ON THE EXTENSION OF THE DEADLINE FOR THE USE OF RESOURCES FROM THE NATIONAL FUND FOR SOCIAL ASSISTANCE (FNAS) DUE TO THE COVID-19 PANDEMIC.
REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ch10202509080625
Beatriz Amoedo Campos Gualda
RESUMO
O presente texto tem como objetivo apontar a importância da decisão extraída do Acórdão nº 73/2021, proferida em 20 de janeiro de 2021, pelo Tribunal de Contas da União, referente ao Processo TC 036.975/2020-6, em que ficou estabelecida estender o prazo para utilização dos recursos do governo federal ao Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) em decorrência da pandemia de COVID-19, até 31 de dezembro de 2021. Tendo em vista o estado de pandemia causado pelo vírus da COVID-19 em que os países do mundo todo vêm enfrentando desde o início de 2020, iremos tratar especialmente das medidas adotadas pelo governo brasileiro a fim de assegurar e resguardar as entidades assistenciais que possuem um papel de grande importância na sociedade, mas que devido a situação pandêmica, estão passando por diversos prejuízos de ordem econômica e financeira e necessitam dos recursos para se manter.
Palavras-chave: recurso FNAS; pandemia; prorrogação; SUAS.
ABSTRACT
This paper aims to highlight the importance of the decision issued in Ruling No. 73/2021, delivered on January 20, 2021, by the Federal Court of Accounts of Brazil (Tribunal de Contas da União – TCU), regarding Case TC 036.975/2020-6. The decision established an extension of the deadline for the use of federal government funds allocated to the National Social Assistance Fund (FNAS) due to the COVID-19 pandemic, until December 31, 2021. Considering the global pandemic caused by the COVID-19 virus, which countries around the world have been facing since early 2020, this paper will focus particularly on the measures adopted by the Brazilian government to ensure and safeguard social assistance entities. These organizations play a significant role in society but have been suffering various economic and financial losses due to the pandemic and therefore require these funds to remain operational.
Keywords: FNAS funds; pandemic; extension; SUAS.
1. INTRODUÇÃO
A humanidade está passando por um estado de pandemia causado por um vírus que se originou na China e se espalhou pelo mundo, causando impactos severos na saúde com diversas mortes, além de impactar na economia e organização em geral dos países.
Diante da grande crise sanitária que havia chegado no Brasil, o Senado Federal reconheceu, em 20/03/2020, o estado de calamidade pública no país através do Decreto Federal nº 06/20201, viabilizando que fossem criadas e autorizadas novas leis e decretos a fim de estabelecer novas políticas de ordem fiscal e orçamentária dos gastos públicos no enfrentamento à pandemia da COVID-19, o que originou a Lei Complementar nº 173/2020.
Sendo assim, o presente estudo tem o propósito de demonstrar a importância da decisão proferida no acórdão em comento, uma vez que a pandemia não se findou e o setor de assistência social, o qual, cuida dos vulneráveis de todo país, assim como a saúde, tem caráter de promoção, proteção, prevenção e de segurança alimentar, e para tanto, deve ser assim considerado financeiramente como imprescindível na erradicação do COVID, conforme o caput do artigo 194 da Constituição Federal, a qual dispõe que “A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”.
2. SOBRE O FUNDO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (FNAS)
Inicialmente cumpre tecer alguns comentários sobre a origem do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), para que seja possível a compreensão do acórdão em estudo.
A Assistência Social foi reconhecida pela Constituição Federal como integrante do Sistema de Seguridade Social Brasileiro, juntamente com a saúde e a previdência social, conforme dispõe o artigo 194 da Carta Magna, sendo em 1993 aprovada a Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS (Lei nº 8742/1993), a qual também definiu como política pública não contributiva, dever do Estado e direito do cidadão que dela necessitar2.
Em 2005, foi instituído o Sistema Único de Assistência Social – SUAS, que tem por função a gestão do conteúdo específico da Assistência Social no campo da proteção social brasileira, que consiste em um sistema público não contributivo, descentralizado e participativo tendo por finalidade a gestão e a organização da oferta de serviços, projetos, programas e benefícios da política de assistência social. Assim, foi consolidado o modo de gestão compartilhada, o cofinanciamento e a cooperação técnica entre os três entes federativos que, de modo articulado e complementar, operam a proteção social não contributiva de seguridade social no campo da assistência social.
E, em 6 de julho de 2011, a Lei 12.435 foi sancionada, garantindo a continuidade do SUAS. O Sistema organiza as ações da assistência social em dois tipos de proteção social. A primeira é a Proteção Social Básica, destinada à prevenção de riscos sociais e pessoais, por meio da oferta de programas, projetos, serviços e benefícios a indivíduos e famílias em situação de vulnerabilidade social. A segunda é a Proteção Social Especial, destinada a famílias e indivíduos que já se encontram em situação de risco e que tiveram seus direitos violados por ocorrência de abandono, maus-tratos, abuso sexual, uso de drogas, entre outros aspectos.
O SUAS engloba também a oferta de Benefícios Assistenciais, prestados a públicos específicos de forma articulada aos serviços, contribuindo para a superação de situações de vulnerabilidade, a exemplo disso temos o Bolsa Família e o Auxilio Emergencial (COVID). Também gerencia a vinculação de entidades e organizações de assistência social ao Sistema, mantendo atualizado o Cadastro Nacional de Entidades e Organizações de Assistência Social e concedendo certificação a entidades beneficentes, quando é o caso.
A gestão das ações e a aplicação de recursos do SUAS são negociadas e pactuadas nas Comissões Intergestoras Bipartite (CIBs) e na Comissão Intergestoras Tripartite (CIT). Esses procedimentos são acompanhados e aprovados pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) e seus pares locais (Conselhos Estaduais e Municipais), que desempenham o controle social.
A consolidação financeira do SUAS – Sistema Único de Assistência Social, decorre justamente do cofinanciamento tripartite, entre os entes federados, sendo que o financiamento federal na Assistência Social é operacionalizado por meio do repasse denominado “fundo a fundo”, diretamente do Fundo Nacional de Assistência Social aos Fundos de Assistência Social Municipais, Estaduais, e do Distrito Federal, assim como o financiamento estadual – Feas, que também é operacionalizado “fundo a fundo”, adotando em ambos o caráter permanente, continuado e automático dos repasses. Essa modalidade de repasse chamado “fundo a fundo”, tem seus pagamentos realizados da seguinte forma, de acordo com o Ministério da Cidadania:
“Os pagamentos realizados na modalidade fundo a fundo são aqueles que se caracterizam pelo repasse por meio de descentralização de recurso diretamente do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) para fundos estaduais, municipais e do Distrito Federal, de forma regular e automática.
Esse tipo de pagamento está relacionado ao cofinanciamento de serviços de ação continuada. Conforme estabelecido no Decreto nº 5.085/04, são consideradas ações continuadas de assistência social, aquelas financiadas pelo Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), que visem ao atendimento periódico e sucessivo à família, à criança, ao adolescente, à pessoa idosa e à pessoa com deficiência, bem como às ações relacionadas aos programas de Erradicação do Trabalho Infantil, da Juventude e de Combate à Violência contra Crianças e Adolescentes.
Por sua vez, o repasse de recursos para as entidades e organizações de assistência social é realizado por meio dos Fundos Municipais de Assistência Social (Fmas), do Fundo de Assistência Social do Distrito Federal (FAS/DF) e dos Fundos Estaduais de Assistência Social (Feas), de acordo com as condições gerais, os mecanismos e os critérios de partilha para a transferência de recursos federais.”3
3. SOBRE A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF – Lei Complementar nº 101/2000) serve como um instrumento de planejamento que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, bem como as metas e a forma de execução orçamentária.
É certo que, com o surgimento da pandemia e após ser decretado o estado de calamidade pública no país, foram criadas Emendas, Leis Complementares e Decretos que possibilitaram a flexibilização de certas obrigatoriedades impostas pela LRF e Constituição Federal, haja vista o estado comparativo de “orçamento de guerra” ao orçamento de urgência e calamidade pública, disposto na lei que institui o ESPIN – Estado de Saúde Pública de Interesse Nacional, pela portaria 188 de 03 de fevereiro 2020, seguindo a OMS (Organização Mundial da Saúde) , em sua Declaração de Emergência em Saúde Pública de Importância Internacional em 30 de janeiro de 2020.
É cediço que os artigos 15, 16 e 17 da LRF determinam as despesas irregulares e proibições de assunção de obrigações de despesas que não sejam compatíveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, e que gerem impacto orçamentário lesivo ao patrimônio e gestão fiscal para os próximos 02 anos subsequentes.
Ora, o ESPIN declarou a emergência pública com prazo até 31/12/2020, não sendo, portanto, num primeiro momento, continuado, e sim despesa com prazo determinado. Ocorre que a Pandemia não acabou, e os recursos repassados para fortalecer as ações de erradicação da mesma, precisam adentrar no ano de 2021, não como restos a pagar processados e empenhados, seguindo os ditames da LRF, tampouco conforme a previsão expressa do art. 17 da LRF, onde temos que demonstrar os impactos orçamentários na assunção das novas atividades e programas, tampouco com a implementação de medidas que criam receitas para suportá-las uma vez que são receitas extraordinárias e originadas de cofinanciamento federal para salvaguardar os estados e municípios, onde residem o cidadão.
O chamado “Restos a pagar”, são despesas ordinárias ou de caráter continuado cuja obrigação de liquidação, dar-se-á no exercício vindouro de obrigações já contraídas, o que por sua natureza deveria ficar inscrita e processada como restos a pagar, e que não ultrapassem os limites estabelecidos para o exercício.
Diante do cenário atual, totalmente atípico, em que o país está passando por uma pandemia, como prever em meio a calamidade pública, um limite de gastos e investimento, se o desconhecido vírus, vem arrasando todas as esferas da comunidade local, seja ela na questão financeira ou da saúde, segurança, emprego, e seus desdobramentos. Como o gestor municipal, estadual e federal deve se comportar ante o inesperado?
Justo por isso foram permitidas flexibilizações e alterações promovidas pelo ministério da economia na LRF, inclusive suspendendo os pagamentos de refinanciamento de dívidas do município para com a Previdência Social (INSS)4, bem como, isentou os organismos que deveriam ser contratados, da proibição imposta pelo parágrafo 3º do artigo 195 da CF/885, ou seja, as unidades filantrópicas de saúde e assistência social para tratar e acolher os doentes e usuários, possibilitando que as mesmas, pudessem receber benefícios e incentivos ficais para execução de serviço iminentes e urgentes.
4. DECISÃO DO ACÓRDÃO 73/2021 – TCU
No âmbito do processo de Acompanhamento dos impactos orçamentários e fiscais das medidas adotadas pelo governo federal em resposta à COVID-19, a fim de que o entendimento adotado pelo Tribunal no item 9.1.4 do Acórdão 3225/2020-Plenário fosse ampliado para englobar as transferências realizadas fundo a fundo pelo Ministério da Cidadania no enfrentamento da pandemia de Covid-19.
O item 9.1.4 do Acórdão 3225/2020-Plenário assim dispôs:
9.1.4. as restrições e entendimentos quanto à correta aplicação das regras do Regime Extraordinário Fiscal se estendem aos recursos federais cuja efetiva execução esteja a cargo de estados, Distritos Federal e municípios, com exceção dos recursos transferidos fundo a fundo pelo Ministério da Saúde;”
O Ministério da Economia, por um lapso ao editar o Decreto Federal nº 10.579/2020, deixou de constar os recursos oriundos do FNAS – Fundo Nacional de Assistência Social em seu artigo 3º, quando tratou apenas dos recursos do FNS – Fundo Nacional de Saúde, os quais notadamente e conforme a Constituição Federal (artigos 194 e 195, §10º), possuem a mesma natureza de “fundo a fundo” por serem transferências regulares e automáticas.
Esclarece o art. 3º do Decreto 10.579/2020:
“Art. 3º – As transferências financeiras realizadas pelo Fundo Nacional de Saúde diretamente aos fundos de saúde estaduais, municipais e distrital, em 2020, para enfrentamento da pandemia de covid-19 poderão ser executadas pelos entes federativos até 31 de dezembro de 2021.”
Diante disso o Ministério da Cidadania pediu para ingressar no processo como interessado, reforçando a necessidade de equivalência e equiparação dos recursos do FNS e FNAS, uma vez que ambas possuem natureza de fundo a fundo, repasses regulares, e automáticos, bem como para que que houvessem a prerrogativa de utilização estendida até 31/12/2021 e não apenas se já contraídas as obrigações (característica de restos a pagar), desde que observada a finalidade de enfrentamento da pandemia, e aprovadas suas aplicações juntos aos Conselhos de Direitos de cada esfera e no objeto específico de combate e erradicação da COVID e suas novas variantes.
A que se dizer que os recursos transferidos pelo FNAS foram motivados e em razão da Pandemia COVID-19, não sendo em sua essência repasses fundo a fundo corriqueiros, mas a decisão do Acordão nº 73/2021 em análise, reconhece que não há normativa legal que estabeleça a devolução desses valores no final de 2020, caso não utilizados pelos entes federados dentro do mesmo exercício.
O que se impõe é que tais valores sejam utilizados para o combate à pandemia, sob pena de devolução, frise-se que a pandemia ainda não acabou, conforme o prazo determinado na lei de ESPIN em 31/12/2020, mas permanece ativa e crescente, inclusive com a chegada das variantes do vírus da COVID que tem aumentado o número atual de casos e mortes diárias, o que por si só justifica a manutenção da utilização dos recursos repassados para prestação de assistência social.
5. CONCLUSÃO
Após ampla explicação, resta claramente que a política sanitária, que engloba a essência humana de plenitude de capacidades de saúde físicas, mental, e sócio econômicas, entendendo a natureza conjunta assegurada pelo direito social à saúde, previdência e assistência social contida na Constituição Federal, foi abarcada pelos Ministros do TCU quando ACORDARAM em deferir o pedido do Ministério da Economia para que a exceção dirigida ao Ministério da Saúde no item 9.1.4 do Acórdão 3.225/2020-TCU-Plenário fosse estendida aos recursos transferidos fundo a fundo pelo Ministério da Cidadania a estados, municípios e Distrito Federal para enfrentamento à pandemia de Covid-19, situação esta que perdura , e estende-se a princípio para ano em que estamos, qual seja 2021, haja vista as novas variantes recentemente encontradas, bem como o início da imunização geral da nação com a chegada das vacinas, sendo que haverá graves e grandes prejuízos a saúde pública nacional, caso os recursos do FNAS transferidos tivessem que ser devolvidos.
Por fim houve a publicação do decreto federal 10.614/2021 que alterou o art. 3º do Decreto 10.579/2020, para de forma definitiva incluir a exceção de utilização dos recursos do Ministério da Cidadania (FNAS) para enfrentamento da pandemia de COVID-19, até 31/12/2021, abaixo reproduzida:
Art. 3º – As transferências financeiras realizadas pelo Fundo Nacional de Saúde e pelo Fundo Nacional de Assistência Social diretamente aos fundos de saúde e de assistência social estaduais, municipais e distritais, em 2020, para enfrentamento da pandemia de covid-19 poderão ser executadas pelos entes federativos até 31 de dezembro de 2021. (Redação dada pelo Decreto nº 10.614, de 2021)
1Decreto Legislativo nº 6/2020- Art. 1º Fica reconhecida, exclusivamente para os fins do art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, notadamente para as dispensas do atingimento dos resultados fiscais previstos no art. 2º da Lei nº 13.898, de 11 de novembro de 2019, e da limitação de empenho de que trata o art. 9º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a ocorrência do estado de calamidade pública, com efeitos até 31 de dezembro de 2020, nos termos da solicitação do Presidente da República encaminhada por meio da Mensagem nº 93, de 18 de março de 2020
2Lei nº 8743/1993. Art. 1º – A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas
3Texto extraído de: http://mds.gov.br/assuntos/assistencia-social/gestao-do-suas/financiamento/repasses/fundo-a-fundo
4Lei complementar 173/2020 Art. 9º Ficam suspensos, na forma do regulamento, os pagamentos dos refinanciamentos de dívidas dos Municípios com a Previdência Social com vencimento entre 1º de março e 31 de dezembro de 2020.
5CF/88 – Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
§ 3º A pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.
6. REFERÊNCIAS
Acórdão 73/2021-Plenário TCU https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/acordao-completo/73%252F2021/%2520/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0/%2520?uuid=509968f0-600b-11eb-bd83-51fc29f3c5f1
Acórdão 3225/2020-Plenário TCU https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-completo/3225%252F2020/%2520/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0/%2520
Brasil, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao.htm#art167iii
Brasil, Decreto Nº 7.788/2012. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/decreto/d7788.htm
Brasil, Decreto Legislativo nº 6/2020. https://legislacao.presidencia.gov.br/atos/?tipo=DLG&numero=6&ano=2020&ato=b1fAzZU5EMZpWT794
Brasil, Decreto Nº 10.579/2020 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Decreto/D10579.htm
Brasil, Decreto Nº 10.614/2021 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Decreto/D10614.htm#art1
Brasil, Emenda Constitucional Nº 106/2020 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc106.htm
Brasil, Lei Complementar nº 101/2000 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm
Brasil, Lei Complementar nº 173/2020 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp173.htm
Brasil, Lei Federal Nº 8.742/1993. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8742.htm
Brasil lei Federal Nº 12.435/2011. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12435.htm
Portal Ministério da Cidadania http://mds.gov.br/assuntos/assistencia-social/gestao-do-suas/financiamento/repasses/fundo-a-fundo
Portaria Nº 188/2020 https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-188-de-3-de%20fevereiro-de-2020-241408388