REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.12214411
João Victor Lobato Timo Rocha
Orientador: Eder Raul Gomes de Sousa
Orientadora: Luciana Gomes de Sousa Telis
Resumo: O Brasil enfrenta desafios significativos relacionados à violência armada, o que levou à criação da Lei nº 10.826/2003, conhecida como Estatuto do Desarmamento. Esta legislação visa regular o registro, a posse e a comercialização de armas de fogo e munição, instituindo o Sistema Nacional de Armas (SINARM) e definindo crimes relacionados. O estudo analisa a evolução histórica e normativa do Estatuto, as propostas legislativas de alteração e as controvérsias jurídicas associadas, destacando as implicações para a segurança pública e os direitos fundamentais dos cidadãos.
Palavras-chave: Estatuto do Desarmamento, Lei nº 10.826/2003, violência armada, controle de armas, SINARM, segurança pública, legislação.
Abstract: Brazil faces significant challenges related to armed violence, which led to the creation of Law No. 10,826/2003, known as the Disarmament Statute. This legislation aims to regulate the registration, possession, and commercialization of firearms and ammunition, establishing the National Arms System (SI NARM) and defining related crimes. The study analyzes the historical and normative evolution of the Statute, legislative amendment proposals, and associated legal controversies, highlighting the implications for public security and citizens’ fundamental rights.
Keywords: Disarmament Statute, Law nº 10,826/2003, armed violence, arms control, SINARM, public security, legislation, Brazil.
1. INTRODUÇÃO
O Brasil, ao longo dos anos, tem enfrentado sérios desafios relacionados à violência armada, o que impulsionou a criação de políticas e legislações específicas para regulamentar o porte e a posse de armas. No ano de 2003, foi sancionada a Lei nº 10.8261, que “Dispõe sobre registro, posse e comercialização de armas de fogo e munição, sobre o Sistema Nacional de Armas – Sinarm, define crimes e dá outras providências”, popularmente conhecida como Estatuto do Desarmamento, ou como Lei de Controle de Acesso às Armas de Fogo. Esse era o início da maior política institucional voltada para a redução da criminalidade associada às armas de fogo em nosso país, que ficou conhecida como “campanha do desarmamento”.
Essa legislação representou o maior marco no controle ao acesso às armas de fogo e na história democrática de nosso país, tornando-se objeto de intensas discussões jurídicas, que são o objeto da análise aqui proposta, atendo-se à temática de sua legitimidade, legalidade e constitucionalidade.
À época do início da campanha do desarmamento2, o cerne da questão trazia a redução do número de mortes violentas intencionais (homicídios dolosos utilizando armas de fogo) e os impactos que texto legislativo produziria sobre a indústria de armas no país e à liberdade que o Estado permite ao cidadão sobre possuir uma arma de fogo para defesa pessoal, o que gerou questionamentos sobre a aceitabilidade da população à essa proposta. Embora os brasileiros tenham rejeitado parte da mudança na legislação por expressiva maioria de votos, a normatização subsequente se desenvolveu no sentido de manter a restrição ao acesso, contrariando em certa medida a vontade popular.
Assim, o “CAPÍTULO – VI DISPOSIÇÕES FINAIS” – Lei nº10.826/2003, em seu Art. 35 dispunha sobre a proibição de comercialização de arma de fogo e munição em todo o território nacional, salvo para os órgãos previstos no art. 6o desta Lei, em que se resumiam os órgãos de segurança pública. Para tanto, foi instituído em seu parágrafo 1º que esta proibição somente entraria em vigor, após a sua aprovação mediante referendo popular. O parágrafo 2º, por sua vez, complementava ao definir que no caso de aprovação do referendo popular, a determinação entraria em vigor na data de publicação de seu resultado pelo Tribunal Superior Eleitoral.
No âmbito político, foram criadas no Congresso Nacional frentes parlamentares representativas das duas correntes de pensamento “Frente Parlamentar por um Brasil sem Armas” como também da “Frente Parlamentar pelo Direito da Legítima Defesa”.3 Já no que se refere ao âmbito jurídico pautou-se a discussão sobre os bens jurídicos tutelados, os quais a incolumidade pública e o direito a legítima defesa (CALDEIRA, 2022, p. 254).
Sob essa ótica, em 2005, conforme a previsão legal, fora realizado referendo nacional para consultar a população sobre a proibição da comercialização de armas de fogo e munições, tornando-se a maior consulta popular informatizada do mundo, segundo o Tribunal Superior Eleitoral – TSE4.
Desta forma, o objetivo do estudo ora proposto é analisar porque a propostas legislativas de alteração da Lei nº 10.826, de 2003, não prosperam na Câmara dos Deputados, analisando o contexto histórico que resultou no conjunto normativo vigente, questões essenciais atreladas aos Direito e Garantias Fundamentais, os limites constitucionais, ao devido processo legislativo, alterações feitas através de Medidas Provisórias5 e Decretos Presidenciais6 bem como a jusrisprudência do Supremo Tribunal Federal – STF7 sobre o tema.
A metodologia adotada para a realização deste estudo é predominantemente qualitativa, baseada em revisão bibliográfica e análise documental. Foram utilizados artigos científicos, livros, jurisprudência e documentos legislativos para embasar a discussão teórica e a análise crítica proposta.
2. APROXIMAÇÃO DA MATÉRIA
O Estado Democrático de Direito, modelo constitucional adotado pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, pressupõe um poder constituído que respeita a pluralidade de ideias como premissa fundamental é que se submete à égide do direito, que se instrumentaliza e materializa através da Lei positiva. Segundo aponta José Afonso da Silva (2020, p. 123) o princípio da legalidade é também um princípio basilar do Estado Demo crático de Direito.
A evolução do Estado passa por diversas fases que culminaram na construção de um sistema que busca equilibrar os direitos de liberdade (negativos, em que o Estado deve se abster), coletivos (que exigem contraprestações estatais) e difusos (que demandam cooperação internacional e políticas públicas abrangentes). Esse processo visa assegurar uma proteção do cidadão perante o poder estatal, observando as liberdades individuais e os direitos sociais, ambos resultados de lutas históricas entre classes. Assim, o Estado deixou de ser apenas um mecanismo formal e legal para se tornar um instrumento de justiça material.
De acordo com José Afonso da Silva, a Constituição de 1988 representa um marco na transição para um Estado Democrático de Direito, combinando elementos de um Estado libe ral, que garante os direitos individuais e a liberdade, com os princípios de um Estado social, que promove a justiça social e a igualdade material (SILVA, 2019).
Ademais, a divisão dos poderes entre o Legislativo, o Executivo e o Judiciário assegura a independência e a harmonia entre eles, evitando a concentração de poder e promovendo um sistema de freios e contrapesos, essencial para a manutenção da democracia e do Estado de Direito. Essa organização é fundamentada na teoria da separação dos poderes de Montesquieu, adaptada ao contexto brasileiro para garantir a proteção dos direitos fundamentais e a eficiência administrativa (MENDES, 2020; SILVA, 2019).
No que tange ao Poder Legislativo, temos que sua atividade típica é criação de leis e a organização do orçamento público. Isto pois a elaboração e aprovação de leis que regem a vida em sociedade, devem representar os interesses da população é uma função essencial, garantindo que as diversas necessidades e vozes sejam contempladas na elaboração das leis. Além disso, o Legislativo tem a função crucial de fiscalizar os atos do Poder Executivo, incluindo a aprovação do orçamento anual e a análise das contas do presidente da República. Este poder é exercido pelo Congresso Nacional, que é composto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal.
Logo, concluímos que o Brasil adota um sistema bicameral em que a Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo e o Senado Federal de representantes dos estados e do Distrito Federal. A doutrina nos fornece valiosos ensinamentos sobre a divisão:
No bicameralismo brasileiro, não há predominância substancial de uma câmara sobre a outra. Formalmente, contudo, a Câmara dos Deputados goza de certa primazia relativamente à iniciativa legislativa, pois é perante ela que o Presidente da República, o Supremo Tribunal Federal, os Tribunais Superiores e os cidadãos promovem a iniciativa do processo de elaboração das leis (Arts. 61, §2º, e 64). (Silva, José Afonso, 2020, p. 514)
Em decorrência disso temos que, embora seja competência comum a ambas as casas do Congresso Nacional dar início ao processo legislativo, entre outros legitimados pelo texto constitucional, há mandado de primazia da Câmara dos Deputados para essa função, em atenção especial ao fato da Câmara dos Deputados ter caráter de representação popular, refletindo diretamente os interesses da população.
Atualmente, centenas de projetos de lei que visam alterar o Estatuto do Desarmamento se acumulam na Câmara dos Deputados. Curiosamente os mais antigos são datados do ano de 2004, ano subsequente à aprovação da lei e que, inclusive em atenção a maioria formada no referendo nacional, o que já demonstrava uma preocupação acerca dos dispositivos.
Ora, se a Câmara dos Deputados detém o exercício da atividade típica de legislar e se a CF/88 confere destaque e a primazia para produção legislativa no Congresso Nacional em virtude da sua composição popular, se a Lei é princípio basilar do Estado Democrático de Direito, e ainda pelo fato da constituição determinar que o Congresso Nacional deve zelar pela preservação da sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes (Art. 49, XI); este estudo visa compreender:
– Por que a Câmara dos Deputados não assume a primazia das alterações conferidas no Estatuto do Desarmamento?
– Por que as proposições se avolumam, há mais de 20 anos, sem concluir a sua tramitação?
– Quais os efeitos dessa mutação Constitucional observada?
A justificativa para o presente estudo reside na necessidade urgente de esclarecer diversos pontos críticos da Lei nº 10.826/2003, popularmente conhecida como Estatuto do Desarmamento, e compreender plenamente sua aplicabilidade no contexto brasileiro. Esta lei, que busca regulamentar o registro, a posse e a comercialização de armas de fogo e munição, tem gerado significativas controvérsias jurídicas e políticas desde sua promulgação. Ao longo dos anos, o Estatuto do Desarmamento sofreu inúmeras alterações por meio de decretos, medidas provisórias e propostas legislativas, o que resultou em um complexo emaranhado normativo. Portanto, é essencial analisar detalhadamente essas modificações para avaliar seus impactos na segurança pública e na liberdade individual dos cidadãos, bem como na eficácia das políticas de controle de armas no Brasil.
Partindo da hipótese de que há um deslocamento de competência na implementação e regulamentação do Estatuto do Desarmamento, este estudo tem como objetivo geral compreender os aspectos regulados por esta legislação. Especificamente, busca-se entender o processo de alteração normativa, investigando as razões pelas quais muitas propostas legislativas de mudança não prosperam na Câmara dos Deputados. Além disso, pretende-se explorar as dinâmicas políticas e jurídicas que moldam o processo legislativo e identificar os principais desafios na harmonização das normas de controle de armas com os direitos fundamentais assegurados pela Constituição Federal. Dessa forma, o estudo contribuirá para um debate mais informado e fundamentado sobre a política de desarmamento no Brasil, oferecendo insights valiosos para futuros aprimoramentos legislativos e regulatórios.
3. CONTEXTO HISTÓRICO E EVOLUÇÃO NORMATIVA
A violência armada é uma realidade que afeta a vida dos brasileiros, o que impulsionou debates intensos e a formulação de políticas públicas com o objetivo de mitigar os riscos decorrentes do uso indevido de armas de fogo. Esse cenário culminou na aprovação de medidas rigorosas, incluindo a proibição total da comercialização e posse de armas de fogo, como uma tentativa de reduzir a criminalidade e aumentar a segurança pública.
No início desta década, mais precisamente em 2000, foram registrados cerca de 40.000 homicídios, com pequenas variações nos anos subsequentes, mantendo-se em patamares elevados até 2005. Durante este período, o debate sobre o controle de armas ganhou proeminência, culminando na aprovação e sanção do Estatuto do Desarmamento em 2003. Esta legislação representou uma tentativa, em certa medida autoritária, de regulamentar o porte, a posse e o comércio de armas de fogo com o objetivo de reduzir os crimes violentos. Nesse sentido, o TSE nos informa:
Entenda o contexto histórico
Para chegar a essa consulta popular, é necessário voltar no tempo – precisamente ao início de 2002, época em que o debate sobre a política do desarmamento entrou na agenda política do Legislativo Nacional, dada a sensibilização dos parlamentares diante dos altos índices de criminalidade em todo o País, que ocorriam desde o começo dos anos 2000.
Na esteira dessa motivação, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal passaram a mobilizar-se a fim de fomentar o debate sobre a política do desarmamento, no intuito de subsidiar a construção de um novo marco institucional sobre o tema. Assim foi instalada pelos então presidentes do Senado, José Sarney, e Câmara dos Deputados, João Paulo Cunha, a Comissão Especial Mista de Porte de Armas para apresentar proposta destinada a combater o uso de armas de fogo.
O texto aprovado pela Comissão restringia o porte e o uso de armas, mas mantinha a produção, fabricação e comercialização no Brasil, ampliando o Sistema Nacional de Armas (Sinarm), instituído no âmbito da Polícia Federal, ao qual caberia identificar e cadastrar as armas de fogo no País. Esse texto trouxe, pela primeira vez, a previsão de realização do referendo acerca da proibição da comercialização de munição e armas de fogo, em outubro de 2005.
A partir do Estatuto do Desarmamento (Lei 10.826/2003), elaborado em 2003, foi instituída a “Campanha Nacional do Desarmamento”, determinando à população portadora de armas de fogo sem registro prazo de 180 dias para regularização, de registro ou porte perante a Polícia Federal, ou entrega espontânea da arma de fogo, com direito à indenização, a contar de 23 de junho de 2004, conforme Lei 10.884, de 17 de junho de 2004. Segundo dados do Ministério da Justiça, a campanha resultou na entrega de mais de 450 mil armas de fogo.
Contudo, o ponto mais polêmico do assunto foi a discussão sobre o art. 35 do Estatuto do Desarmamento, relativo à proibição da comercialização de armas de fogo e munição em todo o território nacional. Devido à complexidade do tema, por não ter sido consenso no âmbito do Congresso Nacional, foram os próprios parlamentares que aprovaram a realização do referendo em outubro de 2005. Somente no dia 7 de julho daquele ano é que a decisão final foi tomada. Naquela data, o Senado promulgou o Decreto Legislativo 780, que autorizava a realização da consulta popular sobre o desarmamento no Brasil.
No período entre 2003 e 2005, transitaram na Câmara dos Deputados 14 proposições importantes relacionadas diretamente ao tema. Foram apresentados cinco projetos de lei, três projetos de decretos legislativos e quatro requerimentos. As Frentes Parlamentares (prós e contra) promoveram vários debates sobre o assunto.
O texto que definia a pergunta para o Referendo das Armas – “O comércio de armas de fogo e munição deve ser proibido no Brasil?” – foi definido pelo Projeto de Decreto Legislativo 1.274/2004 (posteriormente transformado no Decreto Legislativo 780/2005). Esse texto, aprovado pela Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados, manteve a pergunta aprovada pelo Senado.
Merece destaque, também, a divulgação e importância do tema dada pela imprensa nacional, à época. No período de 1º a 20 de outubro de 2005, por exemplo, somente nos jornais Folha de São Paulo e O Globo, foram redigidas 399 matérias, dentre as quais 102 reportagens, 19 artigos assinados, 81 cartas de leitores, 35 chamadas de primeira página, 32 colunas assinadas, quatro editoriais, 42 notas em coluna, 69 aspas e 12 outros tipos de artigos. Somando o volume de texto desses dois jornais, tem-se um espaço de 58.894 centímetros quadrados, o que equivale a 30,6 páginas. (https://www.tre-mg.jus.br/institucional/memoria-eleitoral/historia-e memoria/os-10-anos-do-referendo-das-armas, em 4 de junho de 2024) (grifos do autor)
Durante o Brasil Império, as legislações relacionadas às armas concentravam-se em adequadas ao contexto de uma sociedade fortemente influenciada por estruturas militares e ao reforço do poder da Coroa Portuguesa. Na transição para a República, e ao longo do século XX, essas regulações começaram a incorporar preocupações atreladas à segurança pública de maneira mais ampla, culminando em disposições legais mais específicas para a população civil.
A evolução normativa e das políticas de controle de armas em nosso país também é fortemente marcada por influências históricas de acordos internacionais. Claudionor Rocha, em seu estudo sobre o dilema do Estatuto do Desarmamento, destaca como a preocupação com as armas de fogo se intensificou no início do século passado, especialmente após a Primeira Guerra Mundial. Rocha fornece um panorama detalhado da incorporação desses instrumentos internacionais no ordenamento jurídico brasileiro:
A preocupação com armas de fogo no início do século passado se atinha mais aos efeitos do grande morticínio havido durante a Primeira Grande Guerra. Concernia, portanto, a políticas de Estados soberanos, no contexto da geopolítica internacional. Obviamente, tal assunto foi absorvido pelo ordenamento jurídico pátrio, estando o Brasil vinculado às potências ocidentais aliadas. Tanto que em 10 de maio de 1922 foi editado o Decreto n. 15.475, que promulgou a Convenção de 10 de setembro de 1919, relativa ao comércio de armas e munições, assinada em Saint-Germain-en-Laye, a 10 de setembro de 1919, e ao Protocolo anexo, mediante adesão do país à referida Convenção, cuja resolução pertinente do Congresso Nacional foi aprovada pelo Decreto n. 4.357, de 28 de outubro de 1921. Desde, então, o Brasil aderiu a alguns acordos internacionais, com o intuito prevalecente de reprimir o tráfico internacional de armas. Assim foi, exemplificativamente, o Decreto n. 3.229, de 29 de outubro de 1999, que promulga a Convenção Interamericana contra a Fabricação e o Tráfico Ilícitos de Armas de Fogo, Munições, Explosivos e outros Materiais Correlatos, concluída em Washington, em 14 de novembro de 1997; o Decreto n. 5.941, de 26 de outubro de 2006, que promulga o Protocolo contra a Fabricação e o Tráfico Ilícito de Armas de Fogo, suas Peças, Componentes e Munições, complementando a Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional, adotado em Nova York, em 31 de maio de 2001; e o Decreto n. 5.945, de 26 de outubro de 2006, que promulga o Memorando de Entendimento entre a República Federativa do Brasil e a República Argentina para o Estabelecimento de um Mecanismo Permanente de Intercâmbio de Informações sobre a Circulação e o Tráfico Ilícito de Armas de Fogo, Munições, Explosivos e outros Materiais Correlatos, celebrado em Buenos Aires, em 16 de outubro de 2003 (Rocha, 2011, p. 4-5).
Embora o Código Penal de 1940 não tenha abordado diretamente a regulamentação das armas, trouxe como qualificadora o uso de arma de fogo em diversos tipos, como no crime de roubo (art. 157). Uma inovação relevante foi introduzida com o Decreto-Lei nº 3.688, de 3 de outubro de 1941, Lei das Contravenções Penais, que, segundo esclarece Caldeira (2022, p.254), “este decreto-lei foi pioneiro ao tipificar o porte de armas, seja de fogo ou branca, como infração penal.”
A evolução das leis de controle de armas no Brasil teve seu maior momento com a promulgação da Lei nº 9.437, de 10 de fevereiro de 1997. Esta lei, pela primeira vez, trouxe uma abordagem mais refinada e específica em relação ao controle de armas de fogo dentro do território nacional. Pela primeira vez, a posse ilegal de arma de fogo foi claramente definida como crime, destacando-se a seriedade do tema no contexto pátrio. Além disso, instituiu o Sistema Nacional de Armas (SINARM), regulamentando os critérios para o seu registro e concessão. Inaugurou também o conceito de armamento de uso permitido e de uso restrito, a serem definidas pelo poder executivo.
Ainda sobre a legislação de 1997, o registro de armas de fogo no Brasil, bem como o porte, era autorizado a ser realizado de forma descentralizada pelas delegacias de polícia estaduais8. Esse processo envolvia uma série de etapas específicas. Para registrar uma arma de fogo, o cidadão interessado deveria comparecer à delegacia de polícia estadual mais próxima e preencher um requerimento, conforme estipulado pelo artigo 4º do Decreto nº 2.222/1997. Este documento continha informações pessoais do requerente e detalhes específicos da arma, como tipo, calibre, número de série e fabricante. Além do requerimento, o solicitante precisava apresentar uma série de documentos, incluindo um documento de identidade (RG ou equivalente), comprovante de residência e certidões negativas de antecedentes criminais tanto na esfera estadual quanto federal.
Já era exigido que o solicitante realizasse testes psicológicos e de capacidade técnica para o manuseio de armas de fogo, os quais eram realizados por profissionais credenciados pela polícia. Após a análise e aprovação dos documentos, a delegacia emitia um certificado, autorizando o proprietário a possuir a arma registrada. A fiscalização do cumprimento das normas de posse de armas era responsabilidade das polícias estaduais, e o registro de armas de fogo exigia renovação periódica, cuja frequência variava conforme a legislação estadual.
A Lei nº 9.437/1997, portanto, representou um avanço decisivo na legislação brasileira de monitoramento de armas, ao estabelecer diretrizes claras para a posse e o comércio de armas de fogo, além de estipular penalidades mais severas para o descumprimento dessas normas. A criação do SINARM foi um passo fundamental para esse controle efetivo das armas em circulação.
Por fim, em 2003 foi sancionada a Lei nº 10.826, que revogou a Lei anterior (nº 9.437/1997), aumentava suas penas para os crimes de porte e posse irregular de arma de fogo, e proibia a comercialização de armas e acrescentava novas competências ao SINARM.
4. LEI Nº 10.826, DE 22 DE DEZEMBRO DE 2003.
4.1 Aspectos Gerais
No Brasil, ao mencionarmos legislações que instituem sistemas nacionais, comumente estamos nos referindo a políticas públicas desenvolvidas pelo Estado com o objetivo de promover e garantir direitos dos seus cidadãos910. Nesse contexto, o Estatuto do Desarmamento constitui-se como uma política pública voltada para a segurança pública. Essa legislação tem como ponto de partida a redução do número de armas de fogo legalmente registradas, visando diminuir a violência armada e aumentar a segurança da população.
Durante esse estudo foi possível contabilizar cerca 10 nomenclaturas utilizadas para se referir à Lei 10.826, de 2003, que “Dispõe sobre registro, posse e comercialização de armas de fogo e munição, sobre o Sistema Nacional de Armas – Sinarm, define crimes e dá outras providências.” Entre os termos utilizados, são frequentes: “Estatuto do Desarmamento” (o mais famoso), “Lei do desarmamento”, “Lei de controle de armas”, entre outros.
Como premissa para conter o avanço da criminalidade violenta, com foco especial na redução do número MVI na sociedade brasileira, o Estatuto do Desarmamento é o principal instrumento legal do que foi, e ainda é, a campanha do desarmamento. Embora tenha aproveitado muito do que já estava em vigor, mantendo os eixos lógicos em que a Lei anterior estava estruturada, tratou de inverter por completo sua aplicabilidade. A ideia trazida para Lei nº 9.437/97 era: regularize sua arma de fogo, caso contrário cometerá crime de posse/porte ilegal de arma de fogo. Por outro lado, a partir da aprovação do Estatuto do Desarmamento, a lógica inaugurada foi: entregar sua arma, pois não é mais permitido o direito de possuir armas de fogo no Brasil.
Em outras palavras, mais do que aperfeiçoar as restrições impostas pela Lei 9.437/1997, teve o claro objetivo de proibição geral e permanente de tudo que envolvia armas de fogo legais. Aumentando as penas dos crimes de posse, porte e comercialização irregular, dividindo-lhes em tipos penais específicos, o que antes eram qualificadas e majorantes.
No mesmo sentido, atribuiu maior lógica e eficácia ao Sistema Nacional de Armas – SINARM referidas no Art. 2º, atribuindo, por exemplo, dados referentes às impressões de raiamento características das armas (Inciso X) e a obrigação de informar às secretarias de segurança pública estaduais sobre os registros e a autorização do porte de armas de fogo (Inciso XI), concentrando as informações no Exército Brasileiro e na Delegacia de Polícia Federal.
A Lei é estruturada em 37 artigos e dividida em 6 capítulos, constando ainda um anexo referente a tabela de taxas. Basicamente segue a mesma estruturação da legislação anterior. Trata-se de uma Lei originária do Poder Legislativo, que teve origem no Senado Federal, através do Projeto de Lei nº 292, apresentado no ano de 1999, pelo então Senador Gerson Camata. Originalmente o projeto já possuía o escopo de proibir em todo território nacional “o fábrico, o depósito, o porte, o uso e o trânsito de armas de fogo” salvo autorização especial do Estado-Maior das Forças Armadas. Determinava também que dentro de 90 dias fossem recolhidas todas as armas em circulação à Delegacia de Polícia mais próxima, mediante indenização. A escolha desse Projeto Legislativo (Pl 292/1999) especificamente, nos revela a estratégia utilizada para aproveitar a tramitação de um projeto já existente e ideologicamente alinhado com a intenção do Governo Federal para aprimorar a legislação e a política pública já existentes. A palavra estratégia é adequada para justificar essa posição como veremos mais adiante.
Então, em 23/07/2003, após intensos debates o Projeto foi aprovado no Senado Federal e encaminhado para revisão da Câmara dos Deputados, com um conteúdo diferente do inicial. Durante sua tramitação na Câmara dos Deputados foi novamente alterado, e, portanto, retornou ao Senado Federal sendo finalmente aprovado e transformado em norma jurídica.
4.2 DO SINARM
As atribuições do Sistema Nacional de Armas-SINARM estão em sua maioria dispostas no Art. 2º da Lei 10.826/2003, mas também em alguns dispositivos espaciais. Assim, preliminarmente está inserido no Âmbito do Ministério da Justiça sendo a Polícia Federal competente para alimentar e gerir o sistema com informações próprias e fornecidas das Polícias Civis estaduais. O SINARM detém as informações relativas a todas as armas em circulação no país com as suas características particulares e o seu proprietário, inclusive das forças de segurança pública, com exceção dos militares, das forças-auxiliares (policiais militares e bombeiros militares), do Gabinete de Segurança Institucional-GSI11, e dos Caçadores, Atiradores e Colecionadores – CACs12. Reúne, também, as informações relativas às armas entregues durante a campanha do desarmamento, aos Requerimentos de Aquisição de Arma de Fogo, os Requerimentos de Registro de Arma de Fogo, os Requerimentos de porte de Arma de Fogo, Requerimento de Transferência do Registro de Arma de Fogo (art. 4º, § 5º), Requerimento de Registro de Ocorrência/Extravio/Furto/Roubo e os Requerimentos de Segunda via de Documento. Também mantém registro atualizado semestralmente sobre os empregados das empresas de segurança privada e de transporte de valores (art. 7º, § 3º).
Assim, na medida em que o SINARM agrega boa parte das informações atinentes às armas de fogo em circulação, oferece uma ferramenta vital para a segurança pública no Brasil ao proporcionar maior facilidade na rastreabilidade de crimes cometidos com armas de fogo. A centralização e gestão de informações sobre a fabricação, venda, registro, posse e circulação de armas de fogo permitem um monitoramento rigoroso, essencial para a prevenção e resolução de crimes. Este controle rigoroso é importante para prevenir o uso indevido de armas, contudo não impede o acesso de criminosos a armas de fogo, uma vez que essas serão adquiridas por meios ilegais.
Por outro lado, o Sistema Nacional de Armas (SINARM) possui uma competência discricionária incomum, como a autorização para a compra de arma de fogo, seja nova ou usada, entre pessoas físicas, conforme disposto nos artigos 4º, §§ 1º e 5º, e 5º, § 1º, da Lei nº 10.826/2003. Adicionalmente, a autorização para o porte de arma de fogo de uso permitido em todo o território nacional é de competência da Polícia Federal e só será concedida após a aprovação do SINARM, conforme o artigo 10 da mesma lei. Dessa forma, é preciso esclarecer que o SINARM não constitui um órgão da administração pública, mas sim um sistema informativo gerido pelo Poder Executivo, especificamente pela Polícia Federal. A redação da lei, ao conferir competências discricionárias ao SINARM, pode gerar confusão ao sobrepor suas funções às atribuições específicas da Polícia Federal, que é um órgão de segurança pública conforme o artigo 144, inciso I, da Constituição Federal de 1988.
4.3 DO REGISTRO E POSSE
A obrigatoriedade do registro de arma de fogo está claramente disposta no Art. 3º da lei, que determina que todas as armas de fogo devem ser registradas no órgão competente. Especificamente, as armas de uso restrito devem ser registradas no Comando do Exército, conforme detalhado no regulamento da lei.
Para adquirir uma arma de fogo de uso permitido, o interessado deve cumprir uma série de requisitos estabelecidos no Art. 4º da lei. Primeiramente, é necessário declarar a efetiva necessidade (justificar um perigo atual ou iminente). Além disso, o requerente deve comprovar sua idoneidade mediante a apresentação de certidões negativas de antecedentes criminais fornecidas pela Justiça Federal, Estadual, Militar e Eleitoral, e demonstrar que não está respondendo a inquérito policial ou processo criminal, além de demonstrar a ocupação lícita e a residência certa do requerente, sua capacidade técnica e aptidão psicológica para o manuseio de arma de fogo. Assim, é dado início à autorização de compra, que é seguida da emissão do Certificado de Arma de Fogo – CRAF. A aquisição de munição somente é permitida apenas no calibre correspondente à arma registrada e na quantidade estabelecida pelo regulamento da lei.
As empresas que comercializam armas de fogo em território nacional têm a obrigação de comunicar a venda à autoridade competente e manter um banco de dados com todas as características da arma e cópias dos documentos exigidos, conforme o § 3º do Art. 4º. Essas empresas são legalmente responsáveis pelas armas, acessórios e munições até que sejam vendidas, e a comercialização entre pessoas físicas só é permitida mediante autorização do SI NARM.
Em relação ao registro de armas de fogo dos militares, das forças-auxiliares (policiais militares e bombeiros militares), do Gabinete de Segurança Institucional-GSI, e dos CACs, o modelo adota é essencialmente semelhante, embora siga os mesmos ditames estabelecidos no Estatuto do Desarmamento são de fato regulamentados pelo Comando do Exército e cadastrados no Sistema de Gerenciamento Militar de Armas – SIGMA.
4.4 DO PORTE
O porte de arma de fogo é proibido em todo o território nacional, exceto para os casos previstos na própria legislação, sendo garantida para determinados grupos (art. 6º). Entre os grupos que têm permissão para portar armas de fogo estão os integrantes das Forças Armadas, devido à necessidade de estarem armados para garantir a defesa nacional. Também estão incluídos os membros de órgãos de segurança pública mencionados nos incisos I, II, III, IV e V do caput do Art. 144 da Constituição Federal, assim como os integrantes da Força Nacional de Segurança Pública (FNSP).
Os integrantes das guardas municipais, os policiais legislativos, assim como os integrantes do quadro efetivo de agentes e guardas prisionais, das escoltas de presos, bem como os integrantes das carreiras de Auditoria da Receita Federal do Brasil e de Auditoria-Fiscal do Trabalho, dos tribunais do Poder Judiciário e Ministérios Públicos da União e dos Estados, também foram incluídos a posteriori e passaram a ter permissão para portar armas de fogo.
Em relação às empresas de segurança privada e de transporte de valores constituídas nos termos da lei podem permitir que seus empregados portem armas enquanto estão em serviço.
O § 1º do Art. 6º garante que as pessoas mencionadas nos incisos I, II, III, V e VI podem portar armas de fogo de propriedade particular ou fornecidas pela corporação, inclusive fora de serviço, conforme o regulamento da lei, com validade nacional para os incisos I, II, V e VI. Para os agentes e guardas prisionais, o § 1º-B detalha que podem portar armas de propriedade particular ou fornecidas pela instituição mesmo fora de serviço, desde que estejam submetidos a regime de dedicação exclusiva, sujeitos à formação funcional e a mecanismos de fiscalização e controle interno.
Os residentes em áreas rurais, maiores de 25 anos que dependam do uso de arma de fogo para prover a subsistência alimentar da família, o § 5º do Art. 6º permite obter o porte de arma na categoria de caçador para subsistência. Este porte é restrito a armas de uso permitido de tiro simples, com 1 ou 2 canos, de alma lisa e de calibre igual ou inferior a 16. Para obter essa autorização, o interessado deve apresentar documento de identificação pessoal, comprovante de residência em área rural e atestado de bons antecedentes.
A partir dessa análise minuciosa afere-se que o rol de beneficiários do porte de arma de fogo de uso permitido estipulado pelo legislador, se restringe em sua maior parte às instituições de segurança pública e de defesa nacional, além de outros agentes públicos. Para a população em geral resta apenas a possibilidade de solicitar a posse ou porte à polícia federal, demonstrando situação de risco presente ou iminente à sua integridade física ou se filiar à entidades de desporto legalmente constituídas (CACs).
Corroborando esse entendimento, ainda segundo as observações de Claudionor Rocha (2010, p. 10), buscou-se durante a tramitação do projeto original incluir outras categorias nesse rol:
Observe-se que no texto do projeto de lei original do ED, oriundo do Senado, não constavam as guardas portuárias, que nem sempre, porém, são integradas por servidores públicos. Durante a tramitação do projeto, várias emendas foram apresentadas visando a aumentar o leque das categorias beneficiárias do porte de arma, incluindo-se os próprios parlamentares, o que foi rejeitado durante a discussão e votação da matéria.
(…)
“Verifica-se que praticamente ficou limitado aos agentes públicos. Aos particulares resta a alternativa de obter o porte individual, desde que satisfaçam os requisitos legais. Ao se conceder a liberalidade a categorias inteiras, sem que haja o interesse público a albergá-la, corre-se o risco de o atendimento desses requisitos não ser adequadamente comprovados.”
Cumpre ressaltar que a alteração proposta pela Lei nº 12.694, de 2012, tratou de corrigir essa questão determinando que os agentes dos quadros de servidores do Poder Judiciário e dos ministérios públicos da União e dos estados devam apresentar as mesmas documentações exigidas ao civil para registro e posse, bem como à formação funcional em estabelecimentos de ensino de atividade policial e à existência de mecanismos de fiscalização e de controle interno.
Ademais, os CACs também têm essa permissão legal, embora não se confunda com o porte atribuído aos demais relacionados no Rol do art. 6º. Eis porque, de acordo com a Portaria nº 004 – D log/2001, do Departamento Nacional de Produtos Controlados – DFPC, órgão responsável pela gestão do SIGMA e da regulamentação das atividades dos CACs no âmbito do Exército Brasileiro, disciplinou que (i) todo o deslocamento de atirador com armas e munições, para a prática desportiva ou não, deverá ser acompanhado de Guia de Tráfego Especial – GTE, fornecida pelo Comando da RM de vinculação, (ii) A GTE não é um documento de porte de arma e deve ser apresentada, sempre que exigido por autoridades policiais, com documentos que comprovem a identidade do portador e (iii) As armas devem ser transportadas descarregadas e desmuniciadas, além da desmontagem sumária que o tipo de arma permitir, de forma a caracterizar a impossibilidade de uso imediato.
4.5 DOS CRIMES
Os crimes previstos no Estatuto do Desarmamento e os dispositivos relacionados estão dispostos no capítulo IV, artigos 12 a 21 da Lei. Nesse aspecto, “a doutrina e a jurisprudência divergem acerca do bem jurídico tutelado pela Lei nº 10826/2003. Majoritariamente, defende-se que o bem jurídico tutelado é a incolumidade pública, representada pela Segurança Pública” (Caldeira, 2022, p.254).
Cumpre salientar que, embora o SINARM seja um sistema nacional e regido pela polícia federal, em regra a competência para julgamento e processamento dos crimes é da justiça estadual. Entretanto, o crime de tráfico internacional de armas de fogo, previsto no art. 18, por se tratar de objeto de acordos internacionais dos quais o Brasil é signatário, encaixa-se na hipótese do art. 109, V, da Constituição Federal, motivo pelo qual devem ser julgados pela justiça federal. Há ainda uma excepcionalidade em relação aos crimes de porte ilegal de arma de fogo praticada por militar, em virtude da Lei nº 13.491/2017, que alterou o art. 9º do Código Penal Militar, passou a vigorar a competência da Justiça Militar para analisar esses crimes (Caldeira, 2022, p.255).
Outra noção importante para compreensão dos crimes previstos no Estatuto do Desarmamento refere-se aos conceitos de arma de fogo, de uso permitido de uso restrito e de uso proibido, que são citadas na legislação e regulamentadas por ato normativo do Poder Executivo. Assim, (i) as armas de fogo de uso permitido são aquelas consideradas portáteis e que a energia cinética proporcionada pelo seu disparo seja equivalente a um valor determinado em joules; (ii) as armas de fogo de uso restrito são aquelas não portáteis e que a energia cinética proporcionada por seu disparo seja superior a um valor determinado em joules; (iii) as armas de fogo de uso proibido, como também sua munição e acessórios, são aquelas proibidas em tratados internacionais dos quais o Brasil é signatário.
Assim, temos que os tipos penais previstos no Estatuto do Desarmamento se subsidiam de normas complementares para ganharem clareza e tipicidade, sendo considerados tipos penais em branco. Esse modelo é válido e adotado pelo ordenamento jurídico em outras situações, como o tráfico de drogas previsto no Art. 33 da Lei 11.343/2006, em que a definição do conceito de droga é complementado por ato da Agência Nacional de Vigilância Sanitária.
Tratando especificamente dos tipos penais previstos, temos primeiramente a posse irregular de arma de fogo de uso permitido, previsto no art. 12, ocorre quando um indivíduo possui ou mantém sob sua guarda uma arma de fogo, acessório ou munição de uso permitido, em desacordo com a legislação vigente, seja no interior de sua residência ou em seu local de trabalho. Este tipo penal é classificado pela doutrina como crime doloso, comum ou próprio (dependendo se a posse é exercida em razão do trabalho desempenhado), de mera conduta, comissivo, de perigo abstrato e plurissubsistente, não admitindo tentativa. A consumação do delito se dá pela simples posse da arma de fogo de forma irregular, com previsão de pena de detenção de 1 a 3 anos e multa.
No que tange ao crime de omissão de cautela, tipificado no Art. 13, busca-se assegurar a obrigação do detentor da posse ou porte de arma de fogo de adotar as precauções necessárias para impedir que menores de 18 anos ou pessoas com deficiência mental se apoderem do objeto.
O porte ilegal de arma de fogo de uso permitido, previsto no Art. 14, abrange diversas condutas típicas, como portar, deter, adquirir, fornecer, receber, ter em depósito, transportar, ceder, ainda que gratuitamente, emprestar, remeter, empregar, manter sob guarda ou ocultar arma de fogo, acessório ou munição sem a devida autorização legal. Este tipo penal é caracterizado como doloso, comum, de perigo abstrato e plurissubsistente, não admitindo tentativa. A consumação do delito ocorre com qualquer uma das condutas descritas, independentemente da ocorrência de dano ou lesão, sendo a pena prevista de reclusão de 2 a 4 anos e multa. A mesma redação é adotada no Art. 16, em relação às armas de uso restrito, que tem penas previstas de 3 (três) a 6 (seis) anos, e multa.
Por sua vez o Art. 15 tratou de tipificar o crime de disparo de arma de fogo, que se consuma com o ato de disparar ou acionar munição em lugar habitado ou em suas adjacências, em via pública ou em direção a ela, sem a necessidade de ocorrer dano, configurando um crime de mera conduta, comissivo e de perigo abstrato, punível com reclusão de 2 a 4 anos e multa.
O comércio ilegal de armas de fogo é tratado no Art. 17 da Lei nº 10.826/2003. Este artigo abrange condutas como adquirir, alugar, receber, transportar, conduzir, ocultar, ter em depósito, dispor, entregar a qualquer título, vender, expor à venda ou utilizar armas de fogo, acessórios ou munições sem autorização legal. A pena prevista para este crime é de reclusão de 4 a 8 anos e multa.
O Art. 18 da Lei nº 10.826/2003 tipifica o tráfico internacional de armas de fogo, acessório ou munição. Este tipo penal envolve a importação, exportação ou facilitação da entrada ou saída do território nacional desses itens sem a devida autorização da autoridade competente. A pena prevista é de reclusão de 4 a 8 anos e multa.
4.6 PRINCIPAIS ALTERAÇÕES
Desde a sua sanção e consequente vigência, o estatuto do Desarmamento vêm sofrendo alterações diversas, das quais a sua maioria não foram de iniciativa do Congresso Nacional. Vale ressaltar, que o site da Câmara dos deputados nos aponta a ocorrência de alterações legais e regulamentares, mas não aborda as regulamentações feitas no âmbito do Comando do Exército, notadamente pelo Departamento de Fiscalização de Produtos Controlados- DFPC.
É válido lembrar que a própria redação da lei deixa diversos pontos à cargo de regulamentação do Poder Executivo, seguindo os ditames constitucionais, observando a previsão contida no art. 84, IV. Assim, parece até natural o processo de regulamentação de uma lei aberta, contudo observa-se uma profusão de comandos normativos que se sucedem no tempo o que notadamente gera insegurança jurídica.
Se observarmos que nesse interstício foram realizadas 47 alterações legais que alteraram profundamente o sentido de aplicação desta lei, alguns fatores merecem ser investigados. Na mesma toada, foram realizadas 16 alterações legais no texto, sendo apenas três originárias do Poder Legislativo, 20 decretos regulamentares e 8 medidas provisórias. Vamos destacar algumas das alterações mais relevantes de forma não exaustiva.
O Decreto nº 5.123, de 1º de julho de 2004, trouxe regulamentações cruciais como o cadastro de armas no Sistema Nacional de Armas (SINARM) e no Sistema de Gerenciamento Militar de Armas (SIGMA), além de definir os conceitos de armas de uso permitido, restrito e proibido. Este decreto foi fundamental para a criação de uma base de dados nacional que facilitasse o controle e a rastreabilidade das armas de fogo no país.
A Medida Provisória 253/2005, transformada na Lei nº 11.191, de 10 de novembro de 2005, prorrogou o prazo para a regularização de armas previsto no art. 32 da Lei nº 10.826/2003 até 23 de outubro de 2005, e para residentes em áreas rurais, por 120 dias após a publicação.
O referendo de 2005 sobre a proibição do comércio de armas de fogo no Brasil resultou na manutenção do comércio legal, conforme decisão popular. Este evento foi um marco na história legislativa do país, refletindo a opinião pública sobre a posse e o comércio de armas de fogo.
Em 2007, a Medida Provisória 379, convertida na Lei nº 11.501, de 11 de julho de 2007, incluiu os integrantes das Carreiras de Auditoria da Receita Federal do Brasil e de Auditoria-Fiscal do Trabalho entre os que têm direito ao porte de arma, expandindo a segurança pessoal para mais categorias de servidores públicos.
A Medida Provisória 394/2007, embora suspensa por liminar do STF, resultou na Lei nº 11.706, de 19 de junho de 2008. As alterações feitas reforçaram as imposições sobre a necessidade de comprovação de idoneidade dos cidadãos que desejam adquirir uma arma, exigindo certidões negativas de antecedentes criminais de várias esferas da justiça e a comprovação de que o interessado não está respondendo a inquérito policial ou processo criminal. A lei também introduziu a dispensa de algumas exigências para indivíduos já autorizados a portar armas com características semelhantes às que desejam adquirir, simplificando o procedimento para esses casos específicos. Ademais, determinou que as armas de fogo apreendidas sejam encaminhadas para o Exército Brasileiro, pelo Poder Judiciário, para que seja dada destinação adequada. Determinou a idade mínima de 25 anos para aquisição de arma de fogo. Para os caçadores de subsistência, a legislação passou a exigir apresentação de comprovante de residência em área rural e um atestado de bons antecedentes. A lei especifica que qualquer uso indevido da arma, que não seja para caça de subsistência, resultará em penalizações, podendo incluir acusações por porte ilegal ou disparo de arma de fogo.
A Medida Provisória 445/2008, convertida na Lei nº 11.922, de 13 de abril de 2009, prorrogou os prazos para regularização de armas até 31 de dezembro de 2009, ajustando dispositivos como o § 3º do art. 5º e o art. 30 da Lei nº 10.826/2003, permitindo que mais cidadãos pudessem se adequar às novas exigências.
A Medida Provisória 685/2015, convertida na Lei nº 13.202, de 8 de dezembro de 2015, atualizou o valor monetário das taxas previstas no art. 11 da Lei nº 10.826/2003, refletindo a necessidade de atualização econômica e financeira das taxas de registro e renovação de posse de armas.
A Medida Provisória 781/2017, transformada na Lei nº 13.500, de 26 de outubro de 2017, estendeu o direito ao porte de arma a militares da reserva remunerada que exercem funções específicas e a integrantes da Força Nacional de Segurança Pública, reconhecendo a importância da segurança pessoal para esses profissionais.
A Lei nº 14.344, de 24 de maio de 2022, introduziu medidas protetivas de urgência, incluindo a suspensão da posse e restrição do porte de armas em casos específicos, reforçando a proteção em situações de risco iminente.
A Lei nº 13.497, de 26 de outubro de 2017, incluiu o crime de posse ou porte ilegal de arma de fogo de uso restrito no rol dos crimes hediondos, aumentando a severidade das pena lidades para esses delitos.
A Lei nº 13.880, de 8 de outubro de 2019, previu a apreensão de arma de fogo sob posse de agressor em casos de violência doméstica, estabelecendo uma medida preventiva para proteger as vítimas.
Por fim, a Lei nº 13.964, de 24 de dezembro de 2019, tornou hediondo o crime de pos se ou porte ilegal de arma de fogo de uso proibido, além de incluir o comércio ilegal e o tráfi co internacional de armas no rol de crimes hediondos, e alterou o tipo penal do porte de arma de fogo do tipo restrito. Essas mudanças visam fortalecer a legislação e aumentar a segurança pública, tratando com maior rigor os crimes relacionados ao uso ilegal de armas de fogo.
Entre os anos de 2019 e 2022, houve uma notável flexibilização na legislação referente ao armamento civil. Uma das mudanças mais significativas foi a definição da marca de 1.620 joules como critério para separar calibres permitidos de restritos. Isso foi formalizado pela Portaria Nº 1.222/2019, que listava nominalmente cada calibre com sua energia e classificação. Isso incluía principalmente a liberação dos calibres 9 mm, .22 LR, 12 e .357 Mag. O efeito foi o forte aumento da venda e registro dessas armas.
Contudo, a publicação do Decreto Nº 11.615/2023 pelo governo Lula reverteu muitas dessas flexibilizações. Vários calibres que anteriormente eram classificados como permitidos passaram a ser restritos. Esta mudança foi consolidada pela Portaria Conjunta C EX/DG-PF Nº 2, de 6 de novembro de 2023, que normatizou as novas regras estabelecidas no decreto.
As alterações promovidas pelo Decreto Nº 11.615/2023 e pela Portaria Conjunta C EX/DG PF Nº 2/2023 refletem uma abordagem mais restritiva em relação ao armamento civil, com o objetivo declarado de aumentar o controle sobre a circulação de armas de fogo e reduzir a violência armada. Essas mudanças impactam diretamente a aquisição, posse e uso de armas por cidadãos comuns, atiradores desportivos e caçadores.
5. DAS PROPOSTAS DE ALTERAÇÃO EM TRAMITAÇÃO NA CÂMARA DOS DEPUTADOS
Notadamente, a Lei nº 10.826/2003, tem o objetivo de evitar a possibilidade de que conflitos cotidianos sejam resolvidos com as próprias mãos a partir da utilização de armas de fogo, reduzindo a sua disponibilidade. Nesse sentido, a lógica
O sítio de pesquisa de proposições da Câmara dos Deputados informa que ao todo foram apresentados 622 projetos de lei cujo objetivo seria alterar a Lei 10.826, de 2003. Assim, temos que desse total 410 permanecem ativos (em tramitação) e 210 tiveram sua tramitação encerrada.
A pesquisa nos revela outro dado importante, desse universo de 622 proposições em tramitação desde 2004, somente 22 chegaram a ser aprovadas pela Câmara dos Deputados, dessas: 13 transformadas em Leis Ordinárias, uma aguardando Apreciação de Veto, uma aguardando análise de veto parcial, cinco aguardando apreciação pelo Senado Federal, uma arquivada e uma com condição regimental de votação. Nesse contexto de proposições que seguem ativas, temos que 350, um volume demasiadamente elevado, encontram-se em uma situação regimental imprópria.
O processo legislativo é tema constitucional e envolve a compreensão de diversos artigos, estando a sua maioria disposto nos artigos 5 a 69 da carta maior. A definição de processo legislativo consiste em um conjunto de atos realizados pelos órgãos legislativos visando a formação de emendas constitucionais, leis ordinárias e complementares, resoluções e decretos legislativos.
Em linhas gerais, trata-se da ordenação de atos desencadeados para transformar uma proposta legislativa em ato formal do poder legislativo que produzirá efeitos no ordenamento jurídico. Nesse contexto, o Regimento Interno da Câmara dos Deputados – RICD ocupa papel expressivo, pois a CF aborda apenas parte desses conceitos, ficando a cargo do regimento interno disciplinar detalhadamente esses atos.
Quando se encontram em tramitação duas ou mais propostas legislativas da mesma espécie e que regulam matéria idêntica ou correlata, cabe ao Presidente determinar a sua distribuição por dependência, determinando a sua apensação. Isso significa que se é apresentado um projeto de lei, e havendo outro anterior a esse que trate do mesmo tema, o Presidente da Câmara dos Deputados deve determinar a tramitação conjunta deles.
Essa lógica é adotada por dois fatores determinantes, o primeiro diz respeito à eficiência do processo legislativo na medida em que confere maior celeridade. Por exemplo, se é apresentado dois projetos de lei que tratam do mesmo tema, também significa dizer que esses terão que ser avaliados pelas mesmas comissões temáticas que avaliarão o mérito das propostas (se os efeitos são positivos para a sociedade). O segundo motivo determinante envolve uma questão de segurança jurídica evitando decisões contrárias sobre o mesmo tema.
As comissões temáticas são núcleos deliberativos que, entre outras funções, discutem e votam projetos de lei, emitindo um parecer sobre o seu mérito. Elas são segmentadas de acordo com a sua área temática ou com sua área de atividade, permitindo maior especialização e aprofundamento dos parlamentares que a compõem.
Determina o regimento interno, nos termos do seu artigo 34, inciso II, que proposições que versarem matéria de competência de mais de 4 (quatro) Comissões que devam pronunciar-se quanto ao mérito devem ser analisadas por uma comissão especial. Isso significa dizer que devida a complexidade imposta pelo tema deve ser criado um órgão específico para sua análise.
Nesse cenário encontra-se o Projeto de Lei nº 3722/2012, que “Disciplina as normas sobre aquisição, posse, porte e circulação de armas de fogo e munições, cominando penalidades e dando providências correlatas.” Esse projeto foi apresentado pelo então Deputado Federal Rogério Peninha, do PMDB de Santa Catarina, e propõe uma revisão de diversos aspectos do Estatuto do Desarmamento.
O início de sua tramitação se deu em abril de 2014, e inicialmente foi analisado pelas comissões de Relações Exteriores e de Defesa Nacional, Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado e Constituição e Justiça e de Cidadania, dispensando a exigência de uma comissão especial para debater o tema. No decorrer de sua tramitação o autor do projeto solicitou que a proposta também fosse analisada pelas Comissões de Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio e da Comissão de Finanças e Tributação. Logo, foi determinada a criação de uma comissão especial para debater e votar o projeto. O ano de 2014 encerrou a 54ª legislatura sem aprovação ou rejeição por parte da comissão especial. Assim, por mandamento regimental a proposta foi arquivada e posteriormente desarquivada no início da 55ª legislatura.
No início do novo quadriênio de trabalhos legislativos, o Presidente da Câmara dos Deputados determinou a instalação da comissão especial novamente com a missão de analisar o conteúdo do PL. Então, em outubro de 2015 o relator do projeto apresentou o seu parecer que se logrou aprovado pelo colegiado da comissão. Nesse diapasão, a proposta encerrava sua tramitação nas comissões, devendo então ser analisada pelo Plenário da casa, o que nunca aconteceu. No final do ano de 2017 foi apresentado pelo Deputado Fraga um requerimento para que a matéria fosse levada à plenário em caráter de urgência. Este requerimento de urgência nunca chegou a ser votado.
Em que pese essa não seja a proposição mais antiga em tramitação na Casa é a que reúne o maior número de apenados sobre o tema. Esse resultado se dá por uma lógica regimental permissiva ao controle indireto que se observa por outros fatores menos objetivos. O presidencialismo de coalisão inerente às características constitucionais brasileiras impõe outra lógica que não pode ser ignorada.
A escolha do presidente da Câmara dos Deputados é balizada por fatores políticos que se dão pela proeminência política do parlamentar: capacidade de articulação com o poder executivo e com os partidos representados. É notório que no cenário político atual agenda do poder legislativo e do poder executivo devem convergir para responder às necessidades populares.
Assim, em diversas situações a atuação do governo se dá para afirmar sua vontade no decorrer do processo legislativo. Essas negociações envolvem a composição das diversas ideologias representadas no parlamento e a divergência pode atrapalhar a racionalidade do processo. É o que se constata nesse caso. Uma vez que o tema envolve uma controvérsia social e ideológicas muito marcantes, os presidentes da casa optam por evitar o desgaste que pode ocorrer sendo acusado de escolher um dos lados.
Isso gera um cenário em que as alterações ocorridas no estatuto do Desarmamento não acontecem com a observância de todos os aspectos necessários para garantir a sua representatividade. Motivo pelo qual ocorre uma transferência da responsabilidade para o poder executivo que adota um plano de governo vencedor e detém a legitimidade da maioria popular que o elegeu.
Em outras palavras, por ser um tema extremamente polêmico é melhor repousar o debate legislativo sobre outras questões que geram menor desgaste político ao chefe do Poder Legislativo, transferindo a competência de decidir para o poder executivo. Ora, se a Câmara dos Deputados utiliza de artifícios regimentais que impedem a tramitação de medidas que visam alterar o estatuto é nítida uma falta de compromisso dos parlamentares para levar suas ideias adiante.
Este cenário resulta em alterações no Estatuto do Desarmamento que não ocorrem com a devida observância de todos os aspectos necessários para garantir sua representatividade, transferindo a responsabilidade para o poder executivo, que adota um plano de governo vencedor e detém a legitimidade da maioria popular que o elegeu. Em outras palavras, por ser um tema extremamente polêmico, é preferível repousar o debate legislativo sobre outras questões que gerem menor desgaste político ao chefe do Poder Legislativo, transferindo a competência de decidir para o poder executivo.
Outrossim, Claudionor Rocha nos revela um importante trecho bastante esclarecedor, do Parecer prolatado pelo Deputado Antonio Carlos Biscaia, durante a tramitação do PL 4535/2008, na CSPCCO:
A Lei n. 10.826/2003 delineou os parâmetros para concessão de porte de arma de fogo a categorias diversas, especialmente as vocacionadas para as atividades de segurança pública em sentido amplo. Assim, estão contemplados na Lei: os integrantes das Forças Armadas (Marinha, Exército e Aeronáutica); os integrantes de órgãos referidos nos incisos do caput do art. 144 da Constituição Federal (polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia ferroviária federal, polícias civis, polícias militares e corpos de bombeiros militares); os integrantes das guardas municipais das capitais dos Estados e dos Municípios com mais de quinhentos mil habitantes e, durante o serviço os das guardas municipais dos municípios com população entre cinquenta mil e quinhentos mil; os agentes operacionais da Agência Brasileira de Inteligência (Abin) e os agentes do Departamento de Segurança do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República (DS-GSI/PR); os integrantes dos órgãos policiais referidos no art. 51, IV, e no art. 52, XIII, da Constituição Federal (polícia da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, respectivamente); os integrantes do quadro efetivo dos agentes e guardas prisionais, os integrantes das escoltas de presos e as guardas portuárias; as empresas de segurança privada e de transporte de valores; os integrantes das entidades de desporto legalmente constituídas, cujas atividades esportivas demandam o uso de armas de fogo.
Verifica-se, pois, que inicialmente o espírito da lei foi conceder o porte de arma de fogo aos militares em geral, segmento de defesa do Estado, assim como aos policiais em geral, agentes e guardas prisionais e certa parcela dos guardas municipais, todos do segmento da segurança pública, em sentido lato. Adicionalmente, concedeu-o aos órgãos federais voltados às informações estratégicas, às empresas privadas de segurança e às entidades desportivas de tiro, medida sem a qual restariam inviabilizadas as respectivas atividades. Com exceção das duas últimas categorias, todas as demais são constituídas por servidores públicos que, em tese, desempenham atividades típicas de Estado.
Observe-se que no texto oriundo do Senado não constavam as guardas portuárias, que nem sempre são integradas por servidores públicos. Durante a tramitação do projeto, várias emendas foram apresentadas visando a aumentar o leque das categorias beneficiárias do porte de arma, incluindo-se os próprios parlamentares, o que foi rejeitado durante a discussão e votação da matéria. (…) A extensão do benefício a trabalhadores privados afigura-se, à evidência, temerária, dada sua instabilidade empregatícia, que dificulta o alcance disciplinar e a responsabilização administrativa regressiva, possíveis aos órgãos públicos.
(…)
Mediante conversão de Medidas Provisórias, foram promovidas várias alterações pontuais na Lei. Não prosperaram, contudo, proposições de iniciativa diversa parlamentares, as quais, quase sempre buscam dilatar o rol dos beneficiários do porte de arma, incluindo categorias profissionais inteiras que, a despeito de se considerarem ameaçadas pela violência, teriam o beneplácito independentemente da situação fática enfrentada, do contexto da eventual insegurança existente no ambiente em que trabalham.
(…)
Isso não significa, porém, que ao se estabelecer restrições ao porte para outras categorias, se possa alargar essa possibilidade a cada vez mais categorias profissionais cujas atividades sejam pretensamente arriscadas. Ora, foi esse um dos argumentos esgrimidos pelos defensores da manutenção do comércio de armas, tese afinal vencedora no referendo de 2005. Dizia-se à época que não se poderia estender o porte de arma a apenas certas categorias. É o contrário do que se vê agora, a menos que o intuito seja mesmo abranger todas as categorias. Dentre as proposições que tramitaram nesta Casa, há propostas para concessão de porte de arma de fogo a taxistas, caminhoneiros, moradores de bairros violentos e outras tentativas de ampliar o universo dos beneficiários, mediante a inclusão de tais categorias, sequer cogitadas quando da aprovação da Lei. Não obstante as necessidades eventuais de alguns integrantes dessas categorias, que podem obter o porte particular, isto significa que a ideia de “desarmamento” implícita na lei não foi absorvida por parte da população, em especial a que possui mecanismos para atuar junto aos legisladores. Se o intuito de não se proibir o comércio de armas e munições é permitir ao cidadão que se defenda, se o quiser, é incoerente a ideia de se armar o maior número de cidadãos, por via indireta, ao se conceder o privilégio legal a categorias profissionais diversas. Então o critério adequado, já constante da Lei, é o cidadão que se sinta ameaçado requerer ao Estado licença para adquirir e portar sua arma de fogo, com o ônus adicional de justificar essa ameaça. É preciso que tenhamos a consciência de manter e defender um modelo de controle de armas de fogo, cujos parâmetros estão no atual estatuto. Se houver uma tendência liberalizante, chegaremos a uma situação de descontrole pior que antes da existência de uma lei específica, como a Lei n. 9.437/1997, aperfeiçoada pela atual, ainda que certos dispositivos desta, adequadamente elaborados, sejam objeto de ações de inconstitucionalidade. A temeridade de tais propostas é compreensível, visto que hoje, o particular precisa justificar a necessidade para obter o porte, enquanto a integrantes de categorias que detém o privilégio basta a circunstância de não possuir antecedentes criminais, além de obter comprovação de aptidão técnica e psicológica, beneficiados que foram, ainda recentemente, com a redução das taxas. A temeridade de tais propostas é compreensível, visto que hoje, o particular precisa justificar a necessidade para obter o porte, enquanto a integrantes de categorias que detém o privilégio basta a circunstância de não possuir antecedentes criminais, além de obter comprovação de aptidão técnica e psicológica, beneficiados que foram, ainda recentemente, com a redução das taxas. Não se trata de defender o desarmamento da população indefesa, como assacam alguns, nem de refutar a falácia de que cabe ao Estado desarmar os bandidos primeiro – com o corolário de que, enquanto isso, se arme toda a população – mas de conferir estabilidade ao ordenamento jurídico próprio. Que norma será respeitada ao ser alterada amiúde? Que segurança jurídica terão os cidadãos se condutas consideradas irregulares são convalidadas em legais durante a tramitação de um moroso processo judicial, por exemplo, ocasionando, por via reflexa, o perdão de dívidas ao erário, a prescrição de crimes, a inócua movimentação da máquina administrativa e judicial do país? E o que dizer dos cidadãos igualmente honestos que não pretendem se armar, mas acreditam na proteção que o Estado lhes deve? É como se a segurança pública, direito e responsabilidade de todos, mas dever do Estado, cujos próprios integrantes estimulam o cidadão a se armar, lhe dissesse: “Cuide-se. Sou incompetente para protegê-lo”.
Desta forma, a vontade do Presidente da República é determinante para a política de acesso e controle às armas de fogo, promovendo suas alterações a partir de regulamentações próprias, sem o debate e controle popular.
6. CONTROVÉRSIAS JURÍDICAS OBSERVADAS
Os órgãos públicos no Brasil possuem competências determinadas pela legislação, que definem o âmbito de suas atribuições e responsabilidades. Essas competências podem ser originárias, quando derivam diretamente da Constituição ou de leis específicas, ou delegadas, quando um órgão superior transfere a outro órgão ou agente determinadas funções. A discricionariedade administrativa, por sua vez, é a margem de liberdade que a lei confere aos agentes públicos para tomar decisões em determinadas situações. Esta discricionariedade deve ser exercida dentro dos limites legais e com base em critérios de conveniência, oportunidade e justiça.
No contexto do Sistema Nacional de Armas (SINARM), instituído pela Lei nº 10.826/2003, conhecido como Estatuto do Desarmamento, não é correto tratar o SINARM como um órgão administrativo autônomo com competências discricionárias e “jurisdição” própria. Embora o SINARM desempenhe um papel crucial na gestão e controle de armas de fogo, suas funções são essencialmente de registro e controle, não de decisão autônoma. A lei que institui o SINARM não especifica uma estrutura funcional detalhada para este sistema, mas delega à Polícia Federal a responsabilidade de registrar no SINARM as informações pertinentes às autorizações e controles previstos na legislação. Assim, as atribuições do SINARM são, na verdade, competências da Polícia Federal, que opera dentro do marco legal estabelecido para assegurar a rastreabilidade e a legalidade das armas de fogo em circulação no país.
A volatilidade dos conceitos de arma de uso permitido e de uso restrito no Brasil tem gerado situações de insegurança jurídica significativa. Entre os anos de 2019 e 2022, houve uma flexibilização que permitiu a circulação legal de diversos calibres de armas anteriormente restritos, e os Colecionadores, Atiradores e Caçadores (CACs) passaram a ter o direito de possuir um número maior de armas. Entretanto, a partir de 2023, essas flexibilizações foram revogadas, e os calibres passaram a ser tratados novamente como restritos, além de serem estabelecidos novos limites no número de armas permitidas por atirador, caçador ou colecionador.
Essa mudança abrupta impôs um desafio significativo para os CACs que haviam registrado suas armas legalmente durante o período de flexibilização. Com a nova regulamentação, esses indivíduos se viram em potencial descumprimento da exigência prevista no regulamento, o que poderia configurar o crime de posse ilegal de arma de fogo. A utilização de medidas provisórias pelo Poder Executivo para prorrogar prazos e modificar regulamentações de forma temporária tem contribuído para esta instabilidade. Enquanto isso, diversos projetos de lei relacionados ao controle de armas se acumulam na Câmara dos Deputados, enfrentando uma tramitação prolongada e, muitas vezes, sem resolução.
Outro efeito observado é da utilização de reiteradas medidas provisórias para prorrogar prazo e modificar uma lei que estabelece crimes. O texto constitucional é claro ao definir que é vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria relativa à direito penal, processual penal e processual civil.
Este cenário evidencia um conflito profundo entre as leis de iniciativa popular e as medidas provisórias editadas pelo Executivo. As leis que representam a vontade democrática expressa pelos legisladores frequentemente não evoluem devido à falta de consenso. Em vez de expor argumentos e combater ideias no campo do debate, muitos agentes utilizam meios escusos para impedir a tramitação dessas iniciativas. A utilização excessiva de medidas provisórias reflete interesses específicos e urgências do Executivo, que muitas vezes não estão plenamente alinhados com o processo legislativo tradicional e democrático. Este conflito sublinha a necessidade de um debate mais profundo e estruturado sobre a regulamentação de armas de fogo, que equilibre as necessidades de segurança pública com os direitos dos cidadãos.
Ademais, por todo exposto resta evidente a complacência do Poder Legislativo em se subordinar à vontade do Poder Executivo, emprestando a sua competência legislativa, quase que à delegação, deixando de exercer sua representação popular.
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Estatuto do Desarmamento é uma legislação que está em vigor no Brasil há mais de 20 anos. Os resultados observados pelas imposições legais são relevantes, na medida em que foi observada redução na taxa de MVI entre 2011 e 2016, acompanhado de um crescimento significativo no ano de 2017. A partir de 2018 em diante, observou-se novamente tendência de queda, mesmo com a política de flexibilização dos regulamentos relativos aos CACs entre 2019 e 2022.
Como vimos, a Lei 10.826/2003 pode ser considerada uma legislação híbrida por conter aspectos de política pública, definir competências de órgãos e agentes públicos, determinar obrigações às empresas e à sociedade civil e definir crimes. Contudo, sua característica mais relevante é a controvérsia causada pela sua aprovação, tanto no cenário social, quanto jurídico e político.
O resultado do referendo evidencia que a população não estava preparada para as inovações propostas na legislação, por esse motivo a ideia de proibir completamente a comercialização de armas de fogo foi refutada pela maioria dos brasileiros. Logo após a sua sanção, no final do ano de 2003, tiveram início diversas empreitadas legislativas com o objetivo de alargar o espectro de beneficiários de porte de arma de fogo alegando genericamente o risco envolvido nas suas atividades.
Atualmente, o volume de propostas legislativas em tramitação na Câmara dos Deputados com o objetivo de alterar dispositivos e até mesmo de revogação do texto é deveras elevado. Esse indicativo nos revela que boa parte da população, através dos seus representantes eleitos, gostaria de rediscutir ou simplesmente atualizar a aspectos previstos na Lei de Desarmamento.
Além disso, diversos aspectos legais e constitucionais da norma foram levados à questionamento no STF. Isso nos revela, também, impasses jurídicos relevantes que necessitavam de uma resposta do Poder Judiciário. Por outro lado, o excesso de prorrogações de prazos previsto, bem como de regulamentações pelo Poder Executivo, demonstram a falta de adesão popular no início da vigência desta e que diversos meandros legais são obscuros e seguem distantes do controle popular. Os efeitos desse processo são danosos para a democracia e impõe uma lógica de insegurança jurídica permanente e desvirtuamento dos preceitos constitucionais atrelados ao processo legislativo.
Por fim, todos os apontamentos elencados significam uma necessidade de reavaliação de diversos aspectos legais, visando uma construção legislativa que leve em consideração os diversos segmentos sociais representados no Congresso Nacional, em especial da casa legislativa composta por representantes do povo.
1BRASIL. Lei nº 10.826, de 22 de dezembro de 2003. Dispõe sobre registro, posse e comercialização de armas de fogo e munição, sobre o Sistema Nacional de Armas – SINARM, define crimes e dá outras providências. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2003/l10.826.htm. Acesso em: 15 abr. 2024.
2Os proprietários ou possuidores de arma(s) de fogo, com ou sem registro, podem entregá-la(s) às instituições credenciadas para destruição, sendo indenizados em valores que variam de R$ 150,00 (cento e cinquenta reais) a R$ 450,00 (quatrocentos e cinquenta reais) dependendo do tipo da arma. Disponível em: https://www.gov.br/pt br/servicos/entregar-voluntariamente-arma-de-fogo-municao-e-acessorios. Acesso em: 15 abr. 2024.
3Ato de Mesa de 21 de julho de 2005. Ato da Mesa do Congresso Nacional.
4Referendo das armas. Disponível em: https://www.tre-mg.jus.br/institucional/memoria-eleitoral/historia-e memoria/os-10-anos-do-referendo-das-armas. Acesso em: 15 abr. 2024.
5Artigo 62 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
6Artigo 84, Inciso IV, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
7ADIs 3.137, 3.198, 3.263, 3.518, 3.586, 3.600, 3.788, 3.814 e 3.112, do Supremo Tribunal Federal.
8Vide Art. 4º do Decreto, 2.222, de 1997 que Regulamentava a Lei nº 9.437, de 20 de fevereiro de 1997.
9Diversas leis nacionais possuem característica de Sistema Nacional em que se conferem políticas públicas: Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, institui o Sistema Único de Saúde (SUS); Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, cria o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), Lei nº 11.343, de 23 de agosto de 2006, estabelece o Sistema Nacional de Políticas sobre Drogas (SIS NAD), Lei nº 12.343, de 2 de dezembro de 2010, cria o Sistema Nacional de Cultura (SNC), entre outras.
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11Vide parágrafo único do Art. 2º 12 Vide art. 24 da Lei 10.826, de 2003.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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