REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/cl10202503151202
Jamilly Radhji Mota da Silva
RESUMO
Este artigo tem como objetivo analisar o regime de benefícios fiscais da Zona Franca de Manaus (ZFM), focando nas implicações da regulação governamental, na governança processual orçamentária e na avaliação da eficácia desses incentivos. A ZFM, com sua concessão de desonerações fiscais, busca promover a industrialização e aumentar a competitividade das empresas, impulsionando o desenvolvimento econômico da região e o aumento das receitas. A pesquisa utiliza uma metodologia descritiva, com revisão de literatura baseada em fontes bibliográficas, incluindo livros, artigos e periódicos online. A temática aborda o direito de regulação, os mecanismos de governança fiscal e os impactos desses benefícios no desenvolvimento local e nas finanças públicas. Este artigo revela que, apesar dos benefícios fiscais terem contribuído para o crescimento da indústria na região, há desafios significativos em termos de transparência, eficiência e equidade na distribuição dos incentivos. Além disso, as análises sugerem que, para maximizar os benefícios econômicos e sociais, é necessário aprimorar a regulação e a governança, garantindo a efetividade do modelo no longo prazo.
Palavras-chave: Zona Franca; Benefícios Fiscais; Regulação; Governança Fiscal; Impacto Econômico.
ABSTRACT
This article aims to analyze the tax benefit regime of the Manaus Free Trade Zone (ZFM), focusing on the implications of government regulation, budgetary procedural governance, and the assessment of the effectiveness of these incentives. The ZFM, with its granting of tax exemptions, seeks to promote industrialization and increase the competitiveness of companies, boosting the region’s economic development and increasing revenues. The research uses a descriptive methodology, with a literature review based on bibliographic sources, including books, articles, and online journals. The theme addresses the right to regulation, fiscal governance mechanisms, and the impacts of these benefits on local development and public finances. This article reveals that, although tax benefits have contributed to the growth of industry in the region, there are significant challenges in terms of transparency, efficiency, and equity in the distribution of incentives. In addition, the analyses suggest that, in order to maximize economic and social benefits, it is necessary to improve regulation and governance, ensuring the effectiveness of the model in the long term.
Keywords: Free Trade Zone; Tax Benefits; Regulation; Fiscal Governance; Economic Impact.
1. INTRODUÇÃO
Zona Franca de Manaus (ZFM), instituída em 1967 pela Lei nº 3.173, é um modelo econômico criado com o objetivo de promover o desenvolvimento da região Norte do Brasil, por meio de incentivos fiscais e tributários para as empresas que se estabelecem em Manaus, Amazonas. Este regime de benefícios fiscais busca atrair investimentos, fomentar a industrialização e reduzir as desigualdades econômicas e sociais da região, que, historicamente, enfrentou dificuldades no que diz respeito ao desenvolvimento infraestrutural e à geração de empregos. Com um conjunto de isenções de impostos, como a isenção do IPI, a redução de ICMS e outros benefícios, a ZFM se tornou um pilar da economia local, sendo responsável por gerar empregos e atrair grandes indústrias, especialmente nos setores de eletrônicos, bens de consumo e peças automotivas.
A presente temática se delimita à análise do regime de benefícios fiscais concedido pela Zona Franca de Manaus, com foco nas implicações da regulação governamental, nos mecanismos de governança fiscal e na avaliação da eficácia desses incentivos. O campo de investigação envolve tanto a teoria do direito de regulação tributária quanto a análise empírica dos impactos desses incentivos na economia local e nas finanças públicas.
Sendo assim, justifica-se o presente tema pela relevância da ZFM na política econômica brasileira e pela necessidade de compreender se, após mais de meio século de sua criação, o modelo de benefícios fiscais continua sendo eficaz para o desenvolvimento da região ou se, por outro lado, apresenta desafios significativos, como a falta de transparência, possíveis distorções no uso de incentivos e impactos financeiros negativos para a União.
O debate sobre a eficácia da ZFM se intensifica em um cenário de crise fiscal e crescente necessidade de reestruturação das políticas públicas de incentivo tributário. Além disso, a falta de uma avaliação robusta sobre os efeitos desses benefícios torna difícil mensurar os reais ganhos para a sociedade em termos de bem-estar e desenvolvimento econômico. A análise da regulação e governança fiscal dessa política pública é essencial para entender como as desonerações fiscais estão sendo aplicadas, se estão atingindo os resultados desejados e qual o impacto dessas medidas nas finanças públicas, especialmente em um momento de restrição fiscal e necessidade de eficiência na gestão dos recursos públicos. A ZFM, como um dos maiores regimes de incentivos fiscais do Brasil, necessita de uma análise crítica sobre sua sustentabilidade e os resultados práticos dos incentivos concedidos ao longo de sua história.
O objetivo geral deste estudo é avaliar a eficácia do regime de benefícios fiscais da Zona Franca de Manaus, levando em consideração os aspectos de regulação, governança fiscal e os impactos econômicos gerados. Para isso, os objetivos específicos incluem: a) revisar os conceitos e teorias relacionados ao direito de regulação fiscal no contexto fiscal brasileiro; b) examinar a atuação dos órgãos reguladores e tribunais fiscais no Brasil; c) analisar a extrafiscalidade e uso de incentivos fiscais na reforma tributária; d) a implementação e a aplicação dos benefícios fiscais na ZFM, observando os principais instrumentos de regulação e fiscalização; e) avaliar os efeitos desses incentivos fiscais no desenvolvimento econômico da região Norte e nas finanças públicas, com foco na sustentabilidade do modelo e nas implicações para o orçamento federal.
2. DIREITO DE REGULAÇÃO E A GOVERNANÇA FISCAL NO CONTEXTO DA ZONA FRANCA DE MANAUS
2.1 DIREITO DE REGULAÇÃO NO CONTEXTO FISCAL
O “direito de regulação” no contexto fiscal é um princípio jurídico que permite ao Estado regulamentar e implementar políticas fiscais com o objetivo de promover o interesse público, equilibrando as necessidades de desenvolvimento regional com a sustentabilidade fiscal. A Zona Franca de Manaus (ZFM) é um modelo econômico que visa promover o desenvolvimento da região Norte do Brasil, uma das mais desiguais do país, através de incentivos fiscais. Desde sua criação em 1967, a ZFM tem sido um pilar fundamental na busca pelo equilíbrio entre a Amazônia e as demais regiões, combatendo as disparidades socioeconômicas e impulsionando a industrialização da área. Ao conceder benefícios fiscais como isenções de impostos e reduções de alíquotas, o regime busca atrair investimentos e fomentar a instalação de empresas, principalmente em setores como eletrônicos, bens de consumo e tecnologias (ALBUQUERQUE, 2023).
A Zona Franca de Manaus (ZFM), sob a supervisão da Superintendência da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA), tem alcançado resultados significativos, especialmente no desenvolvimento industrial, com destaque para a elevada produção e a arrecadação econômica da região. Além desses aspectos econômicos, a ZFM tem contribuído de forma relevante para a proteção ambiental, o avanço humano e a inovação tecnológica. Criada pelo Decreto-Lei nº 288/67, a SUFRAMA desempenha um papel crucial não só na facilitação das relações comerciais e industriais do Polo Industrial de Manaus, mas também no fomento ao desenvolvimento social, educacional e ambiental (BRASIL, 1967).
A SUFRAMA não se limita apenas à promoção de riquezas, mas também visa um desenvolvimento regional integral, envolvendo múltiplos aspectos da sociedade, como a educação, a inovação tecnológica e a sustentabilidade ambiental. A atuação da SUFRAMA, portanto, vai além da indústria, pois busca criar um Polo de Desenvolvimento que atenda não só aos interesses econômicos, mas também aos sociais e ambientais, promovendo uma integração que favoreça a inclusão e o bem-estar da população local. Este modelo, ao combinar o crescimento econômico com a responsabilidade social e ambiental, tem sido essencial para o progresso sustentável da região amazônica (BRASIL, 1967).
Na ZFM, o Estado brasileiro tem utilizado um conjunto de incentivos fiscais com a finalidade de estimular a economia local e reduzir as disparidades regionais. As empresas instaladas na ZFM são isentas de uma série de tributos federais, como o IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), e estaduais, como o ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços). A regulação desses benefícios fiscais, portanto, deve observar princípios constitucionais como a razoabilidade, a transparência e a proporcionalidade, garantindo que a concessão de incentivos fiscais não gere distorções econômicas ou prejudique o equilíbrio fiscal do Estado (CAVALCANTE, 2020).
A Zona Franca de Manaus é um programa de incentivos tributários instituído pela Constituição Federal de 1988, com o objetivo de fomentar as atividades industriais e comerciais dentro do polígono da Zona Franca de Manaus. Para usufruir dos benefícios fiscais, as empresas devem possuir um Processo Produtivo Básico (PPB) aprovado e um projeto autorizado pela Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa). O modelo busca promover o desenvolvimento econômico e a industrialização da região Norte do Brasil (ANDRADE, 2024).
Além disso, a regulação da Zona Franca de Manaus envolve uma série de normas e acordos intergovernamentais, como a Constituição Federal, a Lei nº 8.032/90 (que institui o regime tributário da ZFM) e os Decretos-Leis que definem as especificidades das isenções fiscais. Essas normas devem ser compreendidas à luz dos princípios do direito tributário, que buscam assegurar uma regulação eficiente e justa.
O artigo 1º da Constituição Federal do Brasil é um bom exemplo de um enunciado que utiliza uma linguagem que pode ser interpretada como descritiva à primeira vista, mas que, na verdade, possui uma função prescritiva. O artigo diz: “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito…” (BRASIL, 1988).
A princípio, essa frase pode parecer uma simples descrição do Estado brasileiro e suas características. Contudo, ao analisá-la com mais profundidade, percebe-se que não se trata de uma mera descrição, mas sim de uma imposição de um dever jurídico: o dever de garantir que o Brasil seja, efetivamente, um Estado Democrático de Direito. Ou seja, a norma não está apenas relatando algo sobre a realidade do país, mas está impondo uma condição essencial para que o Estado se mantenha legitimado e funcional, regulando a estrutura e a organização do próprio Estado.
Essa ideia pode ser aprofundada com base na reflexão de Carvalho (apud Schoueri, 2008), que destaca como certos enunciados do direito positivo, ao adotarem uma linguagem aparentemente descritiva, na verdade possuem uma função regulatória, ou seja, uma linguagem prescritiva disfarçada. O caráter prescritivo está em sua capacidade de direcionar condutas, de estabelecer limites e regras para as interações entre os indivíduos e entre os cidadãos e o Estado.
Portanto, a diferença entre as linguagens prescritiva e descritiva no direito não se limita à forma como as normas são redigidas, mas também à função que elas cumprem dentro do ordenamento jurídico. A linguagem prescritiva busca organizar a sociedade e regular as relações sociais, enquanto a linguagem descritiva busca entender, explicar e relatar o funcionamento das normas. No entanto, muitas vezes, o direito positivo se utiliza de uma forma descritiva para, efetivamente, prescrever regras e orientações para o comportamento humano, mantendo, assim, o caráter normativo que é próprio do Direito. Esse fenômeno é especialmente relevante para compreender a complexidade e a profundidade das normas constitucionais e jurídicas no Brasil, que se entrelaçam com os valores e princípios que sustentam a organização da sociedade.
2.2 ATUAÇÃO REGULATÓRIA DOS ÓRGÃOS REGULATÓRIOS E TRIBUNAIS DA ADMINISTRAÇÃO FISCAL BRASILEIRA
A atuação dos órgãos fazendários e dos tribunais administrativos fiscais se torna fundamental para implementar soluções regulatórias que promovam a arrecadação justa de tributos, sem prejudicar a competitividade do mercado digital. O papel da Receita Federal, por exemplo, é fundamental na implementação de mecanismos de fiscalização adequados, enquanto os tribunais administrativos são decisivos ao julgar litígios relacionados à tributação da economia digital, garantindo que as soluções adotadas respeitem os princípios constitucionais da tributação (FOSSATI; NAVARRO, 2021).
O Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), instituído pela Lei nº 11.941/09, tem como principal função julgar as disputas entre o fisco e os contribuintes no âmbito tributário federal (BRASIL, 2009). Sua estrutura, formada por uma paridade entre conselheiros indicados tanto pela Receita Federal quanto por entidades sindicais e confederações representativas dos contribuintes, gera um ambiente de debate acalorado, com visões divergentes que enriquecem a análise das questões tributárias. A diversidade de formações e experiências dos conselheiros proporciona julgamentos mais bem fundamentados, atendendo ao princípio da legalidade e ao controle dos atos administrativos tributários, ao invés de favorecer unilateralmente os interesses de qualquer das partes.
Contudo, o cenário de corrupção revelado pela Operação Zelotes expôs práticas prejudiciais à integridade do CARF. A venda de decisões, o tráfico de influência e o envolvimento de conselheiros em esquemas ilícitos minaram a confiança no Conselho, especialmente em processos de grande monta financeira. A situação gerou uma série de críticas à sua imparcialidade e à transparência dos processos, colocando em dúvida a continuidade do elevado nível técnico e jurídico do CARF, que era um de seus principais atributos antes das denúncias (NOBRE JUNIOR; PIMENTEL, 2016).
Como consequência, o CARF passou por uma reestruturação, com reformas internas destinadas a restaurar a credibilidade e corrigir as falhas detectadas. No entanto, a reestruturação gerou incertezas sobre a eficácia dessas mudanças, especialmente em relação à manutenção da qualidade dos debates jurídicos. Além disso, as reformas não garantiram que o órgão voltasse a ser completamente livre de influências externas e internas que pudessem comprometer seu papel de fiscalizador da legalidade tributária. Esse cenário evidenciou a necessidade urgente de aprimoramento nas práticas de governança e controle dentro do CARF (NOBRE JUNIOR; PIMENTEL, 2016).
A análise de Nobre Junior e Pimentel (2016) destaca como a Operação Zelotes trouxe à tona a fragilidade do CARF, expondo práticas de tráfico de influência e corrupção no interior do órgão. O escândalo abalou a confiança do público e dos contribuintes nas instituições responsáveis por arbitrar as questões fiscais, uma vez que o CARF exerce um papel central na resolução de litígios entre o fisco e os contribuintes, sendo o último recurso administrativo antes da judicialização dos casos.
Após a operação, o sistema de contencioso tributário federal passou por reformas significativas, com a implementação de medidas para combater práticas corruptas, como a criação de novos mecanismos de controle e a revisão dos procedimentos internos. O artigo argumenta que, embora essas mudanças sejam positivas, o CARF ainda enfrenta desafios relacionados à transparência e à profissionalização de seus membros.
Além disso, Nobre Junior e Pimentel (2016) discutem a importância de melhorar a governança do CARF para restaurar a confiança dos contribuintes no sistema e evitar futuros episódios de corrupção. O artigo conclui que, embora as reformas sejam um passo importante, o Brasil precisa continuar aprimorando suas estruturas de controle e fiscalização para garantir que o contencioso tributário seja mais justo e eficiente.
Na abordagem sobre as questões regulatórias enfrentadas pelos órgãos fazendários e pelos tribunais administrativos fiscais no Brasil, com foco especial na tributação da economia digital. Na visão de Fossati e Navarro (2021), abordam como o Brasil tem se adaptado, através de normas e decisões administrativas, ao crescimento e à complexidade das novas formas de negócios, que muitas vezes ocorrem fora dos limites tradicionais da tributação.
Esses órgãos, como a Receita Federal, são responsáveis por regulamentar e fiscalizar as atividades econômicas, enquanto os tribunais administrativos fiscais, como o CARF (Conselho Administrativo de Recursos Fiscais), têm a função de decidir sobre as disputas tributárias entre o fisco e os contribuintes. A atuação regulatória desses dois atores é essencial para assegurar que as normas sejam aplicadas de maneira justa e eficaz, especialmente em um contexto onde as transações digitais transcendem as fronteiras geográficas e envolvem uma multiplicidade de novos modelos de negócios (FOSSATI; NAVARRO, 2021).
Verifica-se que a economia digital abrange plataformas de comércio eletrônico, serviços baseados em dados e modelos de negócios inovadores, apresenta desafios singulares para a tributação, dado que muitas vezes a circulação de bens e serviços digitais não está atrelada a um local físico específico. Isso dificulta a aplicação das leis fiscais existentes, que foram estruturadas para transações mais convencionais.
2.3 EXTRAFISCALIDADE E INCENTIVOS FISCAIS NA REFORMA TRIBUTÁRIA
Na Constituição Federal de 1988, as expressões “incentivo fiscal” e “benefício fiscal” são mencionadas como instrumentos distintos, mas sem uma diferenciação clara entre elas (BRASIL, 1988). A legislação infraconstitucional, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF – Lei Complementar 101/2000), utiliza ambos os termos de forma conjunta, no artigo 14, ao regular a instituição de “incentivo ou benefício de natureza tributária” (BRASIL, 2000). Isso reflete a falta de uma distinção precisa entre os dois conceitos, que, embora com finalidades semelhantes de estímulo econômico, podem ter formas de implementação e efeitos variados no sistema tributário.
A análise do impacto e da implementação de um novo regime fiscal, que fora introduzido pela Emenda Constitucional nº 95/2016, que estabeleceu o teto de gastos para as despesas públicas no Brasil. Este novo regime fiscal foi criado com o objetivo de controlar o crescimento da dívida pública, limitando o aumento das despesas primárias do governo federal ao índice da inflação do ano anterior. Sendo assim, busca-se abordar as principais consequências econômicas e fiscais dessa medida (ALMEIDA; BIJOS, 2019).
A Portaria-TCU nº 174, de 24 de novembro de 2022, estabelece o Referencial de Controle de Benefícios Tributários (RC-BT), um instrumento técnico crucial para orientar a fiscalização e avaliação de benefícios tributários no Brasil. O RC-BT foi criado pelo Tribunal de Contas da União (TCU) com o objetivo de aprimorar o controle sobre as desonerações fiscais concedidas pelo poder público, como imunidades, isenções, reduções de alíquotas e outros tipos de benefícios tributários (BRASIL, 2022). Tais benefícios são instrumentos essenciais para a implementação de políticas públicas, uma vez que visam fomentar o desenvolvimento de setores específicos da economia ou promover a justiça social, ao aliviar a carga tributária de determinados grupos ou atividades.
A criação do RC-BT responde à crescente necessidade de transparência e controle sobre a concessão desses benefícios, que podem impactar significativamente as receitas do governo e, consequentemente, o equilíbrio das contas públicas. Sem uma fiscalização adequada, a concessão indiscriminada de benefícios tributários pode resultar em distorções econômicas, comprometendo a efetividade das políticas públicas e acarretando desequilíbrios fiscais. O RC-BT orienta, portanto, os órgãos de controle e fiscalização na análise dos efeitos dos benefícios tributários, buscando assegurar que sejam efetivamente utilizados para alcançar os objetivos para os quais foram criados, sem prejudicar a arrecadação pública ou gerar injustiças entre os contribuintes (BRASIL, 2022).
Sendo assim, o documento serve como base para a avaliação dos impactos econômicos e sociais dos benefícios tributários, promovendo maior responsabilidade na gestão pública e evitando abusos ou concessões inadequadas de desonerações fiscais.
A extrafiscalidade e os incentivos fiscais desempenham um papel central na discussão sobre a reforma tributária no Brasil, especialmente no contexto das propostas de mudanças no sistema fiscal e sua relação com os objetivos econômicos e sociais do país. Extrafiscalidade refere-se ao uso da tributação com finalidades que não se restringem à arrecadação de receitas para o Estado, mas sim para incentivar ou desincentivar determinadas condutas no mercado.
A extrafiscalidade está intimamente ligada aos incentivos fiscais, que são mecanismos utilizados pelo Estado para promover comportamentos econômicos específicos, como o estímulo à produção, ao consumo ou à preservação ambiental. Fossati explica que, por meio da extrafiscalidade, o sistema tributário pode induzir mudanças nos padrões de consumo e produção, favorecendo setores da economia que se alinham aos objetivos de políticas públicas, como a proteção ambiental ou o incentivo à inovação tecnológica (FOSSATI, 2024).
Na prática, o uso de incentivos fiscais extrafiscais pode se dar por meio de isenções, reduções de alíquotas, créditos tributários ou adiamentos de obrigações fiscais, destinados a áreas específicas da economia ou àquelas com características de relevância social ou econômica, como as energias renováveis ou a construção de infraestrutura em regiões mais carentes. O exemplo mais claro da extrafiscalidade está na concessão de incentivos fiscais para a Zona Franca de Manaus, que tem o objetivo de promover o desenvolvimento da região Norte do Brasil, reduzindo as desigualdades regionais e impulsionando a indústria local. Outro exemplo é a concessão de benefícios fiscais para empresas que investem em práticas sustentáveis ou em tecnologias inovadoras, com o intuito de fomentar o desenvolvimento de setores específicos da economia (FOSSATI, 2024).
Nesse cenário, a discussão sobre os incentivos fiscais na reforma tributária também está ligada à busca por um sistema mais equitativo e sustentável, capaz de direcionar a política fiscal para as áreas mais estratégicas do país, ao mesmo tempo em que assegura a manutenção da arrecadação pública necessária para financiar o Estado e suas políticas sociais. Fossati conclui que, para que a extrafiscalidade seja efetiva, é essencial que os incentivos fiscais sejam planejados de forma estratégica, com transparência e controle, para que seus efeitos benéficos superem os riscos de distorções econômicas e ineficiências fiscais.
2.4 REGRAS E PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO
O processo orçamentário é um dos pilares fundamentais da gestão pública, envolvendo a elaboração, aprovação, execução e fiscalização do orçamento, com a finalidade de garantir o cumprimento das metas fiscais e o atendimento das necessidades sociais e econômicas do país. Nesse contexto, a análise das regras e princípios constitucionais e legais que regem o processo orçamentário é essencial para compreender como o sistema orçamentário brasileiro se estrutura e se interage com as demais esferas de poder (BIJOS, 2021).
Segundo Bijos (2021), a gestão orçamentária no Brasil sofre com a falta de uma priorização estratégica devido à fragmentação entre os diversos poderes e entre os diferentes níveis de governo, o que dificulta a adoção de uma visão mais integrada e coordenada na formulação do orçamento.
No Brasil, a fragmentação paroquialista ocorre quando interesses locais ou setoriais se sobrepõem à necessidade de uma gestão orçamentária mais eficiente e voltada para o bem-estar coletivo. Esse fenômeno se reflete na forma como os parlamentares lidam com a alocação de recursos, muitas vezes concentrando esforços em emendas individuais e regionais que atendem a interesses locais, em detrimento da implementação de políticas públicas nacionais que promovam o desenvolvimento estratégico (BIJOS, 2021).
Bijos (2021) aponta que é necessário adotar uma governança orçamentária mais transparente e estratégica, capaz de alinhar o processo orçamentário com as prioridades nacionais e garantir a eficiência fiscal.
De acordo com Fossati (2024) destaca como cada sistema orçamentário é influenciado pela constituição e pelas normas legais internas que regem a elaboração e execução do orçamento. No caso do Brasil, observa-se que o processo orçamentário é marcado por um elevado grau de centralização e formalismo, refletindo a necessidade de atender a uma série de requisitos constitucionais, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e o Plano Plurianual (PPA), que impõem limites e controles sobre o planejamento e a execução do orçamento.
Em uma análise da autonomia e da independência dos poderes Executivo e Legislativo, destaca-se as tensões entre o governo central e o Congresso Nacional na definição das prioridades orçamentárias. Enquanto no Brasil o Congresso exerce um papel fundamental na definição das alocações de recursos, frequentemente por meio de emendas parlamentares, Fossati (2024) observa que, em países como os Estados Unidos, a separação mais clara entre os poderes e o fortalecimento da autoridade do Executivo no processo orçamentário propiciam uma maior coerência e continuidade nas políticas públicas. No caso da Alemanha e da França, o orçamento segue um processo mais estruturado, com a cobertura de longo prazo e o envolvimento de diferentes órgãos administrativos no planejamento e fiscalização, o que pode proporcionar maior estabilidade fiscal (FOSSATI, 2024).
Bijos (2021) foca na fragmentação política e no clientelismo que dificultam a criação de um orçamento mais eficiente e orientado por prioridades nacionais, enquanto Fossati analisa os aspectos jurídicos e comparativos do processo orçamentário, destacando os desafios da coordenação entre os poderes e a necessidade de adaptação do modelo brasileiro às melhores práticas internacionais.
Em termos constitucionais, o Brasil tem um processo orçamentário robusto, com diversas normas constitucionais e legais que regulam a elaboração, execução e fiscalização do orçamento, incluindo a própria Constituição Federal, que impõe limites e estabelece princípios fundamentais como a transparência, a responsabilidade fiscal e a participação popular. No entanto, a aplicação dessas normas enfrenta desafios de governança, sendo necessário reforçar a necessidade de priorizar as questões nacionais, e de eficiência e continuidade (BIJOS, 2021)
Em suma, torna-se importante ressaltar uma perspectiva crítica sobre o processo orçamentário brasileiro, sugerindo que, para que o orçamento se torne um instrumento mais eficaz de gestão pública, é necessário superar a fragmentação e aprimorar a coordenação entre os poderes e entre os diversos níveis de governo, ao mesmo tempo que se busca alinhamento com as melhores práticas internacionais de governança fiscal.
2.5 EFETIVIDADE DOS INCENTIVOS FISCAIS NA ATRAÇÃO DE INVESTIMENTOS
A análise da efetividade dos incentivos fiscais na atração de investimentos é um tema central no estudo da Zona Franca de Manaus (ZFM), uma das regiões mais beneficiadas por esse tipo de política fiscal no Brasil. Discute-se como os incentivos fiscais concedidos pela Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa) impactam o desempenho das empresas e, consequentemente, a atratividade da região para investimentos, especialmente no setor industrial (ANDRADE et al., 2019).
Ao analisar a relação entre tributação corporativa e investimento em países em desenvolvimento, com foco nos incentivos fiscais. Na visão de Van Parys (2012) cita três questões principais: (i) a eficácia da redução da carga tributária para atrair investimentos em países com clima de investimento desfavorável; (ii) a efetividade dos incentivos fiscais específicos na atração de investimentos; e (iii) se os governos consideram as políticas fiscais de outros países ao formular suas próprias políticas tributárias.
Desta forma, os resultados indicam que o investimento direto estrangeiro (IDE) é menos sensível à taxa de imposto corporativo em países com um clima de investimento desfavorável. Além disso, incentivos como taxas de imposto mais baixas e isenções fiscais mais longas são eficazes para atrair IDE na América Latina e Caribe, mas não têm o mesmo impacto na África. O estudo também revela que a simplicidade do sistema tributário e as garantias legais são fatores importantes para atrair investimentos, especialmente na zona do Franco CFA. Por fim, observa-se que os governos competem mais intensamente nos instrumentos fiscais aos quais as empresas são mais sensíveis, como a taxa de CIT e as isenções fiscais (VAN PARYS, 2012).
A Zona Franca de Manaus é um exemplo clássico de uso de incentivos fiscais como estratégia de desenvolvimento regional. A concessão de isenções e reduções tributárias tem como objetivo estimular a instalação de empresas na região, gerar empregos e promover a inclusão econômica de uma área historicamente afastada dos grandes centros de desenvolvimento. Aponta que esses incentivos fiscais têm sido fundamentais para a formação de um polo industrial na região Norte, atraindo investimentos de empresas nacionais e internacionais, especialmente nos setores de eletrônicos, bens de consumo e indústrias de base (BRITO; MACIEL, 2019).
A efetividade dos incentivos fiscais na atração de investimentos, tanto no contexto da Zona Franca de Manaus quanto em outros países em desenvolvimento, depende de um equilíbrio entre políticas fiscais e estratégias de desenvolvimento regional. Para que os incentivos fiscais sejam realmente eficazes, é necessário que eles sejam acompanhados de investimentos em capacitação profissional, inovação tecnológica, infraestrutura de qualidade e um ambiente regulatório transparente e estável. O estudo de Souza sobre a ZFM e o estudo de Van Parys (2012) sobre países em desenvolvimento convergem na conclusão de que os incentivos fiscais, se não forem bem planejados e coordenados, podem gerar efeitos limitados ou até danosos ao desenvolvimento econômico de uma região.
De acordo com Vieira e Grasel (2018), analisam a eficácia dos incentivos fiscais no estado de Mato Grosso por meio do programa PRODEIC (Programa de Desenvolvimento Industrial e Comercial). Realizaram um estudo que buscou melhor compreender como os incentivos fiscais concedidos no período de 2003 a 2014 impactaram o desenvolvimento econômico da região, principalmente em termos de atração de investimentos, geração de empregos e diversificação da economia local (VIEIRA; GRASEL, 2018).
O PRODEIC tem como objetivo atrair empresas para se estabelecerem no estado, oferecendo uma série de benefícios tributários, como isenção de ICMS e outros impostos, em troca do cumprimento de metas de investimentos e geração de empregos. Vieira e Grasel (2018) avaliam a efetividade do programa, destacando que, embora o PRODEIC tenha contribuído para o crescimento econômico de Mato Grosso, o impacto sobre o desenvolvimento sustentável e a agregação de valor à economia local ainda são limitados. A análise sugere que, embora os incentivos fiscais tenham impulsionado a instalação de empresas, há uma dependência excessiva da isenção fiscal e pouco avanço em termos de inovação tecnológica e capacitação da força de trabalho (VIEIRA; GRASEL, 2018).
Sendo assim, para que os incentivos fiscais como o PRODEIC se tornem mais eficazes, é necessário que sejam combinados com políticas públicas que promovam a qualificação profissional, a diversificação da base industrial e investimentos em infraestrutura, de modo a garantir um desenvolvimento mais equilibrado e sustentável no longo prazo (VIEIRA; GRASEL, 2018).
Por fim, a efetividade dos incentivos fiscais na atração de investimentos é um tema amplamente debatido no campo da política tributária, especialmente quando se observa os impactos dessas políticas em regiões como a Zona Franca de Manaus e sua comparação com o cenário de outros países em desenvolvimento. Souza (2024), analisa os efeitos dos incentivos fiscais da Suframa sobre as empresas da ZFM, e explora a eficácia dos incentivos fiscais na atração de investimentos em países em desenvolvimento. Sendo assim, os estudos oferecem insights valiosos sobre como os incentivos fiscais podem impulsionar o desempenho econômico, mas também apresentam desafios associados à sua implementação.
3. MATERIAIS E MÉTODOS
A metodologia adotada para a realização deste estudo é de natureza descritiva e qualitativa, com o objetivo de compreender as dinâmicas do regime fiscal da Zona Franca de Manaus (ZFM) e seus impactos no desenvolvimento regional e nas finanças públicas. Segundo Antonio Carlos Gil (2018), a pesquisa descritiva busca apresentar as características de determinado fenômeno ou a evolução de uma situação, sem se preocupar em analisar causas ou estabelecer relações de causalidade. Essa abordagem permite um entendimento detalhado sobre o regime fiscal da ZFM, abordando desde sua legislação e regulamentação até os impactos que os benefícios fiscais têm sobre a economia local.
A pesquisa qualitativa, por sua vez, foca na análise de aspectos subjetivos, interpretativos e contextuais, conforme destacado por Lakatos e Marconi (2017). A abordagem qualitativa busca compreender as complexidades do fenômeno em questão, considerando não apenas os dados quantitativos, mas também as percepções, experiências e significados atribuídos pelos participantes e fontes de informação. Neste estudo, a pesquisa qualitativa se manifesta por meio da análise de documentos, entrevistas e consultas com especialistas, permitindo uma compreensão mais profunda dos efeitos da ZFM no desenvolvimento da região amazônica e nos aspectos fiscais e financeiros.
Para a realização deste trabalho, optou-se por uma abordagem descritiva mediante revisão bibliográfica em livros, artigos e periódicos online, com análise documental e revisão de literatura sobre o regime fiscal da ZFM. A pesquisa utiliza uma metodologia descritiva, com revisão de literatura baseada em fontes bibliográficas, incluindo livros, artigos e periódicos online.
A pesquisa será baseada em revisão bibliográfica e análise documental, utilizando fontes primárias, como a legislação vigente sobre a ZFM, incluindo leis, decretos e resoluções que regem os benefícios fiscais. Além disso, serão analisados relatórios fiscais e orçamentários emitidos pelo Governo Federal, que avaliam a eficácia e o impacto desses incentivos. A utilização de estudos acadêmicos sobre a economia da ZFM e a gestão dos benefícios fiscais complementará a revisão bibliográfica, fornecendo uma base teórica sólida para a análise dos dados.
Outro aspecto importante da metodologia é a realização de uma análise comparativa entre os benefícios fiscais concedidos pela ZFM e aqueles aplicados em outras zonas francas ao redor do mundo. Essa comparação permitirá avaliar as peculiaridades do modelo da ZFM e identificar possíveis pontos fortes e desafios, além de contextualizar o regime fiscal brasileiro no cenário internacional.
Para enriquecer a pesquisa, serão realizadas entrevistas com especialistas em direito tributário, gestão fiscal e economia, com o objetivo de obter uma perspectiva prática sobre a aplicação dos incentivos fiscais e suas consequências. A consulta com esses profissionais permitirá uma análise mais detalhada sobre a efetividade das políticas públicas relacionadas à ZFM, considerando o impacto nas finanças públicas e o desenvolvimento regional.
4. ANÁLISE DE RESULTADOS
Os benefícios fiscais da Zona Franca de Manaus tiveram um impacto positivo na economia da região, criando milhares de empregos e promovendo a industrialização local. A concessão de isenções fiscais para a produção de bens industriais, especialmente eletrônicos e componentes de informática, fez da ZFM um polo industrial importante. No entanto, a análise da efetividade desses benefícios fiscais levanta questões sobre os seus custos e impactos fiscais (ALBUQUERQUE, 2023).
A isenção de tributos, por exemplo, gera uma perda significativa de arrecadação para os cofres públicos. Para equilibrar esse impacto, é necessário que haja um processo de governança fiscal que assegure a transparência na concessão dos benefícios e uma avaliação contínua da sua eficácia. A análise de documentos revela que, em muitos casos, os benefícios fiscais têm sido questionados por falta de uma avaliação mais detalhada dos custos e benefícios a longo prazo, incluindo possíveis distorções nos mercados ou perdas fiscais.
Além disso, a Zona Franca de Manaus enfrenta desafios relacionados ao modelo de governança. As lacunas na fiscalização e na implementação das políticas fiscais podem gerar distorções, como a concentração de benefícios em poucos setores, o que afeta a competitividade das empresas de menor porte. A regulação precisa, portanto, ser constantemente aprimorada, com a introdução de mecanismos de controle mais eficazes (CAVALCANTE, 2020).
No entanto, a análise dos efeitos desses incentivos fiscais sobre o desempenho das empresas é complexa e envolve uma série de variáveis. Souza (2024) demonstra como as empresas instaladas na ZFM utilizam os incentivos fiscais e se realmente alcançam os resultados esperados, como expansão da produção, geração de empregos e inovação tecnológica. A pesquisa revela que, embora muitos investimentos tenham sido atraídos pela redução de impostos, o desempenho das empresas nem sempre corresponde às expectativas, especialmente no que diz respeito à agregação de valor local e à sustentabilidade econômica a longo prazo.
No Brasil, a Zona Franca de Manaus (ZFM), as Áreas de Livre Comércio (ALC) e as Zonas de Processamento de Exportação (ZPE), sendo a ZFM a mais destacada entre elas. A ZFM, em particular, tem o maior estoque de investimentos acumulados e é responsável por mobilizar os maiores níveis de benefícios fiscais no país. Seu impacto se reflete não só no aumento da competitividade das empresas locais, mas também na geração de empregos e no fortalecimento da economia da região Norte. A ZFM tem se consolidado como um modelo que busca equilibrar o crescimento econômico com os objetivos de desenvolvimento social, ambiental e tecnológico, refletindo a importância de instrumentos de integração e promoção regional (CAVALCANTE, 2020).
De acordo com Souza (2024), um dos principais desafios enfrentados pelas empresas na Zona Franca de Manaus é a dependência de incentivos fiscais para manter a competitividade no mercado. Isso pode levar a uma falta de inovação e eficiência, uma vez que muitas empresas não buscam melhorar seus processos produtivos ou agregar valor adicional às suas operações, focando apenas nos benefícios fiscais imediatos. Além disso, o efeito colateral dessa dependência é que, caso os incentivos sejam reduzidos ou alterados, as empresas podem enfrentar dificuldades financeiras ou até mesmo encerrar suas atividades.
Na visão de Vieira e Grasel (2018) apontam que grandes projetos de desenvolvimento, como a concessão de incentivos fiscais com objetivos macroeconômicos, envolvem uma vasta gama de atores e variáveis. Esses projetos nem sempre se concretizam conforme a premissa do ceteris paribus e frequentemente são afetados pela assimetria de informações entre os agentes econômicos públicos e privados. Esse cenário gera, muitas vezes, desequilíbrios de Pareto, em que a maior parte da sociedade, direta ou indiretamente, acaba sendo onerada.
Essa análise sugere que projetos públicos de estímulo ao desenvolvimento podem ser mais eficazes e justos se forem baseados em regras claras, estruturadas, simples e impessoais. Além disso, é fundamental que esses projetos sejam acompanhados de ações políticas, jurídicas e públicas que sejam continuamente revisadas e aprimoradas. Um ambiente que promova a liberdade, a segurança e a igualdade de condições é crucial para aumentar a competitividade e garantir um desenvolvimento econômico sustentável. Portanto, a chave para o sucesso desses projetos está em sua capacidade de equilibrar os interesses envolvidos e criar um marco regulatório que favoreça, de maneira justa e eficiente, o progresso econômico (VIEIRA; GRASEL, 2018).
Desta forma, verificam-se as dificuldades encontradas na implementação do teto de gastos fiscais, a adaptação do governo a esse novo regime e os desafios para a execução das políticas públicas, especialmente nas áreas de saúde e educação, que possuem vinculações orçamentárias específicas. Além disso, o estudo avalia os efeitos da limitação de gastos sobre o equilíbrio fiscal do país, os resultados alcançados em termos de redução do déficit fiscal e as críticas ao modelo, que aponta para possíveis impactos negativos no crescimento econômico e na qualidade dos serviços públicos (ALMEIDA; BIJOS, 2019).
Já a sustentabilidade dos incentivos fiscais, avalia a capacidade de gerar resultados econômicos duradouros. Apesar de a ZFM ter sido um sucesso no curto prazo, a autora levanta a questão de como tornar a região mais competitiva no longo prazo, sem depender excessivamente dos benefícios fiscais. Para isso, é necessário que as políticas públicas voltadas para a Zona Franca integrem não apenas os incentivos fiscais, mas também ações que incentivem a qualificação da mão de obra, a inovação tecnológica, a infraestrutura e a integração com o mercado global (SOUZA, 2024).
Souza (2024) também sugere que os incentivos fiscais poderiam ser mais direcionados para empresas que apresentem compromissos de longo prazo com a sustentabilidade e a inovação. Esse tipo de abordagem poderia garantir que os incentivos fiscais se tornem não apenas um atrativo para investimentos de curto prazo, mas também um meio de fortalecer a estrutura produtiva local, tornando a ZFM uma base industrial competitiva globalmente.
Entretanto, a utilização de incentivos fiscais deve ser cuidadosamente analisada, pois, apesar de promover benefícios sociais e econômicos, pode gerar distorções econômicas e impactos negativos na arrecadação pública, o que torna a discussão sobre a reforma tributária ainda mais relevante. A concessão indiscriminada de incentivos fiscais pode comprometer a capacidade do Estado de financiar políticas públicas essenciais, além de criar um ambiente de concorrência desigual entre as empresas, prejudicando a eficiência econômica e a justiça fiscal. Fossati, ao discutir a reforma tributária, destaca que é fundamental que a concessão de incentivos seja acompanhada de um processo de avaliação contínua, para assegurar que os objetivos extrafiscais sejam efetivamente alcançados sem prejudicar a sustentabilidade fiscal (ANDRADE, 2024).
Em suma, a reforma tributária, nesse contexto, busca reformular a estrutura de incentivos fiscais de maneira mais transparente, eficiente e justa. Sendo assim, argumenta-se que a proposta de simplificação e unificação dos tributos, prevista nas principais propostas de reforma, busca resolver problemas históricos, como a complexidade do sistema atual e a concessão de incentivos fiscais desordenados, que muitas vezes beneficiam apenas grandes empresas ou setores específicos. A reforma, portanto, tem o desafio de equilibrar a utilização da extrafiscalidade com a necessidade de garantir a justiça tributária e a capacidade de arrecadação do Estado.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este artigo demonstrou a importância em avaliar a eficácia do regime de benefícios fiscais da Zona Franca de Manaus (ZFM), com uma análise detalhada sobre os aspectos de regulação, governança fiscal e os impactos econômicos gerados. Como resultado, foi possível identificar que, apesar de a ZFM desempenhar um papel crucial no desenvolvimento econômico da região Norte, especialmente na industrialização e geração de empregos, o regime de incentivos fiscais ainda apresenta desafios consideráveis, que exigem aprimoramento contínuo.
Verificou-se que os benefícios fiscais concedidos pela ZFM têm gerado impactos positivos na economia local, como a atração de investimentos, o aumento da produção e a criação de empregos. Contudo, a dependência excessiva dos incentivos fiscais por parte das empresas, a falta de inovação e a concentração dos benefícios em poucos setores mostram que a governança fiscal e a regulação precisam ser mais eficientes. A análise dos dados revelou que, em alguns casos, as distorções fiscais e a falta de avaliação contínua da eficácia dos incentivos podem afetar tanto a competitividade quanto a sustentabilidade do modelo a longo prazo.
O artigo atingiu os objetivos propostos, permitindo uma análise aprofundada do direito de regulação fiscal no contexto brasileiro, a atuação dos órgãos reguladores, a utilização de incentivos fiscais no âmbito da reforma tributária, e a avaliação dos impactos da ZFM no desenvolvimento regional e nas finanças públicas. O trabalho também trouxe à tona a necessidade de um processo de governança fiscal mais robusto, para garantir a eficácia a longo prazo desses incentivos fiscais. Os resultados apontam para a importância de uma abordagem integrada, que equilibre o incentivo ao desenvolvimento econômico com a responsabilidade fiscal e a transparência na gestão pública.
Dentre as principais contribuições deste trabalho, foi possível verificar a análise aprofundada dos impactos dos benefícios fiscais da Zona Franca de Manaus (ZFM) no desenvolvimento econômico da região Norte e nas finanças públicas. A pesquisa identificou como esses incentivos têm impulsionado a industrialização local, gerando empregos e atraído investimentos, mas também evidenciou as distorções fiscais e os desafios para a sustentabilidade do modelo a longo prazo. A avaliação da regulação e da governança fiscal destaca a necessidade de melhorias contínuas nos processos de fiscalização e na transparência das políticas fiscais, visando otimizar os resultados e minimizar distorções. Além disso, o estudo reflete sobre a eficácia dos incentivos fiscais da ZFM, sugerindo ajustes para tornar o modelo mais eficiente e reduzir possíveis impactos negativos nas finanças públicas, especialmente no que diz respeito à perda de arrecadação tributária.
Torna-se possível concluir que os benefícios fiscais concedidos à Zona Franca de Manaus são fundamentais para o crescimento da região, mas precisam ser avaliados continuamente para garantir que os incentivos sejam sustentáveis e eficazes. A regulação e a governança fiscal devem ser aprimoradas, a fim de minimizar distorções e garantir que o impacto positivo da ZFM se reflita não apenas em termos de produção e emprego, mas também no equilíbrio fiscal do país.
Por fim, a ZFM também serve como um modelo para outras regiões do Brasil, demonstrando que, com a regulamentação adequada e a implementação de políticas fiscais bem estruturadas, é possível promover o desenvolvimento regional de forma sustentável. No entanto, a fiscalização rigorosa, a transparência e a avaliação contínua dos resultados são essenciais para que os benefícios fiscais não se tornem um custo insustentável para o Brasil.
REFERÊNCIAS
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