CRISE DE REPRESENTATIVIDADE E O PAPEL DOS PARTIDOS POLÍTICOS NO BRASIL

CRISIS OF REPRESENTATION AND THE ROLE OF POLITICAL PARTIES IN BRAZIL

REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ch10202509300716

Eliane Fratane Hentzy

RESUMO

Este trabalho examina a crise de representatividade política no Brasil e o papel dos partidos políticos no fortalecimento da democracia. Parte-se da análise do aumento da abstenção eleitoral, dos votos em branco e nulos e da valorização de candidatos “outsiders”, fenômenos que revelam o distanciamento entre representantes e representados. O estudo também aborda a fragmentação partidária, as legendas de aluguel e a fragilidade dos programas partidários, fatores que comprometem a legitimidade democrática. A pesquisa analisa o voto obrigatório e sua relação com a participação cidadã, bem como a discussão sobre candidaturas avulsas, hoje vedadas pela Constituição, mas admitidas em diversos países. São examinadas ainda as políticas afirmativas, como cotas de gênero e raciais, a fim de verificar seu impacto na inclusão das minorias e no combate às fraudes, como candidaturas laranjas. A análise inclui a evolução histórica das coligações partidárias, a fidelidade partidária, a criação das federações e a aplicação da cláusula de desempenho, com base na Constituição Federal, na legislação eleitoral, na jurisprudência do STF e do TSE e em dados do IBGE e do TSE. A metodologia adotada é qualitativa, dedutiva e bibliográfica-documental, permitindo avaliar os mecanismos jurídicos e políticos voltados à superação da crise de representatividade.

Palavras-chave: democracia; partidos políticos; representatividade; direito eleitoral; minorias.

1 INTRODUÇÃO

A crise de representatividade no Brasil evidencia um crescente distanciamento entre os eleitores e os representantes escolhidos por meio dos partidos políticos. Esse fenômeno manifesta-se, de forma concreta, no aumento da abstenção, dos votos em branco e nulos a cada eleição, bem como na valorização de candidatos “outsiders”, que se apresentam como alternativa à política tradicional. Surge, assim, o seguinte problema de pesquisa: qual a relação entre a crise de representatividade e a atuação dos partidos políticos no Brasil contemporâneo?

A resposta a essa questão exige compreender, de um lado, os fatores estruturais que fragilizam os partidos políticos e, de outro, os efeitos dessa fragilidade sobre a legitimidade democrática. Entre esses fatores, destacam-se a fragmentação partidária excessiva, o uso de legendas de aluguel, a falta de vínculo entre programas partidários e a prática política, além da priorização de interesses privados em detrimento das demandas sociais. Soma-se a isso o aumento de casos de corrupção, compra de votos e desvios de recursos públicos, que minam a confiança popular e reforçam a percepção de que o sistema político não funciona em benefício coletivo.

Outro ponto de tensão é a sub-representação de grupos historicamente marginalizados – como mulheres, população negra, indígenas e outros segmentos sociais – no Congresso Nacional, o que impede que a pluralidade cultural brasileira se reflita de forma adequada nas instituições políticas. Além disso, a desigualdade no financiamento de campanhas eleitorais permanece como obstáculo à competição justa, beneficiando candidatos e partidos com maior poder econômico.

Diante desse cenário, o objetivo geral deste trabalho é analisar até que ponto a estrutura partidária brasileira contribui para o agravamento da crise de representatividade e indicar caminhos de superação. Como hipóteses de enfrentamento, destacam-se o debate em torno das candidaturas avulsas, que poderiam abrir espaço para maior diversidade de atores políticos, e as políticas afirmativas voltadas à inclusão de mulheres e da população negra, como forma de tornar a democracia mais representativa e plural.

Os objetivos específicos deste trabalho acadêmico são: investigar os fatores que explicam o aumento da abstenção, dos votos em branco e nulos; examinar a fragmentação partidária e o fenômeno das legendas de aluguel; avaliar o impacto da corrupção e do distanciamento entre representantes e representados; analisar a sub-representação de grupos sociais no sistema político brasileiro e por fim discutir alternativas de enfrentamento da crise, como candidaturas avulsas e políticas afirmativas.

A relevância deste estudo apresenta-se em três dimensões:

Acadêmica: contribui para o aprofundamento do debate sobre democracia representativa e partidos políticos no Brasil.
Social: aborda um problema que afeta diretamente a confiança dos cidadãos nas instituições e a participação política, impactando a qualidade da democracia.
Jurídica: relaciona-se com o cumprimento dos princípios constitucionais da soberania popular e da cidadania, exigindo análise crítica do papel dos partidos políticos e das alternativas normativas capazes de fortalecer a representatividade.

A pesquisa será desenvolvida a partir de abordagem qualitativa, com método dedutivo. Utilizar-se-á:

Pesquisa bibliográfica, com base em doutrina nacional e estrangeira sobre democracia, partidos políticos e representatividade;
Pesquisa documental, a partir de normas constitucionais e infraconstitucionais pertinentes;
Análise jurisprudencial, considerando decisões relevantes do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal Superior Eleitoral

O estudo tem caráter descritivo e analítico, buscando identificar as causas da crise de representatividade e propor caminhos de superação dentro da ordem democrática brasileira.

2 DEMOCRACIA REPRESENTATIVA E PARTIDOS POLÍTICOS

O direito eleitoral assegura a legitimidade do processo eleitoral, permitindo que a participação popular reflita a vontade soberana. Para Robert Dahl (apud GOMES, 2019, p.23) a democracia representativa exige participação efetiva, igualdade de voto e inclusão de todos os adultos. Rui Barbosa, em Oração aos Moços, já reforçava que a igualdade não deve ser apenas formal, mas substancial, garantindo tratamento diferenciado àqueles que se encontram em situações desiguais. Vejamos:

A regra da igualdade não consiste senão em quinhoar desigualmente aos desiguais, na medida em que se desigualam. Nesta desigualdade social, proporcionada à desigualdade natural, é que se acha a verdadeira lei da igualdade. O mais são desvarios da inveja, do orgulho, ou da loucura. Tratar com desigualdade a iguais, ou a desiguais com igualdade, seria desigualdade flagrante, e não igualdade real. Os apetites humanos conceberam inverter a norma universal da criação, pretendendo, não dar a cada um, na razão do que vale, mas atribuir o mesmo a todos, como se todos se equivalessem. (BARBOSA,2019, p.36)

A democracia é o regime político fundado na ampla participação popular, na igualdade política, na transparência das eleições e na responsabilização pelo abuso do poder político ou econômico. O direito eleitoral, nesse contexto, tem como finalidade assegurar o pleno exercício da soberania popular e preservar a democracia, funcionando como seu pressuposto essencial.

A soberania popular é exercida através do sufrágio, que consiste num poder que se reconhece a certo número de pessoas (o corpo de cidadão) de participar direta ou indiretamente na soberania, isto é, na gerência da vida pública (Paulo Bonavides, apud Gomes, 2019, p. 29).

Este poder exercido pelo povo se materializa através do voto.

2.1 Formas de Democracia

A democracia não é um conceito estático, e deve ser compreendida como um meio de se alcançar ampla participação social, assegurando o princípio da igualdade e da transparência no processo de escolhas do país.

Democracia é um conceito histórico. Não sendo por si só um valor-fim, mas meio e instrumento de realização de valores essenciais de convivência humana, que se traduzem basicamente nos direitos fundamentais do homem, compreende-se a historicidade destes a envolva na mesma medida, enriquecendo-lhe o conteúdo a cada etapa do envolver social, mantido sempre o princípio básico de que ela revela um regime político em que o poder repousa na vontade do povo. (DA SILVA, 2011, p. 125 e 126).

É um processo de afirmação do povo e de garantias do direitos fundamentais. (DA SILVA, 2011, p. 126).

Segundo Neto (2019, p. 24), existem diferentes espécies de democracia: direta, indireta (representativa) e semidireta (participativa).

Na democracia direta o poder popular é exercido pelo povo sem representantes, não há intermediários. O modelo direto da democracia teve origem na Grécia Antiga. (NETO, 2019, p. 24).

A democracia indireta ou representativa, que se desenvolveu a partir da Revolução Francesa, o povo escolhe através do voto seus representantes políticos e que permanecerão no poder por certos períodos de tempos.

Com as revoluções sociais do século XIX, a crise econômica de 1929 e as duas grandes guerras mundiais do século XX, o modelo de democracia indireta entrou em colapso, sendo objeto de constantes críticas que culminaram na sua substituição pelo modelo da democracia semidireta ou participativa. (NETO, 2019, p. 24).

A democracia semidireta ou participativa, é a que predomina no nosso país e no mundo contemporâneo, concretiza-se especialmente pela atuação dos partidos políticos. O povo elege seus representantes que serão eleitos para dirigir o país e exercem o poder político de forma direta.

No Brasil, a democracia direta ocorre por meio de plebiscitos, referendos e pela iniciativa popular de lei. (Constituição Federal, Art. 14).

O princípio democrático está assegurado no art. 1º, parágrafo único, da Constituição Federal, que consagra que todo poder emana do povo. Assim, quanto maior a participação da sociedade nas escolhas políticas, mais elevado é o nível de democracia. Esse ideal se traduz na clássica expressão: “one person, one vote”, garantindo a cada cidadão igual peso na escolha de seus representantes.

2.2 Partidos Políticos e o Direito Eleitoral

Para José Afonso da Silva, o partido político é uma agremiação social destinada a organizar e expressar a vontade popular, visando assumir o poder para implementar seu programa de governo (DA SILVA, 2011, p. 395).

São pessoas jurídicas de direito privado, com papel essencial para a autenticidade do regime representativo. A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 17, estabelece os fundamentos para a criação de partidos, como caráter nacional, proibição de financiamento estrangeiro, prestação de contas à Justiça Eleitoral e funcionamento parlamentar conforme a lei. O mesmo artigo assegura autonomia partidária, permitindo que cada partido defina sua estrutura interna, organização e funcionamento, vedada a adoção de caráter paramilitar.

A Lei nº 9.096/95 também disciplina a matéria, determinando que os partidos devem atuar no interesse do regime democrático e na defesa dos direitos fundamentais.

2.3 Igualdade Política

A Constituição Federal, em seu art. 5º, caput, garante a igualdade de todos perante a lei, princípio que também se aplica ao campo político. Essa igualdade deve ser substancial, tratando desiguais na medida de suas desigualdades.

A Constituição de 1988 buscou materializar esse ideal ao prever: acesso igualitário ao fundo partidário; distribuição proporcional do tempo de propaganda eleitoral gratuita e proibição da criação de partidos de cunho discriminatório.

Contudo, o excesso de legendas compromete a efetividade da igualdade material. O Supremo Tribunal Federal, na ADI 4.650, reforçou esse princípio ao declarar inconstitucional a doação de pessoas jurídicas a partidos políticos, evitando que o poder econômico distorça a representatividade.

2.4 Evolução Histórica dos Partidos no Brasil

A trajetória dos partidos políticos no Brasil revela avanços e retrocessos:

Império (1822–1889): surgimento dos partidos Conservador e Liberal.
República Velha (1889–1930): predomínio do Partido Republicano, ligado às oligarquias rurais.
Estado Novo (1937–1945): extinção dos partidos durante a ditadura Vargas.
República Populista (1946–1964): fortalecimento do pluripartidarismo, com cerca de 13 partidos.
Regime Militar (1965–1979): imposição do bipartidarismo (ARENA x MDB).
Abertura política (1979–1985): retorno ao pluripartidarismo.
Constituição de 1988 em diante: liberdade partidária, com expansão para mais de 30 partidos.
Atualidade (2025): 29 partidos registrados no TSE, após fusões e federações.

A tabela a seguir sintetiza esse percurso:

Fonte: TSE (2025).

2.5 Crise de Representatividade

Embora o pluralismo político seja fundamento da República, a pulverização partidária tem fragilizado a representatividade. Muitos partidos carecem de identidade ideológica e atuam como “legendas de aluguel”, priorizando interesses econômicos e negociações de ocasião. Esse quadro compromete a transparência, a governabilidade e a legitimidade democrática.

2.6 Política, Ética e Bem Comum

José Jairo Gomes destaca que a política é dinâmica e indissociável da vida coletiva, refletindo valores e interesses diversos (GOMES, 2020, p. 41). Para o autor, a boa política deve priorizar o bem comum, a justiça social e a ética, subordinando interesses particulares ao interesse coletivo.

O fortalecimento da democracia depende do amadurecimento político do eleitorado. A educação política, voltada ao conhecimento das instituições e dos partidos, é instrumento fundamental para reduzir a fragmentação partidária e aproximar representantes e representados.

3 O VOTO OBRIGATÓRIO, ABSTENÇÃO E A LEGITIMIDADE DEMOCRÁTICA

3.1 Fundamentos Constitucionais do Voto

O artigo 14 da Constituição Federal dispõe que: “A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I – plebiscito; II – referendo; III – iniciativa popular.”

A Constituição estabelece o voto obrigatório para os maiores de 18 anos e facultativo para maiores de 16 e menores de 18, bem como para os maiores de 70 anos. Essa obrigatoriedade é considerada um dever cívico, em respeito ao princípio da supremacia do interesse público.

O voto obrigatório está presente no Brasil desde a Constituição de 1824. Importa destacar que a obrigatoriedade se refere ao comparecimento do eleitor às urnas, não à escolha de um candidato ou partido, pois é garantido ao eleitor o direito de votar em branco ou nulo, além da possibilidade de justificar ausência.

O Supremo Tribunal Federal já reconheceu a constitucionalidade da obrigatoriedade do voto, relacionando-a diretamente à soberania popular e à ampla participação política, refletindo no resultado das eleições a vontade da maioria.

3.2 Natureza e Princípios do Voto

Para José Afonso da Silva (2011, p. 129), a democracia repousa em três princípios fundamentais: maioria, igualdade e liberdade. Aristóteles já afirmava que a democracia é o governo da maioria, mas cuja essência está na liberdade, garantindo igualdade a todos.

O voto no Brasil tem natureza de direito e de obrigação. A Constituição Federal o consagra como cláusula pétrea em seu art. 60, § 4º, estabelecendo que deve ser direto, secreto, universal e periódico:

Direto: o eleitor escolhe pessoalmente seus representantes, sem intermediários.
Secreto: a escolha é confidencial, salvo manifestação voluntária do eleitor.
Universal: todos os cidadãos aptos podem votar, sem discriminação.
Periódico: as eleições ocorrem em intervalos regulares, assegurando renovação democrática.

Segundo José Afonso da Silva (2011, p. 358), o voto é o ato político que materializa o direito subjetivo de sufrágio, permitindo que a soberania popular se efetive na prática.

3.3 O Voto como Direito e como Função Social

A doutrina majoritária admite que o voto é um direito público subjetivo. Entretanto, parte da doutrina também o considera uma função social, justamente por se vincular à soberania popular e ao interesse coletivo.

José Afonso da Silva (2011, p. 359), alerta que, se levado ao extremo, o entendimento do voto apenas como função pode aproximar-se de uma concepção autoritária, em que o cidadão seria mero “órgão do Estado”. Contudo, reconhece que é aceitável entender o voto como função social, na medida em que a sua obrigatoriedade garante a representatividade.

Assim, o voto obrigatório constitui-se em um dever legal, ainda que não seja cláusula pétrea, podendo ser alterado por emenda constitucional. O não comparecimento injustificado ao pleito sujeita o eleitor a sanções previstas em lei.

3.4 Críticas e Importância do Voto Obrigatório

O voto obrigatório enfrenta críticas, sobretudo pela ideia de que a participação deveria ser um direito de livre exercício. No entanto, a escolha constitucional buscou reduzir a abstenção eleitoral e evitar que o poder econômico exerça influência desproporcional sobre o processo democrático.

O voto obrigatório pode contribuir para amadurecer a consciência política do cidadão, fortalecendo a governabilidade e garantindo que os eleitos representem, de fato, a maioria, sem prejuízo ao respeito às minorias.

José Jairo Gomes destaca que:

O voto é um dos mais importantes instrumentos democráticos, pois enseja o exercício da soberania popular e do sufrágio. Cuida-se do ato pelo qual os cidadãos escolhem os ocupantes dos cargos político-eletivos. Por ele, concretiza-se o processo democrático de manifestação da vontade popular, escolhendo o povo os seus representantes no Poder Estatal” (GOMES, 2020, p. 872).

3.5 Voto e Legitimidade Democrática

Conforme o art. 1º, parágrafo único, da CF/88, todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente. A representação passa necessariamente pelos partidos políticos, aos quais os mandatários estão vinculados (GOMES, 2020, p. 125).

O voto, nesse sentido, é uma forma de controle social, pois permite que os eleitores premiem os representantes que atuaram de forma adequada ou punam aqueles que não corresponderam às expectativas. Esse mecanismo fortalece a prestação de contas e confere legitimidade democrática ao governo.

Assim, ao exercer o voto, a população confere autoridade aos governantes, reforçando a responsabilidade dos representantes e consolidando a soberania popular.

4 CANDIDATURA AVULSA E A CRISE DE REPRESENTATIVIDADE

4.1 Conceito e Situação no Brasil

A candidatura avulsa consiste na possibilidade de um cidadão concorrer a cargo eletivo sem filiação ao partido político. No Brasil, essa hipótese não é admitida, pois tanto a Constituição Federal quanto a legislação infraconstitucional exigem a filiação partidária como condição de elegibilidade (art. 14, § 3º, V, CF/88).

Nosso sistema eleitoral confere aos partidos o monopólio das candidaturas. Apenas eles podem lançar candidatos, conforme explica Pezzoto (2016, p. 33), o direito de lançar candidatos para ocupar cargos públicos eletivos é privativo de determinadas entidades denominadas partidos políticos

A exigência de filiação partidária também está prevista no art. 11, § 14, da Lei das Eleições (Lei nº 9.504/97), que veda expressamente o registro de candidaturas avulsas. A Lei nº 9.096/95 (Lei dos Partidos Políticos) reforça essa lógica ao condicionar o exercício dos direitos políticos passivos à filiação partidária.

4.2 Jurisprudência dos Tribunais Superiores

A jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) consolidou a necessidade de filiação partidária. No RCand nº 767-44.2014.6.00.0000/DF, que analisou candidatura ao cargo de vice-presidente da República, firmou-se o entendimento de que: Não existe, no sistema eleitoral brasileiro, a chamada candidatura avulsa; somente os candidatos indicados por partidos ou coligações podem concorrer às eleições.

Atualmente, o Supremo Tribunal Federal analisa o Recurso Extraordinário 1.238.853/RJ, que poderá redefinir a questão. O STF poderá reafirmar a obrigatoriedade de filiação partidária ou reinterpretar o art. 14 da CF/88, aplicando a chamada mutação constitucional sem alteração do texto.

4.3 Panorama Global

Direitos Humanos, no caso Castañeda Gutman vs. México, entendeu que a exigência de filiação partidária não viola a Convenção Americana de Direitos Humanos, desde que a regra seja proporcional, razoável e não discriminatória.

Segundo Donegá (2020):

A Convenção Americana, assim como ocorre em outros tratados internacionais de direitos humanos, não estabelece obrigatoriedade na implementação de um sistema eleitoral determinado, tampouco possui um mandato específico acerca das modalidades em que os Estados-partes devem seguir para regulamentar o exercício dos direitos políticos de seus cidadãos.

O artigo 23 do Pacto de San José da Costa Rica não proíbe candidaturas avulsas, mas permite que a lei regule as condições de elegibilidade por critérios objetivos como idade, nacionalidade, residência ou capacidade civil.

Em muitos países, as candidaturas independentes são legitimadas. No Reino Unido, há necessidade de regramento para lançamento de candidaturas sem necessidade de filiação a um partido político. Na União Europeia há países membros que permitem candidaturas avulsas e outros não. Nos Estados Unidos da América é possível a candidatura de candidatos independentes, contudo estes enfrentam problemas em coletar grande número de assinaturas para concorrerem aos cargos, este obstáculo não é enfrentado pelas candidaturas tradicionais já filiadas a um partido político.

Na América do Sul há países que permitem a candidatura avulsa como o Chile, Colômbia, Argentina, Peru, Uruguai e Bolívia. O Brasil se destaca neste cenário, por não permitir candidaturas independentes.

4.4 Impactos da Possível Adoção

A adoção da candidatura avulsa no Brasil teria efeitos profundos no sistema eleitoral:

No tempo de propaganda: hoje, o art. 41 da Lei nº 9.096/95 estabelece que 1/3 do tempo é dividido igualmente entre os partidos com representação na Câmara dos Deputados, e 2/3 proporcionalmente ao número de deputados federais eleitos.

No Fundo Partidário: o art. 41-A da mesma lei prevê que 5% dos recursos sejam divididos igualmente entre todos os partidos e 95% proporcionalmente aos votos obtidos para a Câmara dos Deputados.

No Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC): criado em 2017 (Lei nº 13.487/17), distribui recursos conforme número de votos, deputados e senadores eleitos.

Uma eventual abertura para candidaturas independentes exigiria alterações legislativas para disciplinar a divisão proporcional de recursos e de tempo de propaganda, evitando desequilíbrios na disputa eleitoral.

4.5 Desafios

A obrigatoriedade de filiação partidária busca assegurar:

governabilidade,
vinculação do candidato a um programa partidário,
responsabilidade política e ideológica.

Sem essa vinculação, argumenta-se que a democracia poderia ser enfraquecida, diante da ausência de controle social e de coesão programática.

Por outro lado, defensores da candidatura avulsa afirmam que ela pode responder à insatisfação popular com os partidos, oferecendo independência em relação às regras de coalizão e ampliando a representatividade.

O debate sobre a candidatura avulsa reflete a própria crise de representatividade vivida pela democracia brasileira. Ainda que hoje não seja permitida, a discussão amplia a consciência democrática e aponta caminhos para renovação do sistema político, seja pela manutenção da centralidade dos partidos, seja pela abertura a alternativas mais independentes.

5 INCLUSÃO DAS MINORIAS: GÊNERO E RAÇA

5.1 Cotas de Gênero

A Lei das Eleições (Lei nº 9.504/1997) assegura que cada partido ou coligação deve reservar no mínimo 30% e no máximo 70% das candidaturas de cada sexo. Essa medida visa promover maior participação das mulheres na política e garantir uma democracia mais inclusiva e equitativa.

As mulheres conquistaram o direito ao voto apenas em 1932, após intensas lutas pelo empoderamento político. Apesar de representarem a maioria da população e do eleitorado, sua presença em cargos eletivos ainda é baixa. A cota de gênero não assegura a eleição, mas obriga os partidos a incluírem mulheres na disputa e destinar recursos específicos para suas campanhas.

A Constituição Federal, em seus artigos 5º e 14, garante a igualdade política, e a Emenda Constitucional nº 117/2022 reforçou essa proteção ao incluir no art. 17 os §§ 7º e 8º:

§ 7º: partidos devem aplicar no mínimo 5% do fundo partidário em programas de promoção da participação política feminina;
§ 8º: partidos devem destinar no mínimo 30% do fundo especial de campanha, do fundo partidário e do tempo de propaganda gratuita às candidatas, proporcionalmente ao número de postulantes.

Tabela – População brasileira por sexo (Censo 2022)

Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2022.

2. Candidaturas Femininas e Masculinas (TSE, Eleições 2024)

(Com base em 456.310 candidaturas registradas em 2024)

Segundo dados do Censo Demográfico de 2022, as mulheres representam a maioria da população brasileira, correspondendo a 51,5% (104,55 milhões de pessoas), enquanto os homens somam 48,5% (98,53 milhões). Apesar dessa maioria numérica, a representatividade feminina na política continua sendo bastante inferior. Nas eleições de 2022, por exemplo, as mulheres ocuparam menos de 20% das cadeiras na Câmara dos Deputados, o que demonstra o descompasso entre a presença populacional e a representação política. Esse dado reforça a importância das cotas de gênero e da fiscalização rigorosa para coibir fraudes, como as chamadas candidaturas laranjas.

Essas normas configuram políticas afirmativas voltadas ao fortalecimento da representação feminina, que precisam ser acompanhadas de fiscalização para evitar desvio de finalidade.

5.2 Cotas Raciais

Em 2020, o TSE determinou que os partidos deveriam destinar recursos do fundo eleitoral e tempo de propaganda proporcionalmente ao número de candidatos negros. A partir das eleições de 2022, essa obrigação tornou-se vinculante, fortalecendo a representatividade negra.

A Emenda Constitucional nº 111/2021 ampliou essa proteção ao prever que:

os repasses do fundo eleitoral destinados a negros e mulheres seriam contabilizados em dobro para efeito de distribuição;
o tempo de propaganda eleitoral gratuita no rádio e na TV seria proporcional ao número de candidaturas negras.

Mais recentemente, a Emenda Constitucional nº 133/2024 estabeleceu que 30% dos recursos do fundo partidário e do fundo especial de financiamento de campanha devem ser destinados a candidaturas de pessoas pretas e pardas, nas circunscrições escolhidas pelos partidos.

Essas medidas visam corrigir distorções históricas: a população negra representa mais de 50% da sociedade brasileira, mas segue sub-representação na política.

Tabela – População brasileira por cor/raça (Censo 2022 – IBGE)

Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2022.

Tabela – Candidaturas e Eleitos Negros (Eleições 2022 – TSE)

Fonte: TSE, Eleições 2022.

Os dados do Censo 2022 mostram que a população negra (pretos e pardos) é maioria no Brasil, somando aproximadamente 55,5% dos brasileiros. Entretanto, essa representatividade demográfica não se traduz em representatividade política.

Nas eleições de 2022, segundo dados do Tribunal Superior Eleitoral, mais da metade das candidaturas registradas foram de pessoas negras (50,27%), reflexo das ações afirmativas que obrigam os partidos a destinarem recursos e tempo de propaganda proporcional a esse grupo. Contudo, apenas 32,12% dos eleitos se declararam negros, revelando uma sub-representação significativa.

Esse descompasso evidencia que, embora haja avanços normativos e constitucionais, como a decisão do TSE de garantir cotas de recursos financeiros e de propaganda para candidaturas negras, ainda persiste um abismo entre a composição populacional e o resultado eleitoral.

A análise crítica desses números demonstra que as ações afirmativas são essenciais, mas precisam vir acompanhadas de fiscalização rigorosa, fortalecimento da participação social e combate às estruturas discriminatórias que dificultam o acesso da população negra a cargos de poder. Somente assim será possível enfrentar a crise de representatividade sob a perspectiva racial e construir um sistema político verdadeiramente inclusivo.

5.3 Fraudes e Candidaturas Laranjas

Um dos maiores desafios das cotas de gênero e raça é o fenômeno das candidaturas laranjas, criadas apenas para cumprir formalmente os percentuais exigidos.

A fraude é uma ação enganosa, praticada com má-fé tendo por fim uma vantagem indevida. A fraude induz em erro e altera a verdade e a natureza dos fatos.

Não existe um conceito geral de fraude em nosso ordenamento jurídico. O termo aparece em diversos contextos jurídicos. Por exemplo: o Código Civil no artigo 166, VI estabelece que o negócio jurídico é nulo quando tiver por objetivo fraudar a lei imperativa e também no artigo 171, II, menciona que o negócio jurídico é anulável por vício resultante de dolo, erro, coação, estado de perigo, lesão ou fraude contra credores.

Na legislação eleitoral, a fraude, também é tratada em vários dispositivos. A Constituição Federal, em seu artigo 14, parágrafo nono estabelece a inelegibilidade para proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do candidato. A Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar nº 64 de 1990), regulamenta este artigo constitucional, estabelecendo o combate às fraudes eleitorais e detalhando os critérios de inelegibilidade. O Código Eleitoral e a Lei das Eleições no mesmo sentido preveem sanções no combate à fraude eleitoral, como a anulação das eleições, estabelecendo condutas vedadas que com a sua prática pode configurar fraude à igualdade de oportunidades.

Segundo Gomes:

Em uma sociedade verdadeiramente democrática, os cidadãos governados é que elegem seus governantes, reconhecendo-os como autoridades investidas de poder político. Essa escolha deve ser feita em processo pautado por uma disputa limpa, isenta de vícios, corrupção ou fraude. A escolha é sempre fruto do consenso popular, que, de certa maneira, homologa os nomes dos candidatos, consentindo que exerçam o poder político-estatal e, pois, submetendo-se a seu exercício. (2020, p. 135)

Neste contexto, a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral, trouxe definições mais claras e rigorosas, interpretando o conceito de fraude em sentido amplo, como qualquer conduta dolosa que vise a iludir o sistema eleitoral o falsear a vontade popular como candidaturas fictícias, fraude na prestação de contas e o uso fraudulento de recursos de campanha.

A jurisprudência consolidada do Tribunal Superior Eleitoral reconhece a fraude à cota de gênero, e editou a súmula 73 em 16/05/2024 estabelecendo que a cota de gênero se caracteriza, entre outros indícios, por:

votação zerada ou inexpressiva;
prestação de contas zerada ou sem movimentação relevante;
ausência de atos efetivos de campanha.

As consequências incluem:

cassação do Demonstrativo de Regularidade de Atos Partidários (DRAP);
cassação dos diplomas dos candidatos vinculados;
declaração de inelegibilidade dos envolvidos;
nulidade dos votos obtidos pelo partido, com recálculo dos quocientes eleitoral e partidário.

Essas sanções visam coibir práticas abusivas e garantir que as cotas realmente ampliem a representatividade política.

5.4 Inclusão e Consolidação Democrática

O fortalecimento da democracia depende de eleições que representem fielmente a diversidade social brasileira. As cotas de gênero e raça são instrumentos de inclusão, mas sua eficácia requer fiscalização rigorosa do Ministério Público, da Justiça Eleitoral e da própria sociedade.

Mais do que normas, é necessária uma mudança estrutural nos partidos políticos e uma transformação cultural, de modo que a participação das minorias seja efetiva e não apenas formal.

A história democrática brasileira passou por rupturas e retrocessos, mas está em processo de consolidação. O respeito à diversidade e às opiniões contrárias é passo fundamental para o amadurecimento da democracia e para superar a crise de representatividade.

6 COLIGAÇÕES, FIDELIDADE PARTIDÁRIA E A EC 97/2017

6.1 Conceito e Natureza das Coligações

Segundo Gomes, a coligação é o consórcio de partidos políticos formado com o propósito de atuação conjunta e cooperativa na disputa eleitoral (GOMES, 2020, p. 201).

De acordo com o Glossário Eleitoral do TSE, a coligação partidária ou eleitoral ocorre quando dois ou mais partidos se unem para lançar candidaturas em conjunto em determinada eleição. Embora não possua personalidade jurídica de direito civil como os partidos, a coligação constitui uma entidade jurídica de direito eleitoral, de existência temporária, com direitos e deveres semelhantes aos das agremiações, inclusive a responsabilidade por contratos e por atos ilícitos durante a campanha.

6.2 Coligações Antes da EC 97/2017

Até a promulgação da Emenda Constitucional nº 97/2017, era permitido que os partidos formassem coligações tanto em eleições majoritárias quanto proporcionais.

Nas eleições proporcionais (vereadores, deputados federais, estaduais e distritais), partidos menores frequentemente se aliavam aos maiores para alcançar o quociente eleitoral, garantindo cadeiras no Parlamento. Essa prática favorecia fenômenos como o dos chamados “puxadores de votos”, em que candidatos com grande votação acabavam elegendo outros de pouca expressão, apenas pelo vínculo partidário ou coligacional.

Esse modelo, apesar de ampliar o pluralismo, gerava distorções representativas e contribuía para a excessiva fragmentação partidária.

6.3 A EC 97/2017 e a Proibição de Coligações Proporcionais

A EC 97/2017 promoveu duas mudanças significativas:

Vedou as coligações nas eleições proporcionais, a partir das eleições de 2020, permitindo-as apenas nas eleições majoritárias (presidente, governador, prefeito e senador).
Instituiu a cláusula de desempenho, como mecanismo para reduzir o número de partidos com pouca representatividade.

O objetivo da reforma foi fortalecer a identidade partidária, reduzir as alianças meramente estratégicas e garantir maior correspondência entre o voto do eleitor e a representação parlamentar.

Na prática, partidos menores passaram a ter maior dificuldade para conquistar cadeiras sem uma base eleitoral própria, o que incentivou fusões, incorporações e a criação de federações partidárias.

6.4 Fidelidade Partidária

O debate sobre coligações conecta-se ao princípio da fidelidade partidária, que busca assegurar coerência na atuação política. O vínculo do eleito ao partido que viabilizou sua candidatura é considerado uma expressão da soberania popular, uma vez que o voto se destina não apenas ao candidato, mas também à legenda.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do MS 26.602/DF, firmou a tese de que o mandato pertence ao partido, e não ao candidato individualmente. Assim, a desfiliação sem justa causa pode levar à perda do mandato eletivo, resguardando-se hipóteses específicas de justa causa (como mudança programática relevante ou perseguição política grave).

Essa lógica busca conter a infidelidade partidária e fortalecer os programas e ideologias das agremiações, evitando que a representação seja usada apenas como trampolim pessoal.

7 – FEDERALIZAÇÃO DOS PARTIDOS POLÍTICOS

7.1 Introdução e Base Legal

A federalização partidária foi introduzida no ordenamento jurídico pela reforma eleitoral no ano de 2021, através da Lei nº 14.208/2021, que alterou a Lei dos Partidos Políticos (Lei nº 9.096/95) e a Lei das Eleições (Lei nº 9.504/97), criando as federações partidárias.

O artigo 11-A da Lei nº 9.096/95 prevê os seguintes requisitos para a criação de federações:

somente partidos com registro definitivo no Tribunal Superior Eleitoral podem integrar federação;
os partidos reunidos devem permanecer filiados por, no mínimo, quatro anos;
a federação pode ser constituída até a data final das convenções partidárias;
a federação terá abrangência nacional e deve ser registrada perante o TSE.

No caso de não observância do tempo mínimo de permanência, os partidos que compõem a federação, serão punidos, não podendo ingressar em federação, de celebrar coligação, nas duas eleições seguintes e, até completar o prazo mínimo remanescente de utilizar o fundo.

O mínimo para se criar e se permanecer em federação é de dois partidos. Importante ressaltar que a desfiliação do partido que integre a federação sem justa causa acarretará também a perda do mandato do candidato eleito.

O objetivo do instituto foi o de fortalecer a atuação dos partidos e oferecer alternativa às coligações proporcionais que foram extintas a partir do ano de 2022.

7.2 Constitucionalidade e Decisão do STF

O Supremo Tribunal Federal validou a lei que instituiu as federações partidárias, fixando a seguinte tese: É constitucional a Lei nº 14.208/2021, que institui as federações partidárias, salvo quanto ao prazo para seu registro, que deverá ser o mesmo aplicável aos partidos políticos.

De forma excepcional, nas eleições de 2022 o prazo para constituição de federações foi estendido até 31 de maio. O STF também admitiu que, nas eleições de 2026, os partidos integrantes das federações criadas em 2022 possam modificar sua composição antes do decurso do prazo de quatro anos, sem a aplicação das sanções legais.

Essa decisão buscou equilibrar a segurança jurídica com a necessidade de viabilizar a aplicação imediata da nova regra no pleito de 2022.

7.3 Diferença entre Coligação e Federação

É importante distinguir a federação partidária das antigas coligações proporcionais (proibidas pela EC 97/2017): coligação é um arranjo temporário, válido apenas durante o período eleitoral. A federação tem caráter duradouro, vinculando os partidos por pelo menos quatro anos, funcionando como uma única agremiação no Parlamento, com liderança própria e participação proporcional nas comissões.

Elas apresentam semelhanças com as coligações, os partidos que se juntarem passam a funcionar como uma só legenda. A diferença está no tempo de duração de cada. A coligação só dura até as eleições, e serve para aumentar as chances de resultados positivos nas eleições. As coligações são permitidas apenas nas eleições majoritárias e a sua abrangência é regional. A federação permanece por todo o mandato, tem duração mínima de 4 anos e sua abrangência é nacional, servindo tanto para eleições majoritárias como eleições proporcionais. Assim como os partidos políticos, as federações precisam ter um estatuto aprovado no TSE. Elas surgem como instrumento para reduzir a fragmentação partidária, preservando, contudo, o pluralismo político.

7.4 Federações em Atividade no Brasil

Atualmente, existem três federações partidárias registradas no país no ano de 2022:

Federação Brasil da Esperança (FE Brasil): PT, PCdoB e PV;

Federação PSDB–Cidadania: PSDB e Cidadania;

Federação PSOL–Rede: PSOL e Rede Sustentabilidade.

Esses agrupamentos mostram que partidos de diferentes tamanhos e tradições políticas buscaram se unir para garantir maior competitividade eleitoral e relevância no Congresso.

7.5 Vantagens e Desafios da Federalização

A federalização representa um instrumento que pode conciliar pluralismo político e governabilidade, funcionando como solução para a excessiva fragmentação partidária no Brasil.

Vantagens:

racionaliza o sistema partidário;
permite a união de partidos com ideologias semelhantes;
fortalece bancadas no Congresso;
garante maior estabilidade, já que exige compromisso mínimo de quatro anos.

Desafios:

risco de federalizações meramente pragmáticas, sem afinidade programática real;
possibilidade de perda de identidade dos partidos menores;
tensões internas que podem comprometer a governabilidade;
críticas de que seria apenas um “atalho” para driblar a cláusula de desempenho.

7.6 Federalização e Crise de Representatividade

A tentativa de racionalizar o sistema eleitoral é legítima, pois busca equilibrar eficiência e representatividade. Ao exigir permanência mínima e atuação conjunta, a federação evita alianças artificiais, fortalece a coerência programática e consolida blocos majoritários.

Critica-se a instituição das federações pela possibilidade de concentração de poder nas mãos de poucos partidos políticos que passam a exercer influência mais expressiva nas decisões do país, afastando grupos vulneráveis e minoritários. A velha política pode ser novamente reproduzida, permitindo que os partidos mais abastados economicamente perpetuem no poder e façam prevalecer os interesses das elites. Neste cenário o eleitor tende a sentir-se afastado dos seus representantes, o que aumenta o desinteresse pelas escolhas políticas e cria espaço para a crise de representatividade.

8 – CLÁUSULA DE DESEMPENHO E REPRESENTATIVIDADE

8.1 Origem e Declaração de Inconstitucionalidade (ADI 1351/2006)

A chamada cláusula de barreira ou cláusula de desempenho surgiu na Lei nº 9.096/1995 (Lei dos Partidos Políticos), com a finalidade de reduzir a fragmentação partidária. A ideia era restringir o acesso ao Fundo Partidário e ao tempo gratuito de rádio e televisão apenas aos partidos que alcançassem determinado percentual mínimo de votos.

Contudo, em 2006, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 1351, declarou essa regra inconstitucional por violação ao pluralismo político (art. 1º, V, da CF/88). O STF entendeu que, na forma como estava prevista, a cláusula restringia de modo desproporcional o funcionamento de partidos menores e comprometia a pluralidade democrática.

8.2 Retorno com a EC 97/2017 e Aplicação Progressiva

O tema voltou ao debate com a Emenda Constitucional nº 97/2017, que restabeleceu a cláusula de desempenho no texto constitucional, mas de forma gradual e progressiva. O § 3º do art. 17 da CF/88 prevê que somente terão direito a fundo partidário e propaganda gratuita os partidos que alcançarem 3% dos votos válidos nacionais, distribuídos em pelo menos nove Estados, com no mínimo 2% em cada, ou elegerem 15 deputados federais distribuídos em pelo menos nove Estados.

Essa exigência foi implementada progressivamente:

2018: 1,5% dos votos válidos em nove Estados ou 9 deputados federais;
2022: 2% dos votos válidos em nove Estados ou 11 deputados federais;
2030 em diante: 3% dos votos válidos em nove Estados ou 15 deputados federais.

Assim, a cláusula passou a funcionar como um filtro mínimo de representatividade nacional, sem extinguir partidos menores, mas restringindo seu acesso a recursos públicos e ao horário gratuito.

8.3 Efeitos Práticos: Fundo Partidário, Propaganda e Fusões

Na prática, partidos que não atingem a cláusula de desempenho continuam existindo, mas perdem acesso à maiores recursos do Fundo Partidário e ao mais tempo de propaganda gratuita, enfrentando dificuldade de sobrevivência, já que a falta de recursos compromete sua competitividade. Além do mais tendem a buscar fusão, incorporação ou ingresso em federações partidárias como alternativa para garantir acesso a recursos e relevância no Parlamento.

Esse efeito, de um lado, contribui para a redução da fragmentação partidária, mas, de outro, gera receio de enfraquecimento de partidos menores que representam causas ou minorias sociais.

8.4 Fidelidade Partidária e Justa Causa de Desfiliação

O debate da cláusula de desempenho conecta-se ao tema da fidelidade partidária. O STF consolidou o entendimento de que o mandato pertence ao partido e não ao candidato (MS 26.602/DF), ao menos no sistema proporcional. Isso porque o voto dado ao candidato está atrelado ao quociente eleitoral obtido pela legenda.

Para regulamentar a fidelidade partidária, o TSE editou a Resolução nº 22.610/2007, que definiu as hipóteses de justa causa para a desfiliação sem perda do mandato:

criação de novo partido;
fusão ou incorporação da legenda;
mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário;
grave discriminação pessoal.

Posteriormente, a Lei dos Partidos Políticos foi alterada para incluir essas hipóteses (art. 22-A).

A jurisprudência do STF também definiu que, no sistema majoritário, a lógica é diferente: nesse caso, o mandato é considerado pessoal do candidato eleito (RE 848.826/DF, 2015).

A EC 97/2017 inovou ao prever que o parlamentar eleito por partido que não atingir a cláusula de desempenho pode se desfiliar sem perda de mandato, desde que se filie a outro partido que tenha atingido os requisitos (art. 17, § 5º).

Mais tarde, a EC 111/2021 incluiu nova hipótese: a anuência partidária, permitindo a desfiliação quando o partido autoriza formalmente, sem prejuízo ao mandato (art. 17, § 6º, CF/88).

8.5 Críticas e Impactos na Crise de Representatividade

A cláusula de desempenho é defendida como um mecanismo de racionalização do sistema partidário, capaz de reduzir a fragmentação e fortalecer partidos com maior apoio popular. Essa concentração de recursos, em tese, melhora a governabilidade e a clareza programática.

Por outro lado, críticos apontam que a regra pode excluir partidos menores, muitos deles ligados à defesa de minorias ou causas específicas, o que enfraqueceria a pluralidade democrática. Há também o risco de que a cláusula apenas fortaleça os partidos já consolidados, reproduzindo desigualdades de acesso ao poder.

Em relação à crise de representatividade, a cláusula pode ser vista como um passo para aproximar eleitores e partidos, exigindo que estes tenham base nacional mínima para sobreviver. Contudo, também pode agravar a sensação de exclusão se a sociedade perceber que determinadas vozes não têm espaço no sistema político.

9 CONCLUSÃO

O Brasil atravessa uma intensa crise de representatividade dos partidos políticos, marcada pela existência de inúmeros partidos, fruto da diversidade ideológica da sociedade, mas também da fragilidade das regras que, por muitos anos, favoreceram legendas de aluguel e alianças meramente pragmáticas. Essa realidade gera uma dificuldade concreta de diálogo entre representantes e representados, enfraquecendo a confiança da população nas instituições políticas.

Os partidos, que deveriam ser pontes de acesso ao poder, muitas vezes se tornaram instrumentos de interesses particulares e individualistas, com programas partidários desvinculados da prática política. As transformações constitucionais e infraconstitucionais dos últimos anos buscaram modificar esse cenário: a proibição das coligações proporcionais, a instituição da cláusula de barreira, a criação da federalização partidária, o fortalecimento da fidelidade partidária e o fomento às cotas de gênero e raciais.

A análise dos capítulos anteriores demonstrou que cada um desses mecanismos tenta, a seu modo, enfrentar a crise:

O voto obrigatório mantém elevada a participação eleitoral, mas enfrenta críticas quanto à abstenção e ao desinteresse do eleitor.
O debate sobre candidaturas avulsas mostra a tensão entre o monopólio dos partidos e a busca por maior abertura democrática.
As ações afirmativas de gênero e raça representam avanços significativos, mas sofrem com fraudes e candidaturas fictícias.
A proibição das coligações proporcionais e a cláusula de desempenho procuram reduzir a fragmentação, ainda que possam enfraquecer minorias.
A federalização dos partidos surgiu como alternativa para preservar pluralismo sem abrir mão da governabilidade, mas corre o risco de ser usada como mero expediente estratégico.

A democracia exige, porém, inclusão de todos os grupos sociais. Mulheres, negros e demais minorias que foram historicamente marginalizados e ainda lutam por espaço efetivo na arena política. A distribuição proporcional e justa dos recursos partidários e do tempo de propaganda é condição indispensável para que o Parlamento espelhe, de fato, a composição da sociedade brasileira.

O fortalecimento dos partidos políticos é essencial para a superação da crise de representatividade. Isso exige o comprometimento dos eleitores, que devem participar criticamente das eleições, e dos eleitos, que devem respeitar os programas e a vontade popular. O pluralismo político deve ser preservado como valor constitucional, garantindo a confiança de que as escolhas do eleitorado serão respeitadas.

A fiscalização do cumprimento das ações afirmativas eleitorais demanda um papel ativo do Ministério Público, da Justiça Eleitoral, dos partidos e da própria sociedade civil, denunciando irregularidades para assegurar eleições íntegras e transparentes.

Se o Supremo Tribunal Federal vier a admitir as candidaturas avulsas, será necessária a criação de regras rigorosas que evitem distorções, principalmente no financiamento e no tempo de propaganda, sob pena de desvirtuamento do sistema.

Em síntese, a Constituição Federal de 1988 permanece como o alicerce da democracia brasileira, reafirmando a igualdade, a soberania popular e a participação política como fundamentos da República. Os partidos, apesar de suas falhas, ainda são instrumentos indispensáveis para que a democracia se exerça de forma legítima. O desafio é assegurar que cumpram esse papel de maneira transparente, responsável e em sintonia com os anseios da coletividade.

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