THE ROLE OF THE SOCIAL FUNCTION OF PROPERTY IN ADVERSE POSSESSION AND EXPROPRIATION AS A PENALTY: SIMILARITIES AND DIFFERENCE
REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.7877376
Andrey Mateus Neves Santos²
Siloah Jesseni Gomes Alves³
RESUMO: A princípio se faz necessário compreender que todo bem móvel ou imóvel deve necessariamente na visão da sociedade e principalmente do estado, ter uma função social e para que se mantenha o domínio de uma propriedade e necessário que esta função esteja sendo mantida pelo seu atual proprietário. Diante disso, o objetivo do presente estudo consiste em analisar as diferenças entre a usucapião e a desapropriação sanção em relação à sua natureza, finalidade e procedimento, e investigar como essas diferenças influenciam a aplicação da função social da propriedade. Este estudo foi baseado em uma pesquisa bibliográfica, de abordagem qualitativa e cunho exploratório. A busca foi realizada nas seguintes bases informatizadas de artigos indexados: Scientific Eletronic Library On Line (SciELO) e Portal de Periódicos da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes). Os resultados demonstraram que a função social da propriedade está contemplada na Constituição Federal em benefício dos interesses gerais e da coletividade, sendo constituído como limite ao direito absoluto de propriedade. Entre outras consequências, o não-atendimento à função social da propriedade pode conceder a oportunidade para a desapropriação social e à usucapião coletiva do bem. Desta feita, conclui-se que desapropriação social e a usucapião coletiva são institutos que dão o destaque necessário a função social da propriedade e a incidência de limites ao direito de propriedade.
Palavras-chave: Usucapião. Função social. Regularização fundiária. Bem coletivo.
ABSTRACT: Initially, it is necessary to understand that all movable or immovable property must necessarily, in the view of society and especially the state, have a social function, and for a property to maintain its ownership, it is necessary that this function be maintained by its current owner. Therefore, the objective of this study is to analyze the differences between adverse possession and expropriation as sanctions regarding their nature, purpose, and procedure, and to investigate how these differences influence the application of the social function of property. This study was based on a qualitative and exploratory bibliographic research. The search was carried out in the following indexed article databases: Scientific Electronic Library Online (SciELO) and the Periodicals Portal of the Coordination for the Improvement of Higher Education Personnel (Capes). The results showed that the social function of property is contemplated in the Federal Constitution for the benefit of general interests and the community, constituting a limit to the absolute right of ownership. Among other consequences, non-compliance with the social function of property can provide an opportunity for social expropriation and collective adverse possession of the property. Therefore, it is concluded that social expropriation and collective adverse possession are institutions that give the necessary emphasis to the social function of property and the incidence of limits on the right of ownership.Therefore, it is concluded that social expropriation and collective adverse possession are institutions that give the necessary emphasis to the social function of property and the incidence of limits on the right of ownership.
Keywords: Usucaption. Social role. Land regularization. Good collective.
1 INTRODUÇÃO
O direito à propriedade é garantido pela Constituição Federal de 1988, em seu artigo 5º, XXII. No entanto, não basta possuir a propriedade de qualquer forma e deixá-la sem cumprir sua função social, como previsto no artigo 5º, XXIII, que estabelece que a propriedade deve atender a essa função. Nesse contexto, o instituto da usucapião, descrito nos artigos 1238 a 1244 do Código Civil, entra em cena para tratar das formas de aquisição de usucapião sobre bens imóveis. Atualmente, o ordenamento jurídico prevê dez modalidades de usucapião, sendo duas na Constituição Federal, seis no Código Civil e duas em leis federais. (MENEZES; SILVA; MARI, 2022).
A usucapião é um meio de aquisição da propriedade por prescrição. O prazo para adquirir a propriedade varia entre dois e vinte anos, de acordo com a modalidade. Quanto menores forem os requisitos, maior será o prazo para a aquisição da propriedade, e quanto mais requisitos existirem, menor será o prazo. (MOLINA; LISBOA, 2022).
É de suma importância que o proprietário conceda uma função social à sua propriedade, em vez de deixá-la abandonada com mato ou lixo. Caso contrário, ele pode perder sua propriedade para outra pessoa que designe uma função social e preencha os requisitos contidos em apenas uma das dez modalidades existentes em nosso ordenamento. Por essa razão, a função social é importante tanto para quem deseja adquirir a propriedade quanto para seu proprietário, pois concede uma função social que evita a perda da mesma.
O Estado, por meio de leis constitucionais e infraconstitucionais, sempre busca designar uma função social à propriedade. Porém, poucos conhecem o fato de que os bens da União não estão sujeitos a usucapião. Tal fato é descrito tanto no Código Civil quanto na Constituição Federal, ao cumprir o prazo estabelecido, o Estado pode desapropriar aqueles que não deram função social a suas propriedades, deixando muitas vezes essas áreas sem destinação adequada. Entretanto, essas áreas poderiam ser utilizadas para construir moradias para moradores de rua ou para pessoas em situação de vulnerabilidade social, respeitando assim o princípio da dignidade da pessoa humana. Prédios também poderiam ser construídos em benefício da sociedade, o decreto-Lei 3.365/41, em seu artigo 5º, apresenta diferentes modalidades de desapropriação, incluindo a necessidade pública para questões de segurança urgentes e em benefício do bem coletivo.
As propriedades atualmente se encontram em uma situação em que o Estado muitas vezes apenas gasta com desapropriações sem designar uma função social para essas áreas em benefício da sociedade e em consonância com os interesses legais. Isso ocorre porque, ao desapropriar, o Estado precisa indenizar o proprietário, e muitos municípios desapropriam propriedades sem, de fato, torná-las benfeitorias para todos e atender à principal finalidade da aquisição de propriedade, que é a função social.
Desta forma, a problemática que permeia esse estudo buscou discutir: Quais são as principais diferenças e similaridades entre a usucapião e a desapropriação sanção em relação à sua natureza, finalidade e procedimento, e como essas diferenças afetam a aplicação da função social da propriedade?
O presente estudo teve por objetivo, portanto, analisar as diferenças entre a usucapião e a desapropriação sanção em relação à sua natureza, finalidade e procedimento, e investigar como essas diferenças influenciam a aplicação da função social da propriedade. E os específicos foram: compreender a função social da propriedade no ordenamento jurídico brasileiro; identificar e analisar as características da usucapião que a diferenciam da desapropriação sanção, tais como a origem da titularidade, a finalidade do instituto e os requisitos para sua aplicação; analisar a Função Social da Propriedade na Usucapião e na Desapropriação Sanção.
O presente estudo consiste em uma pesquisa bibliográfica, que pode ser entendida conforme Gil (2011) como a atividade de ler, selecionar, fichar e arquivar informações relevantes para a pesquisa sobre um determinado assunto. Dessa forma, a pesquisa bibliográfica é uma ferramenta essencial na investigação, uma vez que por meio de registros publicados o pesquisador pode encontrar respostas para lacunas existentes na literatura sobre o tema estudado.
Para alcançar seus objetivos, esta pesquisa utilizou meios eletrônicos relacionados à divulgação de informações e comunicação, a fim de constatar como a problemática do estudo ocorre e interfere na sociedade. Como palavras-chave descritoras, foram utilizados termos como: usucapião, função social, regularização fundiária e bem coletivo.
O levantamento bibliográfico para esta pesquisa foi realizado nas bases de dados Scientific Eletronic Library On Line (SciELO) e Portal de Periódicos da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes). Essas bases foram escolhidas por disponibilizarem uma ampla variedade de artigos científicos, revistas e periódicos, além de serem referências importantes no meio acadêmico e científico.
2 FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE COMO PRINCÍPIO NORTEADOR NO ORDENAMENTO BRASILEIRO
Existem divergências acerca da origem do princípio da função social da propriedade. Algumas correntes afirmam que surgiu com Augusto Comte, enquanto outras defendem que sua verdadeira continuidade ocorreu com Léon Duguit. De qualquer forma, tanto a Constituição Federal de 1988 quanto o Código Civil de 2002 adotam o pensamento deste último jurista em nosso ordenamento jurídico.
A função social da propriedade nem sempre esteve presente no ordenamento jurídico brasileiro. No entanto, havia uma preocupação em relação à proteção da propriedade. A Constituição de 1824 e a Constituição de 1891 garantiam somente o direito à propriedade plena, havendo divergências em relação a possíveis limitações impostas pelo Estado em virtude de interesses sociais.
Por exemplo, Pires (2006) destaca que a evolução no Brasil foi lenta. Na Constituição de 1824, não havia previsão de direitos sociais nem da função social da propriedade.
Dessa forma, percebe-se que no passado o Brasil não demonstrou uma grande preocupação com relação à função social da propriedade. No entanto, atualmente, a função social exerce um grande impacto na sociedade, inclusive na ordem econômica, possuindo base legal na Constituição de 1988, mais especificamente na parte da ordem econômica.
O surgimento da função social no ordenamento brasileiro teve início na Constituição de 1934, a qual se baseou na Constituição Alemã de Weimar e trouxe o conceito de função social. Em seu texto legal, mencionava-se que a propriedade não poderia estar em desacordo com o interesse social e coletivo. Contudo, foi somente na Constituição de 1946 que a função social da propriedade foi efetivamente incluída entre os princípios da ordem econômica social. O maior impacto da função social dentro do ordenamento jurídico brasileiro ocorreu com a Constituição de 1988, que aperfeiçoou o conceito e lhe conferiu o status de deveres e garantias fundamentais, vê-se:
O texto constitucional de 1988 positivou a união indissociável entre a propriedade e a sua função social. Ao arrolar o direito de propriedade dentre os direitos e garantias individuais fundamentais, logo em seguida agrega a função social (JELINEK, 2006, p. 19).
Assim, é evidente que ao longo dos anos, o ordenamento jurídico brasileiro vem se atualizando e dando cada vez mais importância à função social da propriedade. Isso ocorre porque é notória a relevância desse princípio, uma vez que a função social da propriedade garante a ordem pública dentro da sociedade e a ordem econômica, garantindo direitos à sociedade e às organizações dentro das propriedades.
A Constituição de 1988 conferiu grande importância ao princípio da função social da propriedade urbana ou rural, pois estabeleceu que, caso a propriedade não cumpra sua função social, o proprietário poderá sofrer sanções severas, incluindo até mesmo a desapropriação. Isso ocorre porque uma propriedade que viola esse princípio não goza das proteções existentes no ordenamento jurídico brasileiro, como previsto na Constituição Federal, onde se vê:
Sobre a função social da propriedade privada, não paira qualquer dúvida sobre seu alcance: a propriedade urbana ou rural que não cumpra sua função social não será merecedora de proteção do ordenamento, podendo, inclusive, sofrer sanções de fundamento constitucional, como a desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública e a progressividade extrafiscal (SARAIVA, 2011, p. 8).
Dessa forma, pode-se observar que a função social da propriedade tem um grande impacto no ordenamento jurídico brasileiro, pois o seu descumprimento pode acarretar sanções severas, como a intervenção do Estado na propriedade e a perda de direitos assegurados pela Constituição de 1988. Isso ocorre porque a propriedade está limitada a cumprir sua função social, sendo que essa limitação tem um peso significativo na jurisprudência brasileira.
A propriedade é um direito fundamental assegurado pela Constituição Federal de 1988, conforme estabelecido no artigo 5º, inciso XXII. Entretanto, é importante destacar que esse direito não é absoluto, já que a propriedade deve atender a sua função social, conforme previsto no artigo 5º, inciso XXIII da mesma Constituição. Isso significa que a propriedade deve ser utilizada de forma produtiva, em benefício da moradia das famílias e do trabalho, para evitar que seja considerada como um mau uso da propriedade ou inutilizada, sob pena de sofrer punições estatais. É fundamental que a propriedade cumpra sua função social para que possa gozar de todas as garantias previstas na Constituição Federal, onde se faz lembrar que:
A expressão função social procede do latim functio, cujo significado é de cumprir algo ou desempenhar um dever de atividade. Utilizamos o termo função para exprimir a finalidade de um modelo jurídico, um certo modo de operar um instituto, ou seja, o papel a ser cumprido por determinado ordenamento jurídico (FARIAS; ROSENVALD, 2017, p. 307).
Dessa forma, pode-se perceber que a propriedade deve desempenhar sua função social. No ordenamento jurídico, a função social da propriedade está elencada na Constituição Federal e no Código Civil, nos quais o proprietário possui o direito de usar, gozar, dispor e até mesmo reaver contra terceiros, mas desde que atenda à função social, que é o ponto de importância dentro da propriedade. A função social da propriedade é essencial para protegê-la de ser inutilizada e deve gerar alguma renda ou empregos, especialmente em caso de empresas, além de contribuir para o desenvolvimento da sociedade em que está inserida. Por isso, uma propriedade que não atenda a sua função social sofrerá sanções em virtude de sua inutilidade dentro da sociedade.
A função social da propriedade existe para proporcionar segurança propriedade, uma vez que, sem essa função, muitas propriedades seriam destinadas a fins que não atendem aos interesses da sociedade. É importante destacar que uma propriedade que não atende à sua função social pode acarretar prejuízos para a sociedade, tais como poluição visual e ambiental. Um terreno ou propriedade abandonados tornam-se locais propícios para o descarte de lixo e refúgio de práticas ilícitas por criminosos. Diante disso, é crucial que a propriedade sempre atenda a sua função social (SILVA, BERTOLIN e REGO, 2022).
Portanto, é evidente que a função social da propriedade tem grande importância na manutenção da ordem pública e da paz social, uma vez que a falta dela pode gerar desordem e colocar em risco a vida das pessoas, em razão do desvio de finalidade da propriedade (PEREIRA, 2022).
A promulgação da Constituição de 1988 representou um grande avanço em relação à função social da propriedade. A Constituição reconheceu que a propriedade é um direito fundamental, voltado para o benefício da coletividade, e a colocou como parte integrante da ordem econômica e financeira. Atualmente, a propriedade é vista como um meio de desenvolvimento econômico, seja ela privada ou pública, e deve sempre atender à sua função social em benefício da coletividade, como se pode perceber a seguir:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existências dignas, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: I- soberania nacional; II – propriedade privada; III – função social da propriedade; […] (BRASIL, 1988, Art. 170).
Dessa forma, é inegável que a função social da propriedade é importante em todas as suas modalidades, seja para uso pessoal ou empresarial, devendo todas atender ao princípio da função social, especialmente no âmbito da ordem econômica. Nesse contexto, é fundamental considerar a dignidade da pessoa humana, buscando garantir o trabalho digno e o pleno emprego. A evolução desse princípio tem sido constante, no sentido de atender cada vez mais à coletividade e ao bem-estar social da sociedade.
A função social da propriedade tem se revelado uma ferramenta de grande importância na sociedade. A obrigatoriedade da função social na propriedade é essencial para evitar a sua inutilização e os prejuízos que podem ser causados a terceiros pelo seu uso inadequado. Este princípio tem como objetivo evitar a ociosidade da propriedade e garantir a sua adequada utilização.
Segundo Santos (2017, p.15):
A função social da propriedade é o instituto capaz de criar a possibilidade de um acesso mais democrático à propriedade, é uma ferramenta necessária para alcançar uma correção de uma situação injusta historicamente consolidada em nosso país.
Assim, pode-se perceber que o autor enfatiza a importância da função social da propriedade e seu processo de democratização ao longo dos anos. Esse princípio foi positivado na Constituição Federal de 1988, com um status de grande importância, trazendo o humanismo para a propriedade e suas atribuições na sociedade contemporânea.
3 DIFERENÇAS ENTRE A USUCAPIÃO E A DESAPROPRIAÇÃO SANÇÃO
Conforme Clovis Beviláqua (1956), apud Salles, José Carlos de Moraes (2010, p. 48), “usucapião é a aquisição do domínio pela posse prolongada, em análise ao artigo 550 do Código Civil de 1916”. Caio Mário da Silva Pereira (1983) apud Salles, José Carlos de Moraes (2010, p. 48) define a usucapião, como “aquisição da propriedade ou outro direito real pelo decurso do tempo estabelecido e com a observância dos requisitos instituídos em lei”.
A usucapião é um instituto presente no ordenamento jurídico brasileiro, que tem como finalidade a aquisição da propriedade pela posse prolongada no tempo, por meio de um processo prescritivo. Para que ocorra a usucapião, é necessário que o possuidor da propriedade preencha os requisitos estabelecidos em lei, dentre as dez modalidades existentes. Um desses requisitos é o prazo prescricional, que varia de dois a dez anos, sendo que quanto menor for o número de requisitos, maior será o prazo para a aquisição da propriedade, e quanto maior o número de requisitos, menor será o prazo para a aquisição:
A usucapião é também chamada de prescrição aquisitiva, em confronto com a prescrição extintiva, que é disciplinada nos arts. 205 e 206 do Código Civil. Em ambas, aparece o elemento tempo influindo na aquisição e na extinção de direitos, primeira, regulada no direito das coisas, é modo originário de aquisição da propriedade e de outros direitos reais suscetíveis de exercício continuado (entre eles, as servidões e o usufruto) pela posse prolongada no tempo, acompanhada de certos requisitos exigidos pela lei; a segunda, tratada na Parte Geral do Código, é a perda da pretensão e, por conseguinte, da ação atribuída a um direito, e de toda a sua capacidade defensiva, em consequência do não uso dela durante determinado espaço de tempo (GONÇALVES, 2019, p. 90).
Assim, torna-se evidente que a usucapião possui uma natureza originária na aquisição da propriedade. Isso ocorre porque não há a possibilidade de se falar em aquisição derivada por meio de contrato. Na usucapião, o que existe é a presença de um possuidor que detém apenas a posse da propriedade ao longo do tempo, cumprindo os requisitos necessários para que essa posse seja considerada duradoura e incontestada. Dessa forma, a usucapião possui uma função social, sendo utilizada em benefício da moradia “pro morae” e do trabalho “pro labore“
Os requisitos que a lei estabelece para a usucapião são bastante rigorosos. Isso ocorre porque a propriedade deve cumprir a sua função social e também porque, ao se concretizar a aquisição da propriedade por meio da usucapião, ocorrerá a perda da propriedade em relação ao proprietário anterior. Diante desse cenário, a legislação brasileira impõe alguns requisitos para a usucapião, tais como: a posse da propriedade, a posse ininterrupta por um determinado período de tempo e que a propriedade seja hábil:
A lei estabelece requisitos rígidos para que a pessoa possa adquirir a propriedade por usucapião, por se tratar de um modo originário de aquisição do domínio, em que não há transmissão da propriedade de um anterior para um novo proprietário. Oportuno salientar, que na mesma medida em que há aquisição do domínio em virtude da prescrição aquisitiva, há também, por parte daquele que sofre a ação de usucapião, perda da propriedade, o que justiça a preocupação do legislador em criar requisitos rígidos para a aquisição por usucapião (SARMENTO, 2016, p. 2).
Portanto, é perceptível que o processo de usucapião não é simples, uma vez que a legislação brasileira impõe uma série de requisitos que devem ser cumpridos pelo possuidor ao longo do tempo. Nesse sentido, a função social da propriedade ganha ainda mais importância, uma vez que, ao cumprir os requisitos da usucapião, o possuidor estará destinando à propriedade uma função social por meio do uso para moradia ou trabalho, tornando-a uma propriedade segura perante o meio social.
No ordenamento jurídico brasileiro, o requisito da posse adotado baseia-se na teoria objetivista de Ihering. De acordo com essa teoria, para comprovar a posse de um determinado bem, basta que haja a existência do corpus, ou seja, que o possuidor se comporte como se fosse o dono da propriedade, tendo a sua posse exteriorizada. Não é necessário, portanto, o animus, que consiste na vontade de ser proprietário, requisito este exigido pela teoria subjetivista de Savigny.
A teoria de Rudolf Von Ihering é por ele próprio denominada objetiva porque não empresta à intenção, ao animus, a importância que lhe confere a teoria subjetiva. Considera-o como já incluído no corpus e dá ênfase, na posse, ao seu caráter de exteriorização da propriedade. Para que a posse exista, basta o elemento objetivo, pois ela se revela na maneira como o proprietário age em face da coisa (GONÇALVES, 2019, p. 21).
Com base na teoria objetivista, percebe-se que para comprovar a posse, o possuidor deve se preocupar apenas com o procedimento externo, ou seja, com a sua conduta em relação à coisa em sua posse. Não é necessário saber qual é a real intenção do possuidor em relação à coisa, mas sim a sua atitude em prol da propriedade. Isso significa que o possuidor deve se comportar como se fosse o dono da coisa, tendo sua posse exteriorizada.
Além disso, existem outros dois requisitos para que ocorra a usucapião. O primeiro é o requisito temporal, que estabelece que o possuidor da coisa deverá permanecer em posse da propriedade por um determinado período de tempo, estabelecido por lei. Durante esse tempo, o possuidor deverá se comportar como se fosse o dono da propriedade. O segundo requisito é a coisa hábil, que determina que apenas coisas que possam apropriadas poderão ser adquiridas por usucapião, como casas e carros.
Outro requisito essencial para o reconhecimento do instituto é o espaço de tempo necessário à consolidação da prescrição aquisitiva. O tempo varia de acordo com cada modalidade de usucapião. São passíveis de usucapião apenas as coisas que possam ser apropriadas, inseridas no comércio. Assim, são insuscetíveis de usucapião direitos pessoais, bens gravados com cláusula de inalienabilidade, bens indivisíveis, bens de incapazes e bens de uso comum e especial, dentre outros (SARMENTO, 2016, p. 2-3).
A desapropriação, ao contrário da usucapião, é um instituto que tem a finalidade de permitir a intervenção do Estado na propriedade privada. Trata-se de um procedimento administrativo que pode resultar na supressão dos direitos que o particular detém em sua propriedade, sendo que o proprietário perde a propriedade e recebe como indenização títulos da dívida pública. Esse procedimento é adotado quando o proprietário não cumpre com as exigências constitucionais para o cumprimento da função social da propriedade, como não edificar, não utilizar ou não subutilizar a propriedade urbana. Dessa forma, há uma violação da função social da propriedade, que é uma exigência constitucional prevista no art. 182, §4º, I, da Constituição Federal de 1988. É importante ressaltar que a desapropriação é um procedimento que deve ser adotado pelo Estado de forma justa e com a devida indenização ao proprietário.
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
II – Desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais (BRASIL, 1988).
Dessa forma, fica evidente que a desapropriação sancionatória é considerada um instrumento do poder público para punir propriedades que não cumprem o princípio da função social da propriedade. Além disso, é uma maneira de proteger o seu papel social e o bem-estar coletivo, uma vez que se trata de uma política de desenvolvimento urbano. Portanto, uma propriedade abandonada perde sua relevância dentro da sociedade e acaba se tornando alvo de atos ilícitos e até mesmo para depósito de lixo. Nesse sentido, é responsabilidade do município verificar se a função social de uma determinada propriedade urbana está sendo cumprida ou não, no exercício de sua função administrativa (CORRALO, 2022).
A natureza indenizatória da desapropriação sancionatória é evidenciada pelo fato de que a compensação pelo bem desapropriado não será em dinheiro, mas sim em títulos da dívida pública, os quais o proprietário poderá resgatar em até dez anos. Como mencionado anteriormente, cabe ao município a competência para realizar essa ação, porém, só poderá concretizá-la após tomar as medidas necessárias, tais como:
1ª) exigência de promoção do adequado aproveitamento;
2ª) ordem de parcelamento, utilização ou edificação compulsória;
3ª) cobrança do Imposto Predial e Territorial Urbano progressivo no tempo durante cinco anos, observada a alíquota máxima de 15% (art. 7º, § 1º, do Estatuto da Cidade) (MAZZA, 2022, p. 2273-2274).
Dessa forma, pode-se observar que há uma tentativa de evitar que o proprietário perca sua propriedade, mesmo quando não cumpre sua função social e outros requisitos. Isso demonstra o respeito ao direito fundamental da propriedade privada, que é diferente da usucapião, onde o possuidor pode perder a propriedade sem direito a indenização caso comprove seus requisitos.
4 DIFERENÇAS ENTRE A USUCAPIÃO E A DESAPROPRIAÇÃO SANÇÃO NA APLICAÇÃO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
A doutrina sugere duas correntes sobre o modo de aquisição da propriedade por usucapião: a primeira corrente defende que a usucapião é um modo de aquisição originário, enquanto a segunda corrente defende que é um modo de aquisição derivado. No entanto, é importante destacar que a maioria dos especialistas entende que, no caso da usucapião, a aquisição da propriedade se dá de forma originária (EBOLI, 2022).
No modo originário, a aquisição ocorre de forma direta, ou seja, não há intermediação por terceiros na transmissão do bem. Nesse modo de aquisição, o adquirente se torna proprietário do bem diretamente, sem a necessidade de transferência por parte de terceiros (BRANDÃO, 2022).
Neste sentido preleciona Gonçalves (2019, p. 255):
A usucapião é forma originária de adquirir: o usucapiente não adquire a alguém; adquire, simplesmente. Se propriedade anterior existiu sobre o bem, é direito que morreu suplantado pelo usucapiente, sem transmitir, sem transmitir ao direito novo qualquer de seus caracteres, vícios ou limitações. Aliás, é de todo irrelevante, do ponto de vista da prescrição aquisitiva, a existência ou não daquele direito anterior.
Por outro lado, no modo de aquisição derivado, é obrigatória a transmissão da propriedade do antigo proprietário para o adquirente.
No que diz respeito ao modo derivado de aquisição observa Gonçalves (2019, p. 252):
Pois aquele que se abroquela num modo derivado se sujeitará eventualmente a comprovar que seu antecessor também era dono da coisa adquirida e que esta sempre esteve no domínio de todos os proprietários que o precederam. Tal demonstração ressente-se, algumas vezes, de sérias dificuldades práticas, razão por que de tal encargo já se disse constituir probatio diabólica, que tantos embaraços ocasionam nas ações de reivindicação
No caso da usucapião, é suficiente que o adquirente comprove o preenchimento dos requisitos previstos em lei, que são a posse mansa e pacífica e o lapso temporal, para que lhe seja concedido o direito à propriedade. Nesse caso, não é necessário que haja a transmissão da propriedade por parte do antigo proprietário, já que a aquisição se dá de forma originária, diretamente pelo adquirente
Por outro lado, na desapropriação, não há conflito entre proprietário e possuidor. A desapropriação não está associada à posse, nem aos elementos que a caracterizam, como o tempo. O fundamento da desapropriação está baseado no interesse público sobre o bem, o que leva à perda da propriedade pelo proprietário em favor do ente público. Não há envolvimento de adquirente terceiro nesse processo (SIQUEIRA, 2022).
De acordo com Alexandre de Moraes (2010, p. 268) “a colocação da função social da propriedade como elemento estrutural do direito à propriedade privada demonstra a alteração de mentalidade trazida pela Constituição Brasileira de 1988”.
No que tange à matéria Bulos (2011, p. 597) se posiciona definindo que:
Função social da propriedade é a destinação útil da propriedade do ponto de vista econômico, porém em nome do interesse público. Segundo o autor, o objetivo do princípio é “otimizar” o uso da propriedade, de sorte que não possa ser utilizada em detrimento do progresso e da satisfação da comunidade.
Pedro Lenza (2009, p. 691) leciona acerca das repercussões que o não cumprimento do princípio da função social da propriedade pode acarretar:
Caso a propriedade não esteja atendendo a sua função social, poderá haver a chamada desapropriação-sanção pelo Município com pagamentos em títulos da dívida pública (art. 182, §4º, III) ou com títulos da dívida agrária, pela União Federal, para fins de reforma agrária (art. 184), não abrangendo, nesta última hipótese de desapropriação para fins de reforma agrária, a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, e não tendo o seu proprietário outra, e a propriedade produtiva (art. 185, I e II). (BRASIL, 1988)
Pode-se verificar que a função social da propriedade se realiza quando a atividade produtiva realizada no imóvel não possui apenas finalidade econômica para o proprietário, mas também beneficia a coletividade por meio do fornecimento de serviços e produtos de uso comum. No caso de imóveis rurais, por exemplo, esse uso coletivo se concentra principalmente na produção de alimentos e na geração de empregos. Conclui-se que, no caso da usucapião, o imóvel adquirido terá um proprietário, mas que este deve utilizá-lo para proporcionar um melhor nível de vida à coletividade como um todo.
Em relação ao meio ambiente, é necessário observar os métodos de exploração para proteger e evitar a degradação ambiental durante as atividades produtivas. Deve-se cumprir as normas de proteção e manutenção do equilíbrio do meio ambiente, pois a proteção ambiental é um requisito indispensável para a caracterização da função social da propriedade e, consequentemente, para a concessão da usucapião especial rural. Caso os requisitos não sejam cumpridos e a função social seja descaracterizada, o proprietário poderá sofrer sanções, conforme previsto no artigo 184 da Constituição, observa-se:
Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei. (BRASIL, 1988)
É importante ressaltar que há uma exceção à regra estabelecida no artigo 184 da Constituição Federal em relação à sanção expropriatória. Os pequenos e médios imóveis rurais, definidos pela Lei 8.629 de 1993, não serão desapropriados para a realização da reforma agrária, desde que sejam o único imóvel de posse do proprietário, mesmo que não estejam cumprindo a função social da propriedade
A função social da propriedade tem seus destinatários específicos, conforme apontado por Sundfeld (2016, p. 421):
Função social da propriedade tem destinatários específicos: o titular do direito de propriedade, o legislador e o juiz”.
Para o primeiro, ‘a função social assume uma valência de princípio geral, isto é, o proprietário não pode perseguir, ao exercer seus atos e atividades, uma função antissocial ou até mesmo, antijurídica, ao passo em que deve ter garantido a tutela jurídica a seu direito.
O legislador é destinatário da função social da propriedade porque este não pode conceder ao titular do direito de propriedade, através de normas infraconstitucionais, poderes extravagantes ou em contrário ao interesse social previamente tutelado.
Em referência à atividade judicante, o magistrado e os demais operadores jurídicos devem encarar a função social da propriedade como um “critério de interpretação e aplicação do direito, deixando de aplicar as normas que lhe forem incompatíveis.
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu, por meio do artigo 182, a função social da propriedade como uma obrigação essencial para a determinação da propriedade. Portanto, não é possível considerar a propriedade sem a observância da função social. Vamos analisar o que o referido artigo afirma:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXIII – a propriedade atenderá a sua função social; (BRASIL, 1988)
Assim, caso a propriedade não atenda à sua função social, ela não será considerada como tal, e consequentemente, não receberá proteção jurídica em relação aos direitos inerentes à propriedade, tais como ações possessórias ou reivindicatórias
Para aplicação de sanções pelo não cumprimento da função social da propriedade, é necessário, primeiramente, identificar o descumprimento desse requisito. Tal identificação deve ser feita pelos destinatários da função social, ou seja, pelo titular do direito de propriedade, pelo legislador e pelo juiz (SILVA; BERTOLIN; REGO, 2022).
A verificação do cumprimento da função social da propriedade deve seguir critérios extremamente técnicos, a fim de evitar injustiças ou erros na desqualificação da propriedade. É importante destacar que não se pode determinar superficialmente, ou seja, de forma aparente, que uma propriedade não cumpre sua função social, pois, após essa avaliação, a propriedade perderá suas garantias constitucionais.
É importante destacar que as cidades são espaços urbanos que se caracterizam pela presença de maior densidade demográfica, disponibilidade de serviços e infraestrutura, bem como diversificação de atividades para seu funcionamento. No entanto, é válido ressaltar que nem todo núcleo urbano pode ser considerado uma cidade, podendo ser configurado como elementos menores e sem personalidade jurídica, como bairros e distritos. No Brasil, uma cidade se estabelece quando seu território é elevado à categoria de município (REMEDIO; ANJOS, 2022).
Conforme estabelece o parágrafo primeiro do artigo 182 da Constituição Federal, as cidades com população superior a 20 mil habitantes precisam aprovar um instrumento chamado plano diretor, que é o principal instrumento de desenvolvimento e expansão do ambiente urbano. Dentre as diversas competências atribuídas ao plano diretor, o texto constitucional estabelece que o cumprimento da função social da propriedade urbana está vinculado ao cumprimento das exigências fundamentais determinadas pelo plano diretor (parágrafo 2º do artigo 182). Os requisitos do plano diretor estão regulamentados pelo artigo 42 do Estatuto da Cidade (MARINI, 2022).
No que se refere ao descumprimento da função social da propriedade urbana, a Constituição Federal prevê a desapropriação como instrumento coercitivo municipal, a fim de garantir a efetividade do comando constitucional. Essa modalidade de desapropriação é chamada pela doutrina especializada de “desapropriação-sanção”. A desapropriação-sanção é utilizada para punir o não cumprimento de obrigações ou ônus urbanísticos impostos ao proprietário de terrenos urbanos. No entanto, é importante ressaltar que esse instrumento extremamente relevante, que suprime totalmente o direito fundamental de propriedade, não pode ser utilizado de forma arbitrária pelo Poder Público (MARTINS, 2022).
A desapropriação é uma regra excepcionalíssima no sistema brasileiro. Por isso, o parágrafo quarto do artigo 182 da Constituição de 1988 prevê etapas anteriores à utilização do instrumento de desapropriação-sanção pelo município, que são: parcelamento ou edificação compulsórios, IPTU progressivo no tempo e desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, obedecendo ao prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
5 CONCLUSÃO
O direito de propriedade é um direito fundamental, amparado pela Constituição Federal, sendo vedada a intervenção estatal infundada sobre ele, assim como qualquer ameaça ou agressão de particulares. Há proteção tanto em nível
vertical quanto horizontal nas relações jurídicas, sendo o direito de defesa e o dever de proteção fundamentais nesse sentido.
No entanto, diante da possibilidade de restrições aos direitos fundamentais, o direito de propriedade também pode ser interpretado como sujeito a limites e supressão. Isso ocorre, desde que sejam levados em consideração os critérios constitucionais e legais, além da ponderação dos interesses envolvidos, visando sempre beneficiar aquele que apresentar maior relevância jurídica e social no caso concreto, com base em critérios fáticos e materiais.
A desapropriação social é um instituto inspirado na nova visão trazida pela Constituição Federal de 1988 e pelo Código Civil de 2002. Sua finalidade é eliminar o individualismo e permitir a restrição ao direito fundamental de propriedade daqueles que não observam o seu caráter social no exercício do domínio. Isso possibilita a intervenção estatal para reequilibrar as relações sociais, garantindo a prevalência do interesse público e materializando os interesses da coletividade.
No que se refere à natureza jurídica da desapropriação social indicada no artigo 1.228, § 4º do Código Civil, quando a posse laboral entra em conflito com a propriedade sem função social e cria uma exceção de caráter material, não ocorre a eliminação do direito de propriedade, mas sim o seu ocultamento, o que acarreta o desaparecimento dos efeitos do referido direito, ainda que fundamental. Isso ocorre porque estão em jogo outros direitos de hierarquia constitucional igualmente importantes.
No que se refere à usucapião coletiva, é imprescindível que os ocupantes do imóvel possuam o direito subjetivo de buscar o reconhecimento desse instituto jurídico. Para tanto, eles devem exercer a posse de forma pacífica ou sem oposição por mais de cinco anos, independentemente de terem ou não a intenção de se tornarem proprietários “animus domini”, em uma área urbana com mais de 250m², onde não seja possível identificar a parte pertencente a cada um dos ocupantes, contanto que não possuam outro imóvel, seja urbano ou rural (FARINA, 2022).
Por fim, conclui-se que a desapropriação social e a usucapião são institutos jurídicos que enfatizam a importância da função social da propriedade e a existência de limites ao direito de propriedade.
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¹Artigo apresentado ao Curso de Bacharelado em Direito.
²Graduando em Direito pela Unidade de Ensino Superior do Sul do Maranhão. E-mail:
³Professora orientadora. Docente do Curso de Direito – IESMA/Unisulma. Mestre em Formação Docente em Práticas Educativas (UFMA/Brasil). Membro do Grupo de Pesquisa Direitos Fundamentais e Novos Direitos (IESMA/Unisulma). Pesquisadora do Núcleo de Estudos e Pesquisas em Estado, Políticas Públicas Educacionais e Democracia – NEPED (UEMASUL)