O DIREITO FINANCEIRO E O CICLO ORÇAMENTÁRIO EM TEMPOS DE CRISE: UM ESTUDO SOBRE O IMPACTO DA PANDEMIA DO CORONAVÍRUS NO PLANEJAMENTO E NA ELABORAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA

FINANCIAL LAW AND THE BUDGET CYCLE IN TIMES OF CRISIS: A STUDY ON THE IMPACT OF THE CORONAVIRUS PANDEMIC ON PLANNING AND PREPARATION OF THE BUDGETARY LAW

REGISTRO DOI:10.5281/zenodo.12216278

Gutemberg Morais Serrano¹

Resumo

O Ciclo Orçamentário abrange o período em que se planeja, elabora, discute, vota, aprova, executa e controla as leis orçamentárias. Essas leis são algumas das mais importantes no sistema jurídico, situando-se logo abaixo da constituição, pois determinam significativamente o destino da sociedade. Em tempos de crise, como a recente pandemia de SARS-CoV-2, é crucial analisar os impactos dessas crises no ciclo orçamentário, especialmente na fase de planejamento e de elaboração da Lei Orçamentária. Também é fundamental avaliar se as ferramentas fornecidas pelo direito financeiro são adequadas para enfrentar crises e mitigar suas consequências. Para isso, propõe-se uma pesquisa qualitativa de natureza investigativa e expositiva sobre a legislação, doutrina e jurisprudência, partindo da análise geral para a específica, abordando situações de crise e calamidade pública e dialogando entre essas fontes. Verificou-se que a fase de elaboração da Lei Orçamentária foi de fato afetada, resultando no afastamento temporário do princípio do equilíbrio orçamentário e na incompatibilidade e desproporcionalidade de operações de crédito para cobrir despesas correntes.

Palavras-chave: Direito Financeiro. Ciclo Orçamentário. Planejamento e Elaboração da Lei Orçamentária. Calamidade Pública. Pandemia.

1 INTRODUÇÃO

O ciclo ou processo orçamentário corresponde ao período em que se processam as atividades típicas do orçamento público, desde sua concepção até sua apreciação final. É um rito legalmente estabelecido, envolvendo as seguintes etapas, que se repetem periodicamente: (a) planejamento e elaboração da proposta e do projeto de lei orçamentária anual; (b) discussão, votação e aprovação da lei orçamentária; (c) execução orçamentária e financeira; e (d) controle e avaliação da execução orçamentária e financeira.

Este artigo foca na etapa do planejamento e da elaboração da proposta e do projeto de lei orçamentária anual.

Na elaboração do orçamento, especialmente em situações de crise, o gestor público vê-se pressionado para aumentar as despesas para amenizar as consequências da pandemia, principalmente nas áreas de saúde, social e econômica, ao mesmo tempo em que há queda na arrecadação. Com efeito, isso impactou fortemente a estimativa de receitas e a fixação de despesas para o ano de 2021, realizadas na etapa de planejamento do ciclo orçamentário em 2020. Por outro lado, o aumento de despesas encontra limites nos princípios do equilíbrio orçamentário e da equidade entre as gerações, bem como no teto de gastos públicos. O princípio do equilíbrio orçamentário, diga-se de passagem, já estava sendo cumprido apenas formalmente em 2020, isto é, as receitas públicas estavam equilibrando as despesas no balanço orçamentário apenas se considerar as operações de crédito, porém não estava sendo observado do seu ponto de vista material, uma vez que a meta fiscal, estabelecida ainda em 2019, já era déficit primário de 124,1 bilhões de reais, o que significa que as despesas primárias já estavam ultrapassando as receitas primárias neste montante. Com a pandemia, até o encerramento do quinto bimestre (novembro de 2020), já acumulava no ano déficit de R$ 699,1 bilhões². Para Boechat³, a execução orçamentária é justamente uma das fases do ciclo orçamentário mais desafiadora, uma vez que nele se lida diretamente com a realidade dos fatos, com a limitação de recursos e com as escolhas trágicas.

Nesse contexto, as ferramentas do direito financeiro, no que se refere à etapa de planejamento e de elaboração da lei orçamentária, devem levar em consideração aspectos extraordinários relacionados às situações de crise e de calamidade pública, como foi o caso da recente pandemia do coronavírus.

Assim, este tema é relevante, na medida em que busca verificar os impactos das situações de crise, tomando como parâmetro a enfrentada atualmente decorrente da pandemia do coronavírus, na ase que planeja e elabora a Lei Orçamentária, já considerada pelo Supremo Tribunal Federal como a lei materialmente mais importante do ordenamento jurídico logo abaixo da Constituição, porque a que mais influencia o destino da coletividade⁴. Além disso, busca responder se as ferramentas oferecidas pelo direito financeiro estão sendo suficientes para enfrentar situações como esta e para amenizar suas consequências.

Dessa forma, o presente trabalho tem os objetivos específicos de analisar os impactos da pandemia nesta etapa, sob os aspectos dos princípios do equilíbrio orçamentário e da equidade entre as gerações, considerando ainda o contexto econômico e o fator limitador do teto de gastos públicos instituído pela Emenda Constitucional n^o95/2016 (Novo Regime Fiscal); buscar responder se é possível já nesta etapa flexibilizar a regra de ouro e fazer uso de empréstimos para cobrir despesas correntes; buscar responder se é possível e necessário flexibilizar o teto de gastos públicos em situações de crise, bem como fazer uso do déficit orçamentário para combater os efeitos sociais e econômicos gerados pela crise;

2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA OU REVISÃO DA LITERATURA

A Constituição Federal de 1988 indica o rito que deverá ser seguido para o planejamento e elaboração da proposta orçamentária no âmbito federal, que, pelo princípio da simetria das normas constitucionais, também será aplicado nas esferas estadual, municipal e distrital⁵. De acordo com o art. 165 da Carta Magna⁶, a proposta orçamentária é de iniciativa do Poder Executivo, sendo tal iniciativa privativa e indelegável, segundo seu art. 84, XXIII, c/c o art. 61, §1o, II, b)⁷.

Normalmente, a apresentação de um projeto de lei ao Poder Legislativo é facultada ao titular da iniciativa, ou seja, o titular da iniciativa apresenta o projeto de lei conforme sua vontade, mérito e oportunidade. Contudo, em caráter excepcional, alguns projetos podem se submeter a exigências constitucionais ou legais que determinem períodos para que seja exercida tal iniciativa, tornando-a obrigatória. Nesses casos considera-se que a iniciativa é vinculada, sendo o que ocorre com os projetos de lei orçamentárias. Com efeito, a elaboração dos projetos de leis orçamentárias se configura um verdadeiro dever para o Executivo, de modo que sua omissão constitui crime de responsabilidade⁸, conforme o art. 85, VI da CF/88⁹, além das legislações aplicáveis, seja a Lei n.^o 1.079/50, para Presidente e Governador, seja o Decreto-Lei n.^o 201/67 para prefeito.

Vale ressaltar que, embora a iniciativa seja do Poder Executivo, cabem ao Poder Legislativo e ao Judiciário e às demais entidades dotadas de autonomia financeira (como o Ministério Público e a Defensoria Pública) elaborar suas propostas, enviando-as ao Poder Executivo, que fará a consolidação, realizará ajustes necessários e encaminhará o projeto de lei para o Poder Legislativo. Para isso, dispõe o art. 12, §3^o, da Lei de Responsabilidade Fiscal que o Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subsequente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo.

Se esses órgãos não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias dentro do prazo estabelecido na Lei de Diretrizes Orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados, conforme consta no §2^o do art. 99 da CF/88. Por fim, o Poder Executivo por meio do órgão central de planejamento, consolida as propostas dos demais Poderes, formando o projeto de lei, que será encaminhado ao Legislativo.

Nesse contexto de planejamento e elaboração da proposta orçamentária, com o advento da pandemia do SARS-CoV-2, o Poder Executivo é pressionado por um lado para aumentar a fixação das despesas públicas com o fito de reduzir as consequências da pandemia nas áreas da saúde e social, bem como de diminuir os impactos da recessão econômica, ao passo em que há diminuição das receitas. Por outro lado, este aumento de despesas encontra limites nos princípios do equilíbrio orçamentário e da equidade entre as gerações, que informam o direito financeiro, bem como no teto de gastos públicos, estabelecido pela Emenda Constitucional no 95/2016, temas que serão tratados a seguir.

3 METODOLOGIA

Este estudo utilizará uma pesquisa bibliográfica qualitativa com abordagem investigativa e expositiva, focando especialmente em fontes eletrônicas, como livros, artigos, notícias e revistas. Além disso, serão considerados os fundamentos legais do direito financeiro, incluindo a Constituição Federal, a Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei 4.320/1964 e as normas do Regime Extraordinário Fiscal. Também serão analisadas as principais jurisprudências sobre o tema, tanto do Poder Judiciário quanto dos Tribunais de Contas. A pesquisa começará com uma descrição geral da etapa do planejamento e da elaboração da lei orçamentária. Em seguida, serão examinadas questões específicas relacionadas aos impactos de situações de crise, promovendo um diálogo entre as fontes mencionadas e utilizando métodos dedutivos e dialéticos.

4 RESULTADOS E DISCUSSÕES OU ANÁLISE DOS DADOS

4.1 Princípio do Equilíbrio Orçamentário

O princípio do equilíbrio orçamentário não está de forma expressa na Constituição Federal de 1988, como o estava na Constituição de 1967, tendo sido retirado desde a Emenda Constitucional de 1969:

Art. 66 O montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período.

(…)

§3^oSe no curso do exercício financeiro a execução orçamentária demonstrar a probabilidade de déficit superior a dez por cento do total da receita estimada, o Poder Executivo deverá propor ao Poder Legislativo as medidas necessárias para restabelecer o equilíbrio orçamentário.

Entretanto, tal princípio encontra-se implícito nas normas constitucionais, sobretudo naquelas que limitam o endividamento, estabelecem mecanismos de controle das despesas, proíbem a abertura de crédito suplementar ou especial sem a indicação dos recursos correspondentes, entre outros¹⁰. De forma semelhante, Torres (2010)¹¹ afirma que a Constituição atual contém inúmeras normas que induzem o equilíbrio orçamentário, como a unificação dos orçamentos (art. 165, §5^o), a transparência dos incentivos (art. 165, §6^o), a proibição de o Banco Central conceder empréstimos ao Tesouro (art. 164, §2^o), a reserva de lei específica para as renúncias de receita e para a concessão de subsídios (art. 150, §6^o) e a limitação de gastos dos municípios pela própria CF/88 (arts. 29 e 29-A).

Além disso, quando a Constituição informa que os benefícios da seguridade social devem ser acompanhados da correspondente fonte de custeio (art. 195, §5^o), ou quando autoriza o Senado a estabelecer limites de endividamento dos entes federativos (art. 52, VI, VII e IX), constata-se claro compromisso com o equilíbrio orçamentário. Da mesma forma, quando no art. 167, inciso III, a CF veda a “realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital…”, ela propõe o equilíbrio, com o objetivo de que não sejam realizados empréstimos para o pagamento de despesas correntes. Assim, endividamentos só podem ser realizados para investimento ou abatimento da dívida¹². Tal consequência tem grande importância no princípio da equidade entre as gerações ou do equilíbrio intergeracional, conforme se verá no próximo tópico.

O art. 167, II, por sua vez, em que a Constituição Federal proíbe a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais, revela-se compromisso com o equilíbrio do orçamento, uma vez que executar despesa sem o seu respectivo crédito orçamentário é nitidamente comprometer recursos que sequer existem na previsão orçamentária¹³.

De forma geral, este princípio recomenda que para toda despesa haja uma receita a financiá-la, a fim de evitar o surgimento de déficits orçamentários crescentes ou descontrolados, que possam prejudicar as contas públicas presentes e futuras. Assim, tal equilíbrio representa verdadeira estabilidade financeira, sendo um dos pilares do crescimento sustentado do Estado. Isso ocorre porque, do ponto de vista material, tal princípio não se trata de uma mera equação financeira em que se busca uma igualdade numérica ou contábil entre receitas e despesas, mas deve ser encarado como um conjunto de parâmetros que confiram às contas públicas a necessária e indispensável estabilidade, com o fito de permitir ao Estado a realização de suas finalidades¹⁴.

Por outro lado, Petter (2010) ressalva: o equilíbrio orçamentário não pode ser entendido como um fim em si mesmo, mas, sim, como um instrumento a serviço da nação. Contudo, com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n^o 101/2000), o referido princípio ganhou força, parte da doutrina defendendo inclusive ter havido, no âmbito legislativo, um retorno à clássica concepção do equilíbrio orçamentário como verdadeiro dogma (um fim em si mesmo)¹⁵.

Para Piscitelli (2018), a CF/88 não chegaria nem a contemplar tal princípio e, por essa razão, seria possível afirmar a desnecessidade de sua observância. Porém a posição de que o princípio se encontra implícito na Constituição nos parece mais acertada, sendo a posição majoritária na doutrina. Para esta autora, a busca pelo equilíbrio estaria configurada na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

Com efeito a LRF estabelece logo no seu art. 1^o, §1^o, a busca pelo equilíbrio das contas públicas:

Art 1^o. §1^oA responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

Entretanto, apesar de ter ganhado força o princípio do equilíbrio orçamentário com o advento da LRF e que sua aplicação trouxe resultados visíveis para o país, com elevado crescimento econômico e constantes superávits fiscais¹⁷, não se pode concordar que houve um retorno à clássica concepção do equilíbrio conforme sustentado por Petter (2010), como um fim em si mesmo, uma vez a LRF não impede a existência de déficits públicos, exigindo que haja equilíbrio entre as receitas e despesas (art. 4, I, a))¹⁸ através de metas, as quais podem inclusive ser deficitárias, mas devem estar explicitadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na respectiva Lei Orçamentária Anual.

Tanto é que, atenta à realidade econômica, a LRF traz mecanismos de flexibilização, como a ampliação de prazos para enquadramento nos limites, nos casos de recessão econômica (art. 66), ou mesmo alteração desses limites, por proposta do Presidente da República (art. 52, VI, da CF)¹⁹.

Outras hipóteses da LRF que reforçam a persecução do equilíbrio orçamentário são as exigências de requisitos para a concessão de renúncia de receitas (art. 14) e para a criação de despesas obrigatórias de caráter continuado²⁰. Podendo-se acrescentar ainda o art. 9^o que determina que “se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela Lei de Diretrizes Orçamentárias” e o art. 42, o qual veda ao titular de Poder ou órgão, nos últimos dois quadrimestres do seu mandado, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito, sendo este último inclusive crime contra as finanças públicas, tipificado no art. 359-C do Código Penal, cujo nomen iuris é “Assunção de obrigação no último ano do mandato ou legislatura”.

Situação mais complexa é quando se protrai o princípio do equilíbrio orçamentário no tempo, que dá origem ao princípio da equidade entre as gerações ou do equilíbrio intergeracional, o qual será tratado a seguir.

4.2 Princípio da equidade entre as gerações ou do equilíbrio intergeracional

De acordo com Abraham (2018)²¹, após a edição em 2012 do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Europeia, o princípio da sustentabilidade orçamentária²² desponta em diversos sistemas orçamentários no mundo. Para o autor, este princípio busca não só um equilíbrio das contas públicos em na relação entre despesas e receitas, mas atingir resultados eficientes que possibilitem o alongamento no tempo deste equilíbrio de modo estável ou sustentável para as presentes e futuras gerações, com gestão racional e cuidadosa da dívida pública, numa noção de solidariedade e equidade intergeracional. Assim, nota-se que a sustentabilidade orçamentária está intrinsecamente relacionada com o princípio da equidade entre as gerações ou do equilíbrio intergeracional.

Esse princípio parte do pressuposto que numa situação ideal cada um pague por aquilo que consome conforme suas preferências individuais, em concordância com a teoria microeconômica do consumidor^23. Pressuposto este que é ausente quando se trata tanto de subsídios públicos, quanto do diferimento dos custos e benefícios dos gastos públicos no tempo ou deslocamento desses custos e benefícios no espaço. Nestes casos, pode ocorrer um descasamento entre aqueles cidadãos que financiam o gasto e aqueles que dele se beneficiam²⁴.

Para Ferreira (1998), a consideração da equidade intertemporal sugere que, para evitar o surgimento do free rider (traduzido como carona, termo bastante utilizado na Economia Política para designar àqueles que, sem oferecer qualquer participação, se aproveitam de esforços alheios para obter os mesmos ganhos), o pagamento desses projetos deve ser efetuado durante o seu período de vida útil. Quando um projeto é inteiramente financiado com dívidas, que são roladas indefinidamente, as gerações presentes se beneficiam do projeto, enquanto as gerações futuras poderão ficar exclusivamente com as dívidas, caso a vida útil do projeto já tenha se exaurido²⁵.

Isso é agravado pela sub-representação das futuras gerações envolvendo a aplicações de recursos do Estado e pela tentação para se recorrer à dívida externa, uma vez que nem as gerações ainda não nascidas, nem os credores internacionais votam²⁶, proporcionando ao governante um baixo custo político de, em tese, se endividar ad infinitum, deixando o pagamento da dívida para os futuros mandatários e gerações²⁷.

Em tese porque além das limitações de mercado²⁸ e econômicas²⁹, há limitações de ordem jurídica. Daí a importância das regras e princípios jurídicos que impõem limites ao endividamento, metas fiscais relacionadas a déficit, transparência da política de endividamento público, assim como das instituições de controle perenes de estatura Constitucional, tais como os Tribunais de Contas³⁰.

Segundo Arellano (2020), o direito das futuras gerações a uma economia equilibrada decorre do princípio fundamental da igualdade entre os cidadãos, uma vez que, se fosse possível estabelecer uma hierarquia entre os interesses dos cidadãos do presente com os cidadãos das gerações futuras, seria necessário concluir que os cidadãos seriam diferentes entre si em uma determinada medida que justificasse tal tratamento diferenciado.

É inerente à justiça entre as gerações a noção de que as diversas gerações possuem interesses contraditórios, ou, ao menos, diversos. Se não fosse assim, a questão se resumiria à racionalidade econômica, em busca da melhor taxa intertemporal de poupança, de maneira a maximizar no tempo, o produto econômico e, por consequência, o produto per capita³¹.

No entanto, ainda que se aceite a existência de interesses variados nas diferentes gerações, faz-se necessário delimitar como se divisam tais gerações. Podendo-se conceituar a ideia de geração como todos aqueles sujeitos que participam de uma decisão financeira, sendo a geração seguinte formada pelos indivíduos que ou ainda não nasceram no momento da decisão, ou ainda não possuíam condições jurídicas de participar da tomada de decisão em razão da idade, seja diretamente ou por meio dos seus representantes eleitos³².

Após delimitar que não basta definir uma melhor taxa de poupança e o conceito de geração, pode-se concluir que o princípio se baseia na assunção de que qualquer pessoa racional, tendo que decidir sob o chamado “véu da ignorância”, sem saber, portanto, em qual geração teria de viver, concluiria pela vantajosidade de um sistema de regras sociais e jurídicas que privilegiasse o bem-estar das gerações futuras³³.

Assim, adotando-se que as gerações carregam a responsabilidade de solidariamente contribuir para o progresso geral ao longo do tempo, dividindo entre si os ônus da realização de uma sociedade justa, é necessário observar que o progresso geral não se identifica necessariamente com progresso material. Daí a crítica que se faz ao foco exclusivo nas despesas de investimento em capital físico (Art. 167, III, da CF, mencionado no tópico anterior) como forma de preservação do patrimônio e construção da justiça intergeracional, excluindo-se por completo despesas meritórias como as realizadas em saúde, educação, cultura e lazer³⁴.

A questão da impossibilidade de aferir com segurança o interesse das futuras gerações e o fato de que a vontade das gerações atuais é manifestada de forma majoritária através de eleições das quais, por óbvio, as novas gerações não participam, põem em relevo a vantagem de se poder contar com regras jurídicas estáveis que limitem o poder majoritário em defesa de presumíveis interesses das gerações vindouras³⁵.

Nesse diapasão, Scaff (2014) considera a equidade entre as gerações no contexto da sustentabilidade financeira sob a perspectiva transindividual, aproximando os interesses dos cidadãos a essa sustentabilidade a interesses como a da manutenção de um meio ambiente ecologicamente equilibrado (Art. 225 da CF), já que, segundo o autor, o fundamento para proteção do meio ambiente e para a ideia de não retrocesso na proteção e na eficácia dos direitos fundamentais é a inexistência de dispositivo na CF/88 que autorize o tratamento distinto entre as gerações.

Para concluir a delimitação do princípio, Arellano (2020) arremata que se é fato que os interesses da geração futura não devem se sobrepor aos da geração atual, no contexto da equidade, também é fato que esses interesses não devem ser desconsiderados, estando o processo jurídico-político de decisão financeira sujeito a esse mandamento de maximização de um estado de coisas de equidade intergeracional, sob condições mínimas de gozo de liberdade de instituições justas. A existência de um tal princípio é evidenciada em toda a Constituição Financeira e Econômica, ao estabelecer regras restritivas ao superendividamento público, salientar o papel preponderante na função orçamentária, e orientar os gastos públicos prioritariamente para setores que geram retornos sociais em escalas temporais mais amplas, como é o caso dos gastos em educação, em pesquisa, desenvolvimento científicos e infraestrutura.

Para Abraham (2018), o princípio da equidade intergeracional revela o ideal de não impor às gerações futuras o encargo financeiro da dívida pública contraída no passado, de forma que exista uma justa e proporcional distribuição entre diferentes gerações dos benefícios obtidos com a atividade estatal e os custos para o seu financiamento. Sendo uma questão ética e moral, para além da legal, uma vez que cada geração deve viver com os recursos de que dispõe, não hipotecando o bem-estar das gerações futuras³⁶. Nas palavras de Scaff:

Não se pode deixar o direito das futuras gerações ser violado pelo jogo político do aqui e agora, das lutas políticas do presente. É necessário que sejam adotados limites financeiros para a sustentabilidade econômica dos Estados nacionais a fim de evitar que estas gerações sejam obrigadas a arcar com enormes custos para a manutenção do Estado latu senso e desenvolvimento das políticas públicas.

Cabe destacar que atualmente o princípio está consagrado expressamente no Art. 1^o, §1^o, da Lei Complementar no 159/2017, que instituiu o Regime de Recuperação Fiscal dos Estados e do Distrito Federal, in verbis:

§1^o O Regime de Recuperação Fiscal será orientado pelos princípios da sustentabilidade econômico-financeira, da equidade intergeracional, da transparência das contas públicas, da confiança nas demonstrações financeiras, da celeridade das decisões e da solidariedade entre os Poderes e os órgãos da administração pública (grifo nosso).

Abraham (2018) destaca ainda que, atualmente, qualquer país que pretenda garantir o bem-estar de seu povo, deverá ter no equilíbrio orçamentário e na sustentabilidade financeira o que se denominada de “princípios orçamentários estruturantes, de forma a garantir a estabilidade fiscal e a prudente gestão da dívida pública, com o objetivo de assegurar a equidade na distribuição de benefícios e custos pelos vários orçamentos num quadro plurianual entre as gerações.

Delimitado o princípio, parte-se agora para entender como o recurso ao endividamento público gera o deslocamento das despesas em relação ao produto delas decorrente. Isso ocorre porque o endividamento gera recursos disponíveis no presente, contra a obrigação futura de retornarem normalmente somados ao pagamento de juros e de outros encargos financeiros. Assim, o crédito público é uma forma de envolver tanto os atuais contribuintes quanto os futuros em projetos de longo prazo. Por conta dessa dinâmica, o endividamento público suscita debate a respeito dos requisitos para que se opere tal deslocamento, sem que se incorra em violação de direitos das gerações subsequentes³⁷.

No campo das despesas públicas, seu tipo que mais remete à questão intergeracional é o dos investimentos em infraestrutura, por implicarem em projetos de valores elevados, cronogramas podem durar décadas desde o projeto até a implantação e operação, cujos benefícios apenas amortizarão os investimentos ao longo também de décadas, da mesma forma que seus custos de operação e de manutenção. Assim, as despesas de capital idealmente devem ser planejadas no sentido de que o custo de implantação da infraestrutura seja suportado ao longo da vida útil da estrutura gerada pelo investimento. Tal regra se sustenta por razões de eficiência econômica, mas também por razões de equidade, permitindo que o custo de implantação da estrutura seja suportado pela geração de cidadãos que dela se beneficiam³⁸.

Assim, resta-se claro que as despesas com infraestrutura, através do endividamento público, atendem ao princípio da equidade intergeracional, por dividir seus encargos e benefícios por diversas gerações, ao longo de sua vida útil, bem como à famigerada Regra de Ouro do direito financeiro, estabelecida na Constituição Federal:

Art. 167. São vedados:

III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

Essa regra tem por finalidade canalizar as receitas decorrentes de operações de crédito para despesas de capital, que supostamente seriam realizadas uma única vez, não deixando despesas continuadas para serem pagas indefinidamente. Além disso, supõe-se que as despesas de capital apresentem um retorno superior às receitas correntes por deixar um legado para as gerações futuras, o que, embora com a visão tradicional que associa crescimento econômico ao estoque de capital físico de uma economia, vem sendo contestado na literatura econômica, dando relevo especial aos investimentos em capital humano³⁹.

Ademais, tal limitação constitucional reveste-se de grande importância para compatibilização do endividamento com os critérios de justiça intergeracional, na medida em que, por meio da dívida, uma parcela dos financiamentos é transferida para a geração vindoura. Dessa forma, e um lado incorpora-se o compartilhamento de financiamentos com as gerações futuras que serão beneficiárias dos investimentos feitos no presente por meio das operações de crédito, de outro, só faz sentido transmitir à geração vindoura os encargos decorrentes de operações de crédito que se destinem exclusivamente à cobertura dos investimentos⁴⁰.

Assim, se as despesas em infraestrutura através do endividamento público atendem ao princípio em comento, cumpre agora analisar se as despesas para o combate à pandemia do coronavírus, com operações de crédito, sobretudo na área de saúde, também estão em linha com o princípio da equidade intergeracional.

Nesse contexto, pode-se colocar em perspectiva o direito fundamental à saúde da geração atual e até mesmo de gerações futuras (ao considerar o tratamento de crianças e adolescentes que ainda não votam) e o direito fundamental à sustentabilidade financeira, no contexto do princípio da equidade intergeracional. Para isso, recorreremos à regra ou postulado da proporcionalidade, quando necessário.

Na verificação de se recorrer ao crédito público para enfrentar os problemas da pandemia do coronavírus, entende-se que não há conflito entre os direitos em tela no que se refere às despesas de capital na área de saúde, tais como em infraestrutura hospitalar (construção de novos hospitais; ampliação do número de leitos; aquisição de equipamentos), em desenvolvimento da cura e de vacinas (obtenção de um ativo intangível⁴¹ e desenvolvimento de capital humano na pesquisa). Isso porque tais despesas geram produtos que se protraem para as gerações seguintes, dessa forma é coerente com o princípio da equidade entre as gerações que tais despesas sejam repartidas entre elas e isso é conseguido mediante a utilização do crédito público, estando também em consonância com o Art. 167, III, da Constituição Federal.

Com efeito, Oliveira (2015) diz que:

A obtenção de recursos de terceiros por meio de empréstimos e financiamentos é instrumento apropriado para financiar o investimento público, promove a equidade entre as gerações, representa opção de investimento para poupadores (mediante a aquisição de títulos públicos) e é fonte de recursos adequada para o enfrentamento de situações emergenciais e extraordinárias. (grifo nosso).

Inclusive, a autorização para realização de operações de crédito para a realização de despesas de capital, pode constar na própria Lei Orçamentária Anual, como uma das exceções ao princípio da exclusividade que informa o direito financeiro, consagrado expressamente no Art. 165, §8^o, da Constituição Federal, in verbis:

§8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei (grifo nosso).

Entretanto, o conflito entre o direito fundamental à saúde da geração presente e o direito a um orçamento financeiramente sustentável das gerações seguintes (equidade intergeracional) começa a surgir quando se pretende utilizar do endividamento público para despesas correntes na área de saúde, tais como tratamento propriamente dito dos doentes, energia, água, despesa com pessoal dos hospitais, transferências correntes, entre outras, uma vez que essas despesas não deixam um legado passível de utilização pelas gerações seguintes. Até poder-se-ia argumentar que tais despesas visam preservar e manter o capital humano, numa linha mais atual da macroeconomia conforme visto anteriormente, mas, ainda assim, tais despesas teriam natureza jurídica de despesas correntes (da mesma forma que as despesas com manutenção de rodovias e de bens imóveis o são). Diante de tal conflito e de potencial intervenção estatal no direito a um orçamento financeiramente sustentável a partir de uma suposta operação de crédito para essas despesas, deve-se recorrer ao exame da proporcionalidade nos moldes vistos anteriormente.

Como já mencionado, o primeiro passo do exame da proporcionalidade é a verificação da licitude do propósito perseguido. O propósito perseguido é a saúde da geração presente, sendo não só lícito como um direito fundamental assegurado no Art. 6^o da Carta Magna, passando, portanto, com tranquilidade nesse primeiro subcritério. O segundo passo, é a verificação da licitude do meio utilizado, isoladamente considerado, que neste caso o meio seria o endividamento público para cobrir as despesas correntes na área de saúde. Assim, isoladamente considerado, o endividamento público é lícito no ordenamento jurídico brasileiro, com vários dispositivos constitucionais e da Lei de Responsabilidade Fiscal a ele fazendo menção, como já visto.

O terceiro passo é o exame da adequação, em que se verifica positivamente que há uma conexão entre a obtenção de recursos públicos e sua utilização nas despesas correntes na área de saúde, afinal, para implementar políticas públicas são necessários recursos.

Por fim, o quarto passo é o exame da necessidade, em que se verifica se não há algum outro meio menos gravoso que tenha a mesma eficácia para o fim pretendido. Nesse caso, pode-se constatar que há um meio menos gravoso: recorrer às receitas correntes para financiar as despesas correntes na área de saúde, em vez de se recorrer às receitas de capital por meio do endividamento público. Portanto, constata-se que recorrer ao endividamento público de forma apriorística, isto é, já na elaboração da proposta orçamentária, para financiar despesas correntes na área de saúde é desproporcional por ferir o direito a um orçamento financeiramente sustentável das futuras gerações (equidade intergeracional). Nessa esteira, Murilo Portugal Filho⁴³afirma que:

O pagamento de despesas públicas correntes de consumo deve ser normalmente realizado com impostos e não com dívida pública, pagando juros. Financiar uma proporção grande e crescente do consumo público com dívidas sujeitas ao pagamento de juros significa destruir a riqueza pública. A lógica da taxa de juros composta leva à conclusão inexorável de que tal procedimento é insustentável no longo prazo. Com o passar do tempo, o peso crescente da despesa com juros no orçamento público e a necessidade de taxar mais a geração presente para pagá-la torna o calote cada vez mais atraente para o sistema político, que usualmente gosta de gastar e não gosta de tributar. Essa tentação é maior quando os credores são estrangeiros e não votam (grifo nosso).

Ademais, se utilizadas para o custeio de despesas correntes, os futuros contribuintes serão levados a pagar por gastos públicos cujos benefícios foram totalmente usufruídos pela geração atual⁴⁴.

Vale ressaltar que neste momento ainda não há que se falar em situação emergencial ou extraordinária, para fins de utilização dos créditos extraordinários, pois estamos no momento do planejamento e da elaboração da proposta orçamentária, primeira etapa do ciclo orçamentário. Por exemplo, quando o poder executivo elabora a proposta orçamentária para 2021 no ano de 2020, já se sabia da existência da pandemia do coronavírus, assim não há mais a imprevisibilidade da situação. Nesse sentido, Conti (2020)⁴⁵:

Perfeitamente razoável e legal admitir seu uso [dos créditos extraordinários], pois está-se em situação de calamidade pública reconhecida, imprevisível e que tem gerado despesas claramente caracterizáveis como urgentes. Neste momento. Mas não futuramente, uma vez que, a partir de agora, dados os fatos já presenciados, não há como se estender a imprevisibilidade e a urgência, que perdem sua natureza a partir do momento em que já é de conhecimento público a situação e a possível extensão de seus efeitos no tempo.

Tampouco há que se falar, neste momento, na exceção contida no inciso III do art. 167 da Constituição (crédito suplementar ou especial com finalidade precisa aprovado por maioria absoluta), pois tal previsão terá aplicabilidade durante a execução do orçamento, nessa esteira Oliveira (2015) leciona que:

Seria razoável, ou faria sentido admitir que a programação do projeto de lei orçamentária não respeitasse a regra de outro? Não apenas não faria sentido como a leitura correta da Constituição assim exige, uma vez que a exceção à regra somente é admitida por meio de autorização dada em créditos adicionais, ou seja, em projetos de lei que modificam a lei orçamentária na versão original.

4.3 Políticas Econômicas e o Novo Regime Fiscal (Emenda do Teto de Gastos)

Durante a década de 1930, período no qual foram sentidos os graves efeitos que a Grande Depressão causou notadamente nos países industrializados, os estudos e as propostas do economista inglês John Maynard Keynes tiveram grande influência na identificação de soluções para a crise e para a reorganização da economia mundial. Ele liberou a política fiscal da obsessão pelo equilíbrio orçamentário, fornecendo argumentos sólidos para a manutenção ou a elevação de demanda, quando necessário, por meio dos gastos públicos gerados em orçamentos deficitários⁴⁶.

Entre os cursos de ação propostos por Keynes, o aumento dos gastos de investimentos por parte do Estado deveria ser a prioridade em função de seus efeitos multiplicadores na economia⁴⁷. Dessa forma, o gasto público, assim como o gasto realizado pelo setor privado, é capaz de produzir tais efeitos, verificando-se aumento na renda nacional e, consequentemente, aumento do consumo e do investimento na economia⁴⁸.

Nessa perspectiva, a política fiscal keynesiana assume um papel contracíclico, sendo utilizada para atenuar recessões ou superaquecimentos na economia, circunstâncias nas quais o déficit público se torna uma ferramenta da política econômica⁴⁹. No mesmo sentido, Aliomar Baleeiro⁵⁰leciona que:

(…)desde que as ideias keynesianas puseram em relevo a importância da despesa pública como providência restauradora do consumo, que impulsiona a decisão de investir, não seria recomendável a tributação violenta. Esta, geralmente, pode embaraçar ou desencorajar investimentos e consumo, de sorte que não parece adequada às fases de retraimento das empresas e de colapso dos negócios. Essas e outras considerações induziram o governo americano a maciças emissões de títulos públicos para financiamento do New Deal. A Suécia e a Dinamarca, na mesma época, atribuíram aos empréstimos papel saliente na política de déficit sistemático e de orçamentos cíclicos. Coube assim, aos empréstimos, a função de captar dinheiro para sustentação da política de gastos intensos, com o fim de recuperação da prosperidade. Nessas fases, paradoxalmente, há chômage, miséria e fome da imensa maioria da população, enquanto as classes opulentas, embora percam rendimentos e interrompam a acumulação destes, todavia, conservam intactos os capitais e patrimônios. Há, da parte delas, uma inibição, mercê da qual não assumem o risco de investir pelo receio da superprodução ou pelo temor do subconsumo. Diante desse quadro, o empréstimo público representa aplicação imediata e segura, que, além dos juros, proporciona a esperança de breve regressão à normalidade próspera. O crédito assumiu, assim, papel importante na terapêutica keynesiana.

Nesse período, as ferramentas do direito financeiro juntamente com o direito econômico, principalmente no que diz respeito ao planejamento orçamentário, seriam empregadas, não com o escopo estrito de proteger os mercados, mas sim com a intenção de concretizar o intervencionismo estatal que possibilitaria a promoção do pleno emprego e a redução das desigualdades sociais⁵¹.

No Brasil, a doutrina do desenvolvimentismo, praticada nas décadas de 1940 a 1970, aproximou-se da teoria keynesiana em vários pontos, em particular, no papel ativo assumido pelo Estado como formulador da política econômica e da estratégia de crescimento e, também, diretamente como investidor por meio de empresas estatais. Recentemente, também foram de fundamento para as medidas anticíclicas implementadas no país com o fim de neutralizar as consequências da crise do sistema financeiro central de 2007-2008⁵².

Entretanto, tal abordagem keynesiana não é imune a críticas. De acordo com estudiosos de outras abordagens econômicas o financiamento do gasto público por meio da emissão da dívida leva à ineficiência alocativa e os déficits orçamentários implicam a ineficácia da política fiscal anticíclica⁵³.

Enquanto o receituário inicial de Keynes foi criado para um período de gravíssima crise econômica, a Teoria Geral estendeu tais medidas para as ocasiões de desemprego e subemprego e de recessões leves e ocasionais. Nesses casos, o incentivo ao investimento e ao consumo dependerá do incremento dos desembolsos compensatórios por parte do orçamento estatal. As consequências de tais intervenções governamentais são reconhecidas, mas faltou à Teoria Geral tratar dos efeitos provocados nas finanças públicas. Na falta de recursos fiscais, os desembolsos causarão o déficit e o endividamento, e, para ambos, certamente deveriam sempre ser considerados certos limites⁵⁴.

A falta de estabelecimento desses limites ou sua inobservância, levou a se admitir orçamentos deficitários ou anticíclicos sistemáticos para financiar direitos sociais e combater as crises do capitalismo. Assim, apesar das políticas redistributivas terem se afirmado progressivamente, o excesso de endividamento público, o aumento potencial dos gastos e a elevada carga tributária resultaram em um insustentável descontrole das finanças públicas e no posterior colapso do Estado do Bem-Estar Social, deslegitimando-se sua real mantença. Deste momento em diante, tornou-se indispensável a reavaliação do papel do Estado ante as sérias contestações pelas quais passava, refreando-se a teoria keynesiana com o retorno à busca pelo equilíbrio das contas públicas e maior moderação dos gastos⁵⁵.

Assim, o pano de fundo da disciplina jurídica no contexto da política econômica, do déficit orçamentário e do endividamento público, encontra-se no ideal de prevenir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, consagrado na Lei de Responsabilidade Fiscal, com o nítido objetivo de preservar a função de financiamento alternativo estatal sem desbordar de limites que assegurem a dívida em níveis prudentes⁵⁶.

Começando pela Constituição Federal, alguns autores, como Abraham (2018), afirmam que, se por um lado a ideia de equilíbrio fiscal é importante para limitar gastos excessivos e desnecessários e coibir gestões irresponsáveis, por outro, a razão da Constituição já não contemplar expressamente esse princípio é não engessar a função regulatória do orçamento na economia. Isso porque, como visto anteriormente, diz-se que, em períodos de recessão, se faz necessário o amplo investimento do Estado na economia, em infraestrutura, em empregos e demais áreas relevantes para a sociedade. Assim, dependendo das circunstâncias da conjuntura econômica, o Estado precisará gastar mais ou menos, e esse instrumento de desenvolvimento econômico não se pode submeter a regras rígidas, sob pena de esvaziar essa relevante função regulatória e desenvolvimentista⁵⁷.

Nesse sentido, José Afonso da Silva⁵⁸ leciona que:

(…) desde a grande depressão de 1929, a tese do orçamento anualmente equilibrado passou a sofrer vigorosa contestação, até porque se concluir que conseguir o equilíbrio anual se afigurava coisa impossível e porque aspirar a ter nivelado o orçamento anualmente, tanto nos anos bons quanto nos maus, originária grandes flutuações nos programas governamentais de gastos, seguidas de variações muitas vezes perturbadoras nas alíquotas dos tributos, agravando as flutuações da atividade econômica privada, com todas as implicações. A doutrina moderna concebeu outros princípios, com fundamento na análise dos ciclos econômicos, firmando a premissa básica de que não é a economia que deve equilibrar o orçamento, mas o orçamento é que deve equilibrar a economia, levando em conta que a tributação e os gastos públicos constituem mecanismos básicos da política compensatória, que, às vezes, requer uma política de déficits fiscais, outras vezes a sua contenção.

De forma semelhante, Torres (2010) defende que não pode a Constituição determinar obrigatoriamente o equilíbrio orçamentário, pois este depende de circunstâncias econômicas aleatórias. Acrescenta que fez a CF opção pelo princípio do equilíbrio econômico, sob a reserva do possível, sobretudo após a teoria econômica de Keynes, que passou a recomendar os orçamentos deficitários nas épocas de recessão, para possibilitar o pleno emprego e a conquista do equilíbrio econômico geral⁵⁹.

Ainda nessa esteira, Harada⁶⁰ diz que numa conjuntura recessiva há necessidade de o Estado investir maciçamente, não apenas na economia, mas também na execução de infraestrutura voltada para o desenvolvimento econômico, fazendo do equilíbrio orçamentário não um fim em si mesmo, mas como um instrumento de desenvolvimento da nação, acrescentando ainda:

Não devem nem pode a Carta Política impor a observância do equilíbrio orçamentário se este depende muito de circunstâncias meramente conjunturais, de fatores econômicos aleatórios. Eventual prescrição constitucional nesse sentido poderia até conduzir ao desprestígio da Constituição, porque tal preceito, despido de controle jurisdicional, não teria força vinculativa para obrigar os legisladores ordinários.

Entretanto, quando o equilíbrio fiscal é rompido, abre-se espaço a uma perigosa espiral, em que empréstimos são tomados para suportar despesas correntes, indício claro de descontrole das contas públicas. A necessidade crescente de investimentos e serviços públicos, por um lado, e a insuficiência de receitas públicas primárias para subsidiá-los, por outro, levaram o Brasil a se socorrer do crédito público, causando ao longo do tempo um descontrole galopante das finanças e o comprometimento da sua capacidade de solvência⁶¹.

Nesse contexto, voltam juristas e economistas a defender o equilíbrio econômico, o controle do déficit público, a contenção de despesa e a limitação dos empréstimos⁶². Assim, recentes desequilíbrios fiscais, oriundos da grave crise econômica e fiscal pela qual o Brasil passava desde o segundo semestre de 2014, levaram o Congresso a aprovar a malsinada PEC dos gastos, convertida na Emenda Constitucional n. 96/15, instituindo o Novo Regime Fiscal, ficando mais conhecida como a “PEC do teto dos gastos”⁶³.

A aprovação desta Emenda ocorreu logo após o impeachment da Presidente Dilma Rousseff, como tentativa do governo Temer de enfrentar a crise econômica instalada. De acordo com a leitura da sua equipe econômica, o combate à crise deveria se dar pelo contingenciamento de despesas e não pelo aumento de tributos, já que o Brasil, na ocasião, já possuía a maior carga tributária dentre os países da América Latina⁶⁴, sendo que atualmente possui segunda maior ficando atrás apenas de Cuba⁶⁵. Assim, não haveria espaço para qualquer majoração nesse sentido, sob pena de comprometimento da atividade produtiva e, mais ainda, da eficiência arrecadatória. Por isso, a saída estava na redução das despesas⁶⁶.

Analisando a composição das despesas públicas na ocasião, constata-se que cerca de 63% do total do gasto público não financeiro do Brasil (despesas primárias) relacionava-se com despesas realizadas com seguridade social, educação e saúde⁶⁷. Tratava-se, pois, do maior gargalo, desconsideradas as despesas com serviços da dívida. Diante de tal constatação, a equipe econômica do então Presidente defendeu a necessidade controlar os gastos nessas áreas⁶⁸.

Tal controle se constitui em uma dificuldade para se realizar na prática, uma vez que as despesas obrigatórias com saúde e educação são vinculadas à arrecadação tributária, conforme trecho da exposição de motivos da Emenda⁶⁹:

Um desafio que se precisa enfrentar é que, para sair do viés pró cíclico da despesa pública, é essencial alterarmos a regra de fixação do gasto mínimo em algumas áreas. Isso porque a Constituição estabelece que as despesas com saúde e educação devem ter um piso, fixado como proporção da receita fiscal. É preciso alterar esse sistema, justamente para evitar que nos momentos de forte expansão econômica seja obrigatório o aumento de gastos nessas áreas e, quando da reversão do ciclo econômico, os gastos tenham que desacelerar bruscamente. Esse tipo de vinculação cria problemas fiscais e é fonte de ineficiência na aplicação de recursos públicos.

Com essas premissas, foi aprovada a Emenda Constitucional 95/2016, instituindo o Novo Regime Fiscal, que estabeleceu limites de gastos individualizados para a despesa primária total em cada ano (excluídas as relativas à dívida pública) para cada Poder, corrigida apenas pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA (Art. 107 do ADCT). Assim enquanto viger este Novo Regime, não poderá haver crescimento real das despesas públicas federais, a despesa de cada ano se limitará a do ano anterior corrigida apenas pela inflação, e assim sucessivamente nos anos que se seguirem⁷⁰.

Também como forma de conter as despesas primárias, o §5^o do Art. 107 do ADCT veda a abertura de crédito suplementar ou especial que amplie o montante total autorizado de despesa primária, com exceção de transferências constitucionais (tais como as tributárias), de créditos extraordinários, de despesas não recorrentes da Justiça eleitoral com a realização de eleições e de despesas com aumento de capital de empresas estatais não dependentes. Além disso, o art. 113⁷¹ do ADCT, inserido pelo Novo Regime Fiscal, consagrou status constitucional à necessidade de estimativa do custo da legislação, seguindo a experiência do processo orçamentário norte-americano (Budget Act) que, desde 1974, exige tal instrução como forma de garantir que os membros congressistas tenham informações necessárias sobre as consequências orçamentárias e fiscais (déficit e dívida pública) da aprovação da legislação, inclusive quando repercutir nos demais entes da federação⁷².

No que diz respeito especificamente às áreas de saúde e de educação, foram estabelecidas aplicações mínimas que, no ano de 2017, corresponde às aplicações mínimas calculadas nos termos do inciso I do §2^o do art. 198 e do caput do art. 212 da CF e, nos exercícios posteriores, aos valores calculados para as aplicações mínimas do exercício imediatamente anterior, corrigidos na forma estabelecida pelo Novo Regime. Ademais, como medida punitiva, em caso de descumprimento dos limites estabelecidos, são aplicadas diversas sanções ao Poder ou ao órgão que neles incidir, na forma de vedações, aplicáveis até o final do exercício do retorno das despesas aos respectivos limites, isto é, a penalidade se prolonga no tempo e é independente da retomada das premissas do novo regime⁷³.

Vale ressaltar que o que se estabelece para as áreas de saúde e educação é um valor mínimo a ser aplicado, desatrelando-se do piso constitucional vinculado à receita corrente líquida arrecadada e passam às limitações gerais do teto do valor gasto no exercício anterior, somado à inflação. Não há que se falar em um teto de gasto específico, em cada área, mas em um teto global⁷⁴. Assim, até poderá se prever uma monta maior para a saúde, desde que o orçamento total respeite o limite da inflação, tendo em vista que o teto vale para os gastos totais e não para os gastos em cada área específica. Dessa forma, é errado afirmar que a despesa com saúde de um exercício limita-se ao valor gasto no exercício anterior atualizado pela inflação (este é um valor mínimo a ser aplicado, repita-se). O limite de aumento do gasto se refere ao global do orçamento, e não de cada ministério ou unidade orçamentária específica⁷⁵.

É importante esclarecer, no entanto, que, para haver mais investimentos na saúde, por exemplo, outras políticas públicas e investimentos deverão ser diminuídos, tendo em vista o teto global. Assim, se de um lado o limite global força a realização de escolhas difíceis, em virtude da limitação imposta, de outro, tende-se a elaborar orçamentos mais reais. Com isso, evita-se os denominados orçamentos superestimados, com previsão de receitas que sequer existiam, o que resultava num elevado contingenciamento das despesas, a desencadear verdadeira deformação do processo orçamentário, ao minar sua função de planejar os gastos, uma vez que estes dificilmente ocorriam como programados. Isso faz diminuir o aspecto fictício do orçamento, tornando-se uma peça mais real, conforme assevera Oliveira (2016)⁷⁶:

Sem inchaço na previsão de receitas e despesas, o grau de realismo do orçamento aumenta muito, o que reforça o seu papel de instrumento de planejamento e sua capacidade de induzir investimentos e comportamentos, reduzindo a discricionariedade do Poder Executivo na eleição de despesas a serem contingenciadas ou protegidas do contingenciamento.

O cerne do Novo Regime Fiscal é o de estabilizar o crescimento da despesa primária, limitando o ritmo da evolução das despesas públicas segundo a variação da inflação, evitando o crescimento real dos gastos de forma excessiva, muitas vezes pautado por interesses e pressões políticas. Isso porque, entre os anos de 2008 e 2015, a despesa do Governo Central cresceu 51% acima da inflação, enquanto a receita evoluiu apenas 14,5%⁷⁷. Com isso, quer-se atrair a confiança dos agentes econômicos na capacidade do governo de gerenciar a sua dívida e de controlar seus gastos, tendo em vista que é defeso o crescimento das despesas em proporção maior do que o crescimento da inflação. Logo, havendo crescimento econômico maior que está, o superávit será usado para minoração da dívida pública, a fim de que sejam reduzidos os juros e o valor dispendido com a quitação da dívida pública⁷⁸.

Por outro lado, a visão positiva sobre o Novo Regime Fiscal acima mencionada é negada por boa parte de analistas econômicos e juristas, que veem na EC n. 95/16 verdadeiro desrespeito ao princípio do não retrocesso social, tendo em vista que, havendo crescimento econômico, os gastos com a saúde e a educação serão menores por conta da sua nova vinculação⁷⁹. Assim, há forte debate no sentido de saber se a referida Emenda acaba por priorizar o equilíbrio orçamentário em detrimento da proteção dos direitos sociais. Pinto (2016)⁸⁰, por exemplo, defende a existência de um microssistema de tutela do custeio suficiente e progressivo dos direitos fundamentais, sob o fundamento da existência de diversos dispositivos protetores e vinculadores de destinação legal de recursos para tais fins. Assim, para a autora, a quantidade de recursos destinados à saúde e à educação, por exemplo, deveria sempre aumentar, conforme se aumente o crescimento econômico, sendo incabível garantir apenas a correção monetária em tais circunstâncias.

Como tudo que envolve orçamento e escassez de recursos, o tema do Novo Regime Fiscal toca no ponto central das escolhas trágicas orçamentárias. Há um limite na responsabilidade de endividamento do Estado, de forma que este não pode recorrer a um endividamento exorbitante, sob pena das despesas financeiras aumentarem cada vez mais e uma menor quantidade de recursos serem destinados aos direitos fundamentais no futuro. Há momentos em que o Estado precisa repensar suas prioridades, ponderando as restrições necessárias, escolhendo áreas que devem ser menos impactadas, mas que em todo passo do Estado fique patente sua verdadeira vocação: a proteção da dignidade da pessoa humana⁸¹ e priorização do real interesse dos seus cidadãos⁸².

Não se pode, é verdade, propor um calote da dívida pública, pois as moratórias quase sempre resultam em piora da economia, com negativos reflexos na proteção dos direitos sociais. O ideal é um menor endividamento, com o pagamento de juros em patamar bem inferior aos valores despendidos com saúde, educação e investimento. O controle dos gastos primários, no momento, é uma saída para a geração de superávit a fim de se reduzir a dívida, com diminuição de juros e retorno do crescimento econômico, a fim de que os direitos sociais sejam cada vez mais protegidos. Assim, o Novo Regime Fiscal surge como medida de controle das contas públicas e forçará o governo a priorizar a sua aplicação nas áreas que o clamor público mas deseja, que é a proteção dos direitos sociais⁸³. Com relação ao orçamento deficitário, Leite (2020) destaca ainda:

Certo é que o equilíbrio orçamentário não pode ser um fim em si mesmo, mas um parâmetro com vistas a atrair a responsabilidade no gasto público e, com isso, evitar políticas desastrosas e sem compromisso com a sua sustentabilidade. Até porque o foco da atenção e proteção de todo o direito financeiro é sempre o homem e não o equilíbrio entre receita e despesa. Na proteção do indivíduo, e com vistas a evitar o retrocesso social, tolera-se o orçamento deficitário, mas sempre buscando uma gestão eficiente e responsável com vistas ao retorno do equilíbrio sempre almejado.

Nesse sentido, entende-se ser possível a existência de uma proposta orçamentária deficitária para o ano de 2021, como assim foi proposto pelo Poder Executivo e aprovado pelo Congresso Nacional, com o intuito de combater tanto a pandemia do novo coronavírus e a recessão econômica por ela provocada, mas desde que seja respeitado o Novo Regime Fiscal do teto de gastos públicos para evitar déficit excessivo. Com efeito ensina Giacomoni (2019)⁸⁴que:

Em alguns casos, o exercício anual pode ser um período pequeno demais para a aferição de resultados orçamentários. Déficits eventuais e não excessivos não devem significar um grande problema, enquanto déficits muito grandes, mesmo em períodos curtos, passarão má impressão sobre a condução da política fiscal. Além disso, a hipótese do déficit crônico é inaceitável.

Vale ressaltar que se entende que o orçamento pode ser deficitário por esse breve momento, nas despesas estritamente necessárias ao enfrentamento das consequências da pandemia e da recessão econômica, conforme leciona Duverger⁸⁵:

O papel do déficit é somente o de colocar em marcha uma economia estagnada: é possível compará-lo com o ato de fazer arrancar um automóvel. Uma vez relançada a economia, as despesas de investimentos excepcionais devem progressivamente diminuir, as restrições fiscais finalizas etc. O equilíbrio orçamentário deve então ser restabelecido.

No que concerne ao Novo Regime Fiscal, o respeito ao teto de gastos é importante também como regra jurídica fiscal, na medida em que tais regras são úteis para estimular uma conduta responsável nas contas públicas. Ainda que as regras não criem uma restrição imediata, admitindo certo gradualismo, elas são importantes para balizar as expectativas dos agentes econômicos a respeito da sustentabilidade fiscal do país. Assim, é tempo de preservar a principal função das regras jurídicas fiscais: conter a tendência dos governos de incorrerem em déficits excessivos e crônicos e adentrarem em trajetórias de dívida insustentáveis. Ao fazerem isso, tais regras constroem e preservam o espaço fiscal, algo fundamental para que os governos possam conduzir políticas estabilizadoras, inclusivas e que fomentem o crescimento. Isso só é alcançado quando a responsabilidade fiscal encontra suporte político na sociedade, a partir do exercício prático, corriqueiro e efetivo da política fiscal⁸⁶. Nesse sentido, leciona Conti (2020)⁸⁷:

Por essas razões é que, independentemente das justificativas e consequências econômicas e sociais, é fundamental em momentos como esse agir com cautela e serenidade, sempre tendo em vista que preservar o íntegro ordenamento jurídico e garantir a segurança e higidez das normas e instituições é prioridade. Há que ser verificar as possibilidades que o ordenamento jurídico oferece para solucionar os problemas, sem que com isso seja necessário vilipendiar-lo, com interpretações “criativas” que apenas “maquiam” o descumprimento das normas.

Com efeito, o ordenamento jurídico oferece diversas soluções, entre elas as exceções contidas na Emenda Constitucional do Novo Regime Fiscal, como os créditos extraordinários, e o fato de que essa restrição é adstrita apenas à União; Estados, Distrito Federal e Municípios continuarão vinculados aos gastos mínimos constitucionais previstos para a saúde e a educação. Dessa forma, como as transferências constitucionais a eles repassados estão dentro das exceções mencionadas (não sujeitas ao teto), há tendência de crescimento dos recursos a eles repassados e, consequentemente, tendência de maiores gastos nessas áreas por parte dos demais entes federativos⁸⁸, que foi o que acabou acontecendo de fato no enfrentamento da pandemia, em que os gastos de estados com saúde cresceram cerca do dobro da receita⁸⁹. Tudo isso sem falar nas demais exceções contidas na Emenda Constitucional no 106/2020 (conhecida como Emenda do Orçamento de Guerra), que instituiu o regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para enfrentamento de calamidade pública nacional decorrente de pandemia.

5 CONCLUSÃO/CONSIDERAÇÕES FINAIS

Verificou-se, na etapa de Planejamento e Elaboração da Proposta Orçamentária que as situações de crise, quando ocorre redução de receitas e aumento da necessidade de despesas, colocam o gestor público numa situação de escolhas trágicas. Nesse sentido, constatou-se que o princípio do equilíbrio orçamentário pode ser afastado momentaneamente, de forma a provocar déficit público que ajude tanto a combater a recessão econômica quanto às consequências na área de saúde ocasionadas pela pandemia.

Constatou-se também que a eventual previsão de operações de crédito para atender a despesas correntes, ainda que na área da saúde, nesta etapa do ciclo, é incompatível com a regra de ouro, insculpida no art. 167, III, da Constituição Federal, uma vez que a ressalva nele contida só é válida para créditos adicionais, ou seja, na etapa de execução orçamentária.

Outrossim, entende-se que a utilização de operações de crédito para financiar despesas correntes são desproporcionais por violar o princípio da equidade entre as gerações, uma vez que há um meio menos gravoso que atende o mesmo objetivo: a utilização de receitas correntes, ainda que se tenha que reduzir despesas em outras áreas menos prioritárias no momento.

Por fim, entende-se que não deva ser descumprida a norma jurídica do teto de gastos públicos do Novo Regime Fiscal (EC no 95/2016), primeiro porque o teto em questão é global, não havendo um valor máximo específico para a área da saúde, mas sim mínimo; segundo porque são previstas algumas exceções como os créditos extraordinários e o fato de sua aplicação ser exclusiva à União, o que promove crescimento das transferências constitucionais repassados aos demais entes federados (também contidas nas exceções do teto); e terceiro porque a insegurança jurídica provocada pelo descumprimento de normas do direito financeiro provocam reações pelos agentes econômicos, que acabam por piorar a situação.

² IFI – Instituição Fiscal Independente. Relatório de Acompanhamento Fiscal no 48. p. 13. Disponível em: < https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/583296/RAF48_JAN2021.pdf>, acesso em 22 jan. 2021.
³ BOECHAT, Stephan Righi. Orçamento por resultados e direito financeiro. São Paulo: Blucher, 2018, p. 171.
⁴ BRASIL, Supremo Tribunal Federal – STF. Min. Carlos Ayres Britto, ADI-MC 4.048-1/DF, j. 14/5/2008, p. 38. Disponível em: http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=542881, acesso em 18. Set 2023.
⁵ ABRAHAM, Marcus. Curso de direito financeiro brasileiro. 5.ed. rev. atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 352.
⁶ CF/88: “Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
⁷ “Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
[…]
XXIII – enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição;
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:[…]
II – disponham sobre:
[…]
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
⁸LEITE. Harrison. Manual de Direito Financeiro. 9. ed. rev. ampl. e atual. – Salvador: JusPODIVM, 2020. p. 189.
⁹ CF/88: “Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:
[…]
VI – a lei orçamentária;”
¹⁰PETTER, Lafayete Josué. Direito Financeiro. – Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2010. p. 51.
¹¹ TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributário. 17. ed. e atual. – Rio de Janeiro: Renovar, 2010.
¹² LEITE. Harrison. op. cit., p. 141-2.
¹³ Ibidem, p. 142.
¹⁴ ABRAHAM, Marcus. op. cit., p. 349.
¹⁵ PETTER, Lafayete Josué. op. cit., p. 52.
¹⁶ PISCITELLI, Tathiane. Direito financeiro. – 6. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, São Paulo: Método, 2018.
¹⁷LEITE. Harrison. op. cit., p. 143.
¹⁸LRF: “Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e:
I – disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;”
¹⁹ LEITE. Harrison. op. cit., p. 142.
²⁰PISCITELLI, Tathiane. op. cit., p. 52.
²¹ABRAHAM, Marcus. op. cit., p. 350.
²²SCAFF, Fernando Facury. Crédito Público e Sustentabilidade Financeira. Revista Direito à Sustentabilidade, 2014, p. 40: “Sustentabilidade Financeira é um conceito mais amplo que equilíbrio orçamentário, na leitura contábil-matemática do termo. Para que ocorra sustentabilidade financeira é necessário que seja estabelecido um período de tempo de médio e longo prazo, e que todos os elementos financeiros que estejam à disposição daquele ente público sejam analisados de forma conjunta, podendo mesmo haver déficits públicos periódicos visando alcançar certas metas sociais, e obter o necessário equilíbrio orçamentário, dentro do período de tempo estabelecido. Trata-se de uma análise dinâmica do fenômeno financeiro, e não uma análise estática, limitado a um período de 12 meses. Esta noção de sustentabilidade financeira está mais próxima de um filme que de uma fotografia, está mais condizente com a lógica do equilíbrio orçamentário considerado como uma equação contábil-matemática.
²³ Para mais sobre a teoria econômica do consumidor ver PINDYCK, Robert S. e RUBINFELD, Daniel. Microeconomia. Revisão técnica Edgard Melo, Júlio Pires. – 8. ed., São Paulo: Pearson Education do Brasil, 2013.
²⁴ ARELLANO, Luis Felipe Vidal. Teoria jurídica do crédito público e operações estruturadas: empréstimos públicos, securitizações, PPPs, garantias e outras operações estruturadas no direito financeiro. São Paulo: Blucher Open Access, 2020. p. 104.
²⁵ FERREIRA, Ivan Fecury Sydrião. A Economia Política do Endividamento Público em uma Federação: um estudo comparativo entre o Brasil e os Estados Unidos., 1998, p. 1.
²⁶ OLIVEIRA, Weder de. Curso de responsabilidade fiscal: direito, orçamento e finanças públicas. 2. ed. – Belo Horizonte: Fórum, 2015. p. 58.
²⁷GIAMBAGI, Fábio. ALÉM, Ana Cláudia. Finanças públicas: teoria e prática no Brasil. – 4 ed. ver. e atual. – Rio de Janeiro: Elsevier, 2011. p. 218.
²⁸Ibidem p. 218: “Para que haja uma dívida, é preciso que exista um credor. Um devedor que sistematicamente deixe de honrar seus compromissos, mais cedo ou mais tarde, enfrentará a hostilidade do mercado, que lhe negará o acesso a novas fontes de endividamento”.
²⁹ Ibidem, p. 218: “A segunda restrição é o risco de inflação: se o déficit for elevado e não houver como financiá-lo através da colação de novos títulos, só restará ao governo gerar uma expansão dos meios de pagamento muito superior ao aumento de quantidade de bens e serviços na economia, tenderá, mais cedo ou mais tarde, a se refletir no nível de preços”.
³⁰ARELLANO, Luis Felipe Vidal. op. cit., p. 106.
³¹ ARELLANO, Luis Felipe Vidal. op. cit., p. 109.
³² Ibidem, p. 109-10.
³³ Ibidem, p. 112.
³⁴ Ibidem, p. 113.
³⁵ARELLANO, Luis Felipe Vidal. op. cit., p. 114.
³⁶ ABRAHAM, Marcus. op. cit., p. 350.
³⁷ CARVALHO, André Castro. Infraestrutura sob uma perspectiva pública: instrumentos para o seu desenvolvimento. São Paulo: USP/ Faculdade de Direito, 2013. p. 469.
³⁸ FARVACQUE-VITKOVIC, Chaterine. KOPANYI, Mihaly. Municipal Finances: a handbook for local governments. Washington: World Bank Institute, 2014. p. 5: “The Golden Rule of capital finance is that, on both efficiency and equity grounds, the payment for capital goods should be spread over their useful life. It therefore follows that a financing mechanism be established so that the future generations that benefit from today’s capital spending for infrastructure will pay for the benefits they derive from using it”.
³⁹ MANKIW, N. Gregory. Macroeconomia. Tradução Ana Beatriz Rodrigues. – 8. ed. – Rio de Janeiro: LTC, 2015. p. 344: “Do mesmo modo que o capital físico, o capital humano aumenta nossa capacidade de produzir bens e serviços. Pesquisas recentes sobre crescimento econômico enfatizaram que o capital humano é, no mínimo, tão importante quanto o capital físico para explicar as diferenças internacionais nos padrões de vida. Uma das maneiras de representar esse fato é atribuir à variável que chamamos de ‘capital’ uma definição mais abrangente que venha a incluir tanto o capital humano quanto o capital físico”.
⁴⁰ FERREIRA, Francis Gilney Bezerra de Carvalho. A Regra de Ouro como limite constitucional ao endividamento público no Brasil. Dívida Pública, São Paulo: Blucher, 2018. Coordenada por José Maurício Conti, p. 619.
⁴¹ MINISTÉRIO DA FAZENDA – SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público. 8. ed., 2014. p. 189: “Ativo não monetário, sem substância física, identificável, controlado pela entidade e gerador de benefícios econômicos futuros ou potencial de serviços”.
⁴² OLIVEIRA, Weder de. op. cit., p. 76.
⁴³ SILVA, Anderson Caputo. CARVALHO, Lena Oliveira de. MEDEIROS, Otávio Ladeira (organizadores). Dívida pública: a experiência brasileira. Brasília, Secretaria do Tesouro Nacional: Banco Mundial, 2009.
⁴⁴ FERREIRA, Francis Gilney Bezerra de Carvalho. op. cit., p. 619.
⁴⁵ CONTI, José Maurício. O drama de um governo ‘com-teto’. Disponível em: < Jota-info, 2020. Disponível em: < https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/coluna-fiscal/o-drama-de-um-governo-com-teto-27082020>, acesso em jan. 2021.
⁴⁶ GIACOMONI, James. Orçamento governamental: teoria, sistema, processo. São Paulo, Atlas, 2019. p. 90-1.
⁴⁷ “O multiplicador do investimento indica que, quando se produz um acréscimo no investimento total, a renda da economia sobe em um montante igual ao multiplicador vezes o acréscimo do investimento”. Para mais sobre o multiplicador ver MANKIW, N. Gregory. op. cit., p. 417.
⁴⁸ PASSEROTTI, Denis Camargo. O orçamento como instrumento de intervenção no domínio econômico. São Paulo: Blucher, 2017.
⁴⁹ MOURÃO, Licurgo. SHERMAN, Ariane. Dívida pública e responsabilidade fiscal. Dívida Pública, São Paulo: Blucher, 2018. Coordenada por José Maurício Conti, p. 619.
⁵⁰ BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 481.
⁵¹RODRIGUES, Diogo Luiz Cordeiro. Dívida pública e a convergência aos padrões internacionais de contabilidade aplicados ao setor público. Dívida Pública, São Paulo: Blucher, 2018. Coordenada por José Maurício Conti, p. 166.
⁵²GIACOMONI, James. op. cit., 121.
⁵³CALDEIRA, Alessandro Aurélio et al. Sustentabilidade da dívida estadual brasileira: uma análise da relação dívida líquida e resultado primário. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 50, n. 2, p. 285-306, mar./abr. 2016.
⁵⁴ GIACOMONI, James. op. cit., 121.
⁵⁵ FERREIRA, Francis Gilney Bezerra de Carvalho. op. cit., p. 613.
⁵⁶ Ibidem, p. 615.
⁵⁷ ABRAHAM, Marcus. op. cit., p. 339.
⁵⁸ SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 39. ed., ver. e atual. – São Paulo: Malheiros, 2016.
⁵⁹ TORRES, Ricardo Lobo. op. cit., p. 127.
⁶⁰ HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 29. ed. – São Paulo: Atlas, 2020. p. 125.
⁶¹ FERREIRA, Francis Gilney Bezerra de Carvalho. op. cit., p. 614 e 617.
⁶² TORRES, Ricardo Lobo. op. cit., p. 127.
⁶³ LEITE. Harrison. op. cit., p. 142.
⁶⁴ PISCITELLI, Tathiane. op. cit., p. 121.
⁶⁵ BBC News. Brasil só perde para Cuba na lista de países da América Latina que mais pagam impostos. Disponível em: https://www.bbc.com/portuguese/internacional-47693085, aceso em jan. 2021.
⁶⁶ PISCITELLI, Tathiane. op. cit., p. 121.
⁶⁷ BOUERI, Rogério. ROCHA, Fabiana. RODOPOULOS, Fabiana (organizadores). Avaliação da qualidade do gasto público e mensuração da eficiência. Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, 2015. p. 30.
⁶⁸ PISCITELLI, Tathiane. op. cit., p. 121.
⁶⁹BRASIL. EMI no 83/2016 MF MPDG, disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Projetos/ExpMotiv/EMI/2016/83.htm, acesso em jan. 2021.
⁷⁰ ABRAHAM, Marcus. op. cit., p. 273.
⁷¹ CF, ADCT, Art. 113: “A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”.
⁷²CONSULTORIA DE ORÇAMENTO E FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA – CONOF. Nota Técnica no 20 – Regras Fiscais na vigência de Calamidade Pública (Covid – 19). Disponível em: https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/estudos/2020/NotaTecnica20adequaooramentriaefinanceiradeproposies_versao10jun2020.pdf, acesso em 25 jan. 2021.
⁷³PISCITELLI, Tathiane. op. cit., p. 122.
⁷⁴ LEITE. Harrison. op. cit., p. 522.
⁷⁵Ibidem, p. 523.
⁷⁶ OLIVEIRA, Júlio Marcelo de. O que há de bom na proposta do novo regime fiscal? Consultor Jurídico – CONJUR, 2016. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2016-nov-22/contas-vista-bom-proposta-regime-fiscal, acesso em jan. 2021.
⁷⁷ ABRAHAM, Marcus. op. cit., p. 275.
⁷⁸ LEITE. Harrison. op. cit., p. 524.
⁷⁹Idem
⁸⁰PINTO, Élida Graziane. Um microssistema de tutela do custeio dos direitos sociais nos protege. Revista Consultor Jurídico, 2016. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2016-nov-08/contas-vista-microssistema-tutela-custeio-direitos-sociais-protege, acesso em jan. 2021.
⁸¹ LEITE. Harrison. op. cit., p. 525.
⁸²ABRAHAM, Marcus. op. cit., p. 275.
⁸³ LEITE. Harrison. op. cit., p. 526.
⁸⁴ GIACOMONI, James. op. cit., p. 90.
⁸⁵DUVERGER, Maurice. Finance publiques. Apud GIACOMONI, James. op. cit., p. 122.
⁸⁶ COURI, Daniel. PELLEGRINI, Josué. SALTO, Daniel. Considerações sobre o teto de gastos da União. Comentários da IFI (Instituição Fiscal Independente) n. 9, de 19 de agosto de 2020.
⁸⁷CONTI, José Maurício. O drama de um governo ‘com-teto’. Jota-info, 2020.
⁸⁸ LEITE. Harrison. op. cit., p. 526.
⁸⁹ VALOR ECONÔMICO, 17/02/2021 – “Gasto de Estados com saúde cresce o dobro da receita” – Marta Watanabe, Leila Souza Lima e Cibelle Bouças.

REFERÊNCIAS

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¹Graduado em Direito na Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). Pós-graduado em Direito Administrativo. Auditor Federal de Controle Externo no Tribunal de Contas da União (TCU). e-mail: gutemberg.serrano@gmail.com