ADMINISTRATIVE MISCONDUCT IN THE LEGISLATURE
REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/cl10202511281138
Autor: José Junior Barros da Silva1 / Coautores: Heleno Gonzaga Novais2 / Pablo Guilherme da Hora Baque2 / Erivan Wilhan Mamedio dos Santos2 / Jhoy Habner Silva Santos2 / Jacson Sudario Viotto2 / Daniela Ribeiro da Silva2 / Ana Lívia Ramos2 / José Augusto da Silva2 / Braulio Carminati Junior2 / Nathan Selin Trés Andrade2 / Orientador: Prof.º Indiano Pedroso Gonçalves3
RESUMO: A improbidade administrativa configura-se como um dos temas centrais no debate sobre ética e integridade no serviço público brasileiro, sobretudo no contexto do Poder Legislativo. Este artigo tem como objetivo analisar, sob um viés teórico e crítico, a evolução normativa da improbidade administrativa, com especial ênfase nas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 em relação à antiga Lei nº 8.429/1992. A partir de uma pesquisa bibliográfica e documental, são examinados o conceito de improbidade, os desafios enfrentados na responsabilização de parlamentares, bem como as implicações institucionais e políticas das mudanças legislativas. O estudo discute as principais alterações trazidas pela nova lei, destacando questões como a exclusão da modalidade culposa, o novo tratamento do elemento subjetivo do dolo e os reflexos na efetividade das sanções e medidas de controle no âmbito legislativo. Além disso, analisa-se o contexto social e político que motivou a reforma, bem como os desafios na aplicação prática da nova legislação, especialmente diante do fortalecimento da autonomia do Poder Legislativo e do constante embate entre ética pública e práticas de corrupção. Ao final, são apresentadas considerações sobre o impacto das mudanças e propostas para o aprimoramento dos mecanismos de responsabilização dos agentes legislativos, reafirmando a importância do tema para a construção de uma administração pública transparente e comprometida com o interesse coletivo.
Palavras-chaves: Improbidade administrativa; Poder Legislativo; Lei 14.230/21; Dolo; Corrupção.
ABSTRACT: Administrative misconduct is one of the central themes in the debate on ethics and integrity in the Brazilian public service, especially in the context of the Legislative Branch. This article aims to analyze, from a theoretical and critical perspective, the normative evolution of administrative misconduct, with special emphasis on the changes promoted by Law No. 14,230/2021 in relation to the former Law No. 8,429/1992. Based on bibliographical and documentary research, the concept of misconduct, the challenges faced in holding parliamentarians accountable, as well as the institutional and political implications of the legislative changes are examined. The study discusses the main changes brought about by the new law, highlighting issues such as the exclusion of the negligent modality, the new treatment of the subjective element of intent, and the impact on the effectiveness of sanctions and control measures in the legislative sphere. Furthermore, the social and political context that motivated the reform is analyzed, as well as the challenges in the practical application of the new legislation, especially in view of the strengthening of the autonomy of the Legislative Branch and the constant clash between public ethics and corrupt practices. Finally, considerations are presented on the impact of the changes and proposals for improving the mechanisms for holding legislative agents accountable, reaffirming the importance of the topic for the construction of a transparent public administration committed to the collective interest.
Keywords: Administrative Impropriety; Legislative Branch; Law 14,230/21; Fraud; Corruption.
1. INTRODUÇÃO
A probidade administrativa constitui um pilar fundamental para a legitimidade e eficácia da gestão pública em qualquer Estado Democrático de Direito.
No contexto brasileiro, a exigência de conduta íntegra, honesta e leal por parte dos agentes públicos, especialmente daqueles que integram o Poder Legislativo, assume uma relevância ainda maior, dada a sua função precípua de representar os anseios da sociedade e de legislar em prol do bem comum.
A improbidade administrativa, em contrapartida, representa a antítese desses valores, manifestando-se em atos que atentam contra os princípios da administração pública, causando prejuízo ao erário ou promovem o enriquecimento ilícito.
Este artigo científico propõe-se a realizar uma análise aprofundada e crítica da improbidade administrativa no âmbito do Poder Legislativo, com um enfoque particular nas significativas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21 à Lei de Improbidade Administrativa (LIA) original, a Lei nº 8.429/92.
A necessidade de revisitar este tema surge não apenas da recente e substancial reforma legislativa, mas também da persistente preocupação social com a corrupção, o favorecimento pessoal e de terceiros, a falta de ética e a ausência de transparência que, por vezes, permeiam a atuação de agentes políticos.
O Poder Legislativo, enquanto esfera de produção normativa e de fiscalização dos demais poderes, encontra-se sob constante escrutínio público, e a conduta de seus membros é crucial para a manutenção da confiança nas instituições democráticas.
Nesse sentido, a discussão sobre os mecanismos de responsabilização por atos de improbidade e a efetividade da legislação vigente tornam-se imperativas.
O presente estudo parte da premissa de que a sociedade espera e exige dos seus representantes uma postura proba e alinhada com o interesse público.
Contudo, a complexidade da matéria, especialmente no que tange à comprovação do elemento subjetivo do dolo – agora requisito indispensável para a caracterização da improbidade após as alterações de 2021 – impõe desafios significativos à aplicação da lei e à punição dos responsáveis.
Questiona-se, portanto, se as mudanças introduzidas pela Lei nº 14.230/21 representaram um avanço no combate à improbidade ou se, ao contrário, criaram obstáculos que podem favorecer a impunidade, levantando a problemática central que este trabalho busca investigar: diante da dificuldade da comprovação do dolo, o crime de improbidade administrativa, no contexto legislativo, compensa?
Este trabalho não se propõe a analisar casos concretos, mas sim a oferecer uma reflexão teórica e crítica sobre o arcabouço normativo da improbidade administrativa aplicável aos parlamentares.
Serão explorados o conceito de improbidade, sua evolução histórica no ordenamento jurídico brasileiro, com destaque para o mandamento constitucional insculpido no artigo 37, §4º, e as principais alterações trazidas pela nova LIA, buscando identificar os seus possíveis impactos, tanto positivos quanto negativos, na esfera do Poder Legislativo.
A análise se pautará por uma abordagem descritiva e crítica, com linguagem técnica e formal, visando contribuir para o debate académico sobre um tema de inegável relevância para o aprimoramento da administração pública e para o fortalecimento da democracia no Brasil.
2. CONTEXTUALIZAÇÃO
A discussão em torno da improbidade administrativa no seio do Poder Legislativo brasileiro reveste-se de uma importância singular, impulsionada tanto pela constante busca social por uma gestão pública mais ética e transparente, quanto pelas recentes e profundas alterações legislativas que redefiniram os contornos da responsabilização dos agentes políticos.
A justificativa para um estudo aprofundado desta temática reside, primordialmente, na necessidade de se compreender o alcance e as implicações da Lei nº 14.230/2021, que alterou a Lei de Improbidade Administrativa (LIA) – Lei nº 8.429/92.
Esta nova legislação, ao estabelecer o dolo específico como requisito indispensável para a configuração do ato ímprobo, suscitou um intenso debate académico e político sobre os seus potenciais efeitos no combate à corrupção e na efetividade da punição de condutas desviantes, especialmente no que tange aos parlamentares.
O contexto atual é marcado por uma crescente judicialização da política e por um escrutínio público cada vez mais rigoroso sobre a conduta dos detentores de mandatos eletivos.
Nesse cenário, a LIA surge como um instrumento crucial para assegurar a observância dos princípios constitucionais da administração pública, consagrados no artigo 37 da Constituição Federal de 1988, tais como a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência.
A probidade, enquanto dever fundamental do agente público, transcende a mera legalidade formal, exigindo uma atuação pautada pela honestidade, lealdade e boa-fé para com a coisa pública e os cidadãos.
O conceito de improbidade administrativa, portanto, abrange um espectro de condutas ilícitas praticadas por agentes públicos – ou por terceiros que para elas concorram ou delas se beneficiem – que atentem contra os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições.
Tradicionalmente, a LIA classificava os atos de improbidade em três categorias principais: os que importam enriquecimento ilícito (artigo 9º), os que causam prejuízo ao erário (artigo 10º) e os que atentam contra os princípios da administração pública (artigo 11º). A nova legislação manteve essa estrutura basilar, porém introduziu modificações significativas nos tipos infracionais e, crucialmente, na caracterização do elemento subjetivo.
A evolução normativa da improbidade administrativa no Brasil tem como marco central o já mencionado parágrafo 4º do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, que estabelece que “os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”. Este dispositivo constitucional delegou ao legislador ordinário a tarefa de definir os contornos específicos da improbidade e as respectivas sanções.
A sua relevância é acentuada pela Constituição Federal de 1988 (CF/88), que, em seu artigo 37, parágrafo 4º, estabeleceu de forma expressa as sanções aplicáveis aos atos de improbidade, determinando que “os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível” (BRASIL, 1988).
Conforme salientam Greggi, Mattaraia e Silveira (2022, p. 3), a Constituição inovou ao introduzir o termo “improbidade administrativa”, dispondo penalidades específicas diversas da instância penal, mas não esclareceu quais seriam os atos ímprobos ou os procedimentos para sancioná-los, lacuna esta que viria a ser suprida pela legislação infraconstitucional.
A Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa (LIA), foi promulgada com o objetivo de regulamentar o referido dispositivo constitucional, buscando proteger a probidade na Administração Pública e tutelar os interesses públicos.
Tourinho (2022, p. 148) recorda que, antes da CF/88, legislações como as Leis nº 3.164/57 e nº 3.502/58 já se preocupavam com o enriquecimento ilícito do agente público, embora de forma mais restrita e com sanções limitadas ao ressarcimento e perdas e danos.
A autora destaca que “o próprio Bilac Pinto, ao comentar a Lei nº 3.502/58, referiu-se às dificuldades a que estariam sujeitos os aplicadores da norma para a sua caracterização”, evidenciando a complexidade inerente à comprovação de tais atos (TOURINHO, 2022, p. 148).
A CF/88, ao prever sanções mais severas como a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos, demonstrou a intenção de conferir um tratamento mais rigoroso à improbidade.
Nesse contexto, a Lei nº 8.429/92 surgiu buscando regulamentar o mandamento constitucional e fornecer um arcabouço jurídico para o combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos.
Durante quase três décadas, esta lei foi o principal instrumento de responsabilização por atos de improbidade, passando por diversas interpretações e aplicações pelos tribunais.
A LIA original (Lei nº 8.429/92) reprimia três modalidades principais de atos de improbidade: os que importam enriquecimento ilícito (art. 9º), os que causam prejuízo ao erário (art. 10) e os que atentam contra os princípios da administração pública (art. 11).
Tourinho (2022, p. 149) explica que, na redação original, para os atos geradores de enriquecimento ilícito ou violadores de princípios, exigia-se o dolo, enquanto para os atos de prejuízo ao erário, admitia-se também a modalidade culposa. O vocábulo “improbidade”, derivado do latim improbitate, remete à desonestidade e falta de probidade, mas a LIA conferiu-lhe contornos mais amplos, abrangendo não apenas aspectos morais, mas também a violação dos demais princípios que regem a Administração Pública (TOURINHO, 2022, p. 149).
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) também reconhece a importância histórica da LIA, salientando que “em atendimento ao comando do artigo 37, parágrafo 4º, da Constituição, o Brasil editou a Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992).
Esta evolução demonstra a crescente preocupação do ordenamento jurídico brasileiro em coibir práticas lesivas ao patrimônio público e aos princípios administrativos.
Contudo, em 2021, a Lei nº 14.230 promoveu uma reforma extensa na LIA. Dentre as principais alterações, destacam-se: a exigência de dolo específico para a configuração de todos os atos de improbidade, afastando a possibilidade de responsabilização por culpa (negligência, imprudência ou imperícia), mesmo nos casos de prejuízo ao erário; a redefinição de alguns tipos infracionais, tornando-os mais restritivos; a alteração das regras de prescrição, tornando-as mais favoráveis aos réus; e a introdução de novas disposições processuais, como a possibilidade de acordo de não persecução cível.
Tais mudanças foram justificadas pelos seus proponentes como necessárias para conferir maior segurança jurídica aos gestores públicos e evitar a banalização das acusações de improbidade.
Críticos, por outro lado, argumentam que a nova lei representa um retrocesso no combate à corrupção, dificultando a punição de agentes ímprobos.
O impacto dessas alterações no Poder Legislativo é particularmente sensível. A atividade parlamentar, por sua natureza, envolve a tomada de decisões políticas complexas e a gestão de interesses diversos, o que pode, em certas circunstâncias, tangenciar os limites da legalidade e da moralidade administrativa.
A exigência de comprovação do dolo específico para caracterizar um ato de improbidade praticado por um parlamentar impõe um ônus probatório consideravelmente maior para os órgãos de acusação.
Demonstrar a intenção deliberada de lesar o erário, de enriquecer ilicitamente ou de violar os princípios administrativos pode ser uma tarefa árdua, especialmente em um contexto em que as decisões políticas são frequentemente colegiadas e permeadas por negociações e articulações.
Surge, assim, a preocupação de que a nova LIA possa criar um escudo protetor para condutas que, embora eticamente questionáveis ou prejudiciais ao interesse público, não se enquadrem na estrita definição de dolo específico, resultando em um possível aumento da impunidade e na fragilização dos mecanismos de controlo sobre a atuação dos membros do Poder Legislativo.
A análise crítica desses impactos é, portanto, essencial para avaliar a efetividade da legislação e para propor eventuais aperfeiçoamentos que visem garantir a responsabilização dos parlamentares por atos de improbidade, sem, contudo, criminalizar indevidamente a atividade política.
3. A NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
A promulgação da Lei nº 14.230/2021, que reformulou significativamente a Lei de Improbidade Administrativa (LIA), insere-se num contexto complexo e multifacetado da política e do direito brasileiro.
A sua chegada foi precedida por intensos debates e pressões de diversos setores, incluindo agentes políticos que argumentavam pela necessidade de modernizar a legislação anterior (Lei nº 8.429/92) e de conferir maior segurança jurídica aos gestores públicos.
Conforme Greggi, Mattaraia e Silveira (2022, p. 3), “pela primeira vez desde sua criação, a LIA sofreu significativa modificação de conteúdo processual e material, destacando-se a aplicação expressa de princípios externos à natureza das sanções de improbidade administrativa, buscando uma nova sistematização do instituto”.
A relevância social e política da nova LIA é inegável. Socialmente, a população anseia por mecanismos eficazes de combate à corrupção e à má gestão, esperando que os agentes públicos, especialmente os parlamentares, atuem com integridade e em conformidade com o interesse coletivo. Qualquer alteração legislativa que tangencie a responsabilização desses agentes gera, naturalmente, grande expectativa e escrutínio.
Politicamente, a LIA sempre foi um instrumento de considerável impacto, influenciando carreiras e o próprio funcionamento das instituições.
A nova lei, ao redefinir as regras do jogo, tem o potencial de alterar a dinâmica de poder e as estratégias de atuação dos atores políticos, bem como a forma como os órgãos de controle (Ministério Público, Tribunais de Contas) exercem as suas funções fiscalizatórias.
Contudo, a aplicação da nova Lei de Improbidade Administrativa, especialmente no que concerne ao Poder Legislativo, apresenta desafios consideráveis.
O principal deles reside na comprovação do dolo específico. A exigência de que o acusador demonstre não apenas a ilegalidade do ato, mas também a intenção deliberada do agente em obter um fim ilícito específico, representa um ônus probatório significativamente elevado.
No âmbito parlamentar, onde as decisões são muitas vezes fruto de complexas negociações políticas e onde a linha entre o ato político legítimo e o desvio de finalidade pode ser tênue, a caracterização do dolo específico torna-se particularmente árdua. Este desafio é acentuado pela dificuldade em aceder a provas diretas da intenção do agente, recorrendo-se frequentemente a indícios e circunstâncias que, sob a nova ótica legal, podem ser considerados insuficientes para uma condenação.
Uma das alterações centrais e mais discutidas foi a exigência do elemento subjetivo dolo específico para a configuração de todos os atos de improbidade administrativa.
A redação anterior da LIA admitia a modalidade culposa para os atos que causassem prejuízo ao erário (art. 10).
Com a nova lei, o § 1º do art. 1º passou a dispor que “consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais”. O § 2º do mesmo artigo conceitua o dolo como “a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente” (BRASIL, 1992, alterado pela Lei nº 14.230/2021). Esta mudança, segundo Tourinho (2022, p. 151), “equipara a improbidade administrativa à desonestidade do agente público”.
A questão da ética e da corrupção no meio legislativo é central para esta análise. O Poder Legislativo, como guardião da moralidade pública e da legalidade, deveria ser um exemplo de conduta proba.
No entanto, a história política brasileira registra inúmeros casos de desvios éticos e de corrupção envolvendo parlamentares, minando a confiança da população nas instituições.
A improbidade administrativa, muitas vezes, manifesta-se através de práticas como o desvio de verbas públicas, o recebimento de vantagens indevidas (propina), o nepotismo, o tráfico de influência e o favorecimento pessoal ou de terceiros em detrimento do interesse público.
A nova LIA, ao impor requisitos mais rigorosos para a responsabilização, levanta o questionamento sobre a sua capacidade de coibir eficazmente tais práticas. Se, por um lado, busca-se evitar injustiças e o uso político da lei, por outro, há o risco de que a maior dificuldade na punição possa ser interpretada como um sinal de leniência, incentivando condutas ímprobas.
Outra modificação relevante refere-se à taxatividade do rol de condutas que configuram atos de improbidade por violação aos princípios da administração pública (art. 11). Greggi, Mattaraia e Silveira (2022, p. 10) explicam que, anteriormente, o consenso doutrinário e jurisprudencial era pela índole exemplificativa dos incisos do art. 11, mas a Lei nº 14.230/2021 retirou o termo “notadamente” e substituiu-o pela expressão “uma das seguintes condutas”, tornando o rol taxativo. Esta alteração alinha a LIA ao princípio da taxatividade, comum no Direito Penal.
Diverso desafio, igualmente de grande relevância, é a interpretação e aplicação dos novos prazos prescricionais.
A Lei nº 14.230/21 estabeleceu um regime de prescrição intercorrente e prazos gerais que podem levar à extinção da punibilidade em muitos casos, especialmente aqueles de maior complexidade que demandam investigações mais longas.
A nova lei estabeleceu um prazo prescricional único de 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência (art. 23 da LIA, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021).
O STJ tem analisado a aplicação retroativa dessas novas regras prescricionais, especialmente no que tange ao Tema 1.199 do STF, que trata da (ir)retroatividade da Lei nº 14.230/2021 aos atos de improbidade culposos não transitados em julgado.
Para o Poder Legislativo, onde os mandatos são temporários e a renovação política é constante, a celeridade processual é crucial para que a responsabilização ocorra em tempo útil, evitando que agentes ímprobos permaneçam ou retornem à vida pública sem as devidas sanções.
A efetividade da nova lei dependerá, em grande medida, da capacidade do sistema de justiça em conduzir os processos de improbidade de forma célere e eficiente, superando os obstáculos impostos pelas novas regras prescricionais e pela complexidade probatória do dolo específico.
A nova LIA também introduziu a possibilidade de celebração de Acordo de Não Persecução Cível (ANPC), previsto no art. 17-B. Esta medida representa uma aproximação com mecanismos de justiça consensual, permitindo a resolução de casos de improbidade de forma mais célere e eficiente, desde que preenchidos os requisitos legais.
Ademais, a Lei nº 14.230/2021 trouxe novas disposições sobre a indisponibilidade de bens, exigindo a demonstração de perigo de dano irreparável ou de difícil reparação (periculum in mora) para sua decretação, e não apenas o fumus boni iuris, como era interpretado anteriormente. O STJ (BRASIL, 2024) destaca que “o deferimento da indisponibilidade de bens em ação de improbidade administrativa depende da demonstração de urgência da medida”.
Estas são algumas das principais alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, que continuam a ser objeto de análise e interpretação pela doutrina e jurisprudência, com o objetivo de consolidar o novo regime de responsabilização por atos de improbidade administrativa no Brasil.
4. DISCUSSÃO
Compreendido o que move a presente articulação acadêmica, tem-se dois pontos que se apresentam como os de maior importância ante os demais, que merecem análise e críticas especiais, sendo: o dolo específico (elemento subjetivo) na nova LIA; e a improbidade administrativa no poder legislativo.
4.1. O elemento subjetivo: dolo específico na nova LIA
A exigência do dolo específico como elemento subjetivo para a configuração dos atos de improbidade administrativa é uma das alterações mais impactantes e debatidas introduzidas pela Lei nº 14.230/2021.
Anteriormente, a Lei de Improbidade Administrativa (LIA) admitia a responsabilização por atos de improbidade que causassem prejuízo ao erário na modalidade culposa, e para os demais atos, exigia-se o dolo genérico.
A nova legislação, no entanto, unificou o elemento subjetivo, demandando a comprovação da “vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente” (art. 1º, § 2º, da LIA).
Tourinho (2022, p. 151) analisa criticamente esta mudança, argumentando que a nova redação “chega a se reportar à exigência de dolo específico para a caracterização do ato de improbidade, ou seja, deverá ser demonstrado o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade, revelando atecnia legislativa, uma vez que o dolo específico deve compor tipos individualizados, como ocorre no Direito Penal”. A autora questiona se essa exigência rigorosa não inviabilizaria a aplicação da lei, transformando-a em um instrumento desprovido de eficácia.
A distinção entre dolo (vontade dirigida a um fim ilícito) e culpa (negligência, imprudência ou imperícia) é crucial neste contexto. A supressão da modalidade culposa significa que meros erros grosseiros ou a má gestão desprovida da intenção de lesar o erário ou violar princípios não mais configuram improbidade. O foco desloca-se para a intencionalidade manifesta do agente público em praticar o ato ímprobo.
Greggi, Mattaraia e Silveira (2022, p. 6) relembram que a discussão sobre o elemento subjetivo não é nova, e que a jurisprudência e a doutrina já debatiam a aplicação de princípios do Direito Penal, como o da culpabilidade, ao Direito Administrativo Sancionador. Citam o Ministro Herman Benjamin no REsp nº 765.212/AC, que defendia a aplicação do princípio da culpabilidade, “segundo o qual a punição de qualquer pessoa depende da atuação com dolo ou culpa”. A nova lei, ao optar pelo dolo específico, radicaliza essa aproximação com o Direito Penal em termos de exigência subjetiva.
A jurisprudência do STJ tem se debruçado sobre as consequências dessa alteração, especialmente no que tange à retroatividade da lei mais benéfica.
O STF, no Tema 1.199, estabeleceu que a Lei nº 14.230/2021 se aplica aos atos ímprobos culposos praticados na vigência do texto anterior, desde que não haja condenação transitada em julgado. Isso implica que muitas ações de improbidade baseadas em culpa foram extintas ou reavaliadas.
A comprovação do dolo específico impõe um ônus probatório significativo à acusação. Não basta demonstrar a irregularidade do ato ou o prejuízo causado; é necessário evidenciar a intenção deliberada do agente em alcançar o resultado ilícito previsto na lei.
Essa dificuldade probatória é um dos principais desafios para a efetividade da nova LIA, podendo levar a um aumento da impunidade em casos em que a má-fé é difícil de ser inequivocamente demonstrada, embora o dano ao interesse público seja manifesto.
4.2. Improbidade administrativa no poder legislativo
A Lei nº 14.230/2021, que promoveu significativas alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), trouxe profundos impactos para a atuação e responsabilização dos membros do Poder Legislativo. As mudanças legislativas visaram, em grande parte, conferir maior segurança jurídica aos gestores públicos, mas geraram debates intensos sobre o potencial enfraquecimento do combate à corrupção e à má-fé na administração pública. Este tópico explora os principais impactos dessas alterações na esfera legislativa, com base em embasamento doutrinário e jurisprudencial.
4.2.1. A Exigência do Dolo Específico e seus Reflexos
Uma das alterações mais substanciais introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 foi a exigência de dolo específico para a configuração de todos os atos de improbidade administrativa, afastando a possibilidade de responsabilização por culpa (negligência, imprudência ou imperícia). Anteriormente, a modalidade culposa era admitida, especialmente nos casos de prejuízo ao erário.
Para os membros do Poder Legislativo, essa mudança tem um impacto particularmente sensível. A atividade parlamentar, por sua natureza, envolve a tomada de decisões políticas complexas, a gestão de interesses diversos e, muitas vezes, a interpretação de normas jurídicas. A comprovação do dolo específico – definido como a vontade livre e consciente do agente público de alcançar um dos ilícitos tipificados nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – impõe um ônus probatório consideravelmente maior para os órgãos de acusação.
Conforme destacado por diversos autores, demonstrar a intenção deliberada de lesar o erário, de enriquecer ilicitamente ou de violar os princípios administrativos pode ser uma tarefa árdua, especialmente em um contexto em que as decisões políticas são frequentemente colegiadas e permeadas por negociações e articulações. A mera divergência na interpretação da lei ou a voluntariedade do ato, sem a finalidade ilícita, não são mais suficientes para configurar a improbidade.
Essa alteração visa proteger os agentes públicos de acusações infundadas baseadas em erros de gestão ou interpretações diversas da lei, o que, segundo alguns, contribui para a segurança jurídica e evita a banalização das ações de improbidade. No entanto, críticos argumentam que essa exigência pode criar um “escudo protetor” para condutas que, embora eticamente questionáveis ou prejudiciais ao interesse público, não se enquadrem na estrita definição de dolo específico, resultando em um possível aumento da impunidade e na fragilização dos mecanismos de controle sobre a atuação dos membros do Poder Legislativo.
4.2.2. A Exclusividade do Ministério Público e o Acordo de Não Persecução Cível
A Lei nº 14.230/2021 também conferiu ao Ministério Público a exclusividade para propor ações de improbidade administrativa e a possibilidade de celebrar acordos de não persecução cível. Essa mudança centraliza a atuação na persecução da improbidade, mas também levanta questões sobre a discricionariedade e a efetividade do controle.
Para o Poder Legislativo, a exclusividade do Ministério Público pode significar uma maior uniformidade na interpretação e aplicação da lei, mas também pode concentrar o poder de investigação e acusação em um único órgão. A possibilidade de acordos de não persecução cível, por sua vez, permite uma solução consensual para os casos de improbidade, desde que haja o ressarcimento integral do dano e a reversão da vantagem indevida. Embora essa medida possa agilizar a recuperação de valores e evitar longos processos judiciais, há preocupações de que possa ser utilizada para mitigar a responsabilização de agentes públicos, incluindo parlamentares, em troca de acordos que não reflitam a gravidade do ato.
4.2.3. Alterações nos Prazos Prescricionais e Outras Medidas
Outras alterações relevantes incluem a modificação dos prazos e marcos de contagem do prazo prescricional, tornando-os mais favoráveis aos réus, e a introdução de novas disposições processuais. A lei também estabelece que a ação de improbidade administrativa será impedida em casos de absolvição criminal do acusado, confirmada por órgão colegiado, em ação que discuta os mesmos fatos.
Essas mudanças podem ter um impacto direto na celeridade e na efetividade das ações de improbidade contra parlamentares. Prazos prescricionais mais curtos ou com marcos de contagem mais restritivos podem dificultar a conclusão de processos complexos, que muitas vezes envolvem investigações demoradas. A vinculação da ação de improbidade à absolvição criminal, por sua vez, pode criar um obstáculo adicional à responsabilização, especialmente considerando as diferentes naturezas e requisitos probatórios do direito penal e do direito administrativo sancionador.
Além disso, a nova lei limita o bloqueio direto das contas bancárias dos acusados, com preferência ao bloqueio de bens de menor liquidez, e permite o parcelamento do débito resultante de condenação. Tais medidas, embora visem proteger o patrimônio dos acusados, podem, na prática, dificultar a efetiva recuperação dos valores desviados ou dos danos causados ao erário, o que é de particular preocupação quando se trata de agentes públicos com grande poder econômico e político.
4.2.4. O Debate sobre o Equilíbrio entre Combate à Corrupção e Segurança Jurídica
As alterações na Lei de Improbidade Administrativa, especialmente no que tange ao Poder Legislativo, reacenderam o debate sobre o equilíbrio entre o combate à corrupção e a necessidade de segurança jurídica para os agentes públicos. Enquanto alguns defendem que as mudanças eram necessárias para evitar a “banalização” das ações de improbidade e proteger os gestores de acusações infundadas, outros argumentam que elas representam um retrocesso e podem favorecer a impunidade.
No contexto do Poder Legislativo, essa discussão é ainda mais complexa, pois a atividade parlamentar é inerentemente política e sujeita a interpretações diversas. A nova lei busca proteger a atividade política legítima, diferenciando-a de atos de má-fé e desonestidade. No entanto, a linha entre a decisão política e o ato ímprobo pode ser tênue, e a exigência de dolo específico pode dificultar a punição de condutas que, embora não configurem fraude explícita, comprometam a moralidade e a probidade administrativa.
4.2.5. Da ausência de foro por prerrogativa de função
Em se tratando de membros do Poder Legislativo, pode-se levantar um questionamento acerca da aplicação da prerrogativa de foro prevista na carta magna, o que não seria ilógico de se relacionar. Contudo, o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça possuem entendimento consolidado no sentido de não ser cabível a utilização do instituto neste caso, tendo em vista a natureza civil do ato ímprobo.
Entendem as cortes superiores que, conforme o teor do ARE 874283 AgR, ministro relator Gilmar Mendes, e AgInt no AgResp Nº 1923368 – RJ, ministro relator Paulo Sérgio Domingues, não se confunde a natureza criminal ou de responsabilidade, esculpidas na Constituição Federal aos parlamentares, tendo em vista a natureza notadamente civil da ação.
Desta forma, não há que se falar em julgamento diretamente nos tribunais, sendo assegurado o processamento e julgamento em primeiro grau.
5. CONCLUSÃO
A trajetória da improbidade administrativa no Poder Legislativo brasileiro, culminando nas recentes alterações impostas pela Lei nº 14.230/2021, revela um campo de tensões entre a necessidade de responsabilização dos agentes públicos e a busca por segurança jurídica e garantias processuais.
Este estudo, ao analisar criticamente a nova Lei de Improbidade Administrativa (LIA) e seus impactos, especialmente no que tange à exigência do dolo específico para a caracterização dos atos ímprobos, procurou responder à inquietante questão sobre se, diante das dificuldades probatórias, o “crime” de improbidade compensaria.
A análise empreendida sugere que, embora a intenção declarada da reforma legislativa possa ter sido a de aprimorar o sistema, o resultado prático parece apontar para um enfraquecimento dos mecanismos de combate à improbidade, particularmente no complexo cenário do Poder Legislativo.
A centralidade do dolo específico como requisito para a configuração da improbidade administrativa impôs um ônus probatório consideravelmente mais elevado para os órgãos de acusação.
No contexto parlamentar, onde as decisões são frequentemente colegiadas, as motivações podem ser multifacetadas e as articulações políticas são inerentes ao processo, a demonstração inequívoca da intenção deliberada de cometer um ato ímprobo torna-se uma tarefa de extrema dificuldade. Este obstáculo, somado a um regime prescricional mais favorável aos réus e à redefinição restritiva de alguns tipos infracionais, cria um cenário onde a impunidade pode, lamentavelmente, encontrar terreno fértil.
A resposta à problemática central, portanto, pende para uma afirmativa preocupante: as alterações na LIA, ao dificultarem a comprovação do dolo, aumentaram o risco de que atos de improbidade no Poder Legislativo fiquem sem a devida sanção, transmitindo uma perigosa mensagem de que o desvio de conduta pode, de facto, “compensar”.
Diante deste panorama, torna-se imperativo propor alternativas e práticas de controle que possam mitigar os efeitos negativos da nova legislação e reforçar o compromisso com a probidade na administração pública.
Em primeiro lugar, é fundamental investir no fortalecimento dos órgãos de controle interno e externo, dotando-os de recursos humanos, tecnológicos e financeiros adequados para realizar investigações complexas e robustas, capazes de reunir os elementos probatórios necessários para a caracterização do dolo específico. A capacitação contínua de membros do Ministério Público, da Polícia Federal e dos Tribunais de Contas em técnicas de investigação de crimes de colarinho branco e de análise de fluxos financeiros é crucial.
No âmbito do próprio Poder Legislativo, a promoção de uma cultura de integridade e transparência deve ser prioridade. Isso envolve o aprimoramento dos códigos de ética parlamentar, com a previsão de sanções mais rigorosas para desvios de conduta, mesmo aqueles que não se configurem estritamente como improbidade administrativa nos termos da nova LIA.
A criação de mecanismos internos de compliance e de canais de denúncia seguros e eficazes pode contribuir para prevenir e detectar irregularidades.
Ademais, a transparência ativa, com a divulgação detalhada de gastos, agendas e processos decisórios, dificulta a prática de atos ilícitos e facilita o controle social.
Em termos de políticas públicas, sugere-se a revisão de aspectos pontuais da Lei nº 14.230/2021 que se mostraram excessivamente restritivos. Embora a exigência de dolo seja um avanço em termos de segurança jurídica, poder-se-ia discutir a modulação de sua aplicação ou a criação de mecanismos que facilitem sua comprovação em casos de dano evidente ao erário ou de enriquecimento ilícito flagrante, sem retroceder à responsabilização por mera culpa em todas as hipóteses. A reflexão sobre a reintrodução de hipóteses de improbidade culposa para danos ao erário, com sanções proporcionais, poderia ser uma alternativa a ser considerada, desde que acompanhada de salvaguardas para evitar a perseguição indevida de gestores.
Outra vertente importante é o fomento à participação cidadã e ao controle social. Organizações da sociedade civil, a imprensa e o cidadão comum desempenham um papel vital na fiscalização dos atos dos agentes públicos.
Políticas públicas que incentivem a educação para a cidadania, o acesso à informação e a proteção de denunciantes (whistleblowers) são essenciais para fortalecer esse controle.
Em suma, o combate à improbidade administrativa no Poder Legislativo é um desafio contínuo que exige um esforço concertado de diversos atores sociais e institucionais.
A Lei nº 14.230/2021, com suas virtudes e deficiências, representa um novo capítulo nessa trajetória.
Sendo assim, cabe à sociedade brasileira, aos operadores do direito e aos próprios parlamentares comprometidos com a ética pública buscar os caminhos para que a probidade não seja apenas um ideal distante, mas uma prática efetiva e valorizada na condução dos assuntos de Estado. Apenas assim será possível reverter a percepção de que o crime compensa e restaura plenamente a confiança da população nas suas instituições legislativas.
REFERÊNCIAS
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1Acadêmico do 10° período do curso de Direito na FIMCA/UNICENTRO. E-mail: barrosjuniosilva12@gmail.com
2Acadêmicos do Curso de Direito da FIMCA – JARU-RO.
3Professor orientador (Bacharel em Direito).