COMPENSAÇÃO FINANCEIRA PELA EXPLORAÇÃO MINERAL (CFEM) E SUAS ALTERAÇÕES EM RAZÃO DO NOVO MARCO REGULATÓRIO DA MINERAÇÃO: EFETIVIDADE DO DIREITO¹

FINANCIAL COMPENSATION FOR MINERAL EXPLORATION (CFEM) AND ITS CHANGES DUE TO THE NEW REGULATORY FRAMEWORK FOR MINING: EFFECTIVENESS OF THE LAW

REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ar10202409250927

Regina Vera Villas Bôas²
Alexandre Dias Maciel³

O Rio? É doce. A Vale? Amarga.
Ai, antes fosse mais leve a carga.
(…)
Quantas toneladas exportamos
de ferro?
Quantas lágrimas disfarçamos
sem berro?⁴

Resumo

O presente artigo aborda as significativas modificações trazidas pela Lei nº 13.575/2017, particularmente no que tange à cobrança da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM). Estas reformas visam a modernizar a indústria de mineração brasileira, tornando-a mais responsável e sustentável, e asseguram uma partilha mais equitativa dos benefícios da mineração com as comunidades e regiões impactadas, sem descuidar de reafirmar sua natureza jurídica e a forma de distribuição desta importante receita, sobretudo, aos municípios atingidos pela exploração mineral. Este artigo é contemplado pela pesquisa qualitativa, de cunho descritivo, com a realização de uma pesquisa documental e bibliográfica.

Palavras-chave: Mineração. Compensação Financeira. Exploração Mineral. Marco Regulatório. Royalties.

Abstract

This article addresses the significant changes introduced by Law No. 13,575/2017, particularly with regard to the collection of Financial Compensation for the Exploitation of Mineral Resources (CFEM). These reforms aim to modernize the Brazilian mining industry, making it more responsible and sustainable, and ensure a more equitable sharing of the benefits of mining with the communities and regions affected, without neglecting to reaffirm its legal nature and the form of distribution of this important revenue, especially to the municipalities affected by mineral exploration. This article is contemplated by qualitative research, of a descriptive nature, with the performance of documentary and bibliographical research.

Keywords: Mining. Financial Compensation. Mineral Exploration. Regulatory Framework. Royalties.

Sumário: 1. Introdução. 2. Da origem e importância da CFEM no Sistema Jurídico. 3. Regime Jurídico da CFEM. 4. Natureza Jurídica. 5. Royalties e a classificação das receitas. 6.Decadência e Prescrição. 7. Considerações Finais. Referências.

1 INTRODUÇÃO

O novo marco regulatório da mineração no Brasil foi estabelecido com a promulgação da Lei nº 13.575, em 26 de dezembro de 2017. Essa legislação faz parte de uma série de medidas destinadas a modernizar o setor e aprimorar sua governança.

Uma das mudanças mais significativas introduzidas por essa lei foi a reformulação da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), com o objetivo de garantir uma distribuição mais justa dos benefícios derivados da mineração.

Além disso, a lei criou a Agência Nacional de Mineração (ANM), substituindo o antigo Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM). A ANM foi estabelecida para fortalecer a fiscalização e ampliar a regulamentação do setor, garantindo que as práticas de mineração no país sejam realizadas de maneira responsável e sustentável.

Vale ressaltar que, entre as grandes alterações impostas pelo novo marco regulatório da mineração, o Legislador buscou a modernização nos seguintes pontos: 1) aumentar a arrecadação: as mudanças nas alíquotas e na base de cálculo objetivavam aumentar a receita arrecadada pelo governo, proporcionando mais fundos para compensar os efeitos da mineração e para investir em desenvolvimento local; 2) equidade na distribuição: ajustar a distribuição da CFEM para beneficiar mais os municípios e estados impactados diretamente pela mineração, buscando garantir que as comunidades afetadas pelos impactos ambientais e sociais da mineração recebessem uma compensação mais justa; 3) promover a transparência: melhorar a transparência no cálculo e na distribuição da CFEM, ajudando a evitar a evasão fiscal e garantindo que os recursos sejam usados de maneira eficaz e conforme o previsto; 4) incentivar práticas sustentáveis: encorajar práticas de mineração mais sustentáveis por meio de uma estrutura fiscal que reflita melhor os custos ambientais e sociais associados à exploração mineral; 5) fortalecer a fiscalização: com a criação da ANM e o fortalecimento do quadro regulatório, buscando melhorar a governança e a fiscalização do setor, garantindo a conformidade com as normas ambientais e de segurança.

O presente artigo construído a partir de pesquisa qualitativa, de cunho descritivo, valendo-se de método das referências bibliográficas e documental, aborda importantes alterações introduzidas pela Lei nº 13.575/2017, em relação à cobrança da Compensação Financeira pela Exploração Mineral (CFEM). Observa que referidas mudanças foram projetadas para modernizar a indústria de mineração do Brasil, tornando-a mais responsável, transparente e sustentável, garantindo que os benefícios da exploração mineral sejam compartilhados de maneira mais justa com as comunidades e regiões afetadas.

2 DA ORIGEM E IMPORTÂNCIA DA CFEM NO SISTEMA JURÍDICO

A Compensação Financeira pela Exploração Mineral (CFEM) designa uma compensação de ordem financeira que as empresas devem pagar ao governo brasileiro pela exploração de recursos minerais, estando disposta no texto do artigo 20, § 1º, da vigente Constituição da República Federativa do Brasil⁵, que assegura aos Estados, Distrito Federal, Municípios e à União participação no resultado da exploração de recursos minerais. A Lei nº 7.990/1989⁶ regulamentou a cobrança da CFEM, definindo as alíquotas e as bases de cálculo, e a Lei nº 8.001/1990⁷ complementou a regulamentação, detalhando a distribuição da CFEM entre os entes federativos e outras especificações sobre a arrecadação.

A partir do novo marco regulatório da mineração no Brasil, estabelecido pela Lei nº 13.575/2017⁸ e do Decreto nº 9.406/2018⁹, pode-se extrair mudanças significativas na compensação financeira pela exploração mineral, incluindo ajustes nas alíquotas, na base de cálculo – na medida em que passa do faturamento líquido para o bruto – e, também, na distribuição dos recursos.

Antes da vigente Constituição da República Federativa do Brasil existiam algumas maneiras de pagamento e taxas associadas à exploração mineral, as quais eram definidas diferentemente do disposto na CFEM, instituída posteriormente (2017). O Código de Mineração de 1967, por exemplo, estabelecia taxas e obrigações aos mineradores, mas estas estavam muito mais relacionadas às licenças e aos direitos de exploração mineral, do que à compensação pela exploração de recursos. Essas taxas eram mais focadas na orientação administrativa e controle da atividade mineradora, sem uma partilha direta de lucros ou compensação específica pelos recursos extraídos, destinados a Estados e Municípios, como é o caso da CFEM, atualmente. A criação da CFEM pelo vigente texto constitucional designa um avanço importante do contexto minerário nacional, notadamente porque introduziu uma compensação financeira direta aos entes federativos impactados pela atividade de mineração.

O Imposto Único sobre Mineração, conhecido como IUM foi instituído no Brasil pela Lei nº 4.357/1964¹⁰, objetivando centralizar os tributos incidentes sobre a mineração, transferindo vários impostos que anteriormente incidiam, separadamente, sobre essa atividade. O IUM implicava um imposto federal e a sua implementação pretendia simplificar a tributação no setor de mineração, seguindo uma tendência de reformas tributárias, as quais buscavam, na época, maior eficiência e centralização fiscal. A arrecadação do IUM era destinada ao tesouro nacional, e parte dela era direcionada ao financiamento de projetos e atividades relacionadas ao setor mineral, incluindo o desenvolvimento de infraestrutura e a pesquisa mineral.

O IUM vigorou até a promulgação da vigente Constituição da República Federativa do Brasil (1988), eis que o texto do § 1º, do seu artigo 20, instituiu a Compensação Financeira pela Exploração Mineral (CFEM). Referida CFEM não é considerada como um imposto, mas sim uma compensação financeira, adotada para substituir o IUM (Imposto Único sobre Mineração), entre outras maneiras de tributação sobre a mineração, estabelecendo, inclusive, um modelo mais complexo e detalhado de distribuição dos recursos, obtidos a partir da exploração mineral, e abrangente de beneficiário além União, na medida em que alcançou também os Estados, os Municípios e os próprios produtores ou concessionários. Nesse sentido, o IUM foi considerado como um tributo importante no cenário tributário minerário brasileiro, até 1988, ocasião em o novo, e vigente texto constitucional reconfigurou, em todo território nacional, a estrutura tributária e compensatória sobre a exploração de recursos minerais para as atividades de mineração.

Importante anotar que a regulamentação inicial da CFEM foi estabelecida pela Lei nº 7.990/1989, que definiu as alíquotas e as bases de cálculo para a compensação, sendo que, posteriormente, a Lei nº 8.001/1990 complementou essa regulamentação, detalhando a distribuição da CFEM entre os diferentes entes federativos, além de estabelecer outras diretrizes para a arrecadação. Importante, da mesma maneira, a promoção de ajustes significativos nas alíquotas de CFEM propiciados pelo novo marco regulatório da mineração (Lei nº 13.575/2017), ofertando uma maior contribuição entre o valor econômico dos recursos extraídos e os impactos sociais e ambientais da atividade mineradora. Todas essas mudanças refletem uma política mais adaptativa, harmoniosa e equitativa, buscando garantir a compensação financeira às realidades do mercado, sobretudo da população abrangida pela atividade extrativa.

Nessa seara, vale lembrar uma significativa mudança propiciada pela Lei nº 13.540/2017, por meio da introdução das alíquotas variáveis ao minério de ferro, que passam a oscilar entre 1% e 4%, dependendo do preço de mercado. Anteriormente, a alíquota de referido minério era fixada em 2%, não refletindo as flutuações do mercado global. Com essa nova estratégia, a compensação se torna mais sensível às condições econômicas, permitindo que as comunidades mineradoras se beneficiem, de maneira proporcional, nos períodos de alta dos preços do minério.

Com relação ao ouro, a alíquota foi aumentada de 1% para 1,5%, alteração esta que permite o aumento do valor do ouro e dos impactos ambientais substanciais associados à sua degradação. O ajuste na alíquota busca garantir que uma parte maior da riqueza gerada pela mineração do ouro seja revertida para mitigar os danos ambientais e melhorar as condições sociais das áreas afetadas¹¹.

Quanto às pedras preciosas e ornamentais, o novo marco regulatório propicia um aumento das alíquotas, variáveis entre 0,2% e 2%, permitindo referida flexibilidade a concretização de tributação mais aderente às características específicas de cada espécie de pedra preciosa, considerando tanto seu valor de mercado quanto o impacto ambiental de sua degradação¹².

A extração mineral é, de fato, um pilar essencial para a economia e para o desenvolvimento sustentável do país. Sua importância transcende a mera obtenção de lucro, pois ela desempenha um papel crucial em diversos aspectos do progresso social e econômico, assim como na inovação tecnológica. No entanto, para que esse setor continue a ser um vetor de desenvolvimento equitativo, ele deve operar dentro de um quadro de responsabilidade social e ambiental, rigorosamente observado.

A atividade minerária fornece matérias-primas essenciais para a indústria da construção, fabricação de equipamentos, tecnologia e muitos outros setores que dependem de minerais para suas operações e inovações. A mineração gera benefícios que contribuem significativamente para o Produto Interno Bruto (PIB) nacional, designando uma fonte vital de divisões por meio da exportação de produtos de origem minerária.

O setor mineral apresenta enorme potencial de melhoria da qualidade de vida das comunidades locais, podendo fornecer empregos bem remunerados e fomentando o desenvolvimento de infraestruturas como estradas, escolas e hospitais. Além disso, os programas de desenvolvimento comunitário financiados por empresas de mineração podem oferecer treinamento e emprego às comunidades que a sua localização abrange, anotando que o compromisso com o desenvolvimento sustentável é fundamental. Isso significa que as operações de mineração devem ser realizadas de maneira a minimizar os impactos ambientais, como a eliminação do solo, a poluição da água e do ar, e a destruição de habitats naturais. A recuperação de área minerada é crucial à garantia de sua devolução à natureza ou de reutilização por meio de outras maneiras produtivas, após o fim das operações de mineração.

A exploração mineral no Brasil é regulamentada por um conjunto complexo de normas jurídicas que confirmam tanto a importância estratégica dos recursos minerais, quanto a necessidade de equilibrar os direitos dos proprietários do solo, atendendo interesses nacionais e o bem-estar das comunidades locais. A estrutura jurídica que governa a mineração reflete a natureza única dessa atividade, como afeta, pela complexidade local e pelos altos riscos e investimentos associados.

Os recursos minerais, enquanto mantidos no subsolo, não têm utilidade econômica direta, precisando ser extraídos e processados para se transformarem em bens de valor econômico. Este processo não exige apenas investimentos significativos em tecnologia e infraestrutura, mas também enfrentam prolongados períodos até que os investimentos amadureçam e comecem a gerar retorno. Além disso, a atividade mineradora é intrinsecamente arriscada, sujeita a incertezas geológicas e flutuações de mercado.

A mineração é condicionada pela localização dos depósitos minerais, locais estes que possuem os referidos recursos, razão pela qual somente neles podem ocorrer a atividade extrativa, a qual lhes causam sofrimentos. É certo que a atividade extrativa deve ocorrer onde os recursos forem encontrados, independentemente de quem seja o proprietário da terra ou das condições geográficas e ambientais locais, situação essa da mineração que pode gerar conflitos de uso do solo e exigir a interação entre os direitos do proprietário e os interesses públicos e privados na exploração.

O quadro regulatório da mineração busca mediar esses interesses conflitantes por meio de leis e disposições que facilitam a exploração mineral ao mesmo tempo que tentam proteger e compensar as comunidades e indivíduos afetados. Elemento central dessa regulamentação é a CFEM, que serve como uma maneira de redistribuir parte dos benefícios econômicos gerados pela mineração para os governos locais e o proprietário do solo.

3 REGIME JURÍDICO DA COMPENSAÇÃO FINANCEIRA PELA EXPLORAÇÃO MINERAL (CFEM)

Antes da vigência da atual Constituição da República Federativa do Brasil (1988), o IUM (Imposto Único sobre a Mineração) era o principal instrumento de tributação sobre a exploração mineral. Com a promulgação do nosso texto constitucional (1988) esse imposto foi abolido, dando lugar a um novo modelo de Compensação Financeira pela Exploração Mineral (CFEM). A CFEM não é considerada um imposto, mas sim uma compensação devida aos entes federativos pela utilização de recursos minerais em seus territórios.

O vigente texto constitucional, no artigo 20, IX e no §1º, detalha o referido novo regime estipulando que os recursos minerais (bem como petróleo, gás natural e recursos hídricos para geração de energia) são bens da União, mas que os Estados, Municípios, o Distrito Federal e a União têm direito a uma participação no resultado da exploração desses recursos, sendo que a legislação infraconstitucional, como leis complementares e ordinárias, detalha o cálculo, a gestão e a sua distribuição. A norma constitucional diferencia entre “participação no resultado da exploração” e “compensação financeira pela exploração”. A primeira se refere mais diretamente à partilha dos lucros obtidos com a exploração de recursos como o petróleo e o gás natural. A segunda, a CFEM, é uma compensação mais ampla que cobre não apenas o resultado econômico da exploração, mas também objetiva mitigar os impactos ambientais e sociais, atuando como uma espécie de indenização pelos recursos extraídos e pelas cargas que a atividade é imposta ao território.

A vigente Constituição da República Federativa do Brasil definiu uma nova abordagem na regulamentação da exploração de recursos naturais, garantindo não apenas que a União mantenha a propriedade sobre os recursos minerais, mas também garantindo que a exploração desses recursos beneficie, de maneira equitativa, os Estados e Municípios onde ocorrer. Referida mudança de paradigma foi descoberta por meio da substituição do IUM por um sistema de compensações que inclui a participação nos resultados da exploração e a CFEM.

Este novo sistema distingue duas formas principais de compensação financeira, referindo-se, em primeiro lugar, à participação no resultado da exploração – um modelo semelhante ao de royalties, aplicável principalmente à remoção de petróleo, gás natural e xisto betuminoso. Nesse modelo, os entes federativos recebem uma parcela dos lucros diretamente ligada ao valor do mercado dos recursos extraídos, fornecendo uma fonte de receita diretamente proporcional à lucratividade da exploração. E, em segundo lugar, à maneira de funcionamento, que ocorre como uma indenização para os territórios que sofrem os impactos ambientais e sociais da atividade mineradora. Calculado sobre a quantidade de recurso extraído, a CFEM objetiva mitigar os efeitos negativos da mineração, como a degradação ambiental e o desgaste da infraestrutura local, mecanismo este que garante o reinvestimento de uma parte do valor econômico gerado pela mineração no desenvolvimento sustentável.

A implementação eficaz das referidas compensações é essencial para garantir que os benefícios da exploração de recursos naturais sejam distribuídos de maneira equitativa e harmoniosa. Isso inclui a alocação adequada de receitas para melhorar a infraestrutura, a saúde, a educação e outros serviços essenciais nas áreas afetadas pela mineração e outras atividades de extração. O modelo brasileiro, portanto, não reflete apenas uma tentativa de maximizar os benefícios econômicos dos recursos naturais, mas também de incorporar um compromisso com o desenvolvimento equitativo e a sustentabilidade ambiental, garantindo que as gerações presentes e futuras possam deles desfrutar.

Ao comentar a matéria, assevera Ives Gandra Martins¹³ que:

O artigo tem um nítido objetivo desconcentrado. Pretende fortalecer a Federação na medida em que a exploração de um bem que o constituinte outorgou à União, embora situado em Estados e Municípios, inclusive no Distrito Federal, representa perda de patrimônio destes a favor da entidade maior do Estado Federativo. Por essa razão, de forma mais explícita, o constituinte teve por bem centralizar a propriedade do bem e descentralizar o resultado da sua exploração.

Manuel Gonçalves Ferreira Filho¹⁴, ao se reportar ao tema, invocou o texto constitucional do § 1º, do artigo 20, comentando sobre a “participação e/ou a compensação”, afirmando que o direito constitucional anterior não se inquietava com eventuais distinções entre referidos vocábulos, assim lecionando:

“O direito constitucional anterior não se preocupava com a questão. A norma distingue entre participação e compensação. Esta última pressupõe um ‘prejuízo’ decorrente da exploração. Já a participação constitui uma associação de benefícios. Compreende-se que o ente federativo que no seu território sofra a exploração, seja por ela compensado, ou até nela tenha participação. Menos aceitável é que faça jus a uma participação quando a exploração se der na plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, que não lhe integram o território. Quanto à compensação, esta seria admissível sob a condição do prejuízo.

Também, há incursão constitucional afeta à matéria, quando referido texto (constitucional) se refere aos princípios gerais da atividade econômica, a exemplo do texto do artigo 176, conforme exposto, a seguir:

Art. 176. As jazidas em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.
§ 1º A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o caput deste artigo somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresas brasileiras de capital nacional, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas.
§ 2º É assegurada a participação ao proprietário do solo nos resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei¹⁵.

O vigente texto constitucional estabelece que os recursos minerais, incluindo aqueles localizados no subsolo, são de propriedade da União, implicando tal fato que quaisquer atividades de pesquisa e de remoção desses recursos só podem ocorrer por meio de uma autorização ou concessão específica, concedida sob o controle estritamente do Estado. Referida regulamentação garante que, embora a União mantenha a dominialidade sobre esses recursos, o concessionário, uma vez autorizado, possui a propriedade do produto extraído, e o proprietário do solo obtém uma participação nos resultados, garantindo seu direito sobre a terra em que os recursos são produzidos.

Também, os Estados, os Municípios, o Distrito Federal e os órgãos de administração direta da União têm direito à participação nos resultados da exploração desses recursos ou ao recebimento de compensações financeiras pela extração realizada em seus territórios, incluindo a plataforma continental, o mar territorial ou uma zona econômica exclusiva. Referida distribuição de benefícios é determinante à garantia de justa compensação das lesões afetadas pela mineração, não apenas pelo uso do solo, mas também, pelos impactos socioambientais decorrentes da atividade de extração mineral.

A necessidade de uma regulamentação detalhada para implementar essas disposições constitucionais está disposta no vigente texto constitucional do artigo 20, § 1º, que ressalta a importância de leis infraconstitucionais para detalhar e disciplinar a exploração dos recursos minerais. Pelo artigo 22, XII, da referida Constituição da República Federativa do Brasil, a competência para legislar sobre questões relacionadas a jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia é exclusiva da União, centralizando o poder legislativo como necessário para esses recursos críticos, garantindo, uma abordagem uniforme e integrada em todo o território nacional, evitando, assim, conflito entre entes federativos, no sentido de não fomentarem de maneira predatório no próprio território.

A CFEM deve ser compreendida como elemento central na estrutura regulatória da mineração no Brasil, refletindo uma abordagem consciente e estratégica, que é delineada para garantir que a exploração dos recursos minerais – propriedade exclusiva da União, conforme estipulado pelo art. 20, § 1º, do vigente texto constitucional – resulte benefícios equitativos para todas as esferas governamentais. A CFEM, diferentemente de um imposto sobre serviços, é considerada importante à remoção de minerais, na medida em que garante a sua natureza não renovável e a importância da mitigação dos impactos ambientais e sociais.

Com a promulgação do novo marco regulatório da mineração, instituído pela Lei nº 13.575/2017, o Brasil modernizou as diretrizes para o cálculo e a distribuição da CFEM. Esse novo marco não apenas revisou as alíquotas, mas também aprimorou os critérios de distribuição da compensação, objetivando garantir que uma proporção significativa dos lucros da mineração fosse revertida em favor da sociedade, beneficiando especialmente as comunidades diretamente impactadas pelas operações mineradoras. A CFEM, portanto, serve como uma contrapartida econômica primordial aos entes federativos – Estados, Municípios e o Distrito Federal – compensando-os pelo uso sustentado de recursos naturais valiosos.

Os ajustes feitos pelo novo marco da mineração nas alíquotas e na distribuição da CFEM buscam um equilíbrio mais justo entre a compensação financeira e os impactos ambientais e sociais da atividade mineradora. Referidas mudanças garantiram que, além de contribuir para a receita federal, a mineração também promovesse o desenvolvimento regional sustentável. Isso envolve compensar os territórios pela infraestrutura utilizada e pelos impactos ambientais e sociais gerados.

A presente pesquisa compreende que, sob o novo marco regulatório, o CFEM fortalece seu papel como uma ferramenta de política pública, crucial para mediar o equilíbrio entre o aproveitamento econômico dos recursos minerais e a necessidade de proteção ambiental, além de estimular o desenvolvimento socioeconômico nas áreas impactadas pela mineração. E, também, que por meio dessa legislação avançada, o Brasil reafirma seu compromisso com uma mineração que não é apenas economicamente produtiva, mas também, responsável e benéfica às comunidades locais e para o país.

E, como já afirmado, com advento do novo marco regulatório da mineração, são promovidos ajustes significativos nas alíquotas de CFEM, trazendo uma maior contribuição entre o valor econômico dos recursos extraídos e os impactos sociais e ambientais da atividade mineradora. Essas mudanças refletem uma política mais adaptativa e equitativa, que busca garantir a compensação financeira às realidades do mercado e ao bem-estar, notadamente, da população abrangida pela atividade extrativa.

A CFEM é considerada como um mecanismo essencial no contexto regulatório da mineração no Brasil, refletindo uma política deliberada para garantir que a exploração de recursos minerais – bens de propriedade exclusivos da União, conforme disposto no texto constitucional do artigo 20, § 1º, da CF/88 – benefício usufruído por todas as esferas governamentais. Essa compensação, diferentemente de um imposto sobre serviços, é especificamente devida pela exploração de recursos minerais e objetiva considerar o fato de que esses recursos são finitos e sua proteção tem implicações permanentes no patrimônio natural do país.

Por meio da Lei nº 7.990/1989 e da Lei nº 8.001/1990, e reformulada significativamente pelo novo marco regulatório da mineração, o Brasil estabelece as diretrizes para o cálculo e a distribuição da CFEM, que é calculada com base no valor comercial do recurso extraído. Referido sistema garante que uma parcela dos lucros com a mineração retorne à sociedade, especialmente para as comunidades locais impactadas pelas atividades mineradoras. A CFEM, portanto, funciona como uma contrapartida econômica para os entes federativos – incluídos os Estados, Municípios e o Distrito Federal – pelo uso de um bem natural que, uma vez esgotado, não pode ser recuperado.

Esse novo marco da mineração promove ajustes nas alíquotas e critérios para a distribuição da CFEM, buscando um equilíbrio mais eficaz entre a compensação financeira e os impactos ambientais e sociais da atividade mineradora, garantindo, assim, que a mineração contribua com a receita federal e promova o desenvolvimento regional sustentável, compensando os territórios pela infraestrutura utilizada e pelos impactos ambientais e sociais gerados pela atividade.

Por derradeiro, a Compensação Financeira pela Exploração Mineral (CFEM) sob o novo marco regulatório, deve ser considerada como um instrumento de política pública destinado a mediar o equilíbrio entre o aproveitamento econômico dos recursos minerais e a necessidade de preservação ambiental e de desenvolvimento socioeconômico das áreas afetadas.

4 NATUREZA JURÍDICA

A natureza jurídica de um instituto jurídico considera os seus aspectos fundamentais, identificando a sua origem, objeto, elementos formadores, princípios e diretrizes básicos, classificação jurídica e/ou legal, se for ao caso a que pertence, entre outros. Referida natureza jurídica atine ao conceito esclarecedor da sua essência, considerando em que a sua existência está contida no mundo jurídico, razão pela qual, a base jurídica é crucial à compreensão, conceituação e/ou definição da natureza jurídica do instituto. A compreensão da natureza jurídica impõe a identificação, compreensão e conhecimento das leis, normas jurídicas e regulamentos normativos aplicáveis ao referido instituto.

Nessa esteira, a natureza jurídica da Compensação Financeira pela Exploração Mineral (CFEM) é disposta no vigente texto constitucional e em leis infraconstitucionais que tratam do seu funcionamento como uma compensação financeira, observado que os efeitos jurídicos dizem respeito às consequências legais emanados da efetiva aplicação da lei ao objeto ou da relação apreciada, o que inclui o entendimento da lei quanto à atribuição de direitos, garantias, obrigações, responsabilidades e deveres.

Ao refletir sobre a natureza jurídica da contribuição financeira pela extração mineral, a presente pesquisa traz à baila a CFEM, a partir da compreensão da prestação pecuniária, a qual ganha foro constitucional com a vigente Constituição da República Federativa do Brasil. Isso ocorre em razão da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais, paga pelos respectivos exploradores aos Estados, Municípios e Distrito Federal, pela exploração do bem público, causadora da redução patrimonial ao ente federado e, indiretamente, pela atividade de mineração que é considerada como potencialmente poluidora e causadora de prejuízos, consequentemente.

Para Willian Freire¹⁶, o CFEM se refere à contraprestação pecuniária devida pela exploração de recursos minerais, considerados de propriedade da União, e não um tributo no sentido tradicional. Referida compensação objetiva garantir que uma parcela do valor econômico gerada pela remoção desses recursos seja destinada à sustentabilidade e, consequente desenvolvimento das localidades – e comunidades – que sofrem impactos diretamente da atividade mineradora. Nesse sentido, o sujeito ativo do correspondente débito será toda pessoa física ou jurídica que esteja habilitada ao exercício da atividade de mineração, em decorrência da exploração e/ou extração de recursos minerais, consistentes na retirada de substâncias minerais da jazida, mina, salina ou outro depósito mineral, para fins de aproveitamento econômico.

A realização de atividade minerária é permitida pelo legislador constitucional, apesar de ser considerada como geradora de rejeitos poluentes. Isso ocorre em razão do papel importante que desempenha no desenvolvimento municipal e regional, apaziguando danos causados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, por meio de pagamento de prestação pecuniária atinente à exploração minerária em seus respectivos territórios.

Uma dúvida a ser indagada diz respeito ao objetivo da Compensação Financeira, qual seja: se seria ele o de compensar efetivamente o ente federado pela perda dos recursos minerais, em favor do explorador, na medida em que a pecúnia devida pelo explorador equivaleria à totalidade dos recursos explorados, podendo inviabilizar a atividade econômica privada, sem obtemperar, ainda, sobre o destino da arrecadação pertence aos Estados e Municípios, enquanto os bens são pertencentes à União; ou se a melhor interpretação seria aquela atinente a vinculação da Compensação aos problemas dela advindo, e não à exploração, per si.

Quanto às anomalias causadas pela exploração, ganham destaque os problemas ambientais, entre os quais, a poluição, a remoção da cobertura vegetal do solo, a inundação de extensas áreas, o comprometimento da paisagem, os fatores sociais e econômicos oriundos do crescimento da população e da demanda por serviços públicos, além da consideração de que a concessão de lavra ou a implantação de represa, por vezes, inviabilizam o desenvolvimento de atividades produtivas na superfície, privando os Estados e Municípios das vantagens delas decorrentes.

O novo marco regulatório da mineração, implementado pela Lei nº 13.575/2017, traz mudanças substanciais na estrutura da Compensação Financeira pela Exploração Mineral (CFEM). Essas alterações envolvem a revisão das alíquotas e a redistribuição da receita derivada, com o intuito de propiciar melhor adequação aos impactos econômicos, ambientais e sociais da mineração, corroborando uma distribuição mais equitativa dos benefícios econômicos, e reforçando os compromissos com o desenvolvimento sustentável e tecnológico das comunidades e localidades afetadas pela exploração mineral.

As mudanças inovadoras pelo novo marco regulatório destacam a dualidade de propósitos da Compensação Financeira pela Exploração Mineral (CFEM), marcada pela compensação financeira dos entes federativos e pelo investimento em sustentabilidade e inovação, eis que a natureza da CFEM, longe de ser considerada um imposto, é entendida como uma compensação por exploração minerária. Referida especificidade é muito importante, porque, em conformidade com o vigente texto constitucional, a vinculação de receitas de impostos é limitada a poucos casos exclusivos, diferentes das compensações, as quais podem ser direcionadas a objetivos específicos, a exemplo dos ambientais.

Entre as teorias jurídicas, trazidas pela doutrina, que explicam a natureza jurídica da CFEM, a presente pesquisa enumera: 1) a de que considera a natureza da referida prestação como tributária, considerada que a interpretação atinente à definição legal de tributo, disposta no artigo 3º do Código Tributário Nacional (CTN)¹⁷, não pode ser ampliada, reduzida ou modificada, eis que o seu conceito é constitucional, conforme lecionado por Geraldo Ataliba¹⁸; 2) a de que a CFEM teria natureza contratual; 3) a de que a CFEM seria considerada entre as receitas originárias do Estado porque decorre do patrimônio da União, eis que os recursos minerais lhe pertencem por expressa disposição constitucional, tendo a contraprestação recebida uma natureza indenizatória, de preço público.

Nesse âmbito, ao se perquirir sobre as atuais características e o histórico normativo das antigas exações sobre o setor mineral, tem-se como inconsistente a natureza jurídica da CFEM como legítimo e constitucional tributo, incidente sobre a atividade de exploração dos recursos minerais. Isso porque o vigente texto constitucional do artigo 20, § 1º, não criou uma figura tributária amoldada de maneira harmoniosa às características do imposto, taxa ou contribuição, seja ela social ou de intervenção no domínio econômico. E, também, a compensação financeira não decorre da relação de poder como acontece com os tributos, mas da relação de propriedade, já que envolve contraprestação de bens pertencentes à União, anotado que entre a União, proprietária dos bens, e os concessionários de recursos hídricos ou minerais, não existe uma relação de poder a legitimar a imposição tributária.

Fato é que, a CFEM se caracteriza pelo uso privativo do bem público que deve ser remunerado por meio de uma receita originária, de natureza não tributária, resultante da exploração econômica do patrimônio público, não se negando que os recursos originados da CFEM devem ser aplicados em projetos que possam ser revertidos – direta ou indiretamente – à comunidade local, melhorando a sua infraestrutura, qualidade ambiental, saúde e educação, não podendo, assim, ser aplicados em pagamento de dívida ou no quadro permanente de pessoal da União, dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios, o que aproximaria referida Cobrança Financeira condição de contribuição.

Todavia, há que se recordar dos traços do tributo, dispostos no artigo 3º do Código Tributário Nacional¹⁹ e da sua natureza jurídica, disposta no artigo 4º, do mesmo Código, conforme transcrito, a seguir:

Art. 4º. A natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la:
I – a denominação e demais características formais adotadas pela lei;
II – a destinação legal do produto da sua arrecadação

Seria equivocada a orientação tributária da Compensação Financeira pela Exploração Mineral (CFEM)?

E, sob outro norte, também não se conclui que referida Compensação Financeira seja considerada como uma imposição contratual, pelo singelo fato de a sua exigência independer de tratativas entre as partes interessadas para ser entendida como devida, anotado que existem pessoas jurídicas de direito público beneficiadas, que estranhas às partes envolvidas na própria concessão ou autorização para a exploração dos recursos.

De fato, ocorre uma imposição constitucional, cujo perfil é delineado por lei ordinária, havendo exploração de petróleo ou gás natural, recursos hídricos destinados à geração de energia elétrica, além de outros recursos minerais, assegurado aos Estados, Distrito Federal, Municípios e órgãos da Administração Direta da União, uma participação nos lucros ou compensação financeira atinente à referida exploração.

A Compensação Financeira pela Exploração Mineral (CFEM) pode ser enquadrada no conceito das receitas originárias do Estado, já que são decorrentes do patrimônio da União – recursos minerais que lhe pertencem, conforme expressa disposição constitucional. Entendidas as receitas originárias como aquelas auferidas pelo Estado em decorrência da exploração do seu próprio patrimônio, tratando-se de receitas voluntárias e contratuais, as quais, diferentemente das receitas derivadas ou tributárias, não provêm de bens pertencentes ao patrimônio dos particulares, oriundos da arrecadação dos tributos, lastreados no poder do Estado de exercer a sua soberania (jus imperii), podendo obrigar o patrimônio do particular e impor coercitivamente aos cidadãos as receitas obrigatórias de direito público.

Como a receita decorrente da Compensação Financeira pela Exploração Mineral (CFEM) não tem origem no patrimônio particular, mas no próprio Poder Público, em razão de os recursos minerais pertencerem à União, referida obrigação repele a natureza jurídica tributária, porque essa é identificável nas obrigações originárias do patrimônio de terceiros, que sofrem uma expropriação incontornável, por força da lei, lição essa, assim revelada por Celso Ribeiro Bastos²⁰:

Receitas patrimoniais são aquelas geradas pela exploração do patrimônio do Estado (ou mesmo pela sua disposição), feitas segundo regras de direito privado, consequentemente sem caráter tributário. Com efeito, os Poderes Públicos desfrutam de um patrimônio formado por terras, casas, empresas, direitos, que são passíveis de serem administrados à moda do que faria um particular, isto é, dando em locação, vendendo a produção de bens ou mesmo cedendo o imóvel ou direito.

Seguindo a mesma orientação jurídica, disserta Ricardo Lobo Torres²¹:

Os ingressos patrimoniais são obtidos através da exploração dos bens dominiais do Estado, como seja, florestas, as ilhas, as estradas, os imóveis residenciais ou comerciais, etc. As suas principais formas são o preço público e as compensações financeiras.

Os estudos realizados revelam que a Compensação Financeira, prevista constitucionalmente, possui natureza indenizatória, denotando que a propriedade dos recursos minerais, inclusive os do subsolo pertencem à União (art. 20, IX), pressupondo, o texto constitucional, um prejuízo àquela pessoa em cujo território se dê a exploração minerária.

Os estudos corroboram a compreensão de que a CFEM possui natureza jurídica de preço público, porque se trata de receita originária do Estado, auferida em decorrência da exploração da exploração do seu patrimônio (receita patrimonial) revestida, ainda, de caráter facultativo, eis que não há, para a sua percepção, o exercício do poder fiscal do Estado, mas a disposição do minerador de explorar o recurso mineral, que, para tanto, deve ser submetido ao regime jurídico de aproveitamento estabelecido pela legislação vigente.

Poucas foram as oportunidades em que a matéria foi levada à discussão e decisão do Poder Judiciário, restando afastado, pelo órgão fracionário do Supremo Tribunal Federal (STF), a natureza tributária de referida Cobrança. Na ocasião, referida Corte limitou-se a defini-la como “obrigação legal de fonte constitucional”, ao julgar o Recurso Extraordinário (RE) 228.800/DF, reconhecida a constitucionalidade da CFEM, instituída pela Lei nº 7.990/1989, com fundamento no vigente texto constitucional do artigo 20, § 1º, bem como a constitucionalidade da Lei nº 8.001/1990, que definiu a base de cálculo e fixou a alíquota em função da natureza do mineral extraído, valendo anotar, nesse sentido:

Bens da União: (recursos minerais e potenciais hídricos de energia elétrica): participação dos entes federados no produto ou compensação financeira por sua exploração (CF, art. 20, e § 1º): natureza jurídica: constitucionalidade da legislação de regência (L. 7.990/89, arts. 1º e 6º e L. 8.001/90). 1. O tratar-se de prestação pecuniária compulsória instituída por lei não faz necessariamente um tributo da participação nos resultados ou da compensação financeira previstas no art. 20, § 1º, CF, que configuram receita patrimonial. 2. A obrigação instituída na L. 7.990/89, sob o título de “compensação financeira pela exploração de recursos minerais” (CFEM) não corresponde ao modelo constitucional respectivo, que não comportaria, como tal, a sua incidência sobre o faturamento da empresa; não obstante, é constitucional, por amoldar-se à alternativa de “participação no produto da exploração” dos aludidos recursos minerais, igualmente prevista no art. 20, § 1º, da Constituição²².

5 ROYALTIES E A CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS

A compensação financeira também recebe a insígnia de royalty – no plural royalties -, explicados pela Confederação Nacional de Municípios²³ como uma das maneiras antigas de realização de pagamento atinentes a direitos e propriedade feitos ao “rei”, vocábulo originário de “royal”, “da realeza” ou “relativo ao rei”. No século XX, referido sentido, se estende a outras atividades extrativas de recursos naturais não renováveis, como é o caso do petróleo e do gás natural.

Nesse sentido, referido vocábulo, que compreendia uma compensação ou uma contraprestação paga ao rei por terceiro, pelo uso ou exploração de bens sob seu domínio, e que se estende, com o passar do tempo, para outras atividades extrativas de recursos naturais não renováveis, passa a compreender, no âmbito do direito privado, a compensação devida ao detentor de riqueza econômica disponível ao uso de outrem.

No contexto da presente pesquisa, no âmbito do direito público, o alcance do conceito royalties, cinge-se a valores devidos pelos agentes econômicos – concessionários – pela atividade exploratória e de aproveitamento de bens e recursos naturais públicos, nos termos da legislação regulamentadora. Esse vocábulo vem sendo concebido como compensação financeira ou como participação em resultado pela exploração mineral, referindo-se ao pagamento devido por terceiros, na condição de concessionários, à entidade pública beneficiária, em virtude do aproveitamento econômico de recursos naturais públicos, transparecendo a natureza de receita patrimonial do instituto.

Ensina Kiyoshi Harada²⁴, nos termos do art. 11, § 4°, da Lei n° 4.320/1964²⁵, que os royalties percebidos pelos órgãos da União originariamente pela utilização de seus bens minerais classificam-se na categoria de receitas correntes de natureza patrimonial.

Observa-se que o ingresso de recursos financeiros transferidos aos cofres dos Estados e Municípios a título de compensação financeira, por exclusão, corresponde à categoria de receita corrente, classificando-se como “outras receitas correntes” (art. 11, § 4° da Lei n° 4.320/1964), reforçada a lembrança de que o novo marco regulatório da mineração traz maior equilíbrio e equidade ao Município atingido diretamente pela atividade de exploração minerária estabelecendo um percentual de 15%, além da distribuição geral.

6 DECADÊNCIA E PRESCRIÇÃO

Constatado que a CFEM detém a natureza jurídica de uma receita patrimonial, configurando uma relação jurídica de caráter não-tributário, fundamentada em obrigação de Direito Administrativo, impõem averiguar o regime prescricional incidente sobre o instituto jurídico.

Assim, se a relação que deu origem ao crédito está baseada no direito público, não se aplica a prescrição consagrada no vigente Código Civil brasileiro²⁶; da mesma maneira, pelo fato da CFEM não possuir natureza tributária, afasta-se a aplicação das regras prescricionais contidas no Código Tributário Nacional.

O que se constata, então, diante da inexistência de regra própria e específica, é a necessidade de se aplicar o prazo quinquenal estabelecido no art. 1º do Decreto nº 20.910/1932, já que a Administração Pública, na cobrança de seus créditos, deve exigir a mesma restrição aplicada ao administrado no que se refere às dívidas passivas daquela, a teor do julgamento proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4), cuja ementa anotada, a seguir:

DIREITO MINERÁRIO. COMPENSAÇÃO FINANCEIRA PELA EXPLORAÇÃO DE RECURSOS MINERAIS. NATUREZA JURÍDICA. PRESCRIÇÃO. DEDUÇÃO DO ICMS. A cobrança de Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) é prevista no art. 20, § 1º, da CRFB, constituindo-se em receita patrimonial da União. Não se trata, portanto, de preço público – contraprestação contratual por prestação de serviço público. Tratando-se de relação jurídica de caráter não-tributário com assento no Direito Administrativo, aplica-se-lhe, por simetria, o prazo prescricional de cinco anos previsto no art. 1º do Decreto n.º 20.910/32.” Diante do exposto, e em função do precedente jurisprudencial, é possível concluir que, para a CFEM deve-se considerar o prazo prescricional de 05 (cinco) anos previsto no Decreto 20.910/32²⁷.

Extrai-se que o prazo prescricional a ser aplicado à pretensão de cobrança da CFEM é de 05 (cinco) anos, pelo menos até a entrada em vigor da Lei nº 9.636/1998²⁸.

Com a edição da Lei Federal nº 9.636/1998, que entrou em vigor em 18 de maio, o prazo prescricional é fixado em 5 (cinco) anos, nos termos do art. 47, tendo, posteriormente, a Lei Federal nº 9.821/1999²⁹, em vigor a partir de 24 de agosto, alterado o mencionado dispositivo legal, para dizer que a Fazenda teria o prazo de 5 (cinco) anos para lançar e, a partir da constituição do crédito, mais 5 (cinco) anos para cobrar. Em seguida, aconteceu a edição da Lei Federal nº 10.852/2004³⁰, fixando o prazo para constituição do débito de 10 (dez) anos, sendo mantido igual prazo de cobrança.

Reforça-se que a teor da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ), os débitos anteriores à entrada em vigor da Lei Federal nº 9.821/1999 não se sujeitam ao prazo decadencial, mas somente ao prazo prescricional, não se sujeitando, portanto, os débitos relacionados às competências de janeiro de 1991 a julho de 1999 ao prazo de decadência, mas, tão somente, ao de prescrição.

Assim, a dívida relativa ao período marcado de agosto de 1999, em diante, já se sujeita ao prazo decadencial, previsto no art. 47 da Lei nº 9.636/1998, com redação dada pela Lei nº 10.852/2004, aplicável à exação em debate por tratar-se de lei especial que derroga o Decreto nº 20.910/1932³¹, norma geral, corroborando, ainda, nesse sentido, o pertinente arresto:

EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. TERRENOS DE MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO. PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA. 1. O art. 47 da Lei 9.636/98 instituiu a prescrição quinquenal para a cobrança da taxa de ocupação de terreno de marinha. A Lei 9.821/99, que passou a vigorar a partir do dia 24 de agosto de 1999, estabeleceu em cinco anos o prazo decadencial para constituição do crédito, mediante lançamento, mantendo-se o prazo prescricional quinzenal para a sua exigência. Com o advento da Lei 10.852/2004, publicada em 30 de março de 2004, houve nova alteração do art. 47 da Lei 9.636/98, para estender o prazo decadencial de cinco para dez anos, mantido o lapso prescricional de cinco anos, a ser contado do lançamento. 2. No período anterior à vigência da Lei 9.636/98, em razão da ausência de previsão normativa específica, deve-se aplicar o prazo de prescrição quinquenal previsto no art. 1º do Decreto 20.910/32. Orientação da Primeira Seção nos EREsp 961.064/CE, julgado na sessão de 10 de junho de 2009. 3. A relação de direito material que dá origem à taxa de ocupação de terrenos de marinha é regida pelo Direito Administrativo, tornando inaplicável a prescrição de que trata o Código Civil. 4. Assim, o prazo prescricional para a cobrança da taxa de ocupação de terrenos de marinha é de cinco anos, independentemente do período considerado. 5. Embargos de divergência não providos.

7 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os presentes estudos revelam que pelo novo marco regulatório da mineração, as alterações na CFEM designam um esforço significativo para ajustar a legislação às realidades econômicas, sociais e ambientais contemporâneas. As alterações mais notáveis incluem a introdução de alíquotas variáveis, que refletem mais as flutuações do mercado e os impactos ambientais da mineração. Essa mudança objetiva garantir que os benefícios financeiros da mineração sejam compartilhados de maneira mais equitativa, fortalecendo o desenvolvimento sustentável e a justiça social nas comunidades impactadas pela exploração minerária.

Mostra a pesquisa que a inclusão dos municípios afetados pela mineração, agora destinatários de uma parte significativa da CFEM, marca uma evolução importante no reconhecimento dos impactos indiretos da atividade mineradora. Também, o ajuste nas alíquotas e na distribuição dos recursos busca promover práticas de mineração mais responsáveis e sustentáveis, alinhando os interesses econômicos com a proteção ambiental e o bem-estar da população diretamente atingida pelo impacto ambiental da atividade extrativa.

As referidas mudanças no marco regulatório refletem um compromisso com a transparência e a eficiência, buscando minimizar os impactos negativos da mineração enquanto maximiza seus benefícios econômicos. Assim, o novo marco da mineração não apenas reformula a estrutura tributária e compensatória da atividade mineradora, mas também reforça o papel da CFEM como um instrumento crucial de política pública, destinado a mediar o equilíbrio entre o aproveitamento econômico dos recursos minerais e a necessidade de preservação ambiental e desenvolvimento sustentável.

A vigente Constituição da República Federativa do Brasil, em seu artigo 20, § 1º, prescreveu uma prestação pecuniária devida aos entes federados pela exploração de recursos naturais, entre eles os minerais, tratando-se da Compensação Financeira pela Exploração Mineral (CFEM).

A União detém a dominialidade dos bens, ou mesmo a titularidade sobre os recursos minerais, inclusive os do subsolo, sendo que sua pesquisa e lavra somente podem ser efetuadas mediante autorização ou concessão, sendo a propriedade do produto da lavra conferida ao concessionário e assegurado ao proprietário do solo participação nos resultados.

Reforçam os estudos que os Estados, Municípios, Distrito Federal e órgãos da Administração Direta da União participam no resultado da exploração desses recursos no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou, então, percebem compensação financeira por essa exploração que, nos termos do texto constitucional do artigo 22, XII, foi regulamentado pela Lei Federal nº 7.990/1989, alterado pela Lei nº 8.001/1990, e alterada, atualmente, de maneira substancial, pela Lei nº 13.575/2017.

No que se refere à exploração de recursos minerais, estabelece a Lei regulamentadora que o aproveitamento de recursos hídricos, para fins de geração de energia elétrica e dos recursos minerais, por quaisquer dos regimes previstos em lei, ensejará a compensação financeira aos Estados, Distrito Federal e Municípios, a ser calculada, distribuída e aplicada na forma estabelecida pelos referidos diplomas legais.

Nessa seara, diante das controvérsias sobre o instituto compensatório, diversas correntes doutrinárias formaram-se com intuito de refletir sobre a sua natureza jurídica, daí resultando: uma primeira teoria atinente à natureza tributária da referida prestação; uma segunda teoria seria a de que a CFEM teria fundo contratual; uma terceira teoria que enquadra a CFEM no conceito das receitas originárias do Estado, já que decorre do patrimônio da União, na medida em que os recursos minerais lhe pertencem por expressa disposição constitucional, sendo a contraprestação recebida considerada como preço público.

A presente pesquisa aponta, também, como mais equitativa, entre as opções doutrinárias apresentadas, a que se refere à natureza jurídica da CFEM como preço público, tratando-se de receita originária do Estado, auferida em decorrência da exploração do seu patrimônio (receita patrimonial) revestida, ainda, de caráter facultativo, eis que não há, para sua percepção, o exercício do poder fiscal do Estado, mas a disposição do minerador de explorar o recurso mineral, que, para tanto, deve se submeter ao regime jurídico de aproveitamento estabelecido pela legislação vigente.

Ponderam, ainda, os estudos que a compensação financeira também recebe a insígnia de royalty que se cinge a valores devidos pelos agentes econômicos – concessionários – pela atividade exploratória e de aproveitamento de bens e recursos naturais públicos, nos termos da legislação regulamentadora. Os royalties percebidos pelos órgãos da União originariamente pela utilização de seus bens minerais, classificam-se na categoria de receitas correntes de natureza patrimonial; enquanto o ingresso de recursos financeiros transferidos aos cofres dos Estados e Municípios, a título de compensação financeira, por exclusão, corresponde à categoria de receita corrente, classificando-se como outras receitas correntes.

Por derradeiro, mantida a lógica da natureza jurídica defendida para o instituto da CFEM, como a relação que deu origem ao crédito, baseada no direito público, não se aplica a prescrição consagrada no CC/02; e, pelo fato da CFEM não possuir natureza tributária, afasta-se a aplicação das regras prescricionais contidas no CTN, a resultar a verificação da inexistência de regra própria e específica, surge a necessidade de se aplicar o prazo quinquenal estabelecido no art. 1º do Decreto nº 20.910/1932, ao menos até a edição da Lei Federal nº 9.636/1998 – que entrou em vigor em 18 de maio, quando então o prazo prescricional foi fixado em 5 (cinco) anos, nos termos do art. 47 – tendo, posteriormente, a Lei Federal nº 9.821/1999, em vigor a partir de 24 de agosto, alterado o mencionado dispositivo legal, para dispor que a Fazenda teria o prazo de 5 (cinco) anos para lançar e, a partir da constituição do crédito, mais 5 (cinco) anos para cobrar. Segue-se a edição da Lei Federal nº 10.852/2004, fixando o prazo para constituição do débito em 10 (dez) anos, mantido o prazo de cobrança.

⁵BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Congresso Nacional, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 23 set. 2024.
⁶BRASIL. Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989. Institui, para os Estados, Distrito Federal e Municípios, compensação financeira pelo resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica, de recursos minerais em seus respectivos territórios, plataformas continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, e dá outras providências. (Art. 21, XIX da CF). Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7990.htm Acesso em: 23 set. 2024.
⁷BRASIL. Lei nº 8.001, de 13 de março de 1990. Define os percentuais da distribuição da compensação financeira de que trata a Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989, e dá outras providências. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8001.htm Acesso em: 23 set. 2024
⁸BRASIL. Lei nº 13.575, de 26 de dezembro de 2017. Cria a Agência Nacional de Mineração (ANM); extingue o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM); altera as Leis n º 11.046, de 27 de dezembro de 2004, e 10.826, de 22 de dezembro de 2003; e revoga a Lei nº 8.876, de 2 de maio de 1994, e dispositivos do Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967 (Código de Mineração). Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13575.htm Acesso em: 23 set. 2024.
⁹BRASIL. Decreto nº 9.406, de 12 de junho de 2018. Regulamenta o Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, a Lei nº 6.567, de 24 de setembro de 1978, a Lei nº 7.805, de 18 de julho de 1989, e a Lei nº 13.575, de 26 de dezembro de 2017. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/decreto/D9406.htm Acesso em: 23 set. 2024.
¹⁰BRASIL. Lei nº 4.357, de 16 de julho de 1964. Autoriza a emissão de Obrigações do Tesouro Nacional, altera a legislação do imposto sobre a renda, e dá outras providências. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4357.htm Acesso em: 23 set. 2024.
¹¹Lei nº 13.540/2017.
¹²Lei nº 13.540/2017.
¹³MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil, promulgada em 5 de outubro de 1988. São Paulo: Saraiva, 1992, p. 96
¹⁴FERREIRA FILHO, Manuel Gonçalves. Comentários à Constituição de 1988. São Paulo: Saraiva, 1990, v. 1, p. 154
¹⁵BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Congresso Nacional, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 23 set. 2024.
¹⁶FREIRE, William. Natureza Jurídica do Consentimento para Pesquisa Mineral, do Consentimento para Lavra e do Manifesto de Mina no Direito Brasileiro. Minas Gerais: Jurídica, 2008.
¹⁷BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172compilado.htm Acesso em: 23 set. 2024.
¹⁸ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1990, p. 29.
¹⁹ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1990, p. 29.
²⁰BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 4. ed. atual. São Paulo: Saraiva, 1995, p. 38.
²¹TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro: Renovar, 1997, p. 160.
²²BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 228.800, Relator: Min. Sepúlveda Pertence, 1ª Turma, DJ 16.11.2001.
²³Confederação Nacional de Municípios – CNM Estudos Técnicos CNM / Confederação Nacional de Municípios – Brasília : CNM, 2010. Disponível em> https://cnm.org.br/storage/biblioteca/Royalties.pdf. Acesso em 20/set/2024.
²⁴HARADA, Kiyoshi. A confusa divisão dos royalties do petróleo. Conteúdo Jurídico, Brasília, 27 jun. 2013. Disponível em: http://www.conteudojuridico.com.br/?colunas&colunista=390_Kiyoshi_Harada&ver=1581. Acesso em: 23 set. 2024.
²⁵BRASIL. Lei n^o 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm Acesso em: 23 set. 2024.
²⁶BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406compilada.htm Acesso em: 23 set. 2024.
²⁷BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Apelação em Mandado de Segurança nº 2007.70.00.005618-0/PR. Relator: Des. Federal Edgard Antônio Lippman Júior, DJU 02/09/2008.
²⁸BRASIL. Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998. Dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, altera dispositivos dos Decretos-Leis n^os 9.760, de 5 de setembro de 1946, e 2.398, de 21 de dezembro de 1987, regulamenta o § 2^o do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e dá outras providências. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9636.htm Acesso em: 23 set. 2024.
²⁹BRASIL. Lei nº 9.821, de 23 de agosto de 1999. Altera dispositivos das Leis n^os 5.972, de 11 de dezembro de 1973, e 9.636, de 15 de maio de 1998, e dá outras providências. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9821.htm#:~:text=LEI%20N%C2%BA%209.821%2C%20DE%2023%20DE%20AGOSTO%20DE%201999.&text=Altera%20dispositivos%20das%20Leis%20n,1998%2C%20e%20d%C3%A1%20outras%20provid%C3%AAncias.&text=.%22%20(NR)-,Art.,%22Art. Acesso em: 23 set. 2024.
³⁰BRASIL. Lei nº 10.852, de 29 de março de 2004. Altera o art. 47 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.852.htm#:~:text=LEI%20N%C2%BA%2010.852%2C%20DE%2029%20DE%20MAR%C3%87O%20DE%202004.&text=47%20da%20Lei%20n%C2%BA%209.636%2C%20de%2015%20de%20maio%20de%201998.&text=II%20%2D%20prescricional%20de%20cinco%20anos,exig%C3%AAncia%2C%20contados%20do%20lan%C3%A7amento.%22&text=..(NR),Art.,cr%C3%A9ditos%20origin%C3%A1rios%20de%20receita%20patrimonial. Acesso em: 23 set. 2024.
³¹BRASIL. Decreto nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932. Regula a prescrição quinquenal. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/antigos/d20910.htm Acesso em: 23 set. 2024.
³²BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. EREsp 961.064/CE, Relator: Min. Teori Albino Zavascki, Relator p/ Acórdão: Min. Castro Meira, 1ª Seção, DJe 31/08/2009.

REFERÊNCIAS

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ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1990.

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 4. ed. atual. São Paulo: Saraiva, 1995.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Congresso Nacional, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 23 set. 2024.

______. Decreto nº 9.406, de 12 de junho de 2018. Regulamenta o Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, a Lei nº 6.567, de 24 de setembro de 1978, a Lei nº 7.805, de 18 de julho de 1989, e a Lei nº 13.575, de 26 de dezembro de 2017. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/decreto/D9406.htm Acesso em: 23 set. 2024.

______. Decreto nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932. Regula a prescrição quinquenal. Disponível em:

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¹O presente artigo é produzido no contexto do Projeto de E. e Pesquisa “Diálogo de Fontes: Efetividade dos Direitos, Sustentabilidade, Vulnerabilidades e Responsabilidade” que integra a Área de Concentração “A efetividade dos Direitos de Terceira Dimensão e a Tutela da Coletividade, dos Povos e da Humanidade”, dos Programas de Graduação e Pós-Graduação em Direito da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP).
²Bi-Doutora em Direito das Relações Sociais (Direito Privado) e em Direitos Difusos e Coletivos e Mestre em Direito das Rel. Sociais, todos pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Pós-Doutora em Democracia e Direitos Humanos pela Universidade de Coimbra (Ius Gentium Conimbrigae). Prof. e Pesq. do PG e PPG em Direito, coord. do PP “Diálogo das Fontes: Efetividade dos Direitos, Sustentabilidade, Vulnerabilidades e Responsabilidades da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP – Brasil). CV: http://lattes.cnpq.br/4695452665454054 – https://orcid.org/0000-0002-3310-4274.
³Mestre e Doutorando em Direitos Difusos e Coletivos pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). Possui graduação em Direito pela Universidade de Braz Cubas (1996), Mestre e Doutorando em Direitos Difusos e Coletivos pela Pontifícia Universidade Católica de SP, São Paulo, Brasil. Pesq. PPGD de Direito (Núcleo Difusos) e do PP “Diálogo de Fontes: Efet. Dir., Sustent., Vulnerab. e Responsabilidade (PUC/SP). Advogado associado do Escritório Maciel e Braga Advogados, São Paulo, Brasil. E-mail alexdiasmaciel@gmail.com, ORCID 0009-0009-8347-6330.
⁴O poeta e a lama do rio Amargo. Lira Itabirana. Carlos Drummond de Andrade. Publicado no jornal “O Cometa Itabirano”, n. 58, dez/1983.