço de qualidade e de baixo custo, as concessionárias que objetivam – como qualquer empresa – o lucro e o Estado que mesmo quando concessionado a terceiro, é o titular inexorável do serviço público e tem o dever de estabelecer uma tarifa que seja justa com todas as forças desta equação.
Diante do exposto, a tarifa justa é sempre o ponto central de qualquer discussão a respeito do sistema tarifário e é um tema de difícil debate, estudo e pesquisa, pois além de ser, por si só, muito amplo; não existe uma política tarifária única no Brasil, ou seja, a Carta Maior e a Lei de Concessões não estabeleceram uma política rígida com relação a cobrança da tarifa a ser realizada pelas concessionárias, permitindo tanto a lei quanto a Carta Maior que diferentes regimes tarifários pudessem ser adotados visando encontrar a tarifa de acordo com os serviços públicos concessionados, sua essencialidade e seu público alvo.
A tarifa justa é de difícil aferição e mesmo quando de alguma forma estabelecida, pode mudar rapidamente de acordo com as situações do local e de seus habitantes. Parte desta imprecisão tem origem na complexidade e riqueza da linguagem e dos termos jurídicos, pois afinal, o que significa justo?19 O significado de justo para o usuário geralmente não corresponde ao que é justo do ponto de vista do concessionário. A tarifa não denota somente um sistema complexo e remuneratório de uma concessão de serviço público, é uma importante personagem na política social das cidades e dos estados.
A grande dificuldade no transporte urbano de passageiro é conciliar tantas vontades distintas em um sistema de transporte efetivo, completo, eficiente, que ande lado a lado com a mobilidade urbana e com o meio ambiente e, para mais, que apresente o melhor custo-benefício para usuário, sem prejudicar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
4. CONCLUSÃO
O conceito de serviço público surge na França trazendo uma concepção muito ampla. No Brasil, sob a égide da Constituição Federal, o serviço público tem, por força de lei, um vínculo inerente do poder público na atividade, sendo que possui inserido em si um interesse da coletividade por meio do qual o Estado pode efetivar os direitos fundamentais.
A concessão de serviço público é uma relação administrativa unitária e complexa por meio da qual o Poder Público delega a execução de determinado serviço público a um particular selecionado por meio de licitação, que assume por sua própria conta e risco e por prazo certo, a gestão de um projeto concessionário. A concessão presume um sistema remuneratório complexo que se desenrola mediante o pagamento de tarifas pelos usuários e através de receitas alternativas associadas a projetos de associados ou ao próprio negócio. O Estado tem o dever de fiscalizar e controlar a tarifa com o objetivo de que a universalidade do serviço não seja violada por um regime tarifário não razoável.
Isto posto, são tratados três diferentes conceitos de tarifa. A tarifa técnica corresponde ao valor real por passageiro pago às empresas de ônibus, enquanto a tarifa módica é o valor que não obsta o acesso ao serviço público e que mantenha ao mesmo tempo a justa remuneração do concessionário. A tarifa razoável é a tarifa que pressupõe para o concessionário um retorno razoável. Enquanto a modicidade leva em conta a situação do usuário e de sua capacidade, a razoabilidade tem como referência a própria concessão.
Então é tratado e explicado o infográfico da construção da tarifa técnica em Curitiba e região, sendo o maior valor da tarifa o custo do pessoal de operação e de administração e seus respectivos benefícios. Enquanto a menor taxa da tarifa é a de rodagem.
Não é possível ter um serviço público isento de custos, cabendo ao estado determinar se o usuário pagará todo o custo, metade ou somente a remuneração principal, sendo que a tarifa retrata um valor que é reflexo da diretriz estatal de longo prazo. Aborda-se também a possibilidade de criação de uma tarifa social como forma de socialização do serviço público, é um preço político.
De acordo com previsão legal, o fato da tarifa ser expressão de uma política pública não justifica e não legaliza a validade de uma alteração unilateral do valor da tarifa definida pelo edital. Isto é, as políticas são importantes, variáveis e alteráveis, mas não são justificativas para abalar o equilíbrio contratual.
Conclui-se que a tarifa é sempre o centro no que tange a discussões e estudos sobre o transporte urbano de passageiros, sendo extremamente difícil encontrar uma tarifa justa e que agrade tanto aos usuários e aos concessionários. No entanto, é válido fazer-se balizamentos evitando-se excessos para ambos os lados e preservando tanto a efetivação do direito fundamental de acesso ao serviço público quanto o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão.
REFERÊNCIAS
LIVROS
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ARTIGOS DA INTERNET
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1DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 8 ed. São Paulo: Atlas, 1997, pp. 80-81.
2ARAGÃO, Alexandre Santos de. Direito dos Serviços Públicos. 3 ed. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2013, pp. 92-94.
3ARAGÃO, Alexandre Santos de. Direito dos Serviços Públicos. 3 ed. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2013, pp. 126-127.
4MEDAUAR, Odete. Ainda Existe Serviço Público? In: TÔRRES, Heleno Taveira (coord.). Serviços Públicos e Direito Tributário. São Paulo: Quartier Latin, 2005, pp. 36-39.
5GUIMARÃES, Fernando Vernalha. Concessão de Serviço Público. 2 ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2014, pp. 23-25.
6DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 10 ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 78.
7ARAGÃO, Alexandre Santos de. Direito dos Serviços Públicos. 3 ed. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2013, pp. 279-281.
8MARRARA, Thiago. Transporte Público e Desenvolvimento urbano: aspectos jurídicos da Política Nacional de Mobilidade. Revista Digital de Direito Administrativo – RDDA, vol.2, 2015. Disponível em: <http://www.revistas.usp.br/rdda/article/view/84691>. Acesso em: 05 jun. 2015.
9MOREIRA, Egon Bockmann. Direito das Concessões de Serviço Público: inteligência da lei 8.987/ 1995 (parte geral). São Paulo: Malheiros, pp. 89-103.
10GUIMARÃES, Fernando Vernalha. Concessão de Serviço Público. 2 ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2014, pp. 171- 175.
11SAADI, Mário. Direito de estipulação dos preços por concessionárias e autorizatárias. Revista Fórum de Direito Financeiro e Econômico – RFDFE, Belo Horizonte, ano 3., n.4, pp. 177-191, set. 2013/ fev. 2014.
12GUIMARÃES, Fernando Vernalha. Concessão de Serviço Público. 2 ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2014, pp. 180-183
13SANTOS, José Anacleto Abduch. Contratos de Concessão de Serviço Público: equilíbrio econômico financeiro. 1 ed.(ano 2012) 7.reimp. Curitiba: Juruá, 2010, pp.209-2013
14GUIMARÃES, Fernando Vernalha. Concessão de Serviço Público. 2 ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2014, pp. 183-188.
15MOREIRA, Egon Bockmann. Direito das Concessões de Serviço Público: inteligência da lei 8.987/ 1995 (parte geral). São Paulo: Malheiros, pp. 321-327.
16GUIMARÃES, Fernando Vernalha. Concessão de Serviço Público. 2 ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2014, pp. 199-201.
17MOREIRA, Egon Bockmann. Direito das Concessões de Serviço Público: inteligência da lei 8.987/ 1995 (parte geral). São Paulo: Malheiros, pp.
18DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 10 ed. São Paulo: Atlas, 2015, pp. 100-102.
19FERRARI, Maria Regina Macedo Nery. Tarifa Módica – serviços de qualidade: conceitos jurídicos indeterminados? Interesse Público, no18, p. 53. Disponível em: <http://www.amdjus.com.br/doutrina/administrativo/326.htm > Acesso em: 13 jun. 2015.