PREVIOUS LEGALITY CONTROL OF BIDDING PROCESSES PROVIDED FOR BY THE NEW BIDDING LAW AND ADMINISTRATIVE CONTRACTS AND THE RESPONSIBILITY OF THE ADMINISTRATIVE LAWYER
REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.10042150
Ana Carolina Matos Carvalho1
RESUMO: O presente trabalho tem como objetivo discutir acerca do controle prévio de legalidade dos processos licitatórios, previsto no artigo 53 da Lei nº 14.133/2021, a ser realizado pelo órgão de assessoramento jurídico, bem como acerca da responsabilidade dos advogados públicos pelo conteúdo do parecer jurídico emitido nos processos de contratação pública. Trata-se da análise de uma temática atual e relevante, uma vez que a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos traz muitas inovações nesse aspecto, bem como não se vislumbra precedentes com entendimento unificado. Nesse sentido, a investigação se baseia na pesquisa bibliográfica e jurisprudencial que verse sobre o assunto, especificamente dos julgados do Supremo Tribunal Federal e Órgãos de Controle. Para alcançar este objetivo, busca-se apresentar as inovações trazidas pela Lei nº 14.133/2021, bem como fazer um comparativo do papel da assessoria jurídica na Lei nº 8.666/1993 e na Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Além disso, traz a questão da responsabilidade a partir de mais de um entendimento. Ao final, conclui-se que a responsabilidade dos advogados públicos deve ser analisada caso a caso, sendo preciso um cuidado com essa responsabilização, de modo a não criar um engessamento na atuação da assessoria jurídica.
PALAVRAS-CHAVE: Licitações e Contratos Administrativos. Nova Lei. Controle prévio de legalidade. Parecer Jurídico. Responsabilização.
ABSTRATCT: The present work aims to discuss the prior control of the legality of bidding processes, provided for in article 53 of Law No. 14.133/2021, to be carried out by the legal advisory body, as well as the responsibility of public lawyers for the content of the legal opinion. issued in public procurement processes. This is an analysis of a current and relevant topic since the New Law on Tenders and Administrative Contracts brings many innovations in this aspect, and there are no precedents with a unified understanding. In this sense, the investigation is based on bibliographical and jurisprudential research that deals with the subject, specifically the judgments of the Federal Supreme Court and Control Bodies. To achieve this objective, we seek to present the innovations brought by Law No. 14.133/2021, as well as make a comparison of the role of legal advice in Law No. 8.666/1993 and the New Law on Tenders and Administrative Contracts. Furthermore, it raises the issue of responsibility based on more than one understanding. In the end, it is concluded that the responsibility of public lawyers must be analyzed case by case, and care must be taken with this responsibility, so as not to create a rigidity in the performance of legal advice.
KEYWORDS: Tenders and Administrative Contracts. New Law. Prior control of legality. Legal Opinion. Accountability.
1 INTRODUÇÃO
A Lei nº 14.133/2021, Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, foi promulgada em 1º de abril de 2021 e estabelece normas gerais de licitação e contratação para as Administrações Públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
A nova legislação veio com o objetivo de modernizar e aprimorar o processo licitatório no Brasil, em substituição a antiga Lei nº 8.666/1993, a Lei nº 10.520/2002 (Lei do Pregão) e os dispositivos da Lei nº 12.462/2011 que versam sobre o Regime Diferenciado de Contratações Públicas, de forma a unificar todas as normas referentes ao tema em um único texto legal.
Dentre as inovações trazidas pelo novo diploma legal, destaca-se o controle prévio de legalidade dos processos licitatórios, previsto no artigo 53 da Lei, a ser realizado pelo órgão de assessoria jurídica. Diferentemente do que previa a Lei nº 8.666/1993, o referido controle abarca todos os atos realizados nos processos administrativos das contratações públicas, não se limitando mais ao mero exame das minutas de editais, contratos, acordos, convênios ou ajustes.
Além disso, a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos traz o princípio da segregação de funções, o qual determina que os atos relativos às contratações públicas serão divididos entre agentes diferentes, desde a fase de planejamento até a formalização do contrato, com a finalidade de reduzir riscos e erros, bem como evitar práticas fraudulentas.
Desse modo, a questão da responsabilidade dos agentes públicos envolvidos nos atos atinentes aos processos administrativos de licitação fica mais evidente. Com isso, o presente artigo tem como objetivo discutir acerca do controle de legalidade previsto no artigo 53 da Lei nº 14.133/2021, a ser realizado pelo órgão de assessoria jurídica, bem como acerca da responsabilidade dos advogados públicos pelo conteúdo do parecer jurídico emitido nos processos de contratação pública.
Para a consecução do objetivo, como metodologia será realizada pesquisa bibliográfica acerca do tema, bem como a análise da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e dos órgãos de controle.
2 LEI Nº 14.133/2021: A NOVA LEI DE LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
2.1 ANÁLISE DAS PRINCIPAIS MUDANÇAS TRAZIDAS PELA NOVA LEI DE LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
A Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, oficialmente conhecida como Lei nº 14.133/2021 e doravante referida apenas como NLLC, foi publicada em 1º de abril de 2021 e estabelece normas gerais de licitação e contratação para as Administrações Públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
O novo diploma legal veio com o intuito de modernizar e aprimorar o processo licitatório no Brasil, substituindo a antiga Lei nº 8.666/1993, a Lei nº 10.520/2002 (Lei do Pregão) e os dispositivos da Lei nº 12.462/2011 que versam sobre o Regime Diferenciado de Contratações Públicas, unificando as normas em um único texto legal, não abrangendo as empresas estatais, que permanecem regidas pela Lei nº 13.303/2016. Nesse contexto, destacam se algumas das principais mudanças trazidas por essa nova legislação.
2.1.1 Preferência pela realização das licitações sob a forma eletrônica
Uma das grandes inovações no processo licitatório trazida pela Lei nº 14.133/2021 foi a preferência pela realização dos atos de forma digital, visando permitir que sejam produzidos, comunicados, armazenados e validados por meio eletrônico, consoante redação dada pelo artigo 12, inciso IV do referido diploma legal.
No mesmo sentido, o artigo 17, §2º da mesma Lei estabelece que as licitações serão realizadas preferencialmente sob a forma eletrônica, sendo admitida a realização sob a forma presencial de modo excepcional, condicionada à apresentação dos motivos determinantes, bem como desde que a sessão pública seja registrada em ata e gravada em áudio e vídeo.
2.1.2 Nova modalidade licitatória
A Lei nº 14.133/2021 não reproduziu em seu texto as modalidades licitatórias do convite e da tomada de preço que eram utilizadas para contratações de valores baixos e médios, respectivamente. Além disso, o Regime Diferenciado de Contratação (RDC) também configurava uma modalidade licitatória autônoma, direcionada a contratos específicos e com procedimento próprio regulado pela Lei nº 12.462/2011, sendo também suprimida pela nova legislação.
A grande novidade diz respeito à criação do diálogo competitivo como uma nova modalidade de licitação que permite a interação entre a Administração Pública e os licitantes interessados na contratação, por meio da discussão de técnicas de prestação e tecnologia que melhor solucione a demanda, ideal para contratações complexas e inovadoras.
Além disso, cumpre destacar que a Nova Lei deixa de definir as modalidades licitatórias em razão do valor estimado da contratação, passando a escolha a orientar-se com base na natureza do objeto.
2.1.3 Criação do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP)
Outra importante mudança trazida pela nova Lei de Licitações foi a instituição do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), que funcionará como uma plataforma eletrônica unificada para a divulgação centralizada e obrigatória dos atos exigidos pela Lei, tendo como objetivo centralizar informações e aumentar a transparência no processo de contratação pública.
Conforme dispõe o artigo 174 da Lei nº 14.133/2021, o Portal Nacional de Contratações Públicas conterá, dentre outras informações, os planos de contratações anuais, catálogos eletrônicos de padronização, editais de credenciamento e de pré-qualificação, avisos de contratação direta, editais de licitação e respectivos anexos, atas de registro de preços, contratos e termos aditivos e notas fiscais eletrônicas, quando for o caso.
2.1.4 Novos critérios de julgamento
A licitação é o processo por meio do qual a Administração Pública avalia e seleciona a proposta mais vantajosa para a celebração de contrato administrativo, utilizando-se para isso de determinados critérios de julgamento. Desse modo, a Lei nº 14.133/2021 estabeleceu em seu artigo 33 os critérios de julgamento das propostas, mantendo os já existentes e acrescentando os critérios de maior desconto, melhor técnica ou conteúdo artístico e o de maior retorno econômico.
O critério de maior desconto é utilizado tendo como referência o preço global fixado no edital, de modo que o licitante vencedor será o que apresentar o maior desconto a ser aplicado linearmente sobre o preço estimado, com o objetivo de estimular a competição e a busca por eficiência na prestação dos serviços e na aquisição de produtos.
No que concerne ao critério de melhor técnica ou conteúdo artístico, o artigo 35 da mesma lei prescreve que “o julgamento por melhor técnica ou conteúdo artístico considerará exclusivamente as propostas técnicas ou artísticas apresentadas pelos licitantes, e o edital deverá definir o prêmio ou a remuneração que será atribuída aos vencedores”, ou seja, é voltado tão somente para a técnica ou conteúdo artístico, sendo o preço um fator secundário.
Quanto ao critério de maior retorno econômico, a nova Lei de Licitações preceitua em seu artigo 39 que o referido critério deve ser utilizado exclusivamente para a celebração de contrato de eficiência, o qual irá considerar a maior economia para a Administração, bem como que a remuneração deverá ser fixada em percentual que irá incidir proporcionalmente à economia efetivamente obtida na execução do contrato.
2.1.5 Fomento ao uso do seguro-garantia
A Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos estabelece ainda que nas contratações de obras e serviços de engenharia o edital poderá exigir a prestação da garantia na modalidade seguro garantia, além de permitir a previsão da obrigação de a seguradora assumir a execução e a conclusão do objeto do contrato em caso de inadimplemento pelo contratado, reduzindo o desembolso de recursos públicos em obras e serviços.
Cabe ressaltar que essas são apenas algumas das principais mudanças trazidas pela Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, cuja implementação busca tornar o processo licitatório mais transparente, ágil, eficiente e alinhado aos princípios da Administração Pública, prezando pela economicidade, competitividade e pelo atendimento ao interesse público.
Além disso, a efetivação das referidas mudanças dependerá diretamente da correta aplicação e fiscalização dos dispositivos legais, bem como da capacitação dos profissionais envolvidos na gestão dos processos licitatórios.
2.2 VIGÊNCIA DA LEI Nº 14.133/2021 E REGIME DE TRANSIÇÃO
2.2.1 Vigência
Como regra geral, o artigo 1º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro prescreve que a lei começa a vigorar em todo o país quarenta e cinco dias após sua publicação, a chamada vacatio legis (vacância da lei), que se refere ao prazo que comumente é dado para que as pessoas possam conhecer a nova legislação e se adequarem a ela.
Contudo, o referido prazo não foi previsto para a Lei nº 14.133/2021, uma vez que o art. 194 dispõe que sua vigência é imediata, ou seja, desde a publicação em 01/04/2021 está apta a produzir todos os seus efeitos e pode ser utilizada pela Administração Pública incontinenti.
2.2.2 Regime de transição
O artigo 191 da Lei nº 14.133/2021 estabelece o período de convivência entre a Nova Lei e o regime antigo, in verbis:
Art. 191. Até o decurso do prazo de que trata o inciso II do caput do art. 193, a Administração poderá optar por licitar ou contratar diretamente de acordo com esta Lei ou de acordo com as leis citadas no referido inciso, desde que:
I – a publicação do edital ou do ato autorizativo da contratação direta ocorra até 29 de dezembro de 2023; e
II -a opção escolhida seja expressamente indicada no edital ou no ato autorizativo da contratação direta.
§ 1º Na hipótese do caput, se a Administração optar por licitar de acordo com as leis citadas no inciso II do caput do art. 193, o respectivo contrato será regido pelas regras nelas previstas durante toda a sua vigência.
§ 2º É vedada a aplicação combinada desta Lei com as citadas no inciso II do caput do art. 193. (Brasil, 2021)
Assim, da leitura do dispositivo depreende-se que a Lei nº 14.133/2021 conviverá com a antiga Lei nº 8.666/1993, a Lei nº 10.520/2002 (Lei do Pregão) e com os dispositivos da Lei nº 12.462/2011 que versam sobre o Regime Diferenciado de Contratações Públicas até 30 de dezembro de 2023. Em outras palavras, durante o decurso do período estabelecido a Administração poderá aplicar tanto o regime antigo quanto o novo, conforme preferir, desde que haja a indicação expressa da escolha no edital ou no ato normativo autorizativo da contratação direta.
Nesse contexto, é importante destacar que o período de convivência da Lei nº 14.133/2021 com as leis que compõem o regime antigo foi inicialmente estabelecido pelo prazo de dois anos a contar da data de publicação da Nova Lei, ocorrida em 01/04/2021. Contudo, foi editada a medida provisória nº 1.167/2023 que prorrogou o prazo de validade da Lei nº 8.666/1993, Lei nº 12.462/2011 e Lei nº 10.520/2022.
A referida prorrogação foi um pleito dos prefeitos que estiveram reunidos na 24ª Marcha a Brasília em Defesa dos Municípios, realizada em março de 2023, sob a justificativa de que grande parte dos municípios não conseguiria se adequar à nova legislação dentro do prazo em razão da necessidade de mudanças nas rotinas administrativas e de capacitação dos profissionais envolvidos no processo licitatório.
No que concerne à vedação a aplicação combinada dos regimes, Joel de Menezes Niebuhr esclarece:
A ressalva final do caput do artigo 191 da Lei n. 14.133/2021 é necessária, porque a combinação dos regimes seria algo inviável, sem parâmetro objetivo algum para escolher o que se aplicar de uma lei e de outra. A escolha do que seria aproveitado de cada lei seria totalmente subjetiva, ao sabor dos agentes administrativos, sem que, desse modo, se garantisse qualquer coerência. A combinação importaria num novo regime diferente dos demais, híbrido, à escolha da Administração. (Niebuhr, 2022, p. 57)
Desse modo, a possibilidade de utilização do antigo e do novo regime de forma concomitante não garante ao agente público a aplicação conveniente de dispositivos legais isolados de cada uma das leis, as quais devem ser interpretadas e aplicadas em seu todo.
3 O CONTROLE PRÉVIO DE LEGALIDADE DOS PROCESSOS LICITATÓRIOS PELA NOVA LEI DE LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
3.1 CONCEITO E IMPORTÂNCIA DO CONTROLE PRÉVIO DE LEGALIDADE NO PROCESSO LICITATÓRIO
O controle prévio de legalidade consiste na análise prévia, realizada pela assessoria jurídica do órgão, dos atos administrativos relativos aos processos licitatórios, que envolvem a fase de planejamento da licitação, minutas de editais e contratos e todos os documentos essenciais à efetivação das compras públicas, visando atender aos princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade e economicidade.
Desse modo, o advogado parecerista possui papel crucial na garantia da legitimidade e transparência dos atos administrativos, identificando e prevenindo possíveis irregularidades e atos lesivos ao patrimônio público, bem como assegurando que as ações da Administração Pública estejam em conformidade com a legislação vigente.
Logo, um dos principais norteadores das ações de governo dos Gestores Públicos no campo das contratações públicas é o parecer jurídico, uma vez que a realização da análise prévia de legalidade com a aprovação do órgão de consultoria jurídica é imposta como condição de eficácia dos processos licitatórios.
3.2 O PAPEL DA ASSESSORIA JURÍDICA NA LEI Nº 8.666/1993
O artigo 38, inciso VI e parágrafo único da Lei nº 8.666/1993 assim dispõe:
Art. 38. O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa, e ao qual serão juntados oportunamente:
[…]
VI – pareceres técnicos ou jurídicos emitidos sobre a licitação, dispensa ou inexigibilidade;
[…]
Parágrafo único. As minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração. (Brasil, 1993)
Da leitura do dispositivo depreende-se que o parecer jurídico previsto no supracitado artigo é de caráter obrigatório quanto à análise das minutas de editais, contratos, acordos, convênios ou ajustes e nos casos de contratação direta, uma vez que a ausência do controle preventivo configura irregularidade administrativa e pode ensejar responsabilização dos agentes envolvidos no processo.
Cumpre destacar que a análise prévia a ser realizada pela assessoria jurídica do órgão prevista na Lei nº 8666/1993 se limita à apreciação das minutas dos instrumentos convocatórios e dos ajustes celebrados pela Administração Pública, não incluindo os demais documentos constantes dos processos de licitação.
Desse modo, o parecer jurídico é elemento indispensável ao controle prévio de legalidade do processo licitatório e sua ausência importa na responsabilização da autoridade competente que não o solicitou dentro do prazo, uma vez que o TCU no Acórdão 7857/2012 já se posicionou no sentido de que o fato de haver parecer jurídico ratificando todo o processo licitatório não supre a falha quanto à ausência de parecer acerca das minutas dos editais.
3.3 O PAPEL DA ASSESSORIA JURÍDICA NA LEI Nº 14.133/2021
A Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, Lei nº 14.133/2021, trata, centralmente, sobre as atribuições da assessoria jurídica e sobre o conteúdo do parecer jurídico em seu artigo 53, que assim dispõe:
Art. 53. Ao final da fase preparatória, o processo licitatório seguirá para o órgão de assessoramento jurídico da Administração, que realizará controle prévio de legalidade mediante análise jurídica da contratação. (Grifo Nosso).
§ 1º Na elaboração do parecer jurídico, o órgão de assessoramento jurídico da Administração deverá:
I – apreciar o processo licitatório conforme critérios objetivos prévios de atribuição de prioridade;
II – redigir sua manifestação em linguagem simples e compreensível e de forma clara e objetiva, com apreciação de todos os elementos indispensáveis à contratação e com exposição dos pressupostos de fato e de direito levados em consideração na análise jurídica;
III – (VETADO).
§ 2º (VETADO).
§ 3º Encerrada a instrução do processo sob os aspectos técnico e jurídico, a autoridade determinará a divulgação do edital de licitação conforme disposto no art. 54.
§ 4º Na forma deste artigo, o órgão de assessoramento jurídico da Administração também realizará controle prévio de legalidade de contratações diretas, acordos, termos de cooperação, convênios, ajustes, adesões a atas de registro de preços, outros instrumentos congêneres e de seus termos aditivos. (Grifo Nosso).
§ 5º É dispensável a análise jurídica nas hipóteses previamente definidas em ato da autoridade jurídica máxima competente, que deverá considerar o baixo valor, a baixa complexidade da contratação, a entrega imediata do bem ou a utilização de minutas de editais e instrumentos de contrato, convênio ou outros ajustes previamente padronizados pelo órgão de assessoramento jurídico.
§ 6º (VETADO). (Brasil, 2021)
Assim, resta demonstrado que compete à assessoria jurídica do órgão realizar a análise jurídica prévia de todos os documentos constantes do processo licitatório, e não apenas das minutas de editais e seus anexos, diferentemente do que preconiza a Lei nº 8.666/1993. Ou seja, ela deve analisar o processo por inteiro, com todos os atos produzidos pela Administração de modo a avaliar e garantir o cumprimento dos procedimentos atinentes à fase preparatória do certame.
Além disso, consoante disposição do §3º do referido artigo, todo o processo administrativo referente à contratação pretendida deve ser encaminhado para a avaliação da assessoria jurídica ao final da fase preparatória e, somente após nova análise do órgão, o processo segue para a autoridade competente, que dará a decisão final acerca do edital e seus anexos.
No tocante a esse ponto, Joel de Menezes Niebuhr esclarece:
Na prática, essa nova percepção aproxima a assessoria jurídica de um órgão de controle interno ou de auditoria, porque os advogados terão de analisar a correção dos procedimentos dos agentes administrativos que atuaram no curso de todo o processo.
Por exemplo, terão de analisar se os documentos como estudo técnico preliminar e termo de referência contêm as informações exigidas pela lei, se o orçamento foi elaborado em acordo com os critérios estabelecidos, se o objeto da licitação não se qualifica como artigo de luxo, etc. (Niebuhr, 2022, p. 571)
Nesse passo, não há que se discutir que uma das funções precípuas do parecer jurídico é a de fiscalização, na medida em que as assessorias jurídicas atuam como segunda linha de defesa ao lado do controle interno, consoante disposição do artigo 169, inciso II da Lei nº 14.133/2021, no capítulo referente ao controle das contratações públicas. Além disso, o parecer jurídico também exerce a função de orientar os agentes públicos na escolha das soluções mais adequadas a serem adotadas na hipótese de haver falhas nos processos licitatórios.
Ainda nesse sentido, cumpre destacar que o legislador não estabeleceu de forma clara os limites para o conteúdo do parecer jurídico. Desse modo, conquanto a redação do caput do artigo 53 da Lei nº 14.133/2021 atribua aos advogados pareceristas o dever de realizar a análise prévia do processo de licitação sob os aspectos jurídicos, sem adentrar em questões de ordem técnica, permanece o questionamento acerca da possibilidade de se realizar interpretação com base em aspectos principiológicos, como a economicidade, eficiência e viabilidade da contratação, por exemplo.
Além disso, o §4º do artigo 53 da Lei nº 14.133/2021 estabelece que a assessoria jurídica também deve realizar o “controle prévio de legalidade de contratações diretas, acordos, termos de cooperação, convênios, ajustes, adesões a atas de registro de preços, outros instrumentos congêneres e de seus termos aditivos”.
Já quanto às rescisões contratuais e aplicação de sanções administrativas, Joel de Menezes Niebuhr (2022) entende que, embora não estejam presentes no supracitado §4º do artigo 53, a avaliação de legalidade desses instrumentos pela assessoria jurídica pode ser exigida, haja vista que é seu dever prestar as orientações jurídicas sempre que requisitado pelos agentes públicos, de acordo com a conveniência de cada órgão ou entidade.
3.4 PROCEDIMENTOS E REQUISITOS PARA A REALIZAÇÃO DO CONTROLE PRÉVIO DE LEGALIDADE NA NOVA LEI DE LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Diferentemente do que prevê a Lei nº 8.666/1993, a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos traz um conteúdo substancial que deve estar presente no parecer jurídico emitido pelas assessorias jurídicas, bem como a forma que ele deve ser redigido.
Assim, o artigo 53, §1º, incisos I e II da Lei nº 14.133/2021 estabelece diretrizes a serem seguidas na elaboração do parecer jurídico, devendo a assessoria jurídica da Administração “apreciar o processo licitatório conforme critérios objetivos prévios de atribuição de prioridade” (inciso I) e “redigir sua manifestação em linguagem simples e compreensível e de forma clara e objetiva, com apreciação de todos os elementos indispensáveis à contratação e com exposição dos pressupostos de fato e de direito levados em consideração na análise jurídica” (inciso II).
No que se refere ao inciso I, o legislador não foi suficientemente claro quanto à redação do dispositivo, podendo levar ao entendimento de que os critérios correspondem aos aspectos dos processos licitatórios que merecem ser expressamente priorizados quando da elaboração do parecer jurídico, bem como de que tais critérios estão relacionados à ordem de prioridade para a análise da assessoria jurídica de um processo em relação a outros. Contudo, quanto ao segundo entendimento, é importante ressaltar que não cabe ao órgão de assessoramento jurídico objetivar a ordem de prioridade.
Já no tocante ao inciso II, a Lei nº 14.133/2021 prescreve que o parecer jurídico deve ser elaborado em linguagem simples e de fácil compreensão, bem como apresentar todos os elementos indispensáveis à contatação. Nesse caso, não obstante o legislador não tenha especificado de forma direta quais seriam esses elementos, é importante observar que, diferentemente da Lei nº 8.666/1993, a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos exige a análise do processo licitatório como um todo, e não apenas das minutas dos editais e seus anexos.
Desse modo, cabe ao advogado parecerista realizar a análise dos atos praticados durante todo o processo relativo à pretensa contratação, de forma a identificar os aspectos mais relevantes e indispensáveis ao sucesso da licitação.
Além disso, a redação do inciso supracitado ainda estabelece que os pareceres jurídicos nos processos licitatórios devem conter a “exposição dos pressupostos de fato e de direito levados em consideração na análise jurídica”, ou seja, não basta apenas apresentar os fatos e o direito, sendo necessário também indicar a correlação entre eles.
Ainda nesse sentido, para Pires e Parziale o órgão de assessoria jurídica deve elaborar o parecer atendendo ao princípio da motivação, vejamos:
Em última análise, o parecer jurídico deve cumprir a sua finalidade, no sentido de expressar o entendimento do órgão jurídico sobre a validade, ou não, do edital apresentado. Ainda que a linguagem deva ser simples, isso não desautoriza o profissional de utilizar termos técnicos, que venham a melhor expressar dada situação. Demais disso, exige-se a correta fundamentação, com a exposição dos condicionantes fáticos e de direito, atendendo, assim, ao princípio da motivação. (Pires e Parziale, 2022, p. 298)
Nesse diapasão, a jurisprudência do Tribunal de Contas da União, em acórdãos fundamentados na Lei nº 8.666/1993, tem entendido que a adoção de pareceres pró-forma, que são aqueles sintéticos e de conteúdo genérico, constituem irregularidade passível de causar prejuízos no processo licitatório, conforme demonstrado no Acórdão nº 1.944/2014.
3.5 CASOS DE DISPENSA DA ANÁLISE JURÍDICA
O §5º do artigo 53 da Lei nº 14.133/2021 considera como dispensável a análise jurídica
[…] nas hipóteses previamente definidas em ato da autoridade jurídica máxima competente, que deverá considerar o baixo valor, a baixa complexidade da contratação, a entrega imediata do bem ou a utilização de minutas de editais e instrumentos de contrato, convênio ou outros ajustes previamente padronizados pelo órgão de assessoramento jurídico. (Brasil, 2021)
Na primeira hipótese, pode ser dispensada a análise jurídica nas contratações de baixo valor, baixa complexidade e nos casos de entrega imediata do bem. Nessas contratações, em razão de suas características e por apresentarem baixo risco, não se faz razoável a mobilização do órgão de assessoramento jurídico para analisá-los, podendo os processos seguirem com a dispensa do parecer jurídico.
Já a outra hipótese diz respeito à utilização de minutas de editais e instrumentos de contrato, convênio ou outros ajustes previamente padronizados pela assessoria jurídica. Destaca-se, nessas situações, que as minutas são padronizadas pelo órgão de assessoramento jurídico, sendo assim, os documentos recebem análise jurídica, uma vez que foram produzidos pelo próprio órgão.
Ademais, a utilização de pareceres jurídicos padronizados ou referenciais é uma prática que é emprega pela Administração Pública há bastante tempo diante da Lei nº 8.666/1993, tendo a Advocacia-Geral da União editado a Orientação Normativa nº 55/2014, in verbis:
I – Os processos que sejam objeto de manifestação jurídica referencial, isto é, aquela que analisa todas as questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes, estão dispensados de análise individualizada pelos órgãos consultivos, desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da citada manifestação.
II – Para a elaboração de manifestação jurídica referencial devem ser observados os seguintes requisitos: a) o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e b) a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.(BRASIL, AGU, 2014)
Cumpre registrar ainda que a Advocacia-Geral da União editou, sob a égide da Lei nº 14.133/2021, a Orientação Normativa nº 69/2021, com o seguinte teor:
NÃO É OBRIGATÓRIA MANIFESTAÇÃO JURÍDICA NAS CONTRATAÇÕES DIRETAS DE PEQUENO VALOR COM FUNDAMENTO NO ART. 75, I OU II, E
§ 3º DA LEI Nº 14.133, DE 1º DE ABRIL DE 2021, SALVO SE HOUVER CELEBRAÇÃO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO E ESTE NÃO FOR PADRONIZADO PELO ÓRGÃO DE ASSESSORAMENTO JURÍDICO, OU NAS HIPÓTESES EM QUE O ADMINISTRADOR TENHA SUSCITADO DÚVIDA A RESPEITO DA LEGALIDADE DA DISPENSA DE LICITAÇÃO. APLICA-SE O MESMO ENTENDIMENTO ÀS CONTRATAÇÕES DIRETAS FUNDADAS NO
ART. 74, DA LEI Nº 14.133, DE 2021, DESDE QUE SEUS VALORES NÃO ULTRAPASSEM OS LIMITES PREVISTOS NOS INCISOS I E II DO ART. 75, DA LEI Nº 14.133, DE 2021. (AGU, 2021)
Diante disso, nota-se que a padronização dos pareceres tem como objetivo otimizar as atividades administrativas e dar celeridade aos processos. Desse modo, a utilização de pareceres padronizados ou referenciais é admitida desde que envolvam matéria comprovadamente idêntica e que apresentem todos os elementos necessários, bem como não necessitem de apontamentos específicos.
Não se pode considerar a dispensa da análise jurídica como regra absoluta, uma vez que, mesmo nas situações do §5º do artigo 53, podem haver casos que necessitem de pareceres jurídicos específicos, sendo, nesse caso, dever da autoridade jurídica máxima do órgão de assessoria jurídica identificar os casos em que se pode utilizar os pareceres padronizados ou referenciais e os que, em razão de suas particularidades, demandam análise jurídica mais detalhada.
3.6 NATUREZA JURÍDICA DO PARECER JURÍDICO
No que diz respeito à natureza jurídica do parecer jurídico, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, adotando a doutrina de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, classifica o parecer em facultativo, obrigatório e vinculante, sendo definidos da seguinte forma:
O parecer é facultativo quando fica a critério da Administração solicitá-lo ou não, além de não ser vinculante para quem o solicitou. Se foi indicado como fundamento da decisão, passará a integrá-la, por corresponder a própria motivação do ato.
O parecer é obrigatório quando a lei o exige como pressuposto para a prática do ato final. A obrigatoriedade diz respeito à solicitação do parecer (o que não lhe imprime caráter vinculante). […]
O parecer é vinculante quando a Administração é obrigada a solicitá-lo e a acatar a sua conclusão. […] (Di Pietro, 2023, p. 263)
No caso do parágrafo único do artigo 38 da Lei nº 8.666/1993, compete a assessoria jurídica a análise e aprovação das minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios e ajustes, não sendo, portanto, uma mera função de consultoria, uma vez que a aprovação das minutas integra o procedimento, sinalizando, nessa situação, hipótese de parecer obrigatório e vinculante.
A vinculação ou não do parecer jurídico sempre foi uma questão bastante polêmica, refletindo diretamente na responsabilização dos advogados pareceristas. Em razão disso, o §2º do projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional, que originou a Lei nº 14.133/2021, confirmava o caráter não vinculante do parecer jurídico ao permitir, nos casos em que fosse contrário à continuidade da contratação, que poderia “ser motivadamente rejeitado pela autoridade máxima do órgão ou entidade, hipótese em que esta passará a responder pessoal e exclusivamente pelas irregularidades que, em razão desse fato, lhe forem eventualmente imputadas”.
Ocorre que o referido dispositivo foi vetado pelo presidente da República sob o argumento de que o advogado parecerista poderia ser responsabilizado de maneira indevida, o que traria uma insegurança na atividade da assessoria jurídica. Além disso, argumentou-se também a respeito do receio de que o dispositivo pudesse desestimular os gestores a adotarem medidas que não foram aprovadas pelo órgão de assessoramento jurídico, mesmo que convictos de que a adoção de tais medidas seriam a escolha mais acertada.
À vista disso, o veto fez com que a questão da vinculação ou não do parecer jurídico continuasse sem uma resposta definitiva. Contudo, não obstante o veto presidencial, o artigo 53 da Lei nº 14.133/2021 exige apenas a análise jurídica da contratação por meio do parecer jurídico, sem estabelecer que tal análise vincula a assessoria jurídica.
Nesse sentido, se faz imperioso tecer alguns esclarecimentos:
Faz-se um breve reparo: não é o mais correto afirmar que o parecer tem caráter opinativo. A opinião dá a ideia de algo descompromissado. Mais que uma opinião, o parecer é o ato administrativo por meio do qual se externa uma orientação. O parecer jurídico é o ato que externa orientação jurídica, normalmente endereçado para autoridade que não tem formação jurídica. Nada obstante isso, por gênese, trata-se de algo que “parece ser”. O parecer jurídico, em sua essência, não determina, não aprova nem rejeita, ele orienta dada decisão. Se vincula, na sua essência, deixa de ser parecer. (Niebuhr, 2022, p. 577)
Assim, pode-se interpretar que o parecer jurídico produzido nos processos licitatórios não tem natureza vinculante, uma vez que se trata de uma opinião jurídica com o objetivo de orientar o gestor público na tomada de decisão.
Nesse ponto, não obstante o parecer jurídico não seja vinculante, isso não impede que o advogado público seja civil e regressivamente responsabilizado quando agir com dolo ou fraude na elaboração do parecer jurídico dos processos licitatórios.
4 A RESPONSABILIDADE DO ADVOGADO PARECERISTA NO CONTROLE PRÉVIO DE LEGALIDADE
4.1 RESPONSABILIDADE CIVIL, ÉTICA E DISCIPLINAR DO ADVOGADO PARECERISTA
O artigo 133 da Constituição Federal prescreve que “o advogado é indispensável à administração da justiça, sendo inviolável por seus atos e manifestações no exercício da profissão, nos limites da lei”. A garantia de inviolabilidade reconhecida pelo texto constitucional não deve ser interpretada de forma absoluta, uma vez que os advogados, sejam eles públicos ou privados, podem ser responsabilizados por prejuízos causados ao interesse público ou a terceiros em razão do exercício de suas atividades.
Nessa toada, tal garantia se justifica por ser o Direito uma ciência social nem sempre exata, demandando um processo de interpretação dos dispositivos legais frente a cada caso concreto, processo esse dotado de entendimentos repletos de subjetividade. No âmbito da atividade consultiva dos advogados públicos envolvidos nos processos licitatórios e nos contratos administrativos não é diferente, uma vez que em muitos casos pode-se admitir mais de um entendimento sobre um mesmo assunto.
Desse modo, não seria razoável que os advogados públicos envolvidos nos processos licitatórios fossem responsabilizados pela interpretação autêntica que realizam sobre as questões que lhe são apresentadas, uma vez que essa atividade constitui a essência da profissão. Assim, a inviolabilidade prevista no texto constitucional tem por objetivo proteger e garantir o livre exercício da advocacia.
Sob essas premissas, o artigo 184 do Código de Processo Civil prevê que “o membro da Advocacia Pública será civil e regressivamente responsável quando agir com dolo ou fraude no exercício de suas funções”. Nesse mesmo sentindo, o artigo 38 da Lei nº 13.327/2016 dispõe que os ocupantes das carreiras jurídicas no âmbito federal só poderão ser responsabilizados em caso de dolo ou fraude.
Assim, para que haja a responsabilização desses agentes públicos é necessário que reste configurado o dolo ou a fraude, sendo que ambos pressupõem a intenção do agente em cometer determinada conduta ilícita. No tocante ao artigo 184 do Código de Processo Civil, é importante esclarecer que não está restrito à atuação dos advogados públicos na esfera judicial, mas também quando atuam na função consultiva.
Quanto a essa questão, Joel de Menezes Niebhur esclarece:
De mais a mais, em reforço, não haveria plausibilidade em distinguir a responsabilidade de advogado público em razão de atuação judicial ou consultiva, uma vez que ambas partem do mesmo processo cognitivo de interpretação de enunciados legais diante de fatos que lhe são apresentados, sendo irrelevante, para fins de responsabilidade, se a interpretação alcançada pelo advogado público se exterioriza numa petição levada à apreciação do Poder Judiciário ou num parecer jurídico levado à apreciação de autoridade administrativa. (Niebuhr, 2022, p. 582)
Ainda no que diz respeito às hipóteses de responsabilização dos advogados públicos, não se pode esquecer da disposição do artigo 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, que preconiza que a responsabilização dos agentes públicos por suas decisões e opiniões técnicas, nesse último caso alcançando os advogados pareceristas, está condicionada aos casos de dolo ou erro grosseiro.
Nesse ponto, se faz imperioso tecer algumas considerações.
Primeiramente, o Decreto nº 9.830/2019, que regulamenta os artigos 20 a 30 da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (LINDB), dispõe em seu art. 12, §1º, que o erro grosseiro é “aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave”. No entanto, como já mencionado pelo artigo 184 do Código de Processo Civil, considerando que a responsabilidade dos advogados públicos estaria condicionada à configuração do dolo ou fraude, não se poderia responsabilizá-los quando agisse com culpa, mesmo que grave.
Desse modo, pode se entender que a responsabilidade dos advogados públicos não se enquadra na regra contida no artigo 28 da LIND, visto que o erro grosseiro é caracterizado pela culpa grave e não é de forma intencional, diferente do dolo e fraude que necessariamente pressupõem a intenção do agente. Destaca-se ainda que o §6º do projeto que deu origem à Lei nº 14.133/2021, aprovado pelo Congresso Nacional, também estabelecia que a responsabilidade do membro da advocacia pública estaria configurada quando agisse com dolo ou fraude na elaboração do parecer jurídico. Contudo, tal dispositivo foi vetado, sendo uma das razões o fato de que o advogado, público ou privado, já possui outras disposições que tratam sobre o tema da responsabilização, a exemplo da Lei nº 8.906/1994, do art. 184 do CPC e da Lei nº 13.327/2016, para os profissionais do âmbito federal.
Em que pese o veto ter sido motivado pelo entendimento de que o dispositivo seria redundante, a informação contida, ainda que repetitiva, é necessária, uma vez que a jurisprudência é incisiva em responsabilizar os advogados públicos nas hipóteses de erro grosseiro.
O Superior Tribunal Federal (MS 35.196/DF) decidiu no sentido de que não cabe a responsabilização do advogado público pelo conteúdo de parecer que seja de natureza meramente opinativa, salvo nos casos de culpa ou erro grosseiro. No mesmo sentido, o Tribunal de Contas da União, no Acórdão nº 13.375/2020, entendeu que a hipótese de erro grosseiro estaria configurada nos casos de
parecer jurídico que não esteja fundamentado em razoável interpretação da lei, contenha grave ofensa à ordem pública, ou, deixe de considerar jurisprudência pacificada pode, em tese, ensejar a responsabilização de seu autor se o ato concorrer para eventual irregularidade praticada pelo gestor que nele se embasou. (Brasil, TCU, 2020)
Nessa toada, quanto à utilização de jurisprudência pacificada do TCU, em decisão monocrática do Ministro Joaquim Barbosa, o Supremo Tribunal Federal fez críticas ao posicionamento do órgão de controle que condenou um advogado público por não utilizar em seu parecer entendimento dominante da Corte de Contas:
De fato, os pareceres devem ser devidamente fundamentados e sustentar teses razoáveis. Porém, essa fundamentação não precisa necessariamente estar baseada em doutrina ou jurisprudência, pois os jurisdicionados têm ampla liberdade para questionar pelos meios legais previstos a opinião dominante tanto no meio acadêmico como nos Tribunais. Por outro lado, o simples dissenso entre o que entende o órgão de controle e o controlado é insuficiente para caracterizar tese contrária à lei e ao direito. Ademais, o devido processo legal constitucional admite que o jurisdicionado busque a reversão de entendimento consolidado, com o uso dos instrumentos jurídicos disponíveis, pela introdução de elementos até então desconhecidos ou pela proposta de releitura do quadro, à luz de abordagem em tese capaz de alterar as conclusões sufragadas. Em síntese, o órgão de controle deve ser parcimonioso de modo a não elevar sua interpretação sobre as questões de fundo ao status de verdade por si evidente e definitiva. O que não se admite é a opinião frívola, descompromissada, falsa ou ilógica. (Brasil, STF, 2012)
À vista disso, seja qual for o entendimento adotado pelos órgãos de controle para a responsabilização dos advogados públicos, especialmente aqueles envolvidos com os processos licitatórios, é de suma importância se atentar aos limites dessa responsabilização, de modo a não criar um engessamento na atuação dos advogados públicos, os quais se veriam mais limitados a inovar nas teses apresentadas, tornando a atividade da Administração Pública mais burocrática.
4.2 A RESPONSABILIDADE DO GESTOR PÚBLICO DIANTE DAS ORIENTAÇÕES DO ADVOGADO PARECERISTA
É certo que o parecer jurídico não tem poder de decisão, pelo contrário, ele fornece à autoridade administrativa a que se destina os fundamentos jurídicos necessários para a tomada de decisão. Assim, salvo disposição em contrário, o parecer jurídico não vincula a autoridade, a qual pode decidir de modo diverso.
Contudo, é importante destacar que tal prerrogativa não torna o parecer jurídico um mero ato de opinião, trata-se, na verdade, de um ato administrativo que traz orientação jurídica acerca das questões que são apresentadas ao advogado, bem como acerca da legalidade dos processos administrativos, apresentando uma possível solução jurídica ao agente público.
De tal modo, a responsabilidade do gestor público está diretamente relacionada à responsabilidade do advogado público, vez que aquele decide influenciado pelo conteúdo do parecer jurídico.
No tocante a esse tema, José de Menezes Niebuhr (2022) esclarece que os advogados públicos devem ser responsabilizados quando atuam com dolo ou fraude, conforme preceitua o artigo 184 do Código de Processo Civil, enquanto as autoridades administrativas devem ser responsabilizadas quando agem com dolo ou erro grosseiro/culpa grave, consoante o artigo 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro.
Em outras palavras, a responsabilização dos advogados públicos depende da intenção da prática ilícita, enquanto a responsabilidade da autoridade independe de tal intenção, bastando a falta de cuidado extremada para que se concretize o erro grosseiro/culpa grave. Desse modo, via de regra, a autoridade administrativa que decide de acordo com a solução proposta em parecer jurídico estaria atuando com cuidado, não caracterizando o erro grosseiro/culpa grave.
O Tribunal de Contas da União adota frequentemente o posicionamento de que as autoridades administrativas devem reavaliar os pareceres emitidos pelos advogados públicos e, se for o caso, discordar de entendimentos que verifiquem apresentar equívocos, como no Acórdão nº 7.181/2018:
29. Como já informado, o parecer técnico e o jurídico limitaram-se a fazer referência a planilhas anexas, sem trazer justificativas para fundamentar a necessidade de realinhamento, para o qual a lei exige comprovação de fatos imprevisíveis de consequências impeditivas da execução. 30. Não se trata, portanto, de exigir do secretário a análise de documentos e justificativas técnicas complexas, que, no caso, sequer foram apresentadas. Desse responsável era exigível ter detectado a falta de fundamento em tais pareceres, razão pela qual sua responsabilidade não pode ser afastada, devendo a deliberação ser mantida em seus exatos termos. (Brasil, TCU, 2018)
Assim, salvo se identificar elementos que impliquem em conduta diversa, bem como se apresentar motivação genérica e sucinta, entende-se que o gestor deve decidir amparado pelo parecer jurídico, situação em que se presume, de forma relativa, que estará agindo de boa-fé, não devendo ser responsabilizado.
4.3 DEVER DA ADVOCACIA PÚBLICA DE PROMOVER A DEFESA DE AGENTES PÚBLICOS QUE ATUARAM EM OBSERVÂNCIA AO PARECER JURÍDICO
A redação do artigo 10 da Lei nº 14.133/2021 dispõe que:
Art. 10. Se as autoridades competentes e os servidores públicos que tiverem participado dos procedimentos relacionados às licitações e aos contratos de que trata esta Lei precisarem defender-se nas esferas administrativa, controladora ou judicial em razão de ato praticado com estrita observância de orientação constante em parecer
§ 1º Não se aplica o disposto no caput deste artigo quando: jurídico elaborado na forma do § 1º do art. 53 desta Lei, a advocacia pública promoverá, a critério do agente público, sua representação judicial ou extrajudicial.
I – (VETADO);
II – provas da prática de atos ilícitos dolosos constarem nos autos do processo administrativo ou judicial.
§ 2º Aplica-se o disposto no caput deste artigo inclusive na hipótese de o agente público não mais ocupar o cargo, emprego ou função em que foi praticado o ato questionado. (Brasil, 2021)
Da leitura do dispositivo extrai-se que os servidores públicos que atuarem nos processos relacionados às licitações e contratos administrativos de que tratam a Lei, em estrita observância aos termos do parecer jurídico poderão ter a defesa realizada pela advocacia pública. Cumpre ressaltar que a referida defesa está limitada às esferas administrativa, controladora ou judicial, não abrangendo a defesa relacionada a questões de caráter individual, a exemplo dos pedidos de indenização por danos morais e materiais.
Além disso, é necessário que o agente público tenha atuado com “estrita observância de orientação constante em parecer jurídico” para que o dispositivo possa ser aplicado, bem como que deseje ser representado pela advocacia pública do órgão, não sendo esta uma obrigatoriedade. Nesse sentido, Matheus Carvalho esclarece:
É evidente que a advocacia pública só irá atuar em nome do servidor se este assim o desejar. É conhecido de todos que o advogado é pessoa da mais estrita confiança.
Dessa forma, não é razoável ou legal que o agente público seja obrigado a aceitar que a sua defesa seja realizada pela advocacia pública. O que o dispositivo determina é que a advocacia pública ofereça a defesa e o acompanhamento do agente público que esteja respondendo judicial, administrativa ou na esfera de controle por ter seguido estritamente orientação posta em parecer jurídico. (Carvalho, 2021, p .844)
O dispositivo estabelece também que a advocacia pública não poderá exercer a atribuição prevista quando houver provas nos autos do processo administrativo da prática de atos ilícitos dolosos, uma vez que atos ilegais e contrários ao interesse público não podem ser defendidos pela advocacia pública.
Nessa direção, no âmbito federal, o artigo 22 da Lei nº 9.028/1995 é mais amplo ao autorizar que os agentes administrativos sejam representados pela Advocacia-Geral da União e por seus órgãos vinculados, não estando limitado a situação em que atuem em observância a orientação constante em parecer jurídico.
Por fim, o dispositivo em comento ainda traz a hipótese de que o agente público que não mais ocupe o cargo, emprego ou função em que foi praticado o ato questionado possa ser também defendido pela advocacia pública, trazendo mais segurança jurídica, estabilidade e conforto para os agentes administrativos que atuam na área de licitação.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Nessa toada, sabe-se que a questão da responsabilidade da assessoria jurídica na elaboração dos pareceres jurídicos em processos administrativos relativos a licitações e contratos da Administração Pública irá bater às portas do judiciário e dos órgãos de controle todos os dias.
Desse modo, tem-se discutido acerca da extensão dessa responsabilidade frente às orientações jurídicas emanadas pelos advogados públicos, de forma a garantir a devida responsabilização desses agentes, quando necessário, sem, contudo, causar medo e entrave ao profissional na busca pelas melhores soluções.
Com isso, a responsabilização dos advogados pareceristas deve ser analisada caso a caso, buscando-se estabelecer um equilíbrio na análise dessa responsabilidade, de modo a não limitar demais a atividade intelectual dos profissionais, impedindo-os de proferir suas opiniões com liberdade e exercer a profissão com autonomia, bem como gerando medo de inovar nas soluções apresentadas, e também para que essa responsabilização não seja inexistente a ponto de favorecer praticas ilícitas que causem prejuízo ao erário e ao interesse público.
Ademais, salienta-se que o parecer jurídico é instrumento de controle de legalidade preventivo e de orientação das condutas internas da Administração Pública, guiando os gestores na escolha das melhores soluções, não constituindo, contudo, ato decisório. Desse modo, não se pode esperar que os advogados públicos, quando da emissão de pareceres jurídicos relativos aos processos administrativos de licitações e contratos, adentrem em aspectos de temas atinentes a áreas de conhecimento das quais não dominem, e nem devem tentar fazê-lo.
Assim, considerando que o papel do advogado parecerista é auxiliar os gestores públicos no controle interno de seus atos, ele não deve entrar no campo da conveniência e oportunidade no que se refere ao objeto da contratação e nem participar das tomadas de decisão, cabendo-lhe apenas orientar e recomendar os melhores caminhos para melhor solução.
REFERÊNCIAS
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1Advogada pós-graduada em Licitações e Contratos Administrativos pela Nova Lei de Licitações n 14.133/21. Pós-graduanda em Direito Público. Atualmente exerce o cargo de Assessora Jurídica na Procuradoria Geral do Município de Barreiras