REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ra10202412241004
Dr. Carlos Paula de Moraes1
Ms., Ivone de Oliveira Moraes de Souza2
Ms., e Dailton Albuquerque de Farias3
Resumo
De acordo com a Constituição Federal do Brasil de 1988, art.207, que normatiza sobre a autonomia universitária, bem como a possibilidade de organização didático-científica, administrativa, financeira e patrimonial, das instituições universitárias no Brasil, que deveriam obedecer ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão; faremos um levantamento lexical da presença dos Conselhos Diretores dentro das diferentes estruturas administrativas das universidades federais brasileiras para uma posterior análise semântica da relação entre o referido conselho na estrutura geral, bem como nos Estatutos e Regimentos das instituições de ensino superior. Para tanto, metodologicamente, faremos um levantamento no site da Associação dos Dirigentes das Instituições de Ensino Superior –Andifes, sobre a presença do Conselho Diretor na estrutura das diferentes instituições universitárias ligadas à aquela associação. Posteriormente será analisada a regulamentação e a função, dentro de cada estrutura universitária, quanto a semântica do referido conselho e de sua relação com os outros órgãos/conselhos em cada instituição. Tendo como intenção evidenciar as razões históricas/filosóficas que levaram a Universidade Federal do Acre a adotar na sua organização dos Conselhos Superiores a estrutura do seu Conselho Diretor, bem como a necessidade de operar certa correção nos seus documentos por ocasião da reformulação do seu Estatuto e Regimento Geral.
Palavra Chave: Conselho Diretor. Conselhos Superiores. Gestão Universitária.
1.Introdução
As universidades públicas, vinculadas ao Ministério da educação- MEC estão vinculadas como autarquias ou fundações públicas. Apesar dessa possibilidade, ainda paira certa confusão, entre os estudiosos, do real impacto dessa dupla possibilidade de vínculo. No presente trabalho iremos apresentar algumas ponderações que terão a intenção de buscar contextualizar essa diferença, em parte a razões históricas e culturais. Um dos elementos que poderia evidenciar essa diferença são os chamados Conselhos Diretores, que de forma ampla fazem referência a sua relação com “fundações mantenedoras das universidades”. No caso da Universidade Federal do Acre, temos a “Fundação Universidade Federal do Acre- FUFAC, desde a origem na federalização em 1974.
A Constituição Brasileira de 1988 permite que as universidades públicas sejam organizadas de diferentes maneiras, incluindo como autarquias ou fundações públicas. No entanto, na prática, a maioria das universidades federais no Brasil é organizada como autarquia. Apesar da possibilidade constitucional, não é comum encontrar universidades federais que adotem o modelo de fundação pública. Isso pode ocorrer devido a questões práticas e legais relacionadas à administração pública e à preferência histórica pelo modelo de autarquia. Até o presente momento não encontramos estudos mais aprofundados sobre os impactos e diferenças dessa organização.
É importante ainda esclarecer que as organizações autárquicas ou fundacionais públicas, nada tem a ver com às chamadas “fundações privadas de apoio ao Ensino, pesquisa e extensão” regidas pela lei 8.958/94. As fundações de apoio não serão objeto desse nosso estudo.
Portanto, enquanto a Constituição de 1988 prevê a possibilidade de universidades públicas federais serem organizadas como fundação pública, na prática, a grande maioria, é organizada como autarquias ou “autarquias fundacionais”. Essa escolha garante um maior controle e alinhamento com as normas de administração pública aplicáveis a essas instituições.
2.Discussão
2.1 A autonomia das universidades públicas: autarquias ou fundações públicas
A Constituição permite que as universidades públicas tenham autonomia, mas a forma como essa autonomia é exercida pode variar conforme a estrutura jurídica da instituição, seja como autarquia ou, mais raramente, como fundação pública. De forma geral as autarquias, modelo principal das universidades federais, são entidades administrativas independentes, criadas por lei, com autonomia administrativa, financeira e patrimonial. Elas seguem regras rígidas de administração pública, incluindo normas de contratação de pessoal por meio de concurso público e processos de licitação para compras e serviços. Já as universidades como fundações públicas, por outro lado, são entidades também criadas por lei, mas que possuem maior flexibilidade administrativa e financeira em comparação com as autarquias, elas estão mais presentes em universidades estaduais. Embora ainda sigam normas de direito público, têm mais liberdade para realizar contratações e gerir seus recursos. No entanto, as universidades federais, até onde pesquisamos, parecem assumir sempre o modelo autárquico, em alguns casos “autárquicos fundacionais”, isso para as que foram federalizadas a partir de universidades estaduais.
2.1 Os Conselhos Superiores
Segundo Bastos (2016), de uma rápida pesquisa dos modelos de gestão administrativas adotados pelas diferentes universidades federais percebe-se uma variedade, com uma diferença significativa entre a estrutura do número de conselhos adotados pelas diferentes instituições, mas todas têm um Conselho Universitário, como órgão máximo.
“É um órgão colegiado obrigatório vinculado à administração superior, instância de deliberação máxima das universidades federais (…). Nota-se que as atribuições desses conselhos são muito semelhantes entre as universidades pesquisadas, uma vez que atuam ao mesmo tempo como órgão deliberativo, consultivo, normativo, sendo a jurisdição superior da universidade em matéria de ensino, pesquisa, extensão e administração”.4
O Conselho Superior, ou Conselho Universitário, é o órgão máximo de deliberação e consulta das universidades. Ele é responsável por decisões estratégicas, acadêmicas e administrativas, sendo composto por representantes de diversos segmentos da comunidade universitária, incluindo docentes, técnicos administrativos, estudantes e, em alguns casos, membros da sociedade civil.
Ainda segundo Bastos (2016), outra estrutura que faz parte da composição dos conselhos superiores, são os que possuem uma função de fiscalizar a gestão econômico-financeira da universidade. Exercem assim atividade de natureza econômica, financeira, contábil e patrimonial da instituição. Mesmo que alguns deles tenham caráter deliberativo, na maioria são consultivos. É dentro dessa natureza de gestão financeira que encontramos uma variada estrutura, ou seja, em algumas universidades temos os Conselhos de Administração, Conselhos Curadores, Conselhos Diretores, com atribuições que remetem a esta natureza.
Geralmente em algumas estruturas universitárias, quando o Conselho de Administração é consultivo, ele tem uma referência mais direta com o Conselho Diretor para a parte da fiscalização contábil, o qual assume um caráter mais deliberativo, ou em outras o Conselho de Administração, mesmo sendo consultivo, ele passa ao Conselho Universitário, como órgão deliberativo, que assume a estrutura como órgão máximo. Como exemplo, podemos citar a Universidade Federal do Amazonas-UFAM, que tem os Conselhos de Administração e também o Conselho Diretor, este com função de homologar as decisões do Consad e apreciar, analisar doações.
“Atribuições do Conselho Diretor da FUA
I. Homologar decisão do CONSAD sobre o aceite e doações de bens e direitos imobiliários;
II. Examinar e julgar, no primeiro semestre de cada ano, o relatório anual de atividades da Fundação e da Universidade, referente ao exercício anterior, prestando contas ao Tribunal de Contas do todo o seu movimento financeiro.”5
Já em outras estruturas, como na Universidade Federal de Roraima- UFRR, conta-se com três conselhos, sendo que não consta o Conselho de Administração, mas somente o Conselho Diretor:
“A Secretaria dos Conselhos Superiores (SCS) é o setor responsável pela assessoria administrativa aos órgãos superiores (Conselho Universitário, Conselho de Ensino, Pesquisa e Extensão e Conselho Diretor) da Universidade Federal de Roraima e está vinculada ao Gabinete da Reitoria. A função de Secretário(a) dos Conselhos Superiores é exercida por um servidor efetivo nomeado pelo Reitor, sendo este designado(a) para dar suporte e organizar as atividades e deliberações dos Conselhos. Conselhos Superiores:
1 – Conselho Diretor;
2 – Conselho Universitário; e
3 – Conselho de Ensino, Pesquisa e Extensão”.
(Fonte da pesquisa: Estatuto da Universidade Federal de Roraima (Res. N° 026/2003 – CUNI, art. 25)
2.3 Léxico de “Conselho Diretor” entre os Conselhos Superiores
O Conselho Diretor, que é um órgão colegiado, também participa da administração superior das universidades, mas suas funções e composição podem variar conforme o estatuto de cada instituição. Ele pode atuar em áreas específicas, como gestão patrimonial e financeira. De uma elementar pesquisa entre as 69 universidades ligadas à Andifes, identificamos que existem, no mínimo, 11 universidades que têm, entre seus Conselhos Superiores, o Conselho Diretor. Outro dado que chama a atenção é que na Região Norte, temos quase 40% das universidades que contam com esse conselho, bem diferente das outras Regiões, já que na Região Norte, das 11 universidades, temos 4 que apresentam esse léxico entre seus conselhos, já na Região Nordeste, com 20 universidades federais, contam com apenas, 2 que tem esse léxico.6
Sendo assim, na Região Norte, das 11 universidades do regional, temos 4 universidades que contam com a nomenclatura Conselho Diretor, são elas: Universidade federal do Acre-UFAC; Universidade Federal do Amazonas-UFAM; Universidade federal do Amapá- UNIFAP; Universidade Federal de Roraima-UFRR.
Nas regiões Centro Oeste, das 8 universidades, temos 3 universidades com Conselho Diretor, são elas: Universidade de Brasília- UNB; Universidade federal de Mato Grosso-UFMT; Universidade federal de Mato Grosso do Sul- UFMS. Na Região Sudeste, das 19 Universidades, temos 2 universidades que têm Conselho Diretor, são elas: Universidade Federal de São José Del Rei- UFSJ; Universidade Federal de Uberlândia- UFU. Na Região Sul, das 11 universidades, temos pelo menos 1 universidade que tem Conselho Diretor, sendo ela: Universidade Federal de Pelotas- UFPEL.
Pode-se perceber que das 69 universidades federais temos, no mínimo, 11 universidades que têm entre seus Conselhos Superiores, um Conselho Diretor, isto é, enquanto “léxico”, ou seja, com a palavra – “CD”. Necessitando uma análise da estrutura e da relação entre os outros conselhos, dentro de cada uma das universidades que adotaram, para se poder avaliar a semântica, o significado e a função do Conselho Diretor nos Estatutos e Regimentos das diferentes instituições. Mas se pode afirmar que em todas as 5 regiões do Brasil encontram-se universidades federais que têm, entre seus conselhos superiores, um “Conselho Diretor”.
2.4 Semânticas – funções dos diversos Conselhos Diretores
Como já mencionado, das 69 universidades federais ligadas a Andifes, temos, no mínimo 11 que utilizam entre seus Conselhos Superiores, o Conselho Diretor. Mas para exemplificar uma análise semântica, vamos escolher algumas instituições, para analisar como está normatizada a função do Conselho Diretor, bem como, a sua relação com outros conselhos. Em seguida realizaremos algumas ponderações sobre o caso específico do Conselho Diretor na Universidade Federal do Acre, pela ocasião dos seus 50 anos de federalização, no ano de 2024. Iremos ainda apontar algumas questões necessárias para fomentar um debate democrático, mas que respeite a tradição histórica da Universidade Federal do Acre e do seu Conselho Diretor, desde os primeiros estatutos e regimentos da UFAC em 1977, 1983 e 2013 até os debates para a reformulação estatutária e regimental em 2025.
Uma observação que se faz necessário é quanto à relação entre os diferentes Conselhos Diretores com as, assim chamadas, “fundações públicas”. De fato, existem tanto os Conselhos Curadores, quanto os Conselhos Diretores, nas referências às “fundações públicas”, ou às fundações públicas mantenedoras das universidades públicas estaduais. No entanto, sabemos que várias universidades públicas que nasceram estaduais, com o tempo chegam à federalização, como é o caso da Universidade Federal do Acre, que foi primeiramente Universidade do Acre- Unacre em 1971, e se tornou federal em 1974. Ainda na Região Norte, temos a Universidade Federal de Roraima- UFRR, ela foi criada em 1989, sucedendo a Universidade de Roraima, que era estadual. Por isso, encontramos nos documentos, no caso da UFAC, a referência a Fundação Universidade Federal do Acre- FUFAC, inclusive todos os patrimônios da instituição são tombados com a indicação patrimonial FUFAC e a indicação numérica.
Já em outras regiões podemos citar como exemplo, as universidades:
A. Universidade Federal de Pelotas (UFPEl): Foi criada a partir da Universidade Rural do Sul (URS), uma instituição estadual, que no nosso estudo conta com Conselho Diretor. A Fundação é administrada por um Conselho Diretor – CONDIR, que se constitui em órgão angariador de recursos, supervisor da gestão econômico-financeira e responsável principal pelas relações entre a Universidade e a Comunidade, nos termos do artigo 17 do Decreto nº 65.881, de 16 de dezembro de 1969.7
“Compete ao Conselho Diretor:
I elaborar seu Regimento Interno;
II decidir sobre aceitação de doações, auxílios e subvenções de qualquer natureza;
III aprovar a realização de convênios ou acordo com entidades públicas ou privadas, que importem em compromissos extra-orçamentários para a Fundação;
IV aprovar e julgar, no primeiro trimestre de cada ano, o relatório anual das atividades da Fundação e da Universidade, referentes ao exercício anterior, encaminhando as respectivas prestações de contas aos órgãos competentes;
V aprovar o orçamento da Universidade, proposto pelo Conselho Universitário, encaminhando-os aos órgãos competentes da União;
VI aprovar, no quarto trimestre de cada ano, o plano de trabalho, para o ano seguinte;
VII autorizar modificações orçamentárias, por proposta do Conselho Universitário;
VIII apresentar, anualmente ao Ministério da Educação e do Desporto, proposta devidamente justificada da dotação necessária a ser incluída no Orçamento da União;
IX autorizar a abertura de créditos adicionais, suplementares e especiais, mediante proposta do Conselho Universitário;
X autorizar a criação de fundos especiais, por proposta do Conselho Universitário;
XI propor ao Governo da União alterações ao Estatuto da Fundação, mediante resolução aprovada por 2/3 (dois terços) da totalidade de seus membros;
XII conceder título honoríficos criados pela Fundação, excetuados os de caráter universitário;
XIII deliberar sobre casos omissos atinentes a seus objetivos.8
B. Universidade Federal do Espírito Santo (UFES): Originou-se da junção de várias instituições de ensino superior estaduais, incluindo a Faculdade de Direito do Espírito Santo, que conta com Conselho Curador, no lugar de um Conselho Diretor ou de administração. O Conselho de Curadores é o órgão deliberativo e consultivo em matéria de fiscalização econômico-financeira. Acompanha e fiscaliza a execução orçamentária da Universidade Federal do Espírito Santo por meio da documentação a ele encaminhada pelo Departamento de Contabilidade e Finanças e pelas Unidades Descentralizadas. Tem a responsabilidade de aprovar os balancetes financeiros mensais e a prestação de contas anual da Universidade, apresentada pelo Reitor, a fim de ser enviada à Secretaria Federal de Controle da Controladoria Geral da União (CGU).9
C. Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT): Foi criada a partir da Faculdade de Direito de Cuiabá, que era uma instituição estadual, que no nosso estudo, conta também com um Conselho Diretor. O Conselho Diretor é responsável pela administração da Fundação e a supervisão da Universidade. Tem a função precípua de gerir o patrimônio da Fundação, de modo a assegurar à Universidade seu pleno desenvolvimento em consonância com os objetivos previstos na legislação de ensino. O órgão executivo do Conselho Diretor é o Presidente da Fundação, que também exerce a função de Reitor da Universidade. O Conselho é composto de seis membros titulares e cinco membros suplentes, sendo três membros de livre escolha do Presidente da República, um indicado pelo Ministério da Educação, um pelo Governo do Estado de Mato Grosso e um membro indicado pelas classes empresariais do Estado. Todos os membros são nomeados pelo Presidente da República. Vale ressaltar que também nesse caso, não temos o conselho de administração dentro dessa estrutura da UFMT.10
D. Universidade Federal do Amazonas-(UFAM): tem a presença dos Conselhos de Administração e Conselho Diretor. No entanto, quando se analisa o Estatuto da UFAM, está não menciona, nos Conselhos Superiores, o Conselho Diretor. E quando apresenta o Regimento Interno com as atribuições do Conselho Diretor, tem Fundação Universidade do Amazonas- FUA, não indicando o qualitativo “federal”. Ainda, no art. 12 do Estatuto, trata das atribuições do Conselho Universitário, onde mencionará todos os conselhos, inclusive o Diretor, mas sem vincular a aprovação ou homologação dos atos daquele conselho, nem mesmo se colocar como fonte recursal.
“Art. 12 – Compete ao Conselho Universitário:
X. organizar lista tríplice para o preenchimento de cada cargo vago no Conselho Diretor da Fundação Universidade do Amazonas”.11
Quando se faz uma rápida pesquisa sobre a história da Universidade Federal do Amazonas, se percebe a influência do Conselho Diretor na sua organização.
“Início da UA
Em 3 de julho de 1964, na realização da 18ª reunião do Conselho Diretor da Fundação Universidade do Amazonas, foi decidido que a data de comemoração da instalação da Universidade do Amazonas seria a mesma data de criação da primeira universidade brasileira, a Escola Universitária Livre de Manáos.
A Universidade do Amazonas consolidou-se e ampliou sua estrutura por meio da criação de novos cursos e absorção de outros já existentes. A partir de 1968, a estrutura da instituição passa a ser a seguinte: Faculdade de Direito do Amazonas, Faculdade de Estudos Sociais, Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras, Faculdade de Engenharia, Faculdade de Medicina e Faculdade de Farmácia e Odontologia.
Nova denominação
Embora tenha sido criada pela Lei Federal 4.069-A, de 12 de junho de 1962, a Universidade Federal do Amazonas instalou-se três anos depois, em 17 de janeiro de 1965, 39 anos após a desativação da Universidade de Manáos. Criada como fundação de direito público e mantida pela União, a Universidade recebeu a denominação de Universidade Federal do Amazonas (Ufam) por disposição da Lei nº. 10.468, de 20 de junho de 2002. O objetivo da instituição é ministrar o ensino superior e desenvolver o estudo e a pesquisa em todos os ramos do saber e da divulgação científica, técnica e cultural.”12
Essas são algumas das Universidades Federais que têm origem em instituições estaduais e foram federalizadas ao longo do tempo, tornando-se parte do sistema federal de ensino superior, mas que também mantêm uma fundação pública para gerir o patrimônio da universidade.
2.5 A reformulação Estatutária e Regimental da UFAC e o lugar do Conselho Diretor
2.5.1 O Estatuto da UFAC – O léxico “Conselho Curador e Conselho Diretor”
Art. 19. O Conselho Curador ou o Conselho Técnico-Científico, em conformidade com suas finalidades específicas, será o órgão máximo de gestão e deliberação de cada Órgão Integrador.
Art. 20. O Conselho Curador ou o Conselho Técnico-Científico será constituído pelo diretor do Órgão Integrador, um representante de cada Centro que desenvolva atividades de ensino, pesquisa ou extensão junto ao órgão, um representante de cada uma de suas unidades organizacionais e os curadores das coleções, conforme a especificidade do órgão”.
De acordo com nossa pesquisa no site da Andifes, o léxico “Conselho Curador”/ “Conselho de Curadores”- Geralmente nas universidades federais está no lugar do “Conselho Diretor”- enquanto léxico. No entanto, nesse sentido no Estatuto da UFAC temos a “palavra” (léxico), mas com a semântica diferente, ou seja, com a função diferente, já que aqui entra como órgão máximo de gestão e deliberação dos órgãos integradores.
2.5.2 A relação entre Fundação e Universidade na gestão Patrimonial e Financeira
Quanto à gestão do Patrimônio e regime financeiro no Estatuto da UFAC de 2013, temos outro ponto que merece uma pesquisa mais aprofundada, ou seja, quando menciona do Patrimônio e Regime financeiro, o Estatuto atual não faz qualquer referência ao Conselho Diretor.
“Art. 62. A Universidade Federal do Acre terá patrimônio financeiro indissociável, que será gerido pela Reitoria, na forma deste Estatuto e do Regimento Geral.
Art. 63. A distribuição dos recursos financeiros da Universidade Federal do Acre será disciplinada no Regimento Geral, obedecendo ao princípio da descentralização orçamentária.
Art. 64. Constituem recursos financeiros da Universidade Federal do Acre:
I – dotações constantes do Orçamento Geral da União;
II – subvenções, auxílios, contribuições e verbas com destinação especial, que forem atribuídos à Universidade Federal do Acre nos orçamentos dos Estados, dos municípios, das autarquias e de órgãos do poder público;
III – doações e contribuições, vinculadas ou não, feitas à Universidade Federal do Acre por pessoas físicas ou jurídicas, nacionais ou internacionais;
IV – produtos de contribuições ou financiamentos originários de convênios, acordos e contratos ou protocolos;
V – taxas cobradas nos termos estatutários e regimentais sem violar o princípio da gratuidade do ensino;
VI – renda de serviços prestados a terceiros, por intermédio de órgão da Universidade Federal do Acre;
VII – produtos de estímulos fiscais vinculados;
VIII – recursos provenientes de saldos financeiros de exercícios anteriores;
IX – herança jacente determinada pelo Poder Judiciário.
No Estatuto da UFAC de 1977, artigos 75-81, temos uma indicação sobre a administração do Patrimônio e Regime Financeiro, onde se percebe a referência a Fundação e a Universidade, frisando a diferenciação, mas deixando claro a indicação da gestão pelo Estatuto da Fundação, ou seja fala indiretamente do Conselho Diretor da Fundação Universidade Federal do Acre- FUFAC.
“Art. 75- A Fundação e a Universidade terão patrimônio comum, que será gerido na forma do Estatuto da primeira.
Art. 76- O regime financeiro da Universidade será disciplinado pela legislação própria, observados os princípios enumerados nos artigos seguintes.
Art. 77- Constituem recursos financeiros da Universidade:
I- A dotação constante do Orçamento da União;
II- Subvenções, Auxílios, contribuições e verbas com destinação especial, que forem atribuídos à Universidade nos orçamentos dos Estados, dos Municípios, das Autarquias e de órgãos do poder público;
III- Doações e contribuições (…);
IV- Produto de contribuições (…);
V- Taxas, contribuições (…);
VI- Rendas de serviços prestados a terceiros ou comunidades (…);
VII- Produto de alienação ou aplicação de bens (…);
VIII- Produtos de para-fiscalidade (…);
IV- Recursos provenientes de saldos financeiros (…);
X- Rendas eventuais.
Art. 78- A Universidade poderá solicitar ao Conselho Diretor da Fundação que institua fundos especiais para atividades e programas específicos (…);
Art. 79- Ficarão a cargo dos órgãos da Administração Central da Universidade os pagamentos e recebimentos, bem como a escrituração de toda a sua despesa e receita (…).
Art. “81- O aproveitamento dos saldos financeiros será feito com observância do que dispuser o Conselho de Administração”.13
O Estatuto da UFAC de 1983, por sua vez, no tópico sobre o Patrimônio e Regime Financeiro, fará uma pequena mudança no tópico, quanto à função do Conselho de Administração. Mas ainda deixa claro na abertura do título a diferenciação entre a “Fundação e a Universidade”. “Art. 71- A Fundação e a Universidade terão patrimônio comum, que será gerido na forma do Estatuto da primeira”. Depois segue praticamente a redação do Estatuto de 1977, deixando de fora o “artigo 81” que mencionava o Conselho de Administração.14
Objetivamente, a partir da análise lexical, o atual Estatuto da UFAC (2013), quando trata da Gestão Patrimonial e Financeira, não tratou sobre a função (semântica) da natureza da Fundação, e, por conseguinte, do Conselho Diretor, fazendo certa sobreposição entre as atribuições entre o Conselho Diretor e Conselho de Administração. Esse ponto mereceria ser revisto, até porque dos três estatutos pesquisados, todos logo nos artigos iniciais deixam claro que a Universidade Federal do Acre é uma instituição, mantida pela Fundação Universidade Federal do Acre, porém na atribuição própria da natureza da Fundação, inclusive que assegurava a legitimidade de um Estatuto próprio; deveria ter ficado evidente quando se tratasse do Patrimônio e Regime Financeiro. Como exemplo faremos um paralelo entre os três Estatutos.
| Estatuto da Ufac 1977 | Estatuto da Ufac 1983 | Estatuto da Ufac 2013 |
| Art. 1º. A universidade Federal do Acre é uma instituição de ensino superior, mantida pela Fundação Universidade Federal do Acre, criada pelo Decreto n. 74.706, de 17 de outubro de 1974, nos termos da Lei n.6.025, de 5 de abril de 1974, com sede na cidade de Rio Branco, Estado do Acre. Art. 2º- A Universidade gozará de autonomia didático-científica, disciplinar, administrativa e financeira (…). §4º- A autonomia financeira consiste na faculdade de: (…); V- Contrair empréstimo para a construção e aquisição de bens imóveis e para compra e montagem de equipamentos de ensino e pesquisa, consultado o Conselho Diretor da Fundação. | Art. 1º. A universidade Federal do Acre é uma instituição de ensino superior, mantida pela Fundação Universidade Federal do Acre, criada pelo Decreto n. 74.706, de 17 de outubro de 1974, nos termos da Lei n.6.025, de 5 de abril de 1974, com sede na cidade de Rio Branco, Estado do Acre. | Art. 1º A Universidade Federal do Acre (UFAC), com sede na cidade de Rio Branco, capital do Estado do Acre, com ações acadêmicas em todo o Estado, é uma instituição pública e gratuita, mantida pela Fundação Universidade Federal do Acre, criada pelo Decreto n.º 74.706, de 17 de outubro de 1974, nos termos da Lei n.º 6.025, de 5 de abril de 1974, voltada a desenvolver, de forma indissociável, o ensino, a pesquisa e a extensão. Parágrafo único. A Fundação Universidade Federal do Acre disponibilizará, na forma da lei, seu patrimônio para o uso da Universidade Federal do Acre. |
Tabela 01 com os Estatutos da Ufac – organizada pelos autores
Da análise dos três Estatutos da UFAC, pode-se pensar que entre o Estatuto de 1977 e o de 2013, encontramos maior similaridade lexical e semântica, no sentido de preservar a relação de diferenciação entre a Fundação Universidade Federal do Acre – FUFAC e a Universidade Federal do Acre- UFAC, já que apresentam de forma objetiva e lexical a identificação das duas, bem como da especificação das funções de cada uma. No entanto, quando trata dos objetivos e funções, nas três versões, se percebe maior similaridade entre a versão de 1983 e a de 2013, prejudicando a compreensão da natureza própria da fundação.
| Estatuto da Ufac 1977Objetivos e funções | Estatuto da Ufac 1983Objetivos e funções | Estatuto da Ufac 2013Finalidades e objetivos |
| Art. 3º – A Fundação Universidade Federal do Acre, que tem como objetivo o saber em todas as áreas do conhecimento puro e aplicado, por ela fomentadas, incube: (…). | Art. 4º- A Universidade Federal do Acre, que tem como objetivo cultivar o saber em todas as áreas do conhecimento puro e aplicado, por ele fomentadas, incube: (…). | Art. 4º A Universidade Federal do Acre, conforme preconiza a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), tem como finalidades a produção e a difusão de conhecimento, visando contribuir para o desenvolvimento pautado pela melhoria das condições de vida e a formação de uma consciência crítica, incumbindo-se de: (…). |
Tabela 02 Objetivos e Funções Estatutos da Ufac – Organizada pelos autores
De acordo com o atual Estatuto da UFAC, a função do Conselho Universitário, órgão máximo normativo e deliberativo da Política Universitária, deixa em evidência que em matéria da questão administrativa, deixa essa função ao Conselho de Administração- Consad, mas que em questões patrimoniais e fiscalização financeira precisaria do Conselho Diretor da FUFAC. Essa relação não ficou muito clara nos documentos e precisaria de um estudo mais aprofundado para ser explicitado em ocasião de uma reformulação dos Estatutos, tanto da Ufac, quando da FUFAC.
| Estatuto 2013 – Atribuição do CONSU | Estatuto 2013 -Atribuição do Consad |
| Art. 7º O Conselho Universitário, órgão máximo normativo e deliberativo da política universitária e última instância recursal, é formado por representantes das três categorias da comunidade universitária, bem como por representantes da comunidade local e ou regional, escolhidos por seus pares na proporção estabelecida pela legislação vigente. | Art. 13. O Conselho de Administração, órgão deliberativo, normativo e consultivo da universidade em matéria administrativa, será constituído pelos membros do Conselho Universitário distribuídos em sessão plenária deste. Art. 14. O Conselho de Administração deliberará em plenário, após consulta e estudo da matéria, quando necessário, por uma das respectivas câmaras: I – Câmara de Planejamento; II – Câmara de Gestão de Pessoas; III – Câmara de Administração. Parágrafo único. Todos os membros do Conselho de Administração deverão compor uma de suas câmaras, de forma que a divisão seja equânime. |
Tabela 03 – Estatuto 2013 atribuições Consu e Consad- Organizada pelos autores
A partir das mudanças epistemológicas operadas com o léxico e semântica, entre “Fundação e Universidade”, nos Estatutos, se pode pensar que isso contribuiu com a sobreposição das funções dos Conselhos de Administração (ligado ao Consu/ UFAC) e o Conselho Diretor (ligado estreitamente com a FUFAC), a título de exemplificação apresentamos as atribuições no atual Regimento Geral da UFAC com as atribuições dos conselhos e as atribuições no atual Estatuto do Conselho Diretor.
| RG da Ufac – 2013Natureza do Consu | RG da Ufac – 2013Natureza do Consad | Natureza do Estatuto do Conselho Diretor- FUFAC |
| Art. 4º- O Conselho Universitário, órgão máximo normativo e deliberativo da política universitária e última instância recursal, é formado por representantes das três categorias da comunidade universitária, bem como por representantes da comunidade local e ou regional, escolhidos por seus pares na proporção estabelecida pela legislação vigente. Art. 5º Compete ao Conselho Universitário, em sessão plenária:(…). | Art. 24º. O Conselho de Administração, órgão superior deliberativo e normativo em matéria administrativa, será integrado por membros do Conselho Universitário. Art. 25º. O Conselho de Administração deliberará em plenário ou através das seguintes câmaras (…) III- Aprovar e submeter ao Conselho Universitário o orçamento interno da universidade, no limite dos recursos a ela destinados pelo Conselho Diretor da Fundação; IV- Propor ao Conselho Universitário, para que seja aprovada pelo Conselho Diretor da Fundação, a abertura de crédito adicionais e a instituição de fundos especiais; V- opinar sobre a aceitação de legados, donativos e herança; VI- autorizar a celebração de convênios que não importem em compromisso para a fundação (…). | Art. 1º O Conselho Diretor (CD), presidido pelo Reitor, é o órgão de jurisdição superior da Universidade, deliberativo e consultivo em matéria administrativa, econômico-financeira e patrimonial, instância final nesses assuntos. Art. 2º O Conselho Diretor é composto dos seguintes membros: I – Reitor, como presidente; II – Vice-Reitor, como vice-presidente; III – Pró-Reitores; IV – dois representantes da comunidade, com mandatos de um ano, eleitos pelo próprio Conselho, dentre nomes constantes de lista tríplice indicados por Federações de Classes Patronais; V – dois representantes do Governo Federal a serem nomeados na forma da lei. (…). Art. 6º O Conselho diretor será secretariado pelo Assessor do Órgão dos Colegiados Superiores. |
Tabela 04- Paralelo entre RG UFAC e Conselho Diretor FUFAC- Organizada pelos autores.
Tanto o Estatuto da UFAC, quanto o Regimento Geral, deixa claro que o Conselho Diretor é da Fundação (FUFAC), responsável pela gestão patrimonial e questões de controle financeiro, reservando ao Consu, questões relacionadas à política institucional referente a questões acadêmicas e financeiras. Já o Consad com atribuições de controle, respeitando as atribuições do Conselho Diretor, como pode-se ver no RG da UFAC, art. 25, III: “Aprovar e submeter ao Conselho Universitário o orçamento interno da universidade, no limite dos recursos a ela destinados pelo Conselho Diretor da Fundação;” A questão é que no Estatuto do próprio Conselho Diretor, o mesmo não menciona, na sua constituição a FUFAC, mas a UFAC, o que nos parece um equívoco, que precisa ser corrigido.
Seguindo as conclusões do trabalho de Bastos (2016), que faz um levantamento do papel dos Conselhos Superiores, na estrutura de governança das universidades federais brasileiras, ainda que estude mais especificamente o caso da Universidade Federal da Bahia, é importante destacar a informação que, de forma geral, em todas as universidades federais, temos basicamente a estrutura de dois núcleos de Conselhos, um da Parte Acadêmica (que serviria para organizar a política) e outro com função administrativa/fiscalização financeira, que em grande parte é desenvolvida pelos Conselhos de Administração, Conselhos Curadores,ou Conselhos Diretores. Indicando que de acordo com a normativa interna, respeitando a autonomia e a história de cada Instituição, essa configuração poderia sofrer significativas mudanças de uma instituição para outra.
No caso da Universidade Federal do Acre, se percebe que no decorrer do processo de reformulação dos seus Estatutos e Regimentos, sofreu influencias de várias correntes epistemológicas, dado que muitos dos nossos servidores, corpo docente, bem como técnico, com atuação direta no processo de discussão e redação dos citados documentos, são em grande medida provenientes de várias realidades diferentes, onde suas universidades de origens poderiam ter certas configurações que acabaram influenciando o processo de debate interno na UFAC, o que poderia explicar algumas anfibologias que perpassam os documentos finais.
| Competências do Consad | Competências do Conselho Diretor |
| Art. 26. Compete ao Conselho de Administração em sessão plenária e por meio da decisão da maioria dos seus membros presentes: I – aprovar os quadros do pessoal docente e técnico-administrativo, fazendo a competente distribuição por unidades acadêmicas e administrativas; REGIMENTO GERAL DA UFAC – pág. 16 II – homologar as decisões dos órgãos competentes, relativas aos afastamentos temporários de servidores para outras instituições; III – aprovar e submeter ao Conselho Universitário o orçamento interno da universidade, no limite dos recursos a ela destinados pelo Conselho Diretor da Fundação; IV – propor ao Conselho Universitário, para que sejam aprovadas pelo Conselho Diretor da Fundação, a abertura de créditos adicionais e a instituição de fundos especiais; V – opinar sobre a aceitação de legados, donativos e heranças; VI – autorizar a celebração de convênios que não importem em compromisso para a fundação; VII – emitir pareceres e fixar normas em matérias de sua competência; VIII – elaborar normas complementares sobre o regime disciplinar dos corpos docente, discente e técnico-administrativo, submetendo-as ao Conselho Universitário; IX – decidir sobre as propostas, indicações ou representações em assunto de sua competência; X – aprovar o Plano Anual de Atividades previstas no Plano de Desenvolvimento Institucional; XI – decidir sobre recursos administrativos em processos de sua competência. | Art. 7º Compete ao Conselho Diretor: I – apreciar e aprovar a proposta orçamentária e o orçamento interno da Universidade; II – emitir parecer sobre a prestação anual de contas da universidade, para encaminhamento ao Ministério da Educação e Cultura; III – deliberar sobre a administração dos bens da Universidade, aprovar a aplicação de recursos e a realização de operações de crédito; IV – deliberar sobre taxas e mensalidades escolares e sobre taxas de serviços prestados pela Universidade; V – deliberar sobre a realização de convênios, contratos ou acordos com entidades públicas ou privadas que importem em compromisso financeiro para a Universidade; VI – aprovar as normas de criação, manutenção e destinação de fundos especiais; VII – deliberar sobre doações, auxílios e subvenções a entidades públicas ou privadas de fins não lucrativos; VIII – deliberar sobre doações e legados; IX – deliberar sobre a contratação de empréstimos; X – analisar e emitir parecer, quanto ao aspecto orçamentário, sobre a criação, modificação, extinção, remanejamento ou desativação de cursos; XI – aprovar as normas para seleção e contração de pessoal docente, seleção, contração e/ou promoção de pessoal técnico-administrativo; XII – deliberar sobre as diretrizes relativas à administração de pessoal, patrimônio, de material e de comunicações; XIII – decidir sobre recursos referentes a matéria administrativa, econômico-financeira e patrimonial; XIV – rever suas decisões, ex-officio ou mediante recurso de Reitor; XV – elaborar e aprovar o seu Regimento Interno e Regimento do Corpo Administrativo da Universidade Federal do Acre; XVI – aprovar alterações do Estatuto e do Regimento Geral, mediante proposta do Reitor ou de pelo menos 1/3 (um terço) de seus membros, submetendo-as ao Conselho Nacional de Educação, obedecido o quórum mínimo de aprovação de 2/3 (dois terços) de seus membros, em reunião especialmente convocada para esse fim; XVII – decidir proposta de criação ou extinção de pró-reitorias, centros e órgãos suplementares; XVIII – deliberar sobre a suspensão temporária, total ou parcial de atividades administrativas; XIX – apreciar os vetos do Reitor podendo rejeitá-los pelo voto de pelo menos 2/3 (dois terços) de seus membros; XX – decidir sobre os casos omissos do Estatuto e do Regimento Geral referentes à matéria administrativa, econômico-financeira e patrimonial; XXI – integrar o Colégio Eleitoral Especial (Lei nº 9.129, 21/ 12 /95). |
Tabela 05- Atribuições entre Consad e Conselho Diretor- Organizada pelos autores.
No atual Estatuto do Conselho Diretor, onde se menciona, art.7º, incisos XV – e XVI, nos parece haver uma sobreposição, onde o Estatuto e Regimento Geral que teria a incumbência de elaborar e aprovar seria o Estatuto e Regimento da FUFAC e não da UFAC. Mas como o texto não menciona claramente a FUFAC, e como ficou explicitado certa sobreposição entre a natureza da Fundação e da própria Universidade, este aparente conflito precisaria ser corrigido na próxima reformulação dos documentos estatutários e regimentais, tanto da UFAC quanto da FUFAC.
3. Considerações finais
Neste ensaio, não tivemos a intenção de fazer qualquer avaliação qualitativa ou comparativa entre os diversos documentos estatutários ou regimentais das várias instituições de ensino superior. Tão pouco teve a pretensão de apontar um modelo de organização ideal, que fosse superior ou mais apropriado. Como vimos, as 69 universidades federias do Brasil possuem uma variada forma de se organizar, respeitando o princípio constitucional da autonomia universitária nos aspectos acadêmicos e administrativo-financeiros.
Na primeira parte desse estudo, realizamos um levantamento elementar, sobre os “Conselhos Superiores” dentro das várias instituições, buscando identificar quantas teriam nas suas estruturas, um “Conselho Diretor”. De nossa pesquisa, chegamos à conclusão que no mínimo 11 universidades federais, das 69, têm um Conselho Diretor. Esse número é proporcionalmente maior na Região Norte, já que das 11 universidades federais do norte, temos 4 universidades que tem um Conselho Diretor, sendo elas: Universidade Federal do Acre- UFAC; Universidade Federal do Amazonas-UFAM; Universidade Federal de Roraima- UFRR; Universidade Federal do Amapá-UNIFAP.
Na segunda parte deste ensaio, procuramos realizar uma análise semântica, buscando identificar o significado do Conselho Diretor, dentro das Universidades que apresentavam essa organização. Em grande parte percebemos que a organização de um Conselho Diretor, poderia estar relacionada com a origem das universidades federais que foram federalizadas a partir de universidades estaduais, já que muitas instituições universitárias estaduais são fundacionais, diferente das universidades federais que são autarquias. Como desdobramento das análises lexicais e semânticas, procuramos fazer um levantamento nos Estatutos e Regimentos da UFAC e da FUFAC, procurando indicar possíveis pontos de sobreposições entre os referidos documentos.
No Brasil, as universidades públicas que são fundações e as que são autarquias têm diferenças importantes em termos de modelos administrativos. Universidades autárquicas são entidades autônomas criadas por lei, com patrimônio e receitas próprias, mas vinculadas ao Estado. Elas têm autonomia administrativa, financeira, patrimonial e didático-científica. Exemplos são as universidades federais, que seguem regras específicas para administração pública, como concursos públicos para contratação de pessoal e regras rígidas de licitação e compras.
Universidades fundacionais, por outro lado, são fundações públicas ou privadas. As fundações públicas também têm patrimônio e receita próprios, mas podem ter mais flexibilidade administrativa e financeira em comparação com as autarquias. As fundações privadas seguem as regras do direito privado, o que lhes dá ainda mais flexibilidade em suas operações. A contratação de pessoal e a gestão financeira podem ser menos burocráticas do que nas autarquias.
Ainda poderíamos dizer que existem as universidades “autárquicas fundacionais”, ou seja, universidades federais que são autarquias, mas que possuem uma relação com a sua origem fundacional pública, em grande parte por terem sido federalizadas, a partir de universidades estaduais, criadas como fundações públicas. Os Conselhos Diretores ou Curadores são uma herança desse passado que também marca a identidade histórica das instituições.
A UFAC no processo de revisão e reformulação Estatutária e Regimental necessita rever sua estrutura e relação entre os Conselhos Superiores da instituição, evitando a sobreposição de funções entre os conselhos de administração e diretor, não só da UFAC, mas também o Estatuto e Regimento da FUFAC, com o seu Conselho Diretor.
4Cf: https://core.ac.uk/download/pdf/78553126.pdf, visitado em 13/08/2024.
5 Cf. https://conselhos.ufam.edu.br/conselho-diretor/competencias, visitado em 13/08/2024.
6 Cf. https://www.andifes.org.br/nossas-instituicoes/, visitado em: 03/08/2024, na Região Norte temos 4 universidades que tem um conselho diretor, são elas: UNIFAP; UFAM; UFRR e UFAC. Já no Nordeste temos duas, a UFMA e UFS.
7 Na estrutura da Universidade Federal de Pelotas não consta o Conselho de administração.
8 Cf. https://wp.ufpel.edu.br/scs/condir/, visitado em: 13/08/2024.
9A composição é bem reduzida, três representante docente, discente, três indicados pelo conselho de ensino, pesquisa e extensão; um dos técnicos, um da comunidade externa, e um representante do ministério da educação. Cf: https://www.ufes.br/administracao/colegiados-superiores, visitado em 12/08/2024.
10 Cf. https://www.ufmt.br/pagina/conselhos/113#top_page, visitado em: 13/08/2024.
11 Cf. https://conselhos.ufam.edu.br/images/legislacao/estatutoufam.pdf, visitado em: 13/08/2024.
12 Cf. https://ufam.edu.br/historia.html, visitado em: 13/08/2024.
13 Cf. Estatuto da Ufac 1977, art. 75-81, onde fica evidenciado a relação entre a Fundação Universidade Federal do Acre – FUFAC e a Universidade Federal do Acre- UFAC, com unidade de patrimônio, mas a diferença na gestão por meio dos Conselhos Diretor (FUFAC) e Conselho de Administração (UFAC).
14 Cf. Estatuto da Ufac 1983, art. 71-73.
4.Referências
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SGUISSARDI, Valdemar. Fundações privadas na universidade pública. Aquém interessam? Veja: http://educa.fcc.org.br/pdf/aval/v07n04/v07n04a04.pdf, visitado em: 20/12/2024.
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1 O autor é graduado e pós-graduado em Filosofia pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná. Graduado em Teologia pela Pontifícia Faculdade Marianum de Roma, com Master em Bioética Pelo Ateneo Regina Apostolorum de Roma, mestrado e doutorado pela Accademia Alfonsiana de Roma em 2010. Atualmente é professor da Universidade Federal do Acre- UFAC. Tem também um doutorado em Filosofia pela USP 2023, com uma pesquisa em Tomás de Aquino. Email: carlos.moraes@ufac.br.
2 Possui graduação em Pedagogia pela Universidade Federal do Acre (1992) e mestrado em Educação pela Universidade Federal do Acre (2021). Atualmente é técnica em assuntos educacionais da Universidade Federal do Acre. Tem experiência na área de Secretariado Executivo, atuando na Reitoria da Ufac, exercendo a função de chefe de gabinete há mais de 10 anos. Email: Ivone.souza@ufac.br
3 Mestre em Administração Pública pela Universidade de Brasília (UNB 2022). Pós-graduado em Docência do Ensino Superior FFOCUS (2022) e Graduado em Administração, sendo responsável pela função de secretário da Reitoria. Além disso, é membro do Comitê de Governança Digital da Ufac. Email: dailton.farias@ufac.br.