O PLANEJAMENTO DO SETOR ELÉTRICO E O LICENCIAMENTO AMBIENTAL DOS SISTEMAS DE TRANSMISSÃO: PONTOS CRÍTICOS E OPORTUNIDADES

ELECTRICITY SECTOR PLANNING AND ENVIRONMENTAL LICENSING OF TRANSMISSION SYSTEMS: CRITICAL ISSUES AND OPPORTUNITIES

REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ra10202602261338

Leonardo de Oliveira Barbosa¹
D. Sc. Maria Fernanda Quintela Santos da Costa Nunes²
D. Sc. Ricardo Abranches Felix Cardoso Júnior³

Resumo

No contexto de revisão da legislação sobre licenciamento ambiental e da crescente pressão sobre a malha de transmissão de energia, devido à expansão acelerada da geração a partir de fontes renováveis, – destacadamente, os modais eólico e solar localizados em regiões distantes dos grandes centros de consumo – o estudo objetiva analisar os principais pontos críticos do licenciamento ambiental no setor elétrico brasileiro, com foco nos sistemas de transmissão, e propor medidas para maior previsibilidade das etapas, como maior integração entre os planejadores do setor e o licenciador e atualização das diretrizes legais e infralegais, com vista a mitigação do descompasso cronológico da entrada em operação entre os projetos de geração e de transmissão de energia. A pesquisa qualitativa, exploratória e documental, analisa normativas e diretrizes que orientam o processo de licenciamento ambiental, planos de expansão do setor, estudos do setor, processos de licenciamento ambiental, dados públicos, eventos setoriais e literatura técnica. A metodologia identifica entraves, analisa marcos de emissão de licenças e autorizações, compara com prazos normativos e avalia as intervenções institucionais. Os resultados apontam pontos sensíveis de natureza técnica, normativa e de gestão pública. As propostas de melhoria incluem: normatização da avaliação ambiental estratégica (AAE) e da avaliação de impactos cumulativos (AIC) como instrumentos socioambientais de planejamento do setor; ritos alternativos que garantam a eficiência socioambiental; tecnologia como ferramenta de gestão aplicada ao licenciamento; termos de referência nos editais das licitações; integração entre planejador e licenciador; caráter opinativo dos intervenientes e projetos piloto. Conclui-se que um licenciamento modernizado e integrado ao planejamento do setor pode catalisar desenvolvimento sustentável e segurança energética, trazendo eficiência ao processo.

Palavras-chave: Licenciamento Ambiental. Sistemas de Transmissão de Energia Elétrica. Setor Elétrico. Pontos Críticos.

1 INTRODUÇÃO

A energia elétrica é um dos alicerces do desenvolvimento socioeconômico de qualquer nação, dada sua relevância para setores estratégicos como indústria, transporte, saúde, serviços e agroindústria, tornando impossível dissociar crescimento econômico de uma oferta elétrica segura, diversa e sustentável. O Brasil, cuja matriz é majoritariamente renovável, 85% ao final de 2025 (ANEEL, 2025), conforme Tabela 1, é uma referência na transição energética global.

Tabela 1– Matriz de Geração Elétrica Brasileira em dezembro de 2025

Fonte: ANEEL (2025)

No entanto, a expansão da geração eólica e solar no Nordeste impõe desafios à transmissão, pois esses empreendimentos estão distantes dos grandes centros consumidores, localizados no Sudeste. Portanto, conforme PDE 2034 (EPE, 2025), os órgãos planejadores de setor sugerem que a expansão se dará: (i) no sentido Nordeste – Norte, justificada pela necessidade de reforço do transporte de energia para essa região, vide a dependência da fonte hídrica, que, em virtude dos eventos climáticos, tem sofrido com as longas estiagens nos últimos anos e, consequentemente, sofrido com o baixo nível dos reservatórios; e (ii) no sentido Nordeste – Sudeste, região que demanda mais oferta de energia disponível, em razão do maior número de residências, serviços, indústrias e etc.

Esse desalinho geográfico entre geração e consumo exige corredores de transmissão mais extensos, o que pode potencializar impactos socioambientais, bem como a complexidade do licenciamento ambiental.

Portanto, com vistas a evitar desalinho cronológico e atraso no planejamento e na implantação de grandes projetos de transmissão, deve ser considerado o uso de instrumentos como a Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) e o Licenciamento Ambiental, além da Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) (Sánchez, 2008; Moraes e D’Aquino, 2016; Hofmann, 2015) e da Avaliação de Impactos Cumulativos (AIC) e Sinérgicos, sobretudo na fase de verificação da viabilidade técnica, econômica e socioambiental, do planejamento e da tomada de decisão (Sanchez, 2023), ou seja, anterior ao leilão. Apesar dos avanços, o licenciamento ainda é criticado pela morosidade, fragmentação e carência de recursos, sendo, portanto, um ponto crítico para o segmento de transmissão de energia (De Castro et al., 2012; Sales, 2012; Pires, 2011; Cardoso Jr, 2014; Hofmann, 2015; Willcox, 2017).

Paralelamente, a recente publicação da Lei Geral do Licenciamento Ambiental (LGLA), Lei nº 15.190/2025, intensifica o debate sobre segurança jurídica e garantia da efetividade/eficiência socioambiental do processo de licenciamento ambiental. A redução de quadros técnicos e a restrição orçamentária nos órgãos licenciadores e intervenientes e nos demais pontos de atenção, sob os aspectos técnico, normativo e da gestão pública, agravam os desafios.

Portanto, o presente trabalho visa avaliar e contribuir para o desenvolvimento do setor elétrico brasileiro, com ênfase na transmissão de energia, à luz dos desafios do licenciamento ambiental federal e estadual. O principal objetivo é identificar pontos críticos e oportunidades de evolução para o licenciamento ambiental de sistemas de transmissão, propondo medidas que aumentem a previsibilidade, eficiência, segurança e integração entre planejamento e licenciamento, alinhando o cronograma da geração e transmissão de energia.

1.1 Objetivos

O objetivo geral é avaliar e contribuir para o planejamento do setor elétrico brasileiro, em relação ao licenciamento ambiental da transmissão de energia, considerando os desafios e limitações intrínsecos a esse instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA), nas esferas federal e estadual, a partir da identificação dos principais pontos críticos dos processos dos sistemas de transmissão.

O trabalho visa colaborar cientificamente com a sociedade, considerando-se as oportunidades no âmbito do licenciamento ambiental de empreendimentos de transmissão de energia elétrica, de forma a obter um processo menos focado em “simples cumprimento do rito” e, sim, no cumprimento do objetivo da avaliação de impacto ambiental, proposição de medidas de mitigação, atratividade para o setor, com segurança jurídica, eficiência e sustentabilidade.

2 METODOLOGIA

A pesquisa é qualitativa, com foco exploratório e documental. Analisa normas ambientais federais e estaduais (com ênfase no Nordeste e Sudeste), documentos de expansão do setor elétrico (PNE 2050, PDE 2034, Cadernos do PDE 2035, PET/PELP, Relatórios R1), além de workshops, congressos, dados públicos, processos de licenciamento ambiental e literatura técnica.

A investigação compreende a evolução histórica, legal e institucional do setor elétrico e do licenciamento ambiental, articulando o planejamento energético com os desafios socioambientais. A metodologia inclui o mapeamento de agentes, exame de ritos (ordinário e simplificado), identificação de pontos críticos, análise de processos de licenciamento ambiental, incluindo seus marcos de emissão de licenças e autorizações, análise de prazos normativos e intervenções institucionais (IPHAN, INCRA, FUNAI, SVS/MS, etc.).

Este estudo analisa o tempo médio para elaboração de estudos e obtenção de LP e LI em processos federais de licenciamento ambiental de transmissão, com base em 60 casos das últimas duas décadas. A metodologia identifica pontos críticos, desafios futuros e propõe soluções para otimizar o planejamento e o licenciamento.

3 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

3.1 Projeções da Expansão do Setor Elétrico

3.1.1 Geração

A projeção da expansão da matriz de geração elétrica nacional trazida pelo Plano Decenal de Expansão da Energia (PDE) 2034, observado na Figura 1, mostra o aumento da diversificação da matriz e o declínio da representatividade da fonte hidrelétrica, passando de cerca de 56% da totalidade para cerca de 47%. Os maiores incrementos de representatividade são: as fontes solar centralizada, solar distribuída e eólica. A fonte térmica não renovável, terá um incremento de representatividade na energia elétrica gerada de 3,5%, ficando responsável por 6,4% do total de geração. Cumpre destacar o papel fundamental das térmicas e o lobby forte que a categoria do petróleo e gás exerce sobre o setor energético. Fica evidenciada a estagnação da expansão da fonte hídrica diante dos desafios socioambientais, bem como a expansão significativa da fonte eólica e, sobretudo, da fonte solar no horizonte decenal.

Figura 1– Projeção da Matriz de Geração Elétrica Horizonte 2024-2034

Fonte: EPE, 2024

3.1.2 Transmissão

O Caderno de Transmissão do PDE 2035 prevê expansão da transmissão de energia, principalmente, nos eixos Nordeste-Sudeste e Nordeste-Sul. Para transportar a energia excedente do Nordeste por longas distâncias, será necessário implantar sistemas de corrente contínua e ultra alta tensão, o que aumenta a eficiência e flexibilidade da transmissão.

O referido Caderno, prevê ainda, o reforço da rede de transmissão da região Norte, justificado pela dependência das usinas hidrelétricas que a região possui. Com os eventos recentes de longas estiagens, a geração e o abastecimento de energia na região foram severamente prejudicados. Cumpre destacar, que os projetos nessa região podem esbarrar nas dificuldades técnicas, como longas distâncias; necessidade de alteamento de torres; lançamento de cabos com drones; travessia de rios e áreas alagadas, bem como nos aspectos socioambientais, como: remanescentes florestais nativos; unidades de conservação; populações tradicionais, entre outros.

O Caderno afirma ainda que a expansão da capacidade de transmissão é uma alternativa para solucionar o grave problema de corte de geração, em que se encontra a região Nordeste, fenômeno conhecido como “curtailment”.

A Figura 2 ilustra a quantificação da expectativa de expansão da capacidade de exportação da malha de transmissão de energia elétrica da região nordeste, conforme explicado anteriormente com o reforço da malha.

Figura 2 – Expansão da capacidade de transporte de energia da região nordeste

Fonte: EPE (2025)

A expectativa de expansão da malha de transmissão de energia no horizonte decenal 2025-2035, segundo o caderno de Transmissão do PDE 2035, indica a entrada em operação de 3.000 km em ultra alta tensão (800 kV) e corrente contínua e, majoritariamente, de sistemas de transmissão operando em 500 kV, cerca de 18.000 km de expansão. No total, ao longo da década, a expansão esperada é de 29.000 km, cerca de 2.750 km de novas linhas de transmissão operando ao ano (EPE, 2025).

PET e PELP 2° Semestre 2025

No âmbito do planejamento energético, no segmento da transmissão de energia, os documentos Programa de Expansão da Transmissão (PET) e Plano de Expansão de Longo Prazo (PELP), apresentam semestralmente as perspectivas e previsões de expansão do sistema de transmissão de energia no Brasil e servem como diretrizes integradas para o planejamento do setor e orientação dos agentes envolvidos.

O PET contempla exclusivamente as obras com data de necessidade até 2031. O PELP inclui obras cuja necessidade sistêmica surge a partir de 2032 e ultrapassa um horizonte de 10 anos.

Segundo o Plano, no horizonte de 2026 a 2039, a implantação das novas instalações contempladas na edição do PET/PELP é de R$ 73,6 bilhões, sendo que R$ 43,0 bilhões (58%) dizem respeito a investimentos em linhas de transmissão, enquanto R$ 30,6 bilhões (42%) são relacionados a subestações.

O investimento total será distribuído entre as regiões geoelétricas, conforme Figura 3, sendo, R$ 30,6 bilhões (54%) referentes a investimentos em obras com o propósito de escoamento de geração, ao passo que R$ 25,6 bilhões (46%) são relativos a obras planejadas com foco no atendimento aos mercados regionais.

Esta projeção está em concordância com os demais estudos de planejamento, considerando os maiores investimentos nas regiões nordeste, sudeste e sul, com vistas a transmissão da energia gerada a partir da expansão das fontes renováveis solar e eólica na região Nordeste para abastecimento das regiões Sudeste e Sul, maiores centros consumidores.

Figura 3 – Investimento total por região geoelétricas em R$

Fonte: PET/PELP EPE (2025)

O estudo prevê, conforme a Figura 4, a construção de cerca de 17.200 km em novas linhas de transmissão no período do PET/PELP (2026 a 2039). As maiores expansões serão na região sudeste/centro-oeste, seguido da região nordeste, sobretudo, a partir do ano de 2033.

Figura 4 – Expansão física de linhas de transmissão

Fonte: PET/PELP (EPE, 2025)

Atualmente, estão em processo de licenciamento os empreendimentos leiloados no final de 2023 e início de 2024, sendo a maioria voltada para o aumento das margens de escoamento da geração renovável na região Nordeste. Esses projetos visam atender aos centros consumidores das regiões Sul e Sudeste, assim como à região do MATOPIBA (abrangendo Maranhão, Tocantins, Piauí e Bahia), importante polo agrícola. Conforme evidenciado no PET/PELP, a expectativa é que os investimentos se mantenham prioritariamente nessas regiões, conforme Figura 5.

Figura 5 – Espacialização das principais expansões da malha de transmissão planejada

Fonte (EPE,2025)

Diante do fato de que a expansão da malha de transmissão se dará, sobretudo, no eixo nordeste-sudeste, levando em consideração fatores como as longas distâncias e as sensibilidades socioambientais, se faz necessária uma atuação em conjunto entre as instituições operador (ONS), planejador (EPE), regulador/fiscalizador (ANEEL) e órgão ambiente federal (IBAMA), no sentido de serem considerados os componentes e aspectos socioambientais no planejamento do setor elétrico.

A partir disso, espera-se um grande volume de novos processos de licenciamento ambiental, que é um tema que sempre está em debate pelos agentes, sendo necessário que se superem os pontos críticos, implementação de melhorias no processo, como a integração planejador-licenciador, a partir de projetos prioritários pilotos, não obstante uma série de fragilidades que ainda precisam ser corrigidas.

Todavia, cumpre salientar a importância do licenciamento ambiental como instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA), que será mais bem definido e debatido ao longo dos próximos capítulos

3.2 Planejamento do Setor de Transmissão de Energia

O planejamento da expansão da malha de transmissão elétrica é centralizado no Ministério de Minas e Energia (MME), com base em estudos da Empresa de Pesquisa Energética (EPE) e demandas do Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS). Após a definição dos programas PET, PELP e PDE, a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) viabiliza novas outorgas por meio de leilões. A expansão inclui tanto novos projetos quanto melhorias nas concessões já existentes e reforços dos ativos em operação.

Antes da licitação de novas instalações de transmissão de energia elétrica, é preciso elaborar cinco estudos técnicos (relatórios R1 a R5) que detalham aspectos técnicos, socioambientais, fundiários e econômicos dos empreendimentos avaliados pela EPE e pelo ONS. Esses estudos fornecem subsídios ao planejamento, concepção do projeto e ajudam o empreendedor a formular sua proposta antes do leilão. É relevante mencionar o documento “Diretrizes para a Elaboração dos Relatórios Técnicos Para A Licitação De Novas Instalações Da Rede Básica” (EPE, 2020), desenvolvido pela EPE, que especifica o conteúdo mínimo a ser incluído nos relatórios técnicos exigidos.

O Relatório R1 – Viabilidade Técnico-Econômica e Socioambiental constitui o estudo preliminar do planejamento, reunindo as principais informações de ordem técnica, econômica e socioambiental. Seu propósito é apresentar o traçado inicial e delimitar um corredor de estudo que possibilite a proposição de alternativas de traçado dentro desse corredor e da subestação, além de indicar um raio preferencial para a localização (EPE, 2020).

O Relatório R2 – Detalhamento Técnico da Alternativa de Referência não é um projeto básico ou conceitual, mas sim um detalhamento eletromecânico e construtivo que visa avaliar a viabilidade do empreendimento, de suas instalações relacionadas e dos ajustes necessários às instalações já operacionais (EPE, 2020).

O Relatório R3 – Definição da Diretriz de Traçado e Análise Socioambiental Para Linhas de Transmissão e Subestações é considerado o mais relevante para o futuro licenciamento do empreendimento. Ele determina de modo preliminar a viabilidade socioambiental do traçado proposto, servindo como base para o projeto básico do vencedor do certame e sendo frequentemente uma das alternativas apresentadas no estudo de impacto ambiental (EPE, 2020).

Na etapa R3, devem ser cruzados dados secundários de bases georreferenciadas públicas, como ICMBio, FUNAI, IPHAN, CECAV, INCRA, AMN, entre outras. Além disso, é necessária vistoria de campo para validar o traçado e verificar interferências identificadas nessas bases. São dezenove aspectos socioambientais a serem considerados na análise de interferências com o traçado, conforme as diretrizes da EPE (2020) para relatórios técnicos da Rede Básica.

O principal resultado do estudo é o traçado que vai servir de base para indicação de que o tipo de rito de licenciamento (ordinário ou simplificado) o empreendimento será submetido e só é confirmado na abertura do processo junto ao órgão ambiental responsável.

O Relatório R4 – Caracterização do Sistema de Transmissão descreve as características das instalações existentes onde os novos sistemas de transmissão serão conectados e define os requisitos técnicos e eletromecânicos e demais necessários para que o sistema já existente e o novo operem de forma plena e conjunta. Caso todas as instalações licitadas sejam novas e não exijam conexão com sistemas em operação, o R4 não precisa ser elaborado. (EPE, 2020).

O Relatório R5 – Estimativa de Custos Fundiários, avalia e precifica as possíveis interferências no corredor de estudo. Essas interferências incluem áreas urbanas, de expansão urbana, industriais, agrícolas incompatíveis ou reflorestadas, loteamentos e reassentamentos rurais, além da interceptação de propriedades produtivas, como latifúndios ou pequenas propriedades, com suas benfeitorias e infraestruturas, como currais, pivôs, silos e armazéns. Aborda também as questões fundiárias nas relações com os aspectos socioambientais, como por exemplo, as reservas legais e propriedades rurais e que podem ultrapassar a fase de entrada do sistema de transmissão. Questões como judicialização de indenizações por terras produtivas, supressão de vegetação nativa em áreas de reserva legal e o Cadastro Ambiental Rural (CAR) podem surgir desde o planejamento e, em alguns casos, permanecer pendentes na operação do empreendimento (EPE, 2020).

É importante destacar que o processo de planejamento, na fase pré-leilão, vem se aperfeiçoando de tal modo que os traçados do relatório R3, tem sido utilizado, inclusive, como alternativas de traçado nos estudos de impacto ambiental, na fase de licenciamento prévio (obtenção da LP). As variações de traçado, em relação ao do R3, têm se limitado a ajustes finos.

Após a elaboração e aprovação dos estudos pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE) e pelo Ministério de Minas e Energia (MME), os relatórios são encaminhados à Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), responsável pela elaboração dos editais e condução das licitações para concessão do serviço público de transmissão. Esses editais passam por consulta pública e estabelecem, entre outros aspectos, as regras do certame e a Receita Anual Permitida (RAP) de cada lote.

No contexto do edital, a dimensão ambiental aparece no estudo R3, disponibilizado para proporcionar a possibilidade de projeção dos custos ambientais. Os demais estudos R também fazem parte do edital.

3.3 Licenciamento Ambiental

O licenciamento ambiental no Brasil é um instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), instituída pela Lei nº 6.938/1981, que visa compatibilizar o desenvolvimento econômico com a preservação ambiental por meio da avaliação prévia dos impactos decorrentes de atividades potencialmente poluidoras. O processo exige a obtenção de licenças junto aos órgãos ambientais competentes, mediante apresentação de estudos ambientais e cumprimento de condicionantes (IBAMA, 2009).

A consolidação desse instrumento ocorreu a partir da década de 1980, quando a crescente preocupação com os impactos ambientais impulsionou a criação do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) e de seus órgãos executores. Nesse contexto, a Resolução CONAMA nº 01/1986 estabeleceu a Avaliação de Impacto Ambiental como requisito para o licenciamento de atividades potencialmente degradadoras, definindo o conteúdo mínimo do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e do Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), incluindo diagnóstico ambiental, análise de alternativas, avaliação de impactos e proposição de medidas mitigadoras. A normativa também incluiu linhas de transmissão acima de 230 kV entre as atividades sujeitas a EIA/RIMA.

Em 2001, a resolução CONAMA n° 279, sob o contexto da crise nacional dos apagões, é publicada com vistas dar mais celeridade ao processo de licenciamento, proporcionando um rito simplificado. Esta legislação foi de extrema importância, pois a partir dela foi possível definir empreendimentos de pequeno e grande potencial poluidor ao fazermos análise integrada com a Resolução CONAMA n° 01/86.

No ano seguinte, o CONAMA publica a Resolução nº 09/1987 que tem como objetivo regular matéria relacionada às audiências públicas, canal fundamental para a publicização e participação popular na fase prévia do licenciamento ambiental.

A Constituição Federal (CF) de 1988 foi um marco significativo, pois, a partir do seu artigo 225, definiu, como um direito fundamental, o meio ambiente ecologicamente equilibrado, e estabeleceu ainda a responsabilidade do poder público e da sociedade na preservação dos recursos naturais.

Posteriormente, o CONAMA publica a Resolução n° 237/1997, que, além de regulamentar, torna o processo de Licenciamento Ambiental no Brasil mais claro e orgânico.

No artigo 8°, a Resolução estrutura o rito trifásico do licenciamento ambiental pela expedição da Licença Prévia (LP), Licença de Instalação (LI) e Licença de Operação (LO

Essa normativa também estabeleceu prazos máximos para análise dos estudos ambientais e para apresentação de complementações, conferindo maior previsibilidade ao processo.

Em 2011, a Lei Complementar nº 140 representou outro avanço relevante ao disciplinar a repartição de competências entre União, estados e municípios no licenciamento ambiental. A normativa buscou reduzir conflitos institucionais e promover maior cooperação federativa, incentivando a descentralização administrativa. Entretanto, diversos estudos apontam que limitações estruturais, como carência de recursos financeiros, insuficiência de quadros técnicos e deficiências institucionais, ainda comprometem a efetividade dessa descentralização, sobretudo no âmbito municipal (SILVA, 2019).

No âmbito federal, a atuação de órgãos intervenientes foi regulamentada pela Portaria Interministerial nº 60/2015, que estabeleceu critérios e prazos para manifestação de entidades responsáveis por temas específicos, como patrimônio cultural, povos indígenas, comunidades quilombolas e saúde pública. Essa normativa introduziu maior padronização procedimental e buscou reduzir incertezas relacionadas à atuação desses órgãos no licenciamento conduzido pelo IBAMA.

Especificamente para as temáticas que cuidam o IPHAN e o Ministério da Saúde, foram publicadas, respectivamente, a Portaria IPHAN 001/2015 (recentemente atualizada pela IN IPHAN 06/2025) e Portaria SVS/MS 01/2014, trazendo mais detalhes e o procedimento sobre o processo de licenciamento ambiental no contexto da interveniência destes órgãos

3.3.1 Portaria MMA n°421/2011

A Portaria MMA nº 421/2011 constitui o principal instrumento normativo específico para o licenciamento ambiental federal de sistemas de transmissão de energia elétrica. Essa normativa estabeleceu critérios técnicos para enquadramento dos empreendimentos, definindo procedimentos diferenciados conforme o potencial de impacto ambiental. Este introduz no processo segurança jurídica, o que significa confiança para o investidor, que gera concorrência e aquece a economia. Além disso, proporciona uma referência importante para o desenvolvimento das normativas estaduais.

Em seu art. 3, estão definidas as duas possibilidades do rito de licenciamento: simplificado ou ordinário, em que o simplificado terá como exigência um Relatório Ambiental Simplificado (RAS) e o ordinário será subsidiado pela elaboração de EIA/RIMA.

No art. 4, a diretriz define o rito do licenciamento até a emissão do parecer conclusivo deferindo ou indeferindo a solicitação de licença prévia. Este se inicia pela elaboração da Ficha de Caracterização de Atividade (FCA), que traz as principais características do empreendimento e é analisada pelo órgão ambiental que definirá o enquadramento, o rito e o Termo de Referência para a elaboração do estudo ambiental. O rito inclui ainda vistorias e realização de audiências públicas ou reuniões técnicas participativas.

No art. 5, estão definidos oito critérios que, caso o empreendimento, independentemente da tensão, considerando as subestações e toda a faixa de servidão, não incida em dois deles simultaneamente, será tratado como de pequeno potencial de impacto e, portanto, seguirá o rito simplificado de licenciamento ambiental.

Ainda nesse artigo, no parágrafo único, a normativa abre um grande precedente para a facilitação do processo de licenciamento ambiental de linhas de transmissão que estejam dentro da faixa de domínio de empreendimentos lineares, ainda que interfira em territórios quilombolas, indígenas ou unidades de conservação.

Ainda referente ao rito simplificado de licenciamento, outro ponto importante trazido pela normativa, são os prazos para manifestação do IBAMA e de complementações por parte do fornecedor, o que traz previsibilidade para o investidor ao estimar suas despesas de capital ou investimento em bens de capital, no inglês Capital Expenditure (CAPEX), para a ANEEL ao calcular os valores dos investimentos ao considerar à custas de um processo de licenciamento ambiental.

A partir do art. 19, a normativa passa a definir os procedimentos e critérios para o rito ordinário de licenciamento, ao trazer os 5 critérios para os quais, caso o empreendimento, considerando subestações e a faixa de servidão. interfira em qualquer um deles, terá sua fase de obtenção da licença prévia subsidiada pela elaboração de EIA/RIMA.

Nos anexos I, II e III da Portaria, estão dispostos os termos de referência padrão para a elaboração de Relatório Ambiental Simplificado (RAS), Estudo de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) Relatório de Avaliação Ambiental (RAA), respectivamente.

Cumpre destacar uma definição de extrema importância trazida pela normativa, que são os prazos para manifestações do órgão ambiental e os prazos de complementações de estudo para o empreendedor, que possibilitam uma previsibilidade e melhor planejamento para o empreendedor, para o ONS e ANEEL (Cardoso Jr, 2014).

3.3.2 Nova Lei Geral do Licenciamento Ambiental

A recente publicação da Lei Geral do Licenciamento Ambiental (LGLA), Lei nº 15.190/2025, intensifica o debate sobre segurança jurídica e garantia da efetividade/eficiência socioambiental do processo de licenciamento ambiental.

A lei passa a vigorar em fevereiro de 2026, conforme o art. 67, aplicando-se aos processos iniciados após sua entrada em vigor, enquanto procedimentos em curso devem adequar-se progressivamente às novas disposições, conforme o art. 60 e seu parágrafo único.

Compete aos entes federativos definir tipologias, procedimentos e modalidades de licenciamento, bem como os estudos ambientais exigíveis, considerando critérios como porte, localização, natureza e potencial poluidor, conforme art. 4º, §3º, e art. 18, §1º, desde que respeitadas as normas gerais federais.

A lei também estabelece hipóteses de inexigibilidade do licenciamento ambiental, incluindo atividades sem potencial de degradação, intervenções emergenciais, manutenção de infraestruturas preexistentes e determinadas atividades específicas, conforme o art. 8º. Nesses casos, quando aplicável, exige-se a apresentação de relatório técnico posterior com as medidas adotadas, conforme §1º e 3º do mesmo artigo.

Em relação às espécies de licenças ambientais, a legislação prevê modalidades como as tradicionais LP, LI e LO, além de licenças específicas, incluindo Licença Ambiental Única (LAU), Licença por Adesão e Compromisso (LAC), Licença de Operação Corretiva (LOC) e Licença Ambiental Especial (LAE), conforme disposto no art. 5º.

De acordo com o art. 7°, a renovação das licenças deve observar os prazos máximos legais e pode ocorrer mediante solicitação antecipada pelo empreendedor, com prorrogação automática até decisão final do órgão ambiental. Durante esse procedimento, são avaliadas as condições que fundamentaram a concessão da licença e o cumprimento das condicionantes ambientais estabelecidas, conforme §2º do mesmo artigo.

Conforme art. 14, incisos I a III, quanto as condicionantes ambientais, a legislação determina que estas devem possuir fundamentação técnica e relação direta com os impactos identificados nos estudos ambientais. A legislação estabelece limitações à imposição dessas condicionantes, vedando sua utilização para compensar impactos causados por terceiros ou para suprir omissões do poder público.

Quanto aos procedimentos, o licenciamento pode ocorrer por meio de modalidades ordinárias, simplificadas, corretivas ou especiais, com ritos trifásicos, bifásicos e monofásicos, conforme arts. 18 a 27. A legislação também define prazos máximos para análise e emissão das licenças, verificando-se uma redução de prazo para análise do órgão em comparação com outras normativas. Além disso, traz regras para complementação documental e atuação supletiva em caso de descumprimento de prazos pelo órgão licenciador, conforme art. 48.

A legislação também prevê mecanismos de participação pública, incluindo consultas e audiências públicas, com a finalidade de coletar subsídios técnicos e promover a transparência no processo decisório, conforme art. 39. Além disso, estabelece a atuação de agentes intervenientes, cujas manifestações devem limitar-se às suas competências legais, conforme arts. 42 a 44. Ainda nos mesmos artigos, nota-se a diminuição da distância de interferência do empreendimento comparada a Portaria Interministerial n° 60/2015. Além disso, ausência de manifestação de interveniente não prejudica a emissão da licença.

No setor de transmissão de energia elétrica, a lei introduz inovações regulatórias voltadas à simplificação procedimental e priorização de empreendimentos estratégicos para a segurança energética nacional, incluindo procedimentos simplificados e priorização de análise, conforme art. 10. Contudo, não há uma medida efetiva descrita como antecipação de estudos ambientais, por exemplo.

3.4 Principais Agentes e Intervenientes no Processo de Licenciamento Ambiental

O licenciamento ambiental envolve diversas etapas, níveis hierárquicos e a atuação de múltiplos órgãos e atores com diferentes funções, como análise, controle, fiscalização e execução. Nesse processo, a implantação de empreendimentos deve considerar aspectos específicos, como patrimônio cultural, comunidades tradicionais, saúde pública, unidades de conservação e outros bens ambientais e sociais sensíveis.

A Figura 6 ilustra um organograma com os principais agentes do processo de Licenciamento Ambiental brasileiro.

Figura 6 – Organograma dos principais agentes do processo de Licenciamento Ambiental

Fonte: Elaboração Própria

O Quadro 1 a seguir sintetiza as atuações de cada órgão interveniente, as principais normativas vigentes e observações relevantes das temáticas que cada um conduz dentro do processo de licenciamento ambiental.

Quadro 1 — Órgãos intervenientes no licenciamento ambiental e suas competências

Órgão	Objeto de atuação no licenciamento	Principais instrumentos normativos	Observações relevantes
Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN)	Avaliação e proteção do patrimônio cultural material e imaterial potencialmente afetado por empreendimentos. (IPHAN, 2015)	Portaria Interministerial nº 60/2015; IN IPHAN nº 001/2015 (atualizada pela IN nº 06/2025).	Destaques: SAIP, ritos simplificados e automáticos, inclusão do patrimônio de comunidades tradicionais e novos tipos de empreendimentos. (IPHAN, 2025)
Fundação Nacional do Índio (FUNAI)	Manifestação obrigatória quando houver impacto direto ou indireto sobre terras e comunidades indígenas. (FUNAI, 2025).	Portaria Interministerial nº 60/2015.	Define distâncias mínimas para intervenção conforme tipologia do empreendimento.
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA)	Análise de impactos sobre territórios quilombolas, assentamentos rurais e ordenamento fundiário. (INCRA, 2021, INCRA, 2022, INCRA, 2024)	Resolução CONAMA nº 237/1997; Portaria nº 60/2015; IN INCRA nº 111/2021; IN nº 112/2021.	Formalizou procedimentos para territórios quilombolas e regula uso de áreas de assentamentos por empreendimentos.
Secretaria de Vigilância em Saúde / Ministério da Saúde (SVS/MS)	Avaliação de riscos epidemiológicos, especialmente em áreas endêmicas de malária. (Ministério da Saúde, 2014).	Portaria SVS/MS n° 01/2014	Exige estudos como Avaliação de Potencial Malarígeno e Plano de Ação de Controle de Malária, para empreendimentos na Amazônia Legal.
Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio)	Gestão e proteção das Unidades de Conservação federais e análise de impactos sobre biodiversidade.	Legislação do SNUC e normas institucionais.	órgão executor quanto as Unidades de conservação federais e possui centros especializados para temas como aves e cavernas (ICMBio, 2024)
Centro Nacional de Pesquisa e Conservação de Cavernas (CECAV)	Avaliação de impactos em cavidades naturais e patrimônio espeleológico. (CECAV, 2024).	Normas do ICMBio e legislação espeleológica.	Analisa relevância, compensações e monitoramento ambiental.
Centro Nacional de Pesquisa e Conservação de Aves Silvestres (CEMAVE)	Avaliação de impactos sobre aves, rotas migratórias e áreas ecológicas sensíveis. (CEMAVE, 2024)	Normas técnicas do ICMBio.	Atua principalmente em LT e empreendimentos eólicos.
Agência Nacional de Mineração (ANM)	Análise de interferências com processos minerários e proteção do patrimônio paleontológico. (ANELLI, 2002)	Normas do setor mineral e legislação de proteção ao patrimônio paleontológico	Atua em conflitos com títulos minerários e salvaguarda do patrimônio fossilífero (paleontologia).

Fonte: Elaboração Própria

4 ANÁLISE DOS RESULTADOS E DISCUSSÃO

4.1 Análise de prazos e cronogramas

Seguindo os prazos mínimos para manifestação do órgão ambiental preconizados pela Portaria MMA n° 421/2011, evidenciado bem como os prazos para manifestação dos órgãos intervenientes previstos em normativas específicas (Portaria Interministerial 60/2015, Portaria IPHAN 001/2015 e Portaria SVS/MS 01/2014), simulam-se dois cronogramas hipotéticos ideais (sem prazos adicionais para esclarecimentos ou complementações) de Licenciamento Ambiental Federal para uma linha de transmissão em 500 kV, sendo um do rito ordinário e outro do rito simplificado, considerando as seguintes premissas:

Subestações e linhas de transmissão sendo licenciados em um único processo de Licenciamento conduzido pelo IBAMA;
Rito ordinário com emissão da LP subsidiada pela elaboração de EIA/RIMA;
Rito simplificado com emissão da LP subsidiada pela elaboração de RAS;
Início da Elaboração do EIA e do RAS no dia seguinte ao leilão;
Abertura do processo de licenciamento no dia seguinte ao Leilão;
Elaboração e Protocolo do EIA/RIMA em 08 meses a partir do leilão;
Elaboração e Protocolo do RAS em 06 meses a partir do leilão;
Interveniência dos órgãos IPHAN, INCRA, ICMBio e SVS/MS em ambos;
Inventário Florestal e Plano Básico Ambiental ou RPDA protocolados 01 mês após a emissão da LP;
Termo de referência emitido pelo IBAMA fazendo parte do edital do leilão;
LI, ASV e Abio emitidas no mesmo dia;
Diligência contínua junto ao órgão ambiental.

Um resumo do previsto em relação aos prazos está apresentado de forma resumida na Tabela 2 abaixo.

Tabela 2 – Prazos definidos pela Portaria MMA 421 – Ritos Simplificado e Ordinário

Fonte (Cardoso Jr, 2014)

Ao seguir os prazos da referida Portaria, bem como as premissas supracitadas, obteve-se os seguintes resultados para um cenário ideal, considerando como marco inicial o leilão:

Rito Ordinário:
- LP emitida em 17 meses;
- LI emitida em 22 meses.
Rito Simplificado
- LP emitida em 08 meses
- LI/ASV/Abio emitidas em 11 meses

Em comparação aos casos hipotéticos, analisa-se os prazos médios de 60 empreendimentos de transmissão licenciados pelo IBAMA nas últimas duas décadas, considerando: elaboração de estudos (da abertura do processo de licenciamento ambiental ao protocolo), emissão de LP (do protocolo do estudo ambiental à emissão da LP), emissão de LI (da solicitação da LI à emissão dela) e tempo total para obtenção da LI (da abertura do processo de licenciamento ambiental à emissão da LI). A Tabela 3 consolida os resultados para os seguintes cenários:

Cenário 1 – Licenciamento Ambiental Federal Ordinário;
Cenário 2 – Licenciamento Ambiental Federal Simplificado;

Tabela 3 – Prazos de processos de licenciamento ambiental de sistemas de transmissão de energia elétrica até a emissão da LI

Fonte: (Própria)

Cenário 1: Federal Ordinário

Para os 37 empreendimentos que seguiram o rito federal ordinário, a média foi de 09 meses para protocolo do estudo (EIA), 11 meses para emissão da LP (após protocolo do EIA) e 05 meses para emissão da LI (após emissão da LP). A média total para obtenção da LI foi de 25 meses, conforme Tabela 3, extrapolando a estimativa do caso hipotético ordinário ideal, fato que pode ser explicado pelos seguintes fatores:

a) por parte do órgão licenciador: atrasos (i) na emissão do Termo de Referência, (ii) no aceite do estudo, ou (iii) na análise dos estudos, se estendendo além dos 09 e 04 meses (prazos mínimos), para emissão do parecer de emissão da LP e LI, respectivamente (lembrando que o prazo pode se estender, mediante justificativa);

b) por parte do empreendedor: (i) atrasos para responder as solicitações de complementações, ajustes, entregas de estudos e projetos, ou imaturidade do projeto; e

c) por parte dos intervenientes: atrasos na emissão de pareceres de análises dos estudos ou judicializações.

Cumpre destacar que, apesar de extrapolarem os prazos mínimos previstos nas normativas, os prazos médios de emissão da LP e LI ainda estão dentro do limite máximo dos prazos das normativas, mediante solicitação de ajustes e devidamente justificados.

Cenário 2: Federal Simplificado

Para os 23 empreendimentos que seguiram o rito federal simplificado, a média foi de 07 meses para elaboração do estudo (RAS), que se aproxima da estimativa ideal de 06 meses. Média de 07 meses para emissão da LP (após protocolo do RAS) e de 07 meses para emissão da LI (após emissão da LP). A média total para obtenção da LI foi de 21 meses, conforme Tabela 3. Ou seja, 10 meses a mais, quando comparado a um cronograma ideal em que aplicamos os prazos normativos vigentes mínimos de 11 meses. A complexidade dos RAS é comparável aos EIA/RIMA e os atrasos podem ser tanto do órgão quanto do empreendedor.

O resultado demostra que, no contexto do órgão ambiental, o prazo de 60 dias é exíguo ou insuficiente para o órgão analisar os estudos da fase de obtenção da LP e da fase de obtenção da LI, pois o RAS tem se mostrado um estudo tão complexo e extenso quanto um EIA/RIMA. Nesse cenário, sugere-se que os prazos de análise variem de acordo com a disponibilidade de técnicos do órgão ambiental. Sob o aspecto do empreendedor, os prazos para complementações em estudos, bem como para realização dos ajustes de projeto após a emissão da LP, se mostraram em alguns casos difíceis de serem cumpridos. Analogamente, os intervenientes demonstram ainda mais dificuldade no cumprimento de prazos quando o rito é simplificado, já que o prazo é menor neste rito. Além disso, em outros casos, foi verificada a necessidade de realização de reuniões técnicas informativas, o que normalmente gera necessidade de complementação do estudo e, consequentemente, dilação do prazo de avaliação dele. O rito, em teoria, não altera o conteúdo dos estudos apresentados aos intervenientes, mas influencia no prazo, que é menor no rito simplificado.

Ao analisar os processos de licenciamento, nota-se que atrasos no cronograma de licenciamento também podem ser de responsabilidade do empreendedor, especialmente na elaboração de estudos sem qualidade e incompletos (por exemplo, focar no diagnóstico ao invés de focar na avaliação de impacto ambiental e medidas mitigadoras, de monitoramento e compensação), projetos imaturos e respostas às solicitações do órgão ambiental insuficientes.

4.2 Análises e discussões acerca dos pontos críticos

As análises processuais, de normativas, visita aos sites dos órgãos ambientais, eventos e estudos do setor, literatura técnica, revelaram que os principais entraves nos processos de licenciamento ambiental de sistemas de transmissão de energia elétrica são de natureza técnica, normativa e de gestão pública. Exemplos incluem: ausência de padronização de enquadramento entre entes federativos; superação da competência do licenciamento, ou seja, papel além do previsto em normativa; necessidade de implantação de tecnologia; gestão de intervenientes e agentes; carência de pessoal e orçamento limitado nos órgãos ambientais; fragmentação entre planejamento e o licenciamento ambiental; judicializações; qualidade ruim dos estudos, baixa ou ineficiente participação popular; falta de acessibilidade aos processos de licenciamento estaduais; ferramenta pública que consolide dados georreferenciados, entre outros. Todos esses exemplos imapactam os prazos dentro do processo de licenciamento ambiental.

4.2.1 Análise Normativa

Quanto à análise das normativas estaduais e federais, na média, os prazos normativos estaduais para análise de estudos e emissão de licenças são similares aos da Portaria n° 421/2011. No entanto, os ritos alternativos, como, por exemplo, o de Licenciamento Ambiental Concomitante, no estado de Minas Gerais, e os estudos alternativos, como, por exemplo, os de médio impacto (EMI) e de pequeno impacto (EPI), ambos na Bahia, e o Relatório Ambiental Preliminar (RAP), em São Paulo, se mostram como fatores que podem dar celeridade aos processos de licenciamento ambiental de atividades/projetos de médio e baixo impacto, sem perder a qualidade da avaliação de impactos ambientais e a implantação de ações mitigadoras e compensadoras para estes.

Outro aspecto positivo das normativas estaduais são as boas definições de critérios e parâmetros de porte, de potencial poluidor, critérios locacionais e classes para enquadramento do empreendimento, o que permite maior previsibilidade ao empreendedor e ao órgão ambiental no enquadramento do rito de licenciamento.

Contudo, cumpre destacar um ponto negativo nas normativas estaduais: a heterogeneidade dos limites máximos e mínimos dos critérios, parâmetros e classes de enquadramento quanto ao porte e potencial poluidor do empreendimento e, consequentemente, dos ritos a serem seguidos. Isto pode causar um ganho em complexidade institucional e técnica, nos casos em que o empreendedor optar pelo particionamento do licenciamento ambiental do empreendimento e suas estruturas associadas em diferentes órgãos ambientais,

Além disso, a fragmentação dos empreendimentos em mais de um processo de licenciamento é prejudicial e não eficiente à avaliação de impactos socioambientais, pois ela é realizada de forma individualizada para cada componente licenciada, em cada órgão, de forma distinta, ao invés de ser avaliada de forma universal, cumulativa e sinérgica considerando o empreendimento em seu todo.

4.2.2 Estudos Ambientais

Conforme salientado pelo próprio IBAMA (2025), a qualidade dos estudos vem caindo e muitos tem sido reprovado na fase de checklist. As principais questões identificadas são o não embasamento científico e o foco no diagnóstico ambiental, que tem sua relevância para a contextualização do ambiente em que se insere o empreendimento, contudo o foco deve estar na avaliação de impactos ambientais e nas medidas mitigadoras. O estudo, portanto, retorna ao empreendedor para ajustes e complementações, implicando em defasagem do cronograma físico-financeiro previsto/realizado e extensão do prazo para licenciamento.

Quanto ao RAS, se observa na prática que é um estudo bastante extenso, sobretudo na parte do diagnóstico, implicando ao empreendedor um prazo maior que o previsto para a elaboração do estudo e um prazo maior de avaliação para o órgão ambiental ou interveniente.

4.2.3 Integração planejamento e licenciamento

Atualmente, pelo menos no setor de transmissão de energia, a integração entre planejamento e licenciamento já não é nula, sobretudo quando consideramos a obrigatoriedade da elaboração dos Relatórios R (R1, R2, R3, R4 e R5), que contemplam aspectos socioambientais, técnicos e fundiários para a concepção de uma diretriz preferencial de traçado, incluindo consulta a órgãos intervenientes. Tudo isso antes da realização do leilão de transmissão de energia. Contudo, ainda que exista essa integração, ela está aquém do ideal.

Nesse contexto, a normatização ou exigência legal da AAE e da AIC no momento de planejamento e tomada de decisão do setor, deixando de ser, portanto, uma ferramenta de uso voluntário, oportunizaria uma maior integração entre planejamento e licenciamento ambiental, afetando diretamente o cronograma da fase de licenciamento prévio ao:

Propiciar a concepção de um projeto mais maduro desde a fase de planejamento e tomada de decisão do setor;

Proporcionar ao órgão ambiental licenciador do empreendimento um embasamento técnico suficiente para nortear um parecer sobre o enquadramento do rito, bem como a elaboração de um termo de referência para ser anexado ao edital do leilão;
Dar conhecimento do projeto de forma antecipada aos stakeholders, incluindo a população afetada;
Conferir a fase de licenciamento prévio um papel de refinamento tecnológico, técnico e locacional do projeto, levando em considerando aspectos socioambientais, bem como os impactos ambientais;
Antecipação da consulta e gestão com intervenientes.
Ganho de eficiência ambiental;

Conforme salientado por Sanchez (2008), levando em consideração o número de agentes envolvidos, há grande possibilidade de resistência destes à mudança de processos, portanto, caso a normatização/exigência legal venha a ser aplicada, é importante não transformar o proposto avanço em um obstáculo aos olhos dos tomadores de decisão, tampouco instituir um processo moroso, incompatível com os tempos de governo, ou burocrático e cheio de formalidades de procedimento, porém, vazio de conteúdo técnico relevante. Seria necessário que a própria EPE abrisse o processo de licenciamento, onde as custas poderiam ser repassadas a um empreendedor da escolha da EPE e após o leilão serem reembolsadas, assim como é praticado com os Relatórios R.

Adicionalmente, a cooperação técnica entre EPE e IBAMA para estudos prévios é crucial para orientar o traçado e antecipar desafios, contudo, a cooperação acordada atualmente ainda está aquém do ideal. A introdução do termo de referência nos editais de licitação das linhas de transmissão de energia é uma grande oportunidade de antecipar a etapa de avaliação de impactos, promovendo a concepção de projetos maduros, mitigação da assimetria de informações entre a fase de planejamento e de execução, redução de incertezas e, principalmente, não haveria necessidade de mudança do arcabouço legal ou infralegal para introduzir essa prática na rotina de planejamento e licitações. Outra forma de promover a integração entre planejamento e licenciamento é antecipar o estudo ambiental para antes da licitação, ou seja, só licitar, com o estudo ambiental validado pelo órgão ambiental.

4.2.4 Dificuldade de gestão de intervenientes

Foi identificado que algumas vezes o órgão interveniente tem dificuldade de cumprir os prazos desafiadores da portaria interministerial 60/2015, ou, no caso do IPHAN, da IN 01/2015 (recentemente atualizada pela IN 06/2025). Algumas vezes o órgão sequer se manifesta, mas em sua grande maioria a dificuldade é a agenda junto as comunidades afetadas para realização de oitivas.

No caso do IPHAN, para superar essa dificuldade, a autarquia atualizou a IN 01/2015, buscando conferir mais agilidade ao processo, a partir da concepção do Sistema de Avaliação de Impacto ao Patrimônio (SAIP), um sistema de informações geoespaciais que prometem a emissão de pareceres e emissão dos Termos de Referência Específico com maior agilidade, com possibilidade de ritos simplificados ou dispensas.

Além disso, garante sua participação no processo (i) ao possibilitar ser convocado a se manifestar pelo órgão ambiental, pelo empreendedor ou qualquer parte interessada; (ii) ainda que não seja instado a se manifestar, o próprio IPHAN pode se pronunciar e identificar, caso seja identificado potencial impacto sobre bens e (iii) ao ampliar seu escopo de atuação ao abranger a proteção dos bens acautelados em área de comunidades tradicionais.

Outro ponto que a nova IN faz notar é (i) a tentativa de conferir mais clareza e transparência ao processo, o que pode conferir eficiência ao processo ao incluir tipologias que não existiam na IN anterior; (ii) a consideração de obras emergências ou de urgência, atreladas a eventos climáticos; e (iii) a definição de prazos de manifestação e fluxos de análise.

Cumpre destacar a diferenciação de procedimentos e estudos, de acordo com o tipo de patrimônio com potencial de ser impactado pelo empreendimento, quais sejam: arqueológico, imaterial e material, garantindo acurácia ao processo.

4.2.5 Necessidade de uso de tecnologia e geoprocessamento como ferramenta de gestão para gerar eficiência

Ademais, inovações e soluções tecnológicas podem ser fundamentais para garantir eficiência, ou seja, redução de tempo e custos, aumento da qualidade e assertividade técnica. Exemplos de estratégias para aumentar a eficiência são: (i) ferramentas digitais, isto é, informações geoespaciais consolidadas em uma única plataforma de dados socioambientais reunindo diferentes bases de dados públicas e de estudos e monitoramentos ambientais; (ii) plataformas para acesso a processos de licenciamento acessíveis e de navegação intuitiva, sobretudo na esfera estadual; (ii) simuladores de enquadramento; (iii) bancos de dados públicos com prazos de emissão de licenças; (iv) modelagem de sistemas ambientais; e (v) ferramentas que automatizem ou facilitem a emissão de pareceres e de licenças ambientais.

4.2.6 A Nova Lei Geral do Licenciamento Ambiental (LGLA)

As tentativas de consolidação dos instrumentos infralegais que atualmente orientam os processos de licenciamento ambiental em um único documento são bem-vindas, todavia, não a qualquer custo. A publicação da Lei Geral do Licenciamento Ambiental, n° 15.190/2025, com o texto atual pode trazer o efeito contrário ao que se espera, aumentando a insegurança jurídica, que reflete em judicializações e mais morosidade ao processo, indo no caminho contrário da eficiência a que ela deveria orientar. A presunção da “boa fé” do empreendedor e da livre iniciativa não pode se sobrepor aos princípios da prevenção e precaução e tampouco se sobrepor a Constituição Federal (PEREIRA, 2025; CBAI, 2025; CAMBI, 2025).

Atualmente, muitos artigos estão sendo objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), instrumento jurídico usado para contestar leis ou atos normativos com o objetivo de vetar artigos. A matéria deverá ser julgada pelo Superior Tribunal Federal (STF). Portanto, conforme observado nos painéis dos principais congressos que discutem licenciamento Ambiental (CAMBI, 2025 e CBAI, 2025), a Lei gerou repercussão negativa a partir dos órgãos licenciadores e intervenientes, é provável que contribua para um processo de aumento da insegurança jurídica, pelo menos nos primeiros meses de vigência, dada a grande quantidade de artigos sendo matéria de ADI. A necessidade de celeridade não deve sobrepor ao papel fundamental de desenvolvimento sustentável do licenciamento ambiental.

Além disso, ao possibilitar Estados e Municípios a liberdade para licenciarem, a referida Lei cria uma brecha para interpretações e critérios divergentes, o que pode acarretar heterogeneidade de enquadramento e avaliação.

Outro ponto importante são as dispensas de licenciamento e a modalidade de Licenças por Adesão e Compromisso (LAC), que abrangerão a maioria quase absoluta do volume de processos de licenciamento.

Quanto aos quilombolas, apenas os titulados serão considerados, desconsiderando as que estão em trâmite para a titulação ou as autoidentificações. Além disso, notoriamente, a minoria das CRQs possui a titulação.

Quanto às Unidades de Conservação, serão consideradas apenas aquelas que são diretamente afetadas, desconsiderando as faixas de proteção previstas na CONAMA nº 428/2010.

A simplificação do rito pode reduzir a participação social, que hoje em dia, é baseada na Audiência Pública, consulta prévias e campanhas e comunicação.

Tudo isso pode abrir caminho para o não cumprimento da real função do licenciamento ambiental, que é a garantia da proteção do meio ambiente e o desenvolvimento sustentável. O real objetivo da referida Lei Geral deveria ser: compilar e consolidar o complexo arcabouço infralegal, que orienta o licenciamento ambiental; trazer critérios e parâmetros claros de enquadramento de empreendimentos, que não abram margem para interpretações; a desburocratização do processo com soluções que aumentem a eficiência no planejamento, na análise, na fiscalização nas emissões de pareceres, nas licenças e autorizações. E, sobretudo, para empreendimentos de transmissão de energia, que são de interesse público e estratégicos, deveria trazer uma medida efetiva de antecipação de estudos ambientais para a fase pré-leilão, ou seja, de planejamento do setor, de tomada de decisão dos agentes.

Em seu art. 17, a Lei traz que o licenciamento independe da emissão das certidões de uso e ocupação do solo por parte das Prefeituras, o que é benéfico ao processo.

Já o art. 14 revoga a exigência de anuência do IBAMA, no caso de supressão de Mata Atlântica primária ou secundária em estágio médio ou avançado de regeneração, o que é prejudicial do ponto de vista ambiental, pois o órgão licenciador responsável, seja de competência estadual ou municipal, eventualmente, pode não ter corpo técnico suficiente ou competente para avaliar o caso.

A nova Lei traz ainda a redução dos prazos de manifestação dos órgãos intervenientes como, por exemplo, a redução de 60 para 30 dias em relação à emissão de termo de referência, podendo ser estendido mais 15 dias, se justificado pelo órgão. Outro exemplo é o de manifestação de análise do EIA/RIMA, que, no caso das linhas de transmissão, saem de 09 meses para 90 dias, podendo postergar em mais 30, se justificado. Outra redução para demais estudos, que hoje em dia precisam de até 06 meses para a manifestação do órgão, com a nova Lei o órgão passaria a ter até 30 dias para se manifestar.

Além disso, a nova Lei reduz o tempo de manifestação do órgão ambiental licenciador quanto a análise dos estudos ambientais da fase prévia, passando a ser 10 meses para EIA/RIMA, quando hoje são 12 meses. Esses prazos dificilmente serão cumpridos pelo órgão licenciador e intervenientes, levando em consideração as dificuldades enfrentadas por este e pelos intervenientes para cumprir os prazos atuais.

A nova Lei traz a possibilidade de ritos, estudos e licenças alternativos, diferentes dos mais difundidos (trifásico). O que chama mais atenção é a Licença Ambiental Especial (LAE), que deve ser utilizada apenas para empreendimentos estratégicos, mediante publicação de decreto. A referida LAE seria emitida em um único ato após a análise obrigatória de EIA/RIMA e outros estudos em um prazo de até 12 meses. Como isso vai se dar e quais empreendimentos serão considerados prioritários podem vir a ampliar as incertezas. (PEREIRA, 2025)

Quanto aos intervenientes, as novidades trazidas pela nova Lei são: (i) a ausência de manifestação destes não impedirá a emissão de licença; (ii) a restrição dos horizontes de manifestação dos órgãos intervenientes, no momento de elaboração do Termo de Referência (TR), ao reduzir o buffer de influência das comunidades tradicionais de 8 para 5 km em bioma amazônico e de 5 para 3 km nos demais biomas; (iii) os órgãos gestores de unidades de conservação só poderão se manifestar em caso da Área Diretamente Afetada (ADA) do empreendimento estar afetando a Unidade de Conservação (UC) ou sua zona de amortecimento; (iv) apenas áreas indígenas com demarcação homologada ou com indígenas isolados serão contempladas pelo licenciamento ambiental; (v) para ter a oportunidade de emitir parecer quanto aos estudos e programas ambientais, as áreas indígenas, áreas de indígenas isolados e Comunidade Remanescente de Quilombo (CRQ) deverão estar contempladas pela Área de Interferência Direta (AID) do empreendimento.

4.2.7 Sugestões de melhoria

As medidas sugeridas visam aprimorar a efetividade do licenciamento ambiental federal de sistemas de transmissão, destacando-se: antecipação dos estudos ambientais estratégicos de avaliação de impactos socioambientais, para o momento do planejamento do setor, que tornem a componente socioambiental tão relevante quanto as componentes técnica e financeira; levar em consideração os impactos socioambientais cumulativos; inclusão de ritos e estudos alternativos (licenças ambientais concomitantes); incorporação de termos de referência nos editais de licitação; valorização do caráter opinativo dos órgãos intervenientes; consulta de processos de licenciamentos estaduais em plataformas intuitivas e de fácil acesso; participação popular no planejamento; realizar o leilão já com os estudos ambientais aceitos pelo órgão licenciador; consolidação de bases de dados socioambientais públicas georreferenciadas em plataforma única, acessível e de navegabilidade intuitiva; e consulta facilitada às normativas que orientam o licenciamento ambiental.

Tomando como exemplo o IPHAN, ao atualizar a IN 01/2015 a partir da publicação da IN 06/2015, os agentes deveriam promover atualizações em suas resoluções, portarias e instruções normativas que orientem os procedimentos de licenciamento ambiental, como a Portaria Interministerial 60/2015, a Portaria MMA 421/2011, e, sobretudo a LGLA entre outras, com o intuito de promover as sugestões supracitadas de melhoria de gestão e de eficiência nos processos e procedimentos de licenciamento ambiental e demais determinações que tragam clareza e eficácia, sem comprometer a proteção ao meio ambiente.

Os quadros Quadro 2, Quadro 3 e Quadro 4, abaixo, consolidam a análise dos supracitados processos de licenciamento ambiental federal, das normativas federais e estaduais, da literatura técnica e dos eventos do setor, demonstrando os principais pontos críticos e as sugestões de melhoria para o processo de licenciamento ambiental de sistemas de transmissão.

Componente Legal/normativo

Quadro 2 – Sugestões de melhorias para o enfrentamento dos obstáculos identificados, de acordo com o seu componente.

Questão	Proposta
Prazos para emissão de LP e LI	Antecipação do Termo de Referência em Editais (maior integração entre planejamento e licenciamento)
	Normatização da Análise Ambiental Estratégica (AAE) e da Análise de Impactos Cumulativos (AIC) como ferramentas que garantam análise socioambiental de planejamento do setor e tomada de decisão (maior integração entre planejamento e licenciamento). Antecipação do estudo ambiental para antes da licitação
	Analogamente a legislação ambiental do estado de Minas Gerais, promover a criação de critérios locacionais e abrangência para promover níveis alternativos/intermediários de enquadramento ou de estudo, além do simplificado e do ordinário.
	Modalidade de licenças concomitantes (LPI ou LIO), bem como ritos e estudos alternativos/intermediários para empreendimentos de médio e baixo impacto, como observado em alguns casos nas normativas da esfera estadual
Prazos difíceis de serem cumpridos no rito simplificado	Flexibilizar os prazos para emissão de pareceres da Portaria 421/2011 e da PI 60/2015 de acordo com a disponibilidade de técnicos.
Heterogeneidade de critérios de enquadramento do empreendimento nas legislações estaduais	Homogeneização dos critérios de enquadramento de empreendimentos quanto ao potencial poluidor, natureza, localização e porte nas normativas estaduais. A heterogeneidade implica em tratamentos e avaliações diferentes para empreendimentos iguais.
Acúmulo de papéis além da competência do licenciamento	Revisão, consolidação e padronização do rito, que garanta clareza sobre o escopo de competência do licenciamento ambiental e redução das judicializações
Descasamento do cronograma de emissões da LI, ASV e Abio	Normatizar emissão concomitante de LI, ASV e Abio (esta última dedicada a atividade de afugentamento e resgate de fauna)

Fonte: Elaboração Própria

Componente Gestão pública

Quadro 3 – Sugestões de melhorias para o enfrentamento dos obstáculos identificados, de acordo com o seu componente.

Questão	Proposta
Baixos salários de analistas/Evasão de servidores	Valorização da carreira dos analistas dos órgãos ambientais e intervenientes.
Limitação orçamentária dos órgãos ambientais e intervenientes	– Implantação/utilização de tecnologia que torne mais eficiente a análise e a emissão de pareceres, objetivando dedicar menos tempo aos pareceres, sobrando mais tempo para as vistorias/inspeções;- Promover propriedade orçamentária ao órgão ambiental/interveniente.- Valorização do componente socioambiental, no contexto da relevância desses órgãos para o desenvolvimento sustentável da infraestrutura nacional.
Dificuldade de gestão de intervenientes	– Instrumentos de análise estratégica, cumulativa, sinérgica e integrada. Hoje é extremamente fragmentada.- Promover decisões colegiadas
Protagonismo excessivo de intervenientes	Caráter opinativo dos intervenientes, mantendo a obrigatoriedade de consulta e do seguimento dos ritos previstos.
Acessibilidade aos processos de licenciamento	Sobretudo na esfera estadual, disponibilizar plataformas com layout intuitivo que facilite a navegação e o acesso aos processos de licenciamento ambiental
Não cumprimento de prazos por intervenientes	– Definir legalmente caráter opinativo dos órgãos intervenientes, mantendo a necessidade de estudos de impacto e medidas mitigadoras atrelados aos componentes de cada órgão;- Rever os prazos de análise de intervenientes dispostos na PI n° 60/2015 os tornando mais factíveis, pois são difíceis de serem cumpridos. .

Fonte: Elaboração Própria

Componente Técnico

Quadro 4 – Sugestões de melhorias para o enfrentamento dos obstáculos identificados, de acordo com o seu componente.

Questão	Proposta
Estudos sem qualidade, rejeitados no checklist	– Termo de Referência focado na avaliação de impactos ambientais das alternativas locacionais, de traçados e tecnológicas, bem como em medidas mitigadoras
	– Restringir diagnósticos dos meios às disciplinas que de fato possuem/possuirão interação com o empreendimento/atividade
	– Evitar muita distorção entre o projeto do EIA e o projeto executivo e “tapar os gaps” através de compensação
	– Publicizar principais motivos de rejeição como lição aprendida
Distanciamento do planejador e licenciador	– Implantação de tecnologia de geoprocessamento que unifique e consolide as informações ambientais das bases de dados públicos com a malha de transmissão planejada, de modo que possibilite, com o respaldo do órgão ambiental, sugestão de um raio de traçado e localização mais acurados, além da emissão de um termo de referência para ser anexado ao edital do Leilão
Tentativas de integração entre planejador e licenciador aquém do ideal
Excesso de condicionantes e dificuldade de Fiscalização e monitoramento de condicionantes	Foco na qualidade ambiental. Necessidade de condicionantes que de fato avaliem, monitorem e mitiguem riscos e impactos ambientais.
Necessidade de AAE, AII e AIC	Publicação de normativa que oriente a elaboração desses estudos e que estes sirvam como ferramenta de planejamento
Investimento em tecnologia e sistematização	– Consolidação de dados de diferentes plataformas e instituições governamentais em plataforma única georreferenciada;- Projeto piloto de enquadramento automático online a partir de dados georreferenciados do empreendimento;- Modelagens ambientais que auxiliem a emissão de pareceres ou de condicionantes mais rápidos, modelagem ambiental, geoprocessamento como ferramenta de gestão e análise estratégica.- Ciência de geoprocessamento e dados com tecnologias abertas e acessíveis, com colaborações multisetoriais
Investimento em tecnologia e sistematização	Disponibilização de normativas que orientam o processo de licenciamento de maneira fácil nos sítios dos órgãos ambientais com possibilidade de filtros por tipo de empreendimento e tema/disciplina
Compensação Ambiental focada em UC	Atribuir parte do valor à compensação social de comunidades lindeiras ou em medidas que realmente mitiguem/compensem impactos aos meios físico, biótico e socioeconômico.
Assimetria de realidades entre empreendedor e comunidade interceptada	– Apresentação do Projeto a comunidade desde a fase pré-leilão- Promover decisões colegiadas- Aproximar a população atingida da realidade do empreendimento para promover a participação popular

Fonte: Elaboração Própria

5 CONCLUSÃO

Conforme visto ao longo do estudo, a expectativa de expansão da malha de transmissão de energia no Brasil, conforme os estudos de planejamento do setor, tende a agravar os pontos críticos do licenciamento ambiental destes empreendimentos, caso não haja melhorias técnicas, normativas e de gestão pública. A inação pode desalinhar geração e transmissão, resultando em curtailment e prejuízos ao sistema e, consequentemente, para a sociedade.

A análise dedicada aos prazos mostrou que nos processos de licenciamento ambiental federal de sistemas de transmissão que seguem o rito ordinário, os prazos médios para emissões de LP e LI estão dentro do limite máximo preconizado pela Portaria n°421/2011. Já nos processos que seguiram o rito simplificado, a média dos prazos de manifestação para emissão da LP e LI ficaram acima das preconizadas pela referida Portaria, o que nos permite inferir que no cenário simplificado os prazos atualmente estabelecidos são irreais e difíceis de serem cumpridos para manifestações dos órgãos ambientais e, principalmente, para a manifestação dos órgãos intervenientes.

A análise normativa e processual revelou que os principais entraves nos processos de licenciamento ambiental de sistemas de transmissão de energia elétrica são de natureza técnica, normativa e de gestão pública. Exemplos incluem: ausência de padronização de enquadramento entre entes federativos; exceder os limites do papel do licenciamento; lacuna para uso de tecnologia; gestão de intervenientes e agentes; carência de pessoal e orçamento limitado nos órgãos ambientais; fragmentação entre planejamento e o licenciamento ambiental; necessidade de antecipação judicializações; qualidade ruim dos estudos e baixa ou ineficiente participação popular; falta de acessibilidade aos processos de licenciamento estaduais; ferramenta pública que consolide dados georreferenciados e etc. Todos esses exemplos comprometem os prazos dentro do processo de licenciamento ambiental.

O período de adaptação dos órgãos ambientais e intervenientes a nova LGLA preocupa no sentido da incerteza quanto aos ritos e procedimentos a serem seguidos nessa transição. Essas incertezas podem acarretar judicializações e proporcionar o efeito contrário ao esperado, que é trazer um cronograma menor de licenciamento. Em decorrência da nova lei, surge a necessidade de atualização da Portaria MMA n° 421/2011 e das demais portarias e instruções normativas dos órgãos ambientais e intervenientes que orientam o processo de licenciamento ambiental.

Integração do planejador com o órgão licenciador; antecipação dos estudos ambientais, a serem realizados na fase de planejamento, antes da realização do leilão; acessibilidade aos processos; plataforma pública com dados socioambientais georreferenciados consolidados; ritos e estudos alternativos; dentre outras propostas de soluções verificadas, podem trazer celeridade e eficiência ao processo, sem perda da avaliação de impactos e da manutenção do meio ambiente sadio e direito difuso.

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¹ Discente do Mestrado Profissional do Programa de Engenharia Ambiental (PEA) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Centro de Tecnologia (Escola Politécnica). e-mail: leobarbosa94.lb@gmail.com
² Docente do Programa de Pós-Graduação em Engenharia Ambiental (PEA) da UFRJ. Escola Politécnica do Centro de Tecnologia. Doutora em Ecologia e Recursos Naturais pela Universidade Federal de São Carlos (UFSCar). e-mail: mfquintela@gmail.com
³ Docente do Departamento de Engenharia Agrícola e Meio Ambiente da Universidade Federal Fluminense (UFF). Campus Praia Vermelha. Doutor em Planejamento Ambiental pelo Programa de Planejamento Energético (COPPE/UFRJ). e-mail: ricofelixc@gmail.com