LICENCIAMENTO AMBIENTAL E A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.8077419

Caroline da Silva Pinho¹
José Carlos Alves Roberto²
Sistina Pereira Souto³

RESUMO

O presente artigo visa analisar a responsabilidade do Estado decorrente da ausência de fiscalização dos empreendimentos após a expedição do licenciamento, bem como nos casos de licenciamento ambiental ilegal.

O licenciamento ambiental é um procedimento administrativo pelo qual o Estado avalia previamente e aprova a viabilidade ambiental de um empreendimento ou atividades que possam causar impactos significativos ao meio ambiente. É um instrumento que objetiva garantir o controle e a prevenção de danos ao ecossistema, bem como promover o desenvolvimento sustentável.

A responsabilidade civil do Estado se refere à obrigação de indenizar danos causados quando o licenciamento falha ou quando ocorrem danos decorrentes de atividades licenciadas. Se o Estado falhar na avaliação adequada dos impactos ambientais ou na fiscalização das atividades licenciadas, pode ser responsabilizado pelos danos causados solidariamente ou subsidiariamente, dependendo do caso e da legislação aplicável.

Palavras-chave: Licenciamento ambiental, responsabilidade civil do Estado, fiscalização, licenciamento ilegal.

1 INTRODUÇÃO

O Estado tem o dever de proteger, preservar e conservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações.

No Brasil, a responsabilidade civil do Estado no licenciamento ambiental está prevista na Constituição Federal de 1988, no Código Civil e na Lei de Política Nacional do Meio Ambiente. As leis infraconstitucionais de proteção ambiental definem os princípios e diretrizes para a conservação do meio ambiente, ainda, as resoluções do CONAMA que tratam do licenciamento ambiental e conceituação de impactos, danos e processo de licenciamento.

O Licenciamento ambiental é um processo que envolve a avaliação e a emissão de licenças para empreendimentos que possam causar impactos ambientais significativos, objetivando garantir que o empreendimento seja desenvolvido de forma sustentável, minimizando ou compensando os impactos ambientais negativos.

O licenciamento ambiental geralmente é exigido para atividades como construção de usinas hidrelétricas, estradas, mineração, exploração de petróleo e gás, entre outras. O processo de licenciamento é dividido em três fases: Licença Prévia (LP), Licença de Instalação (LI) e Licença de Operação (LO).

No que tange a responsabilidade do Estado no licenciamento ambiental, pode ocorrer quando verificados danos ambientais decorrentes de atividades licenciadas, na falha da avaliação adequada dos impactos ambientais ou na fiscalização das atividades licenciadas, podendo ser responsabilizado pelos danos causados solidariamente ou subsidiariamente.

É importante ressaltar que a responsabilidade civil do Estado não exclui a responsabilidade das empresas ou indivíduos que causaram os danos.

2 LICENCIAMENTO AMBIENTAL

2.1 Conceito de licenciamento ambiental

De acordo com a com o art. 1º, I da Resolução CONAMA 237/97, licenciamento ambiental é assim definido:

Art. 1º Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:

I – Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.

O Licenciamento ambiental é um processo que envolve a avaliação e a emissão de licenças para empreendimentos potencialmente poluidores, tendo como objetivo garantir que as atividades sejam desenvolvidas de forma sustentável, minimizando ou compensando os impactos ambientais negativos, o desenvolvimento econômico sustentável e a preservação do meio ambiente.

Desta feita, considerando que o licenciamento é exigido para atividades potencialmente poluidoras, faz-se mister esclarecer o que é poluição, portanto, conforme art. 3º da Lei 6.938/81:

Art 3º – Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: […]

III – poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:

a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;

b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;

c) afetem desfavoravelmente a biota;

d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;

e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos;

Ademais, em relação ao licenciamento ambiental, Talden Farias, doutrinador de Direito Ambiental, afirma:

“Trata-se de um mecanismo cuja função é enquadrar as atividades causadoras de impacto sobre o meio ambiente, o que pode ser feito por meio de adequação ou de correção de técnicas produtivas e do controle da matéria-prima e das substâncias utilizadas”.

Portanto, o licenciamento ambiental é uma ferramenta importante para garantir o desenvolvimento sustentável e a preservação do meio ambiente. Ao avaliar os impactos ambientais de um empreendimento e exigir a adoção de medidas mitigatórias e compensatórias, o licenciamento contribui para a redução dos impactos negativos e a promoção da conservação ambiental.

2.2 Como se dá o procedimento de licenciamento ambiental

O licenciamento ambiental advém do exercício do poder administrativo em ato vinculado, pois traz condicionantes estabelecidas em norma jurídica da qual quando cumprida obriga a Administração pública a expedir a licença.

O procedimento possui três etapas: a Licença Prévia (licença esta que não autoriza a instalação do empreendimento, mas sim dá parecer se o projeto é ambientalmente viável), a Licença de Instalação (que autoriza o início das obras de tal empreendimento) e a Licença de Operação (que autoriza ou não o início das atividades do empreendimento) para os casos de atividades ou empreendimentos que venham causar potencial degradação ambiental, entretanto, para as atividades ou empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental são estabelecidos procedimentos simplificados, conforme dispõe o artigo 12, § 1º da resolução nº237/90 do CONAMA, in verbis: “Poderão ser estabelecidos procedimentos simplificados para as atividades e empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental, que deverão ser aprovados pelos respectivos Conselhos de Meio Ambiente.”

No que tangue as três fases do licenciamento, O artigo 8º da Resolução nº237/97 do CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente) assim os discrimina:

Art. 8º – O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças:

I- Licença Prévia (LP) – concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;

II- Licença de Instalação (LI) – autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;

III- Licença de Operação (LO) – autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.

2.2.1 – Licença Prévia (LP) – (EIA E RIMA).

Na fase da Licença Prévia é feito o Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), aquele previsto na Constituição Federal no artigo nº225, IV, in verbis: “Exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade”.

A função do EIA é efetivar o princípio da prevenção, instrumento extremamente importante para o meio ambiente. É um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente e usado pela administração pública na atuação preventiva.

Além de estar em consonância com os princípios e objetivos da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, o estudo de impacto ambiental (EIA) deverá possuir como diretrizes gerais:

I – Contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização de projeto, confrontando-as com a hipótese de não execução do projeto;

II- Identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implantação e operação da atividade;

III – Definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza; IV – Considerar os planos e programas governamentais, propostos e em implantação na área de influência do projeto, e sua compatibilidade. (Resolução n.1/86, art. 5º).

É através do EIA que se avalia o risco, a proporção do dano, o grau de reversibilidade ou irreversibilidade do impacto. Após a conclusão, o próprio EIA indicará as medidas necessárias para evitar ou atenuar os impactos previstos, bem como a elaboração de programa de acompanhamento e monitoramento.

Quanto ao Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), este compõe do EIA, tratando-se de um resumo deste, elaborado com uma linguagem mais simples e objetiva, visando a compressão da população, pois quando solicitado, respeitado o sigilo industrial, o RIMA será acessível ao público, conforme art. 11 da Resolução CONAMA 001/86.

Ainda, sobre o referido RIMA, Antônio Inagê de Assis Oliveira adverte que, apesar de ser um relatório, não deve ser apresentado com esta forma, escrito em capítulos, itens e subitens, como um Relatório Técnico, pois não o é. Ele adverte que o RIMA deve ser simples, apenas um relato, redigido de forma simples à população em geral”.

Seus requisitos materiais encontram-se previstos no art 9º da Resolução CONAMA 1/86, in verbis:

Art. 9º O relatório de impacto ambiental – RIMA refletirá as conclusões do estudo de impacto ambiental e conterá, no mínimo:

I- Os objetivos e justificativas do projeto, sua relação e compatibilidade com as políticas setoriais, planos e programas governamentais;

II- A descrição do projeto e suas alternativas tecnológicas e locacionais, especificando para cada um deles, nas fases de construção e operação a área de influência, as matérias primas, e mão-de-obra, as fontes de energia, os processos e técnicas operacionais, os prováveis efluentes, emissões, resíduos e perdas de energia, os empregos diretos e indiretos a serem gerados;

III- A síntese dos resultados dos estudos de diagnósticos ambiental da área de influência do projeto;

IV- A descrição dos prováveis impactos ambientais da implantação e operação da atividade, considerando o projeto, suas alternativas, os horizontes de tempo de incidência dos impactos e indicando os métodos, técnicas e critérios adotados para sua identificação, quantificação e interpretação;

V- A caracterização da qualidade ambiental futura da área de influência, comparando as diferentes situações da adoção do projeto e suas alternativas, bem como com a hipótese de sua não realização;

– A descrição do efeito esperado das medidas mitigadoras previstas em relação aos impactos negativos, mencionando aqueles que não puderem ser evitados, e o grau de alteração esperado; VII – O programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos; VIII – Recomendação quanto à alternativa mais favorável (conclusões e comentários de ordem geral).

Parágrafo único. O RIMA deve ser apresentado de forma objetiva e adequada a sua compreensão. As informações devem ser traduzidas em linguagem acessível, ilustradas por mapas, cartas, quadros, gráficos e demais técnicas de comunicação visual, de modo que se possam entender as vantagens e desvantagens do projeto, bem como todas as consequências ambientais de sua implementação.

O RIMA é disposto à discussão pública em duas situações: na consulta pública e na audiência pública. A primeira ocorre quando o RIMA fica à disposição dos interessados em lugar de fácil acesso público, nas bibliotecas dos órgãos ambientais ou centros de documentação. Caso seguinte cabe a discussão em audiência pública, que será abordado adiante, por se tratar dos próximos passos após superado as fases de estudo e licença operacional.

Ressalta-se a importância do devido acompanhamento dos impactos gerados pelo empreendimento. Nesse sentido, Paulo Affonso Leme Machado aponta que, “caso os impactos constatados ultrapassem a fronteira de um Estado com outro, a este deverá ser participado o RIMA, para que ele possa manifestar-se na fase de comentários ou na audiência pública. Caso tais impactos ultrapassem as fronteiras do país, o autor entende que igualmente este deverá ser informado”.

Paulo Affonso Leme Machado sinaliza, ainda, que “não há obrigação de o órgão público fornecer cópias do RIMA de forma gratuita. Na fase de comentários, estes podem ser feitos por qualquer pessoa, de forma escrita, podendo tal fase ser reaberta, ainda que não prevista na legislação tal possibilidade”.

O período da fase de comentários não foi delimitado na legislação pátria. Para Paulo Affonso Leme Machado, tal fase poderá se dar em período menor do que trinta dias para “obras e atividades em regiões anteriormente bem estudadas e que não apresentem os projetos de maior complexidade”.

A realização desses estudos é custeada pelo interessado, conforme dispõe o artigo 8º da Resolução nº001/86 do CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente), in verbis:

Correrão por conta do proponente do projeto todas as despesas e custos referentes à realização do estudo de impacto ambiental tais como coleta e aquisições de dados e informações, trabalhos e inspeções de campo, análises de laboratório, estudos técnicos e científicos e acompanhamentos e monitoramento dos impactos, elaboração do RIMA e fornecimento de pelo menos 5 (cinco) cópias.

No artigo 18, I da Resolução nº237/97 do CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente) aduz o prazo da LP, in verbis:

Art. 18 – O órgão ambiental competente estabelecerá os prazos de validade de cada tipo de licença, especificando-os no respectivo documento, levando em consideração os seguintes aspectos:

I- O prazo de validade da Licença Prévia (LP) deverá ser, no mínimo, o estabelecido pelo cronograma de elaboração dos planos, programas e projetos relativos ao empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 5 (cinco) anos.

2.2.2 – Licença de Instalação

A Licença de Instalação autoriza o início da construção do empreendimento ou atividade, de acordo com as especificações do projeto inicial e as devidas medidas de proteção ambiental e demais condicionantes. Essa licença ainda não permite o funcionamento das atividades ou empreendimentos.

No que tangue ao prazo encontra-se no art. 18, II da Resolução nº237/97 do CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente):

(…)

II- O prazo de validade da Licença de Instalação (LI) deverá ser, no mínimo, o estabelecido pelo cronograma de instalação do empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 6 (seis) anos. (…)

2.2.3 Licença de Operação.

A LO deve ser requerida após o término da construção e verificada a eficiência das medidas mitigatórias. Ela autoriza o funcionamento da atividade e é expedida com base na aprovação do projeto, no resultado da vistoria, no teste de pré-operação ou qualquer outro meio técnico de verificação da dimensão e eficiência do sistema de controle ambiental e nas medidas de monitoramento implantadas, além do cumprimento das condicionantes determinadas para a operação expressas na concessão da LP e LI.

Há possibilidade de concessão da LO a título precatório, com prazo de 180 dias, para os casos em que não seja possível a avaliação da adequação do controle sem o devido funcionamento do empreendimento. Nesses casos dá-se sequência às atividades, contudo, somente após confirmação de eficiência do controle, constatado através de nova avaliação é que será expedida a LO.

Seu prazo é de no mínimo 4 e no máximo 10 anos, conforme art. 18, III da Resolução nº237/97 do CONAMA:

(…)

III- O prazo de validade da Licença de Operação (LO) deverá considerar os planos de controle ambiental e será de, no mínimo, 4 (quatro) anos e, no máximo, 10 (dez) anos.

Ressalta-se que o artigo 18, § 4º da resolução nº237/97 do CONAMA, permite “a renovação da Licença de Operação (LO) de uma atividade ou empreendimento que deverá ser requerida com antecedência mínima de 120 (cento e vinte) dias da expiração de seu prazo de validade, fixado na respectiva licença, ficando este automaticamente prorrogado até a manifestação definitiva do órgão ambiental competente”.

A partir dessa designa o licenciamento ambiental ganha fundamentação, e, sobretudo, suporte do âmbito das ações inerentes à Gestão Ambiental, entendida aqui como o principal instrumento para o desenvolvimento industrial sustentável, atrelado ainda às empresas ao utilizarem as normatizações oriundas dos setores públicos e privados que tratam do meio ambiente.

2.2.4 Licença simplificada

As licenças simplificadas são direcionadas a empreendimentos dos quais não necessitam de licenciamento, mas devido à sua localização, a existência de outros empreendimentos ou quando estão localizados em área especial dentro do plano diretor do Município ou outro plano governamental, passa a necessitar de licenciamento.

Para uma melhor compreensão do tema, vejamos o art. 12 da Resolução do CONAMA 237/97, que assim dispõe:

Art. 12. O órgão ambiental competente definirá se necessário, procedimentos específicos para as licenças ambientais, observadas a natureza, características e peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilização do processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantação e operação.

§ 1º Poderão ser estabelecidos procedimentos simplificados para as atividades e empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental, que deverão ser aprovados pelos respectivos Conselhos de Meio Ambiente.

§ 2º Poderá ser admitido um único processo de licenciamento ambiental para pequenos empreendimentos e atividades similares e vizinhos ou para aqueles integrantes de planos de desenvolvimento aprovados, previamente, pelo órgão

governamental competente, desde que definida a responsabilidade legal pelo conjunto de empreendimentos ou atividades.

§ 3º Deverão ser estabelecidos critérios para agilizar e simplificar os procedimentos de licenciamento ambiental das atividades e empreendimentos que implementem planos e programas voluntários de gestão ambiental, visando a melhoria contínua e o aprimoramento do desempenho ambiental.

Portanto, o órgão público poderá estabelecer uma licença simplificada de acordo com a natureza, características e peculiaridades de cada empreendimento ou atividade; ou, ainda, nos casos de baixo impacto ambiental, caso em que deverá ser aprovado pelo respectivo Conselho de Meio Ambiente.

Nesse modelo, há um licenciamento em conjunto com os demais empreendimentos, um estudo ambiental para todos, contudo, cada um receberá sua licença de forma individualizada.

3 DOS PROCEDIMENTOS

Sabe-se que a licença ambiental, pode ser requerida por pessoa física ou jurídica, privada ou pública (por exemplo, uma autarquia).

O art. 10 da Resolução CONAMA 237/97, dispõe a cerca das oitos fases do processo de licenciamento, a saber:

Art. 10. O procedimento de licenciamento ambiental obedecerá às seguintes etapas:

I- Definição pelo órgão ambiental competente, com a participação do empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessários ao início do processo de licenciamento correspondente à licença a ser requerida;

II- Requerimento da licença ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a devida publicidade;

III- Análise pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA, dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realização de vistorias técnicas, quando necessárias;

IV – Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente integrante do SISNAMA, uma única vez, em decorrência da análise dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando couber, podendo haver a reiteração da mesma solicitação caso os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;

V- Audiência pública, quando couber, de acordo com a regulamentação pertinente;

VI- Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, decorrentes de audiências públicas, quando couber, podendo haver reiteração da solicitação quando os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;

VII- Emissão de parecer técnico conclusivo e, quando couber, parecer jurídico; VIII – Deferimento ou indeferimento do pedido de licença, dando-se a devida publicidade.

§ 1º No procedimento de licenciamento ambiental deverá constar, obrigatoriamente, a certidão da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo e, quando for o caso, a autorização para supressão de vegetação e a outorga para o uso da água, emitidas pelos órgãos competentes.

§ 2º No caso de empreendimentos e atividades sujeitos ao estudo de impacto ambiental- EIA, se verificada a necessidade de nova complementação em decorrência de esclarecimentos já prestados, conforme incisos IV e VI, o órgão ambiental competente, mediante decisão motivada e com a participação do empreendedor, poderá formular novo pedido de complementação.

3.1 Dos Documentos, Projetos e Estudos de impactos ambientais.

Na primeira fase do procedimento é definido os documentos, projetos e estudos necessários ao tipo de licenciamento requerido, bem o tipo e o grau de impacto ambiental, juntamente com as medidas compensatórias e mitigatórias.

O órgão competente definirá todos os documentos e estudos necessários para o licenciamento, documentos esses que deverão ser apresentados posteriormente quando do requerimento da licença.

A análise documental se dá juntamente com o empreendedor, contendo obrigatoriamente a certidão da Prefeitura Municipal, declarando que o local e tipo de atividade estão em consonância com a legislação no que tangue a ocupação do solo, supressão da vegetação, bem como a outorga de uso da água, emitida pela empresa competente.

Os estudos ambientais são definidos na Resolução do CONAMA 237/97, art. 1, III, que assim dispõe:

III – Estudos Ambientais: são todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise da licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco.

Ressalta-se que nos casos em que o empreendimento não é potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, o órgão licenciador poderá definir um estudo mais simples que o estudo de impacto ambiental (EIA/RIMA), de acordo com o respectivo processo de licenciamento. Conforme art °3, § único do mesmo dispositivo acima mencionado.

Antonio Inagê de Assis Oliveira ressalta que, ainda que não seja obrigatória a confecção de EIA/RIMA para o empreendimento a ser licenciado, o empreendedor tem a obrigação de prestar os esclarecimentos que o órgão ambiental solicita, ainda que isso lhe obrigue a custear a realização de estudos acerca de particularidades do projeto e suas consequências sobre o meio ambiente.

3.2 Da Avaliação de Impacto

Para a implantação da atividade, faz-se necessário a avaliação dos impactos ao meio ambiente.

A Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) é um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, prevista no art. 9º, III da Lei 6.938/81 colocados à disposição do empreendedor para subsidiar sua decisão de executar o empreendimento e a melhor maneira de fazê-lo.

Cabe ressaltar que o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) não deve ser confundido com a Avaliação de Impacto Ambiental. Talden Farias aduz que a Avaliação de Impacto é um estudo que pode ser elaborado tanto pelo empreendedor quanto pelo Poder Público, tratando- se de em um estudo aprofundado da qualidade ambiental de determinado bioma, de ecossistema, de uma empresa ou de um país; portanto, é mais abrangente que um EIA ou um Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), podendo ocorrer dentro ou fora de um processo de licenciamento ambiental. Desta feita, a Avaliação de Impacto Ambiental seria um gênero do qual o EIA e o RIMA são espécies (FARIAS Talden.2006, p. 3353/3354).

3.3 Do Requerimento da Licença Ambiental

Para requerer a licença é necessário o pagamento de uma taxa, estabelecida pelo órgão licenciador, a qual é paga no início ou no final do procedimento. Os serviços executados pelo órgão responsável pelo procedimento licenciatório é uma prestação de serviços do poder público, onde os custos devem ser ressarcidos pelo empreendedor, conforme disposto no art. 13 da Resolução CONAMA nº 237/97.

O requerimento deverá ser assinado pelo responsável do empreendimento e acompanhado dos respectivos projetos e estudos, quando necessários.

Posteriormente, será autuado em um processo administrativo, que tramitará de acordo com as leis administrativas e ambientais, cabendo, inclusive, a realização de vistorias pelo órgão ambiental visando averiguar a situação do empreendimento.

De acordo com Paulo de Bessa o requerimento de licença ambiental, feito pelo empreendedor, visa à obtenção de um Alvará concedido pelo Estado, com o intuito de habilitá-lo ao exercício de determinada atividade utilizadora de recursos ambientais. (ANTUNES, Paulo de Bessa. 2010, p.149).

O processo de licenciamento ambiental, em regra, é público, acessível a qualquer cidadão legitimamente interessado. Ainda, o requerimento de licença deve ser publicado na imprensa e tornado público, consoante Resolução CONAMA nº 006/1986185 e Resolução nº 281/01.

3.4 Da Análise pelo dos Documentos pelo Órgão Ambiental Competente

Nesta etapa, o órgão ambiental analisará os documentos, projetos e estudos solicitados e entregues pelo empreendedor, cabendo a exigência de estudos complementares e esclarecimentos caso os apresentados sejam insuficientes.

Essas exigências e complementações devem ser comunicadas uma única vez ao empreendedor, com exceção de fatos novos. Cabendo salientar que o empreendedor terá o prazo máximo de 4(quatro) meses, a contar do recebimento da notificação, para atender à solicitação de esclarecimentos e complementações, formuladas pelo órgão ambiental competente.

O referido prazo poderá ser prorrogado, desde que justificado e com a concordância do empreendedor e do órgão ambiental competente, nos termos do art. 15 da Resolução CONAMA 237/97. Essas exigências suspenderão o prazo para a aprovação da licença, que continuará a fluir somente após o atendimento integral pelo requerente.

3.5 Da Audiência Pública

Tem por finalidade assegurar que os princípios democráticos de direito sejam respeitados, fazendo com que os cidadãos tenham acesso ao conteúdo do EIA e do RIMA e possam opinar sobre os mesmos.

A audiência poderá ser marcada de ofício pela Administração (quando esta julgar necessário), a requerimento do Ministério Público, ou através de convocação de 50 cidadãos. Não podendo se opor, o órgão ambiental nessas duas últimas hipóteses. Cabendo a Administração fixar data e local para sua realização, através de edital e comunicação escrita ao solicitante.

Havendo requerimento de audiência pública por um de seus legitimados, e essa não seja realizada, a licença eventualmente concedida deverá ser invalidada.

3.6 – Deferimento ou indeferimento do requerimento de licença.

Após a fase de audiência pública, o órgão ambiental emitirá parecer técnico, que será elaborado por servidor que preferencialmente já tenha realizado a vistoria no local a ser realizado o empreendimento ou atividade, quando necessário, opinando pela concessão, ou não da licença.

Em caso de o processo de licenciamento conter questões de apreciação jurídica, deverá haver, igualmente, um parecer jurídico.

Após o referido procedimento correrá o deferimento ou indeferimento da licença ambiental.

A concessão da licença, de acordo com art. 1ª da Resolução CONAMA nº 006/97, deverá ser publicada no prazo máximo de 30 dias após o protocolo, em conformidade com o art. 10, §1º da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, que dispõe que tal ato será publicado em jornal oficial, assim como em periódico regional ou local de grande circulação, ou em meio eletrônico de comunicação mantido pelo órgão ambiental competente.

A publicação deverá, obrigatoriamente, indicar o nome da empresa e sua sigla, se houver a sigla do órgão ambiental onde a licença foi requerida, bem como a modalidade da licença, sua finalidade, seu prazo de validade e o tipo de atividade a ser realizada e o local dessa atividade.

4 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NA CONCESSÃO O DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL.

O Estado possui o dever constitucional de garantir, defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações. O meio ambiente ecologicamente equilibrado e o acesso aos recursos naturais é um poder-dever a ele concedido, nos termos do art. 225 da Constituição Federal de 1998.

Contudo, a necessidade de desenvolvimento e manutenção do equilíbrio ecológico resulta na limitação do uso da propriedade e dos recursos nela presentes, visto que sua preservação é interesse comum da sociedade.

O licenciamento é o instrumento utilizado pelo Estado para regulamentar as atividades e empreendimentos que exploram os recursos naturais, bem como venham causar impactos ambientais, é um mecanismo garantidor da sustentabilidade.

Através do Princípio da Prevenção e Precaução o Poder Público busca evitar a ocorrência do dano, contudo, há determinados casos em que o próprio Estado contribui para o resultado danoso. Neste momento surge o instituto da Responsabilidade civil.

O art. 37, § 6º da Constituição da Federal, prevê expressamente a regra da responsabilidade objetiva do Estado,quando as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, garantindo, inclusive, o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa, havendo ainda, a possibilidade de o Estado responder subjetivamente.

Celso Antônio Bandeira de Mello, ao afirmar que os danos provocados por atos comissivos do Estado não divergem se provocados por atos lícitos ou ilícitos, cabendo, em relação a ambos, responsabilidade objetiva (2009, p. 1009).

A Lei 6.938/81 estabelece, em seu art. 3º, inciso IV, o que se considera poluidor, in verbis:

Art. 3º – Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:

IV- poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental;

O referido texto confirma que o Estado pode assumir a condição de poluidor, na forma direta ou indireta, podendo responder pelos danos ambientais causados por atividades por ele mesmo desenvolvidas, onde será o poluidor direto se equiparando ao empreendedor.

No caso de concessão da licença, seja ela lícita ou ilícita, que venha causar danos ao meio ambiente, como da ausência da fiscalização de atividades devidamente licenciadas, temos o caso de poluidor indireto.

José Afonso da Silva aduz que “Há até quem sustente que o Estado também é solidariamente responsável, podendo a ação dirigir-se contra ele, que, depois de reparar a lesão, poderá identificar e demandar regressivamente os poluidores.” (2007, p. 317).

5 DA RESPOSNABILIDADE NO QUE TANGE AUSENCIA DE FISCALIZAÇÃO E CONCESSÃO DE LINCENÇA ILEGAL

A fiscalização é a efetividade do exercício do poder de polícia, que deve ser empregada não só na fase de emissão das licenças, mas também na fase de instalação e operação, através dos agentes administrativos competentes.

Como já dito anteriormente, o Estado tem o dever de tomar medidas garantidoras de segurança ambiental efetiva, entendendo várias áreas como um guia das políticas que leva à preservação dos recursos ambientais. Utilizando, inclusive, de ferramentas de cunho repressivo, que lhe possibilitem assegurar, qualquer conduta que ameace degradar os recursos ambientais.

Nos casos em que a atividade foi licenciada de forma legal, mas, por ausência de fiscalização do Estado, o dano ambiental vem a ocorrer, parece incidir, cabe à responsabilidade objetiva do empreendedor (poluidor direto) e a subjetiva do Estado (poluidor indireto). Aplicando-se a teoria da culpa anônima, sendo necessário ao autor da ação demonstrar que o serviço de polícia ambiental não existiu ou não funciona, devendo funcionar, ou que funcionou mal ou, ainda, que atrasou.

Di Pietro (2012, p.655), dispõe:

No caso do poder público omitir, os danos geralmente não são ocasionados por agentes do governo. Eles vêm de fatos naturais ou fatos de terceiros. Se o estado fosse obrigado a agir, se não agisse, eles poderiam ser evitados ou reduzidos.

O Poder público é obrigado a intervir para proteger o meio ambiente, desta forma, estará protegendo, também, a dignidade humana e a vida, pois, conforme aduz Ferraz (2013), precisa-se de um meio ambiente hígido onde possamos viver, sendo a questão ambiental diretamente ligada à sobrevivência.

Steigleder leciona que, sendo o dano causado diretamente pelo Estado, ou através de um agente estatal, ainda por meio das concessionárias ou permissionárias de serviço público, “aplicam-se os arts. 3º, inc.IV e 14, §1º, da Lei nº 6.938/81, combinados com o arts. 37, §6º, e 225,§3º, ambos da Constituição Federal”, assim, aplica-se a responsabilidade objetiva face a teoria do risco administrativo, bastando o nexo causal entre a conduta do agente e o resultado danoso (STEIGLEDER 2011. p.260-261).

No mesmo viés, Leite afirma que se ação danosa partir exclusivamente da atividade estatal, deverá o Poder Público responder objetiva e integralmente pelo resultado danoso (LEITE, 2010. p. 197).

Ainda, Derani (2017) relata que para que o Poder Público aja corretamente na aplicação dos princípios que tratem do bem ambiental é admissível ainda Ação Civil Pública

proposta pelo Ministério Público ou seus legitimados, segundo se depreende a interpretação da Jurisprudencial atual.

Algumas das consequências da falta de fiscalização são:

Não conformidade com as condicionantes: O licenciamento ambiental geralmente estabelece uma série de condicionantes que a empresa deve cumprir para mitigar os impactos ambientais. Sem uma fiscalização adequada, a empresa pode negligenciar ou descumprir essas condicionantes, resultando em danos ambientais não controlados.
Aumento dos impactos ambientais: A falta de fiscalização permite que a empresa exceda os limites permitidos de poluição, desmatamento, uso inadequado de recursos naturais, entre outros. Isso pode resultar em danos ambientais mais severos do que o previsto inicialmente no licenciamento.
Riscos à saúde pública: A ausência de fiscalização pode permitir que a empresa emita substâncias tóxicas ou poluentes além dos limites permitidos, colocando em risco a saúde da população local. Por exemplo, indústrias que liberam poluentes atmosféricos acima dos níveis aceitáveis podem causar problemas respiratórios e outras doenças.
Impunidade e incentivo à ilegalidade: A falta de fiscalização efetiva após o licenciamento pode criar um ambiente de impunidade, encorajando outras empresas a agirem de forma ilegal. Isso pode gerar um ciclo vicioso de degradação ambiental e desrespeito às leis ambientais.
Perda de confiança na gestão ambiental: A falta de fiscalização eficaz pode minar a confiança da população e das partes interessadas no processo de licenciamento ambiental. Isso pode levar a um descrédito nas instituições responsáveis pela fiscalização e à percepção de que as medidas de proteção ambiental são ineficazes.

Na concessão de licença ilegal, o Estado torna-se corresponsável pelo dano ambiental quando permite o exercício de atividade poluente, em desacordo com a legislação em vigor, caracterizando vício de legalidade na concessão da licença.

Édis Milaré ensina:

Assim, afastando-se da imposição legal de agir, ou agindo deficientemente, deve o Estado responder por sua incúria, negligência ou deficiência, que traduzem um ilícito ensejador do dano não evitado que, por direito, deveria sê-lo. Nesse caso, reparada a lesão, a pessoa jurídica de direito público em questão poderá demandar regressivamente o direito causador do dano. (MILARÉ, 2011, p. 1262).

Ainda, Heraldo Garcia Vitta aduz que na expedição de licenças ambientais de forma ilícita cabe indenizações a serem pagas tanto pelo Estado quanto pelo interessado, de forma solidária, tratando-se de responsabilidade objetiva (VITTA, 2008, p. 106-107).

Algumas das principais consequências do licenciamento ambiental ilegal são:

Danos ambientais: atividades que são realizadas sem licença ou com licença irregular podem causar danos significativos ao meio ambiente, como contaminação do solo, poluição de rios e nascentes, destruição de habitats naturais, entre outros.
Prejuízos econômicos: os danos ambientais podem acarretar prejuízos econômicos para empresas, governos e para a sociedade em geral, como perda de recursos naturais, diminuição da produção agrícola e pecuária, diminuição da qualidade de vida das populações locais, entre outros.
Sanções e punições: empresas e indivíduos que realizam atividades sem licença ou com licença irregular estão sujeitos a sanções e punições previstas na legislação ambiental, como multas, embargo das atividades, suspensão de licenças, e até mesmo ações criminais.
Dificuldades de regularização: empresas que realizam atividades sem licença ou com licença irregular enfrentam dificuldades para regularizar suas atividades posteriormente, o que pode gerar custos adicionais e até mesmo a inviabilidade do empreendimento.
Perda de credibilidade: governos e empresas que realizam licenciamentos ambientais ilegais perdem credibilidade junto à sociedade e ao mercado, o que pode afetar sua reputação e sua capacidade de realizar atividades futuras.

O fato é que independentemente da existência de culpa, o Estado, de forma solidária, pode ser obrigado a indenizar e reparar os danos causados ao meio ambiente na licença legal ou ilegalmente concedida, bem como, subjetivamente, quando se omite no seu dever de fiscalizar as atividades potencialmente degradantes, ressalvada a sua ação regressiva.

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O licenciamento ambiental não deve ser encarado apenas como um obstáculo burocrático, mas como uma ferramenta fundamental para garantir a sustentabilidade e a preservação dos recursos naturais.

Quando esse processo é realizado de forma ilegal, ou seja, sem seguir as normas e diretrizes estabelecidas pelas leis ambientais, as consequências podem ser graves para o meio ambiente e para a sociedade como um todo.

O Estado é responsável pelos licenciamentos concedidos de forma ilegal e sem qualquer observação das normas, bem como na falha de avaliação do risco ambiental. O Estado concede uma licença ambiental a uma empresa que não segue as normas e provoca prejuízos ambientais e/ou sociais, o Estado pode ser responsabilizado civilmente pelos danos causados.

Um fator corriqueiro é a falta de fiscalização após a concessão do licenciamento, resultando em uma série de consequências negativas como risco maior de descumprimento das condicionantes estabelecidas no processo de licenciamento e de violação das leis ambientais.

Portanto, é fundamental que haja uma fiscalização adequada e contínua após o licenciamento ambiental para garantir o cumprimento das condicionantes e das leis ambientais. Isso contribui para a proteção do meio ambiente, a saúde pública e a sustentabilidade das atividades econômicas.

7 REFERÊNCIAS

DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. São Paulo: Max Limonad, 2017. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 25a edição, São Paulo, v. 12, n.º 47, jul./set. 2012.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 25a edição, São Paulo, v. 12, n.º 47, jul./set. 2012.

FARIAS, Talden. “A Repartição de Competências para o Licenciamento Ambiental e a Atuação dos Municípios”. BENJAMIN, Antonio Herman V; MILARÉ, Édis (coords). Revista de Direito Ambiental. Ano 11, nº 43. São Paulo: Revista dos Tribunais, julho-setembro 2006.

FERRAZ, Sérgio. Responsabilidade civil por dano ecológico. Revista de Direito Público, São Paulo, v.49,n.50, 2013. https://www.unigran.br/dourados/revista_juridica/ed_anteriores/24/artigos/artigo07.pdf https://www.redalyc.org/pdf/934/93426910010.pdf. http://177.66.14.82/bitstream/riuea/913/1/Responsabilidade%20Civil%20Solid%C3%A1ria%2 0do%20Estado%20nos%20danos%20ambientais%20em%20virtude%20de%20omiss%C3% A3o%20no%20licenciamento%20ambiental.pdf.

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LEITE, José Rubens Morato e AYALA, Patryck de Araújo. Dano Ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. Teoria e prática. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. p. 197.

MILARÉ, Edis. Relação jurídica à danosidade ambiental: Contribuição para o delineamento de um microssistema de responsabilidade. Tese (Doutorado em Direito) – Programa de Estudos Pós- Graduados em Direito – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2016. Disponível em: Acesso em 23/05/2023.

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STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade Civil Ambiental: as dimensões do dano ambiental no Direito brasileiro. 2ª ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2011. p.260-261.

VITTA, Heraldo Garcia. Responsabilidade civil e administrativa por dano ambiental. São Paulo: Malheiros, 2008, 163 p.

¹Graduanda em Gestão Ambiental, Auditoria e Perícia.
ORCID: https://orcid.org/0009-0006-8676-9292
CARGO: Estudante.
EMAIL: carolinesilva082@gmail.com
²Mestre em Engenharia de produção. Especialista Logística empresarial. Graduado em Administração com Ênfase em Marketing.
(ORIENTADOR)
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-9953-8342
CARGO: Professor de Ensino Superior
EMAIL: jose.roberto@fametro.edu.br
³Especialista em Docência do Ensino Superior (CO-ORIENTADOR)
ORCID: https://orcid.org/0009-0006-7857-9296
CARGO: Professor de Ensino Superior
EMAIL: Sistinasouto@gmail.com