ANÁLISE DOS FATORES QUE PODEM EXPLICAR A INEFICIÊNCIA EM OBRAS PÚBLICAS QUE SE ENCONTRAM PARALISADAS: UM ESTUDO DOS MUNICÍPIOS PERNAMBUCANOS NOS ANOS DE 2016, 2017 E 2018

REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.10116949

Carlos Henrique Michels de Sant´anna
João Eudes Bezerra Filho
João Vinícius de Albuquerque Bezerra
Leonardo Lins e Silva

RESUMO

A pesquisa teve por objetivo buscar entender os fatores que causam a paralisação de obras públicas e como isso prejudica a eficiência da gestão dos munícipios de Pernambuco.

A pesquisa é quantitativa, de natureza descritiva-explicativa com dados secundários. Metodologicamente, foi utilizado o modelo de regressão para dados em painel com informações da transparência dos 184 municípios pernambucanos.

Os resultados demonstraram que todos os indicadores utilizados para explicar a ineficiência em obras públicas foram significantes, com exceção do indicador que se tratou dos recursos recebidos por entes federais e estaduais.

Originalidade: o estudo se insere com referência por proporcionar explicações através de fatores exógenos que afetam a transparência das informações públicas, na busca de alternativas e ações que possam reduzir as assimetrias e, ao mesmo tempo, melhorar o nível de transparência dos entes públicos municipais.

Contribuições: a pesquisa contribui para a instrumentalização e o exercício dos controles interno, externo e social, além proporcionar informações para o aperfeiçoamento da metodologia de apuração do ITM-PE e de outros indicadores de transparência utilizados por entidades interessadas, de modo a tratar os índices das municipalidades considerando suas desigualdades.

Palavras-chave: Contas públicas. Índice de transparência municipal. Municípios de Pernambuco. Transparência no setor público. Assimetria de transparência.

1. INTRODUÇÃO

De um modo geral, sob a ótica da teoria econômica, as discussões sobre eficiência estão diretamente associadas ao modus operandi de como obter o maior benefício possível a partir de uma quantidade fixa de recursos. Estudos sobre as condições suficientes para resultados eficientes deram origem ao primeiro teorema do bem-estar social, isto é, se todos os bens forem transacionados em um mercado com preços definidos publicamente, e consumidores e fornecedores agirem competitivamente, então a alocação e a produção de bens serão eficientes no sentido pareto (BOUERI at all, 2015).

Para garantir que distribuição seja justa ou assimétrica entre os agentes, tem-se o segundo teorema do bem-estar onde, se a sociedade preferir uma distribuição de riqueza mais igualitária, o governo pode atuar no sentido de equalizar as dotações dos agentes envolvidos por meio de impostos e transferências lump-sum, e ainda lograr um resultado de pareto eficiente (BOUERI at all, 2015).

Neste contexto da microeconomia, se insere o interesse de realizar pesquisa sobre eficiência no setor público. Na economia, a eficiência para produção de bens, se baseia na relação entre quantidade de insumos e produtos ou custos versus os benefícios quantitativos e qualitativos gerados. Similarmente, no caso de bens públicos, esse processo também é natural, porém existem dificuldades adicionais específicas do setor público, uma delas é a dificuldades da mensuração do custo do bem, além de que os objetivos do governo são diferentes daqueles das empresas mercadológicas.

A garimpagem dos governos por setores privados e a corrupção podem gerar grandes prejuízos à sociedade, pois, nestes casos, os governos estariam a busca de outros interesses que não aqueles que otimizem o bem-estar social, e esses interesses podem ser compatíveis com a eficiência técnica de bens públicos, isto é, tratando isoladamente a construção de um bem público é possível ser eficiente, mas não proporcionar bem-estar à sociedade.

A informação isolada da consecução de uma obra pública, por exemplo, não fornece condições de avaliação de fatores que podem atuar com relevância qualitativa no processo, de forma que a análise deve ser mais abrangente, levando em considerações fatores socioeconômicos do ambiente em que ação pública está sendo realizada.

Pelo exposto, se justifica a realização da presente pesquisa, sob a perspectiva do setor público, visando incluir, especificamente, as obras públicas no campo da pesquisa da eficiência econômica.

Segundo Meirelles (2002, p. 78), a função da administração pública é “a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade”. Portanto, como ressalta Castro (2006), em princípio, não há controvérsia sobre a atuação da Administração Pública em função das normas jurídicas, pois ao administrador público, só cabe fazer aquilo que é determinado por lei. Assim sendo, não cabe à Administração Pública, a prática de atos de governo, mas sim, de atos de execução segundo sua competência. (CURRIEL, 2012)

Porém, quando no plano prático, a realidade não se expressa de maneira tão clara, pois questões semânticas podem causar controvérsias e entendimentos que prejudicam a boa gestão pública. (CASTRO, 2006)

O estudo de Ferreira, Ferreira e Brito (2017), relata que conforme a Comissão Especial das Obras Inacabadas do Senado brasileiro 1, em novembro de 2016 existiam no Brasil 1.600 obras inacabadas, em sua grande maioria executadas por municípios, cujas principais causas apontadas pelo relatório são abandono da empresa (36%), motivo técnico (38%) e restrição orçamentária e financeira, entre muitos outros. Considerando que, 60% dessas obras estavam com menos de 50% de sua execução em 2016, e que o prazo de finalização é junho de 2018, presume-se que o prejuízo ao erário seja relativamente grande.

Com base nisso, esse artigo quer responder a seguinte questão de pesquisa: Quais são os fatores que influenciam a paralisação (ineficiência) das obras públicas dos municípios do estado de Pernambuco, mapeadas no pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, no período de 2016 a 2018?

Pois, segundo Borges (2016), muitas providências já foram tomadas, ao longo dos últimos anos, para coibir a paralisação de obras, e dar mais agilidade e transparência à aplicação de recursos, como a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal, e sistemas de seleção e acompanhamentos de convênios. Contudo, ainda são comuns as interrupções de uma obra pública, e os motivos, são os mais variados. E quanto maior o tempo de paralisação, mais difícil torna-se a sua retomada e conclusão. (BORGES, 2016)

Portanto, essa pesquisa justifica-se pela necessidade de entender os fatores que podem influenciar a paralisação das obras públicas, e causar ineficiência pública.

Com isso, espera-se que esse estudo permita maiores discussões, em relação às dificuldades e impasses apresentados na administração de obras públicas no país, ampliando o entendimento em torno do uso adequado dos recursos públicos, contribuindo para o cidadão pôr em prática o controle social, de forma a alocação eficiente dos recursos públicos direcionados aos investimentos com obras públicas, surgindo novas formas de avaliar os resultados da gestão de seu município.

2. REFERENCIAL TEÓRICO

2.1. EFICIÊNCIA/INEFICIÊNCIA NO SETOR PÚBLICO

A principal função dos governos e de outras entidades do setor público é a de fornecer serviços que aprimorem ou mantenham o bem-estar dos cidadãos e dos outros indivíduos. Esses serviços incluem, por exemplo: programas e políticas de bem-estar, educação pública, segurança nacional e defesa nacional (CFC, 2016). Neste contexto entra o conceito de eficiência/ineficiência.

Eficiência refere-se ao uso racional dos meios dos quais se dispõe para alcançar um objetivo previamente determinado. Ou seja, é a capacidade de alcance das metas estabelecidas no objetivo com o mínimo de recursos disponíveis e tempo, obtendo sua otimização (Malena e colaboradores, 2013, p.4, apud Vassem Campos, Clarissa. Moraes da Costa, Fábio. 2017).

Em consonância com Barros (2005, p. 17), a eficiência “busca a utilização racional dos recursos ou meios, para atingir os objetivos ou metas. […] significa a busca de aquisição do bem ou da disponibilidade necessários à Administração da forma mais econômica possível, sem perda da qualidade exigida”. (apud Antônio da Silva, Magno, 2008, p. 78, Revista do TCU).

De acordo com o Manual de Auditoria Governamental para os Países em Desenvolvimento da Organização das Nações Unidas (ONU), eficiência consiste na realização das metas de produção planejadas e dos outros objetivos específicos programados de maneira sistemática, que contribui para reduzir custos operacionais, sem prejuízo do nível de qualidade ou da oportunidade dos serviços prestados pela entidade, empresa ou projetos públicos (apud Antônio da Silva, Magno, 2008, p. 77, Revista do TCU).

Segundo Boueri at all (2015, p. 224), no setor público, ao ser analisado a eficiência do bem público do ponto de vista técnico, o produto é máximo com um montante de despesas (ou insumos) fixo, mas não eficiente do ponto de vista social, isto é, não produz o maior bem-estar social factível.

Continuado os citados autores (BOUERI at all, 2015, p. 224-225) discorrem que a captura do Estado por grupos privados e a corrupção podem fazer com que sejam perseguidos outros interesses que não aqueles que maximizam o bem-estar social. Por isso não se pode afirmar que a eficiência técnica de determinado bem, analisado isoladamente, não fornece informação relevante para uma análise qualitativa do governo como um todo. A análise deve ser mais abrangente e definir precisamente quais objetivos a sociedade mais valoriza e deseja ver atendidos.

É preciso, pois, ficar alertar para as diversas variáveis que podem afetar os resultados das políticas públicas, porém, não se pode olvidar que o fenômeno da corrupção e da má gestão dos recursos públicos, contribuem, sobremaneira, para o fracasso da eficiência do gasto público. Obras públicas paralisadas, por exemplo, trazem prejuízos econômicos e sociais para uma sociedade, a ineficiência é vista a “olhos nus”, trazendo, muitas vezes, danos irreparáveis à coletividade.

Dado o ponto de partida, o presente tópico vai passar pela teorização que embasam variáveis que podem estar afetas ou correlacionadas com a paralisação de obras públicas, de forma que, ao final, possa ser feita discussões sobre as causas ou fatores que tenham relação com esse estado de ineficiência retratado anteriormente.

2.2. EFICIÊNCIA/INEFICIÊNCIA EM OBRAS PÚBLICAS

Segundo levantamento feito pela CBIC – Confederação Brasileira da Indústria e Comércio (2018), existem cerca de 7.500 obras paralisadas ou em atraso, sendo em grande parte no campo de infraestrutura, que é responsável por significativa contribuição para a economia e qualidade de vida da população.

O referido estudo discorre, ainda, que as estimativas centrais, consideradas as mais prováveis, indicaram que o custo imposto pelas paralisações de obras é bloquear:

I) pelo lado da demanda, um aumento de 1,8% no PIB em curto prazo, o equivalente a R$ 115,1 bilhões, e

II) pelo lado da oferta, um ganho duradouro de 0,65% no PIB potencial, o equivalente a R$ 42,4 bilhões por ano.

Tendo como fonte de resultados do MPDG (2017), sob análise de um balanço composto por 922 obras retomadas em dezembro de 2017, constatou-se que os principais motivos de paralisação. Os números mostram 362 projetos por abandono das empresas, 290 por problemas técnicos, 149 projetos por problemas financeiros, 35 projetos por questões ambientais, judiciais, desapropriação, órgãos de controle, além de 86 projetos paralisação por outros motivos. (SALOMÃO et al, 2019).

Segundo Motta (2002) a existência de projetos bem elaborados influencia de forma decisiva na qualidade das obras públicas, e a probabilidade de paralisar ou não. Como também, na eliminação dos termos aditivos indevidos, que podem ocasionar, como os sobrepreços e outras impropriedades relevantes.

Em geral, muitos entendem que licitações pelo menor preço obrigam à realização de más aquisições, mas de acordo com Motta (2002), isso está em desacordo com a realidade. E a Lei 8.666/93 insiste vigorosamente nesse sentido, quando exige, em vários de seus artigos, especificações claras, precisas e objetivas.

O importante é saber especificar e, por conta disso, exigir a entrega de bens e serviços apropriados ao interesse público, e não os preços. Pois de acordo com Motta (2002), e a própria legislação retratada anteriormente, não é porque uma obra é “cara ou barata” que ela vai ser boa. Muito pelo contrário, pois pode ser um indício de sobre-preços ou outros problemas de orçamento.

Entende-se que isto não seja exclusivo às obras e serviços de engenharia –objeto deste estudo, mas a todas as aquisições da Administração Pública.

Portanto, visando contribuir para essa literatura, e trazer uma conclusão relacionado a esse tema, já que estudos anteriores, como o de Motta (2002) e Bittencourt, Ferreiro e Brito (2017), não conseguiram chegar em uma conclusão, em relação a correlação entre as paralisações das obras e os orçamentos delas, é possível levantar a seguinte hipótese para ser testada nesta pesquisa.

H1: Obras com preços mais elevados têm mais chance de serem paralisadas.

2.3. OBRAS CONVENIADAS, CONTRAPARTIDA RECEBIDA DOS ENTES FEDERAL E ESTADUAL

As paralisações de obras públicas tem sido alvo de críticas e reivindicação pela sociedade que acaba sofrendo com as consequências dos respectivos atrasos nos contratos públicos. Isto posto, os Tribunais de Contas dos Estados (TCE) assumem o papel imprescindível na atuação do controle e monitoramento dos órgãos públicos municipais que são responsáveis por tais contratos.

Segundo Borba (2019), com a necessidade de melhor acompanhamento dos contratos de obras públicas paralisadas, o TCE do estado de Pernambuco vem intensificando suas auditorias com análises consubstanciadas em evidências estatísticas e características dos maiores índices de paralisação de contratos.

Os municípios se defrontam com inúmeras dificuldades burocráticas no processo administrativo que convenciona os convênios considerando uma relação entre diferentes entes.

De acordo com o TCU – Tribunal de Contas do Estado (2013), Convênio é:

É o acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros dos Orçamentos da União visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação, e tenha como partícipes, de um lado, órgão da administração pública federal direta, autarquias, fundações públicas, empresas públicas ou sociedades de economia mista, e, de outro, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos.

Pode-se inferir, pela visão do TCU, que o convênio de constitui como numa ferramenta de regulação, entre as partes firmadas, com o objetivo de disciplinar a transferência do recurso e execução do objeto da despesa conveniada, por parte dos entes federativos (conveniados).

De acordo com o Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007 e a portaria interministerial nº 127, de 29 de maio de 2008, conforme Ministério da Economia (2016), os estágios processuais dos convênios podem ser distinguidos em proposição, celebração/formalização, execução e prestação de contas.

Na referida norma surgiu o Sistema de Convênios (Siconv), que conforme Ministério da Economia (2015), foi criado em 2008 para administrar as transferências voluntárias de recursos da União nos convênios firmados com estados, municípios, Distrito Federal e também com as entidades privadas sem fins lucrativos.

Após cumprimento das exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal, LRF (2000), pela municipalidade, é oficializado documento que constam as obrigações das partes (União e Município), prevendo a contrapartida, a execução da do objeto, assim como as maneiras de fiscalização no que tange o contrato de repasse a destinação dos bens adquiridos para a execução da obra, se houver. A análise e conclusão dos setores técnicos e jurídicos do órgão concedente ou contratante antecedem a celebração. Termos aditivos permitem possíveis modificações após a celebração, desde que haja concordância entre as partes. O prefeito municipal e a autoridade responsável pelo órgão federal são responsáveis pela assinatura dos aditivos. O Município deve notificar a Câmara Municipal da celebração do instrumento e posterior liberação dos recursos, no caso de ausência de delegação, assim como os atos serem incluídos no SINCOV.

Os municípios passam a executar o planejamento do convênio, após oficializada a celebração. Esse planejamento foi estabelecido pelo plano de trabalho que fora aprovado. O cronograma elaborado para o trabalho proposto pode constar em alguns casos o valor conveniado liberado em parcelas.

A prestação de contas dos recursos recebidos, ao final de cada execução precisam, ser realizadas pelos municípios, bem como comprovar seu destino, além da concretização do objeto obedecendo rigorosamente os prazos estabelecidos na celebração. Caso haja substituição na gestão, o atual gestor deverá prestar contas pelo anterior.

Com base neste cenário é possível concluir que as obras públicas dos municípios podem ser financiadas com recursos de outros governos, como sendo uma forma de auxílio de um governo para outro, principalmente os governos subnacionais que dependem desses recursos, por não possuírem recursos próprios suficiente para atender os investimentos de infraestrutura demandados pela localidade.

A prestação de contas dos recursos recebidos ao final de cada execução precisa ser realizada pelos municípios, bem como comprovar sua destinação, além da concretização do objeto obedecendo rigorosamente os prazos estabelecidos na celebração. Caso haja substituição na gestão, o atual gestor deverá prestar contas pelo anterior.

Noutro campo, por vezes, ver-se a reclamação dos governantes municipais pelo atraso do recebimento dos recursos conveniados, muitas vezes tais recursos são contingenciados no governo de origem, principalmente em momentos de crise econômica e fiscal.

A EC nº 86/20015 instituiu o orçamento impositivo para as emendas dos parlamentares, isso foi uma medida para mitigar os possíveis atrasos ou ausência de repasse dos recursos conveniados (aprovados do orçamento da União), possibilitando aos gestores municipais fazerem planejamento da programação financeira para execução e pagamento regular das obras públicas, evitando paralisações.

Pelo exposto, para os fins que se propõem a presente pesquisa, é possível construir a seguinte hipótese.

H2: Os municípios que recebem recursos de convênios (contrapartida estadual ou federal), para realização de obras públicas, têm mais obras paralisadas.

2.4. TIPOS DE LICITAÇÕES EM OBRAS PÚBLICAS

No Brasil, existem seis tipos de modalidades de licitação, cinco delas estão previstas e descritas na lei 8.666/93, a qual aponta, em seu artigo 22, para um rol de cinco espécies, a saber, I – concorrência; II – tomada de preços; III – convite; IV – concurso; V – leilão.

Por sua vez, a Lei 10.520/2002, a posteriori, trouxe ao nosso arcabouço legal uma nova modalidade, denominada “pregão”.

Campos & Cotas (2017) detectaram que as modalidades de licitação podem ser determinantes para o cumprimento dos prazos e preço das obras públicas. Os autores chegaram à conclusão de que as modalidades de licitações concorrência e convite, de que os resultados indicam que com essas modalidades a percentagem de dias em atraso costuma ser menor, ou até não ocorrerem, sendo concorrência e convite determinantes para o cumprimento de prazo.

No mesmo estudo, foi feito um comparativo com outra observação, especificamente a de Tormem, Metzner e Braum (2007), na qual se concluiu que a tomada de preços e o pregão eletrônico são as modalidades que trazem as melhores vantagens financeiras (Campos, Clarissa. Costa, Fábio Moraes. 2017).

Dentre as modalidades de licitações citadas, destaca-se a Tomada de Preços, sendo a mais utilizada para obras públicas, normalmente. Dado essa informação, fazendo analogia à pesquisa de Campos & Costa (2017), apresenta-se a seguinte hipótese de pesquisa.

H3: Obras contratadas a partir de licitações do tipo Tomada de Preços são mais propensas à paralisação.

2.5. ÍNDICE DE EFETIVIDADE DA GESTÃO MUNICIPAL – IEGM

De acordo com Castro; Carvalho (2017) o IEGM é o índice de desempenho de gestão municipal que foi elaborado pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo em 2014, e absorvido pelos demais a partir de 2015, por meio da parceria realizada junto ao Instituto Rui Barbosa – IRB (CASTRO; CARVALHO, 2017). O IRB, por sua vez, é uma associação sem fins lucrativos, fundada em 1973 por todos os Tribunais de Contas Brasileiros cujas atividades possuem caráter técnico, pedagógico, científico e cultural. Pesquisando e analisando as finanças públicas e realizando a divulgação de materiais de interesse do controle externo (ARAÚJO, 2018).

O IEGM classifica em 5 níveis a gestão pública Municipal: (A) Altamente efetiva, (B+) Muito Efetiva, (B) Efetiva, (C+) Em Fase de Adequação e (C) Baixo Nível de Adequação.

O índice é composto por 07 dimensões setoriais: Educação (i-Edu), Saúde (i-Saúde), Fiscal (i-Fiscal), Meio Ambiente (i-Ambiente), Proteção dos Cidadãos (i-Cidade), Governança de Tecnologia (i-Gov TI) e Planejamento (i-Planejamento), consolidados em um único índice por meio de formula matemática, com objetivo de medir a qualidade do gasto municipal (ARAÚJO, 2018).

Ademais, o índice proporciona aos usuários da informação a geração de relatórios a despeito da gestão, oferecendo elementos para auxiliar a ação fiscalizatória exercida pelo controle externo (INSTITUTO, 2016).

Para Araújo (2018) o indicador possibilita analisar municípios com características semelhantes, proporcionando a identificação de práticas eficientes e por consequência contribuir para a melhor gestão dos municípios brasileiros.

O indicador foi publicado dos anos de 2015 a 2018, tendo o TCE-PE aderido à metodologia a partir de 2018.

Apesar, até o fechamento da presente pesquisa, de não existir nenhuma pesquisa realizada que tenha investigados a existência de relação da nota do IEGM com a paralisação obras públicas nos municípios, é possível inferir, intuitivamente, que os municípios com maiores performances no IEGM, sejam mais eficientes e, por consequência, apresentem menos obras públicas paralisadas, inacabadas, superfaturadas, etc. Nessa ótica é possível construir a seguinte hipótese.

H4: – Municípios que têm maiores notas no IEGM são mais eficientes na gestão dos recursos públicos, logo apresentam menos obras paralisadas em relação àqueles que têm menores notas.

2.6. GRAU DE ESCOLARIDADE E CONTROLE SOCIAL

Os cidadãos recebem os serviços do governo e de outras entidades do setor público e proveem parte dos recursos para esse fim (CFC, 2016). Assim, eles são usuários primários das informações da gestão pública. Para obter informações eles necessitam de prestação de contas dos governantes realistas, fidedignas e confiáveis, de modo a exercerem o controle social que lhes é garantido pela Constituição Federal.

Governos e outras entidades do setor público devem prestar contas àqueles que proveem os seus recursos, bem como àqueles que dependam deles para que os serviços sejam prestados durante determinado exercício ou em longo prazo (CFC, 2016).

A informação é relevante, para fins de prestação de contas e responsabilização (accountability) e tomada de decisão, se confirmar as expectativas sobre questões, tais como: a extensão na qual os gestores cumpriram as suas responsabilidades pelo uso eficiente e eficaz dos recursos; a realização dos objetivos especificados da prestação de serviços; e o cumprimento da legislação e de regulamentos orçamentários, além de outros (CFC, 2016).

A accountability repercute do regular exercício da cidadania e do controle social, atitudes imperativas numa sociedade democrática, que elege seus parlamentares e governantes para legislarem (autorizarem) e executarem os serviços demandados pela sociedade, entre eles se inclui, de forma essencial, as obras de infraestrutura, tidos como investimentos nos orçamentos públicos.

Segundo BEZERRA FILHO (2013), o controle social é exercido pela sociedade sobre os seus governantes. A coletividade participa nos processos de planejamento, acompanhamento, monitoramento e avaliação das ações e gestão público. No controle social, o governo atua sob a fiscalização da população, da opinião pública e da esfera pública políticas.

Porém, para o exercício da cidadania e controle social tem uma lacuna que precisa ser preenchida, chamada “educação”, no seu sentido mais completo. ROBERT DAHL (1997) já dizia que analfabetismo, pobreza, fragilidade da classe média e cultura política autoritária são empecilhos à implantação e consolidação de uma sociedade competitiva.

Neste cenário, parece razoável e intuitivo, que os munícipes com maior grau de instrução ou escolaridade detenham mais cognição, reflexão crítica e discernimento para utilizarem o instrumento do controle social, isto é, trazendo ao objeto da presente pesquisa, mais educação pode indicar, mais controle e, por consequência, menos obras paralisadas, menos ineficiência.

No contexto descrito, foi realizada uma vasta pesquisa na literatura e não foi encontrado nenhum artigo científico que tenha feito essa investigação. Esse é o primeiro.

Com fundamento no que foi abordado anteriormente é possível enxertar a seguinte hipótese.

H5: Municípios cujos cidadãos tenham maior grau de escolaridade e/ou instrução, têm menor índice de obras paralisadas.

2.7. PARTIDO DO PREFEITO VERSUS PARTIDO DO GOVERNADOR E PRESIDENTE

Os projetos de obras públicas normalmente são de períodos longos e tem administração dos governos que participam da sua execução. Se uma obra não terminar dentro do mandato dos governantes correntes, ela segue no governo do sucessor que vencer as eleições e quem leva o bônus do reconhecimento é quem está no mandato de quando as obras terminam. É nesse contexto que percebemos a influência política na execução e desenvolvimento das obras públicas.

De acordo com Silva (2004), no âmbito municipal, o governo local recebe poucos recursos, visto que, depende de repasses da União Federal e precisam atender forte demanda da população com esses repasses, contudo, eles preferem se manter no mandato seja pela reeleição ou pela eleição de outro prefeito pertencente ao mesmo partido ou do mesmo grupo político. Com base nesse cenário, o Tribunal de Contas junto ao Ministério Público e Tribunal Regional Eleitoral fizeram uma parceria para coibir que sejam utilizados recursos públicos para campanhas de reeleição. O Tribunal de Contas tem a função de fiscalizar a forma com que estão sendo utilizados os recursos públicos pelos Municípios, com a finalidade de evitar o mau uso dos referidos recursos.

Em se tratando de informações, percebe-se a presença de assimetria se informação, segundo Silva (2204), pois, o Tribunal de Contas e o Governo Municipal não tem acesso a todas as informações no que tange às ações que cada parte pretende adotar ficando assim fora do controle das fases internas das negociações e custeio do convênio, restringindo assim apenas o acesso às fases externas quais sejam a contratação e execução das obras públicas.

Para Silva (2004), além da falta de informação, outros fatores influenciam na questão da gestão de recursos com manipulação política tais como: a Câmara de Vereadores de cada município seguirá enquanto são julgadas as contas do prefeito, a orientação da bancada dominante e o respectivo relacionamento com o executivo dependerá do governo ter ou não a composição do maior número de assentos da casa, ou seja, quanto menor a força do governo legislativo mais cerrado será o controle exercido sobre seus atos. A organização da sociedade local também é outro fator que faz com que sejam cobrados a utilização dos recursos no investimento do Município, sendo assim respondendo nas urnas das próximas eleições em referência a insatisfação com a administração dos recursos públicos pelo governo atual, buscando outros candidatos que atendam aos seus anseios e cabendo até denúncia ao TCE-PE – Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco Silva (2004).

Alianças políticas formadas podem impactar diretamente nas distribuição dos recursos destinados para os investimentos das obras públicas que podem culminar na continuidade ou descontinuidade das obras como ocorreu no ano de 2014 no PAC, onde os recursos foram suspensos mediante aliança político partidária entre PT e PSB se tornaram acirradas nas eleições presidenciais de 2014, com a candidatura do ex-governador de Pernambuco Eduardo Campos, , em disputa à Presidência contra Dilma Rousseff, presidente eleita em 2010, que buscava a reeleição. Por esse motivo, as verbas deixando de serem repassadas ficando as decisões para depois do período eleitoral, o que acarretou nas obras paralisadas neste período. Eduardo Campos acabou falecendo, antes das eleições, em 13 de agosto de 2014.

Conforme Veras (2017), o Estado de Pernambuco esteve em momentos de glória no âmbito de crescimento na economia e por receber investimentos públicos no período de 2007 a 2014, favorecidos pela influência das alianças políticas entre o governo do PT do Presidente Luís Inácio Lula da Silva e o PSB do Governador Eduardo Campos. Isso durou anos até que iniciasse a crise política com enorme notoriedade no escândalo da Operação Lava Jato, que acarretou na crise na economia, que crescia 4,5% no PIB, em 2011, fechou o ano de 2014 com 1,9% de crescimento. Uma queda maior que 50% segundo. Pernambuco foi tão afetado pela crise, sobretudo, porque maior obra mobilizadora de investimentos públicos no Estado, a Refinaria Abreu e Lima (RNEST), foi alvo da Operação Lava Jato (VERAS, 2017).

Começou um processo intenso de investigação passando por empreiteiras da Refinaria, o ex-governador Eduardo Campos entre outros agentes políticos. Ocorreram muitas demissões por parte da Petrobrás que iniciou processo de demissões de pessoas envolvidas no processo de implantação da RNEST em Suape-PE.

Segundo (JORNAL DO COMMÉRCIO, 2015), em vistas a documento do Suape, além de suspensão de obras, a Lava Jato causou muitos transtornos como a suspensão do segundo trem da RNEST.

A previsão era de um investimento no segundo trem na ordem de US$ 1,4 bilhão até a conclusão do projeto que foi planejado para o período entre 2015 e 2019. Com a paralisação e retomada em 2017, o valor do investimento saltou para US$ 20 bilhões, sendo que seu valor orçado inicial foi na ordem de US$ 2,5 bilhões R$ 6,2 bilhões no seu caixa, (JORNAL DO COMMÉRCIO, 2015).

De acordo com Tânia Bacelar (ARAÚJO, 2017), faz uma reflexão, em entrevista à Carta Capital, onde ressalta o impacto que o Estado de Pernambuco sofreu em decorrência da crise econômica seguido da crise política vivida no Brasil.

Em sua análise, ARAÚJO (2017) faz a seguinte colocação:

A crise é resultado da queda do consumo, do fim do ciclo de investimentos, da seca histórica e dos efeitos da Operação Lava Jato sobre as empreiteiras e sobre a Petrobras, que era um dos principais agentes dinâmicos e que suspendeu a construção de refinarias no Ceará e no Maranhão e completou apenas parte da refinaria em Pernambuco.

Como pode se perceber, neste tópico, alianças políticas, crise econômica e política afetam diretamente o investimento em infraestrutura de uma região, a exemplo do Estado de Pernambuco, com o agravante da corrupção ocorrida, prejudicando totalmente o desenvolvimento de Pernambuco na implantação de sua infraestrutura.

CAMPOS & COSTA (2017) analisaram os determinantes para explicar o cumprimento dos prazos e preços em obras do setor público dos municípios Capixabas. Os resultados indicaram que, um dos fatores que explica o cumprimento dos prazos foi o partido do prefeito ser igual ao do presidente.

No contexto da presente discussão, nascem as hipóteses a seguir.

H6: Os municípios, cujos prefeitos, fazem parte do partido do Governador de seu estado têm menos obras paralisadas, pois tendem a serem mais beneficiados, com transferências de recursos do orçamento do estado, do que aquelas que não são do partido do governador.

H7: Os municípios, cujos prefeitos, fazem parte do partido do Presidente da República têm menos obras paralisadas, pois tendem a serem mais beneficiados, com transferências de recursos do orçamento da União, do que aquelas que não são do partido do governador.

3. METODOLOGIA

3.1. DADOS

Os dados socioeconômicos dos municípios de Pernambuco foram originados do Condepe/Fidem e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) são eles: taxa de desocupados, densidade demográfica, taxa de urbanização, proporção de pessoas com ensino superior, índice de Gini, proporção de pobres, renda domiciliar per capita. Já os dados de filiação partidária dos prefeitos dos municípios de Pernambuco são oriundos do Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco (TRE-PE), enquanto os dados referentes às obras públicas tais como número de paralisações, valor contratado, valor da contrapartida, tipo de licitação e o índice de efetividade da gestão municipal são do Tribunal de Contas de Pernambuco (TCE-PE).

3.2. VARIÁVEIS DE INTERESSE E DE CONTROLE

Avariável dependente ou explicada foi “obra paralisadas nos municípios do estado de Pernambuco”.

As variáveis de interesses escolhidas associadas a obras públicas paralisadas, consoante referencial teórico, foram as seguintes vinculadas às respectivas hipóteses.

Valor per capita das obras contratadas, levantada a partir de H1,
Valor per capita das contrapartidas recebidas do entres federal e estadual, levantada a partir de H2;
Tipo de licitação, levantada a parir de H3;
Índice de Efetividade e Gestão Municipal, levantada a partir de H4;
Propensão ensino superior, levantada a partir de H5;
Partido do Prefeito igual ao do Governador, levantada a partir de H6;
Partido do Prefeito igual ao do Presidente da República, levantada a partir de H7.

As variáveis de controles, de ordem econômico-social, foram as que seguem.

Renda per capita – BARBOSA, PETTERINI e FERREIRA (2020) avaliaram o efeito da expansão das universidades federais sobre a renda per capita, tendo os resultados estimados indicado “que a expansão das universidades federais foi capaz de elevar a renda per capita dos municípios beneficiados entre 3,5% e 5,8%, em média, mas que não houve ganho adicional relacionado ao tempo de implantação dos campi. Este padrão sugere que os novos campi foram capazes de gerar um impulso inicial sobre o nível de demanda nesses municípios, fruto dos gastos envolvidos na sua implantação e funcionamento, mas aponta para uma possível dificuldade em gerar os saltos de produtividade normalmente esperados com a implantação dessas estruturas”. No contexto da presente pesquisa, far-se-á o inverso, utilizando a variável renda per capita para explicar a situação da paralisação das obras públicas, haja vista ser nítida a relação entre ambos, pois a suspensão dos empreendimentos naturalmente causará para a localidade um menor desenvolvimento econômico, ou seja, provocará a diminuição da renda per capita.
Taxa de desocupados – O indicador em tela segue o mesmo raciocínio da renda per capita, isto é, está associado inversamente com a paralisação das obras públicas, na medida em que a ineficiência gerada pela não consecução de tais serviços pode gerar um aumento da taxa de desocupados, principalmente nos municípios menores, onde há escassez de emprego.
Densidade demográfica – Em pesquisa com municípios do estado da Paraíba, FIRMINO e LEITE FILHO (2018) sugerem que os municípios que se apresentam na fronteira de eficiência são municípios pequenos, com baixa densidade demográfica, com menos de 20.000 habitantes e baixo desenvolvimento econômico. Vale destacar que aproximadamente 95% dos municípios paraibanos possuem população inferior a 20.000 habitantes, consequentemente, possuem inputs semelhantes. Por analogia ao citado estudo, é possível inferir que pode existir relação entre a população de dado município e a ineficiência, paralisação de obras no respectivo ente.
Taxa de Urbanização – Considera-se como taxa de urbanização a proporção da população total que reside em áreas urbanas. Primeiramente, deve-se apontar a existência, no geral, de uma tendência de elevação da proporção de domicílios em “situação ideal” à medida que aumentava a urbanização (SAIANI, 2010). Pelo raciocínio acima, pode-se extrair que a taxa de urbanização está correlacionada com a situação ideal dos domicílios, que ocorre ao se garantir o acesso simultâneo, por rede geral, ao abastecimento de água e à coleta de esgoto. Dessa constatação, é possível pensar que a taxa de urbanização também influenciar na consecução das obras públicas, aliás, se há tendência de elevação da proporção de domicílios em situação ideal com o incremento da urbanização, evidente que o alcance deste estágio se deu mediante a efetivação de obras, que permitiram a chegada a tal ponto.
Índice de GINI – criado pelo matemático italiano Conrado Gini, é um instrumento para medir o grau de concentração de renda em determinado grupo. Ele aponta a diferença entre os rendimentos dos mais pobres e dos mais ricos (Wolffenbüttel. 2004. IPEA). No contexto da presente pesquisa, pode-se aplicar o aludido índice para medir a desigualdade de renda entre os municípios do estado de Pernambuco, e assim verificar se há algum tipo de correlação entre concentração de riquezas em determinado ente municipal respectivamente com sua quantidade de obras paralisadas.
Proporção de pobres – SODRÉ & RAMOS (2018) analisam o impacto da corrupção em alguns indicadores econômicos, mais precisamente sobre o IDH, a desigualdade de renda e a pobreza. Para tanto, utiliza-se o número de irregularidades constatadas nos relatórios do programa de fiscalização de recursos federais da CGU como uma proxy para corrupção. Como uma análise inicial, verifica-se aqui a relação entre o número de irregularidades e esses indicadores. No que se refere à pobreza, também se constatou a existência de uma relação entre nível de corrupção e pobreza (nesse caso, caracterizada pela proporção de pobres do município). Foram encontradas uma correlação positiva entre números de irregularidades e pobreza, e uma relação positiva significante, através de uma regressão simples, entre a proporção de pobres do município e o nível de corrupção. Ora, se quanto mais pobreza existe, maior a quantidade de irregularidades detectadas nas alocações de recursos públicos, tal situação constitui uma evidência de que o índice de pobreza tem relação com as paralisações de obras, tema central das nossas observações.

3.3. ESTATÍSTICA DESCRITIVA

A Tabela 1 mostra as medidas de posição e dispersão das variáveis que foram utilizadas nos modelos econométricos subsequentes. O valor médio das obras contratadas por habitante foi de R$ 44,03 com desvio-padrão de R$ 219,70, enquanto valor médio per capita das contrapartidas recebidas dos entes federal e estadual foi R$ 3,52 com desvio-padrão de R$ 36,30. Em ambos os casos houve uma grande variabilidade dos valores referentes a contratação das obras e as contrapartidas recebidas. Já os valores máximos foram de R$ 2.983,00 e R$ 492,60, respectivamente. Isso pode ser devido à heterogeneidade dos municípios de Pernambuco no tocante às características socioeconômicas dos municípios.

Tabela 1 – Estatística descritiva das variáveis socioeconômicas por município.

		(2)	(3)	(4)	(5)
VARIABLES	Descrição	Média	D. padrão	Mín.	Máx.

PARALISADA	Dummy =1 se a obra pública foi paralisada	0,060	0,100	0	0,476
VALCONT	Valor per capita da obras contratadas	44,03	219,7	0	2.983
CONTPART	Valor per capita das contrapartidas recebidas dos entes federal e estadual	3,522	36,30	0	492,6
TIPO_LICIT	Dummy =1 se o tipo de licitação da obra foi tomada de preço	0,41	0,22	0	0,92
IEGM	Índice de efetividade da gestão municipal no município	59,06	6,332	45,64	81,15

PROP_ENS_SUP	Proporção de pessoas com ensino superior	3,65	2,04	1,04	19,11
PARTGOV	Dummy=1 se o prefeito é do mesmo partido político do governador do estado	0,370	0,484	0	1
PARTPRES	Dummy=1 se o prefeito é do mesmo partido político do presidente da república	0,120	0,325	0	1
RENDA	Renda domiciliar per capita	296,0	104,5	155,5	1.144
TXDESOC	Taxa de desocupados	9,417	4,694	1,450	23,61
DENS	Densidade demográfica em m²	247,0	906,0	7,790	9.068
TXURBAN	Taxa de urbanização	61,79	20,28	12,38	100
GINI	Índice de Gini	0,520	0,0452	0,420	0,680
PROP_POBRE	Proporção de pobres	38,89	10,37	9,840	63,21
Total de municípios: 184

Nota: [i] A base de dados não tem informações de obras realizadas em Fernando de Noronha.
Fonte: Elaborado pelos autores.

A proporção média das obras foram licitadas por tomada de preço nos municípios foi de 41%, chegando ao máximo de 92%. Já A proporção de obras paralisadas foi em média de 6% e teve um número máximo de 47% com desvio-padrão de 10%. Já o índice de efetividade da gestão municipal teve um valor médio por município de 59,06 com valores mínimos e máximos de 45,64 e 81,15, respectivamente.

As variáveis taxa de desocupados, densidade demográfica, taxa de urbanização, taxa de desocupados, índice de Gini e renda domiciliar per capita tiveram valores médios de 9,41, 247,0, 61,79, 9,039, 0,520, 38,89 e R$ 296,00, respectivamente. Já 38,89% da população das cidades de Pernambuco são de pobres, enquanto 37% dos municípios têm prefeitos do mesmo partido político do governador do estado e 12% dos municípios têm prefeitos do mesmo partido político do presidente da república.

Fatores regionais podem ter influência no número de obras paralisadas nos municípios pernambucanos. Assim, com vistas a controlar as heterogeneidades não observadas entre as regiões, usou-se as regiões de desenvolvimento como variável no modelo econométrico. Na Tabela 2, tem-se as regiões de desenvolvimento do estado de Pernambuco com seus respectivos números de municípios e quantidade de obras paralisadas na região nos anos de 2016 a 20018 e na Figura 1, tem-se o gráfico das obras paralisadas nas regiões de desenvolvimento em função do número de anos da amostra, onde 2016 é representado pelo número 1 e 2018 pelo número 3.

Tabela 2 – Número de municípios e de obras paralisadas por região de desenvolvimento nos anos 2016 a 2018.

Região de Desenvolvimento	Núm. Municípios	%	Núm obras paralisadas
Agreste Central	26	14%	67
Agreste Meridional	26	14%	60
Agreste Setentrional	19	10%	50
Mata Norte	19	10%	77
Mata Sul	24	13%	66
Metropolitana	14	8%	92
Sertão Central	8	4%	3
Sertão de Itaparica	7	4%	13
Sertão do Araripe	10	5%	36
Sertão do Moxotó	7	4%	16
Sertão do Pajeú	17	9%	8
Sertão do São Francisco	7	4%	30
Total	184	100%	518

Nota: [i] A base de dados não tem informações de obras realizadas em Fernando de Noronha.
Fonte: Elaborado pelos autores.

Figura 1. Obras paralisadas por região de desenvolvimento nos anos 2016 a 2018.

Fonte: Elaborado pelos autores.

Figura 2.Distribuição espacial das variáveis obras paralisadas, valor per capita das obras, valor per capita das contrapartidas recebidas e do índice de efetividade da gestão municipal.

Fonte: Elaborado pelos autores.

3.4. ESTRATÉGIA ECONOMÉTRICA

3.4.1. MODELO PARA DADOS QUALITATIVOS

Para testar empiricamente quais são os fatores que afetam a probabilidade de uma obra pública ser paralisada nos municípios de Pernambuco, foram utilizados o modelo de regressão logística. A justificativa para o uso destes se dá em virtude de a variável dependente ser qualitativa assumindo o valor um (1) se a obra foi paralisada e zero (0) caso contrário (GUJARATI; PORTER, 2011).

Após algumas transformações na equação (1) chega-se a:

onde, z é o logit;

Assim, o modelo utilizado na presente pesquisa é dado como segue:

onde,

4. Resultados

Inicialmente estimou-se um modelo de regressão pelo método Ordinary Least Squares (OLS) e, posteriormente, estimou-se o modelo Logit pois este é o mais indicado para modelos com variáveis resposta binárias. Os resultados dessa estimação estão apesentados na Tabela 3.

Na Figura 3, tem-se que os valores previstos ocorrência de obras paralisadas diferem entre os modelos OLS e Logit. Isso mostra que o modelo Logit se ajusta melhor aos dados, uma vez que o modelo Logit estima as probabilidades de ocorrência da variável dependente e não seus valores.

Figura 3. Valores previstos da ocorrência de obras paralisadas em (a) e probabilidade de ocorrência de paralisação da obra em (b), ambas em função da variável explicativa valor contratado.

Fonte: Elaborado pelos autores.

Na Tabela 4 encontra-se o resultado das estimações utilizando os modelos OLS e Logit. A diferença entre os modelos LOGIT1 da coluna (3) e LOGIT2 da coluna (4) reside no fato de no modelo LOGIT2 terem sido controlados os efeitos fixos de tempo e de região de desenvolvimento, pois, desta forma, foi possível controlar as heterogeneidades não observadas ao longo do tempo e entre as regiões de desenvolvimento que podem afetar as estimativas dos coeficientes das variáveis explicativas de interesse.

Os resultados dos modelos LOGTI1 e LOGIT2 mostram uma correlação positiva e estatisticamente significante entre o valor contratado da obra (logVALCONT) e o número de obras paralisada, indicando um aumento da probabilidade de uma obra ser paralisada quando se tem um valor de contratação mais elevado. A contrapartida recebida pelos municípios dos entes federal e estadual (logCONTPART) não foi significante do ponto de vista estatístico.

Tabela 4 – Estimativas das regressões OLS e Logit.

Nota: [i] ln – logaritmo natural das variáveis valor contratado, valor da contrapartida, receita municipal e renda per capita; [ii] E. FIXO TEMPO – vetor de variável dummy do ano k, assume valor igual um (1) se é do ano k e zero (0) caso contrário. Onde k assume valores entre 2016 a 2018 sendo 2016 utilizado como referência; [iii] E. FIXO REGIÃO– vetor de variável dummy que representa a região de desenvolvimento do i-ésimo município. Assume valor igual um (1) se pertence a região g e zero (0) caso contrário. g representa as regiões de desenvolvimento: Agreste Meridional, Agreste Setentrional, Mata Norte, Mata Sul, Metropolitana, Pajeú, Sertão Central, Sertão de Itaparica, Sertão do Araripe, Sertão do Moxotó, Sertão do São Francisco sendo Agreste Central sendo utilizado como referência; [iv] Estatística t entre parênteses; [v] ^*, ^**, ^*** indica significativos estatisticamente aos níveis 5%, 1% e 0,1%, respectivamente.

Fonte: Elaborado pelos autores.

Analisando os resultados das estimações após controlar-se os efeitos fixos de tempo e região (modelo LOGIT2), tem-se que quando a obra é contratada através de tomada de preço a probabilidade de ela ser paralisada é maior, como mostra o coeficiente de (TIPO_LICIT). Já o índice de efetividade da gestão municipal (IEGM) tem efeito negativo na probabilidade de uma obra ser paralisada

O fato de certos municípios terem o prefeito pertencente ao mesmo partido político do governados do estado, faz com que a probabilidade de paralisação de uma obra diminua devido à correlação negativa entre a variável dummy PARTGOV e a variável dependente. Um aumento na proporção de pessoas com ensino superior (PROP_ENS_SUP) também reduz a probabilidade de uma obra ser paralisada.

Um aumento da densidade demográfica (DENS) e um aumento no índice de Gini (GINI) nos municípios de Pernambuco também aumenta a probabilidade de uma obra pública ser paralisada. A taxa de desocupados (TXDESOC) se mostrou significante do ponto de vista estatística apenas quando não foram controlados os efeitos fixos de tempo e região de desenvolvimento (modelo LOGIT1).

Na Tabela 4, ainda, o pseudo-R2 mostra no modelo Logit (colunas (3) e (4)) que há um ganho no poder preditivo no modelo ao controlar os efeitos fixos de tempo e região vis à vis não controlar tais efeitos. Sendo assim, o modelo LOGIT2 é preferível ao LOGIT1, pois tem um pseudo-R2 da ordem de 12%, enquanto o pseudo-R2 do LOGIT1 foi da ordem de 9%.

Na Figura 4, mediu-se a capacidade de o modelo discriminar as categorias da variável de pendente, através da curva Receiver Operating Characteristc (ROC)^[1]. Se a área sob a curva for menor ou igual a 0,5, o modelo não consegue discriminar as categorias. Os resultados mostram que os modelos Logit sem controle os efeitos fixos (LOGIT1) e com controle de efeitos fixos (LOGIT2) discriminam de forma aceitável as categorias da variável dependente, com valores sob a curva ROC de 0,73 e 0,76, respectivamente.

^[1] Os critérios de discriminação seguem Hosmer & Lemeshow (1989).

Figura 4. Curva ROC. Modelo LOGIT1 em (a) e modelo LOGIT2 em (b).

Fonte: Elaborado pelos autores.

DISCUSSÕES DOS RESULTADOS VERSUS HIPÓTESES

Conforme apresentado anteriormente, a ideia central dessa pesquisa é por meio modelo econométrico empírico buscar evidências estatísticas que expliquem se o número de obras, paralisadas nos municípios do estado de Pernambuco (2016-2019), podem ser explicadas por fatores exógenos e socioeconômicos no ambiente em estão inseridos.

O Quadro 1 consolida os resultados da econometria fazendo vê os sinais das variáveis (esperados e finais), possibilitando a análise das hipóteses construídas no item 2 deste trabalho.

Quadro 1: Definições das variáveis de pesquisa

Variável	Sinal Esperado	Definição	Literatura	Resultado do Sinal
Variável Explicada
PARALISADA	Dummy =1 se a obra pública foi paralisada.
Variáveis Explicativas
VALCONT	β₁ (+)	Valor per capita da obras contratadas.	MOTTA (2002) e BITTENCOURT at al (2017)	+ (correlação significante)
CONTPART	β₂ (-)	Valor per capita das contrapartidas recebidas dos entes federal e estadual.	BORBA (2019(	– (correlação não significante)
TIPO_LICIT	β₃(+)	Dummy =1 se o tipo de licitação da obra foi tomada de preço.	CAMPOS & COSTA (2017)	+ (correlação significante)
IEGM	β₄ (-)	Índice de efetividade da gestão municipal no município.	ARAÚJO (2018)	– (correlação significante)
PROP_ENS_SUP	β₅ (-)	Proporção de pessoas com ensino superior.	ROBERT DAHL (1997)	– (correlação significante)
PARTGOV	β₆ (-)	Dummy=1 se o prefeito é do mesmo partido político do governador do estado.	CAMPOS & COSTA (2017)	– (correlação significante)
PARTPRES	β₇ (-)	Dummy=1 se o prefeito é do mesmo partido político do presidente da república.	CAMPOS & COSTA (2017	– (correlação significante)
Variáveis de Controle
RENDA	β₈ (-)	Renda domiciliar per capita.	BARBOSA, PETTERINI e FERREIRA (2020)	+ (correlação não significante)
TXDESOC	β₉ (+)	Taxa de desocupados.	BARBOSA, PETTERINI e FERREIRA (2020)	+ (correlação significante)
DENS	β₁₀ (+)	Densidade demográfica em m²	FIRMINO e LEITE FILHO (2018)	+ (correlação significante)
TXURBAN	β₁₁(-)	Taxa de urbanização.	(SAIANI, 2010)	– (correlação significante)
GINI	β₁₂ (+)	Índice de Gini.	Wolffenbüttel. 2004. IPEA	+ (correlação significante)
PROP_POBRE	β₁₃(-)	Proporção de pobres.	SODRÉ & RAMOS (2018)	– (correlação não significante)

Fonte: Elaborada pelos autores.

H1 – “Obras com preços mais elevados têm mais chance de serem paralisadas”

Os testes econométricos mostram que existe correlação positiva entre as obras públicas com preços mais elevadas e o número de obras paralisadas, resultado que corrobora estatisticamente com a hipótese H1. Esta constatação está alinhada com Motta (2002) de que, a existência de projetos bem elaborados, influenciam de forma decisiva na qualidade das obras públicas, e a probabilidade de paralisar ou não. Obras públicas bem planejadas, tecnicamente e financeiramente, tendem a serem mais eficientes.

H2: Os municípios que recebem recursos de convênios (contrapartida estadual ou federal), para realização de obras públicas, têm mais obras paralisadas.

Neste caso, não houve não houve relação significativa entre o valor per capita das contrapartidas recebidas dos entes federal e estadual, pelos municípios pernambucanos, e as obras paralisadas no período de analisada, de forma que, para fins deste estudo, nada pode ser dito sobre a afirmação de H2.

H3: Obras contratadas a partir de licitações do tipo Tomada de Preços são mais propensas à paralisação.

Quanto à H3 os achados econométricos resultaram em correlação positiva, de forma significante, entre o número de obras paralisadas e o tipo de licitação “tomada de preços” realizadas para a contratação de obras públicas, por parte dos municípios pernambucanos, corroborando com os estudos de Campos & Costas (2017). Essa constatação permite inferir que a tomada de preços, por seus critérios e características legais, é mais propensa a ineficiências de execução contratual das obras públicas, do que os demais tipos de licitações. Pesquisas futuras podem ser realizadas e adentrarem mais analiticamente nos pormenores deste tipo de licitação.

O resultado da variável IEGM (índice quanto maior melhor na gestão municipal) também teve correlação significativa com o número de obras públicas paralisadas nos municípios pernambucos. O efeito é negativo, pois quanto maior a performance do município, no IEGM, menos obras paralisadas ele tem. Esta constatação é importante por que faz valer o conceito e de que a boa gestão, em todas as suas dimensões (educação, saúde, planejamento, fiscal, tecnológica, etc) oferece mais chance dos governantes serem mais eficientes na gestão das obras públicas, proporcionando mais bem-estar à sociedade. A hipótese foi aceita e os resultados estão de acordo com os achados de Boueri at all (2015).

H5: Municípios cujos cidadãos tenham maior grau de escolaridade e/ou instrução, têm menor índice de obras paralisadas.

Esta hipótese foi confirmada, houve sim correlação significativa entre a proporção de pessoas com ensino superior, nos municípios analisados, e o número de obras paralisadas. Também de forma inversa, ou seja, quanto mais instruídos os munícipes, menos a probabilidades de obras públicas serem paralisadas. O achado fortalece a teoria de que o exercício da cidadania e do controle social, com conhecimento de causa e independência de pensados, se traduzem em accountability e sociedade competitiva e, em consequência, mais bem-estar (Robert Dahl, 1997).

As referidas hipóteses também foram ratificadas na presente pesquisa, pois as correlações econométricas foram significantes e negativas, permitindo afirmar que, para a amostra analisadas, se o prefeito do município é do mesmo partido do governador e/ou do presidente, menos obras paralisadas tiverem. Esse resultado coaduna com as conclusões dos estudos de Campos & Costa (2017). Parece intuitivo, e de fato, como visto, os prefeitos dos mesmos partidos de governadores e presidente têm menos chance de terem obras paralisadas isto, provavelmente se deve aos auxílios financeiros (convênios) que podem receber em relação aos demais prefeitos. É notório, no sistema orçamentário brasileiro, que o chefe do poder executivo (federal e estadual) detém grande parte do orçamento de investimento sobre seu poder de decisão, ou seja, mesmo com as emendas impositivas (EC 81/2015), os governos podem fazer convênios considerando a sua fatia discricionária no orçamento.

6. CONCLUSÃO

Partindo das obras públicas dos municípios pernambucanos, mapeadas pelos sistemas de controle do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, no período de 2016 a 2018, o objetivo da presente pesquisa foi buscar fatores que podem ter influenciado ou motivaram as paralisações das obras públicas no referido período.

Consoante o conceito econômico de eficiência, como seja, uma alocação será tecnicamente eficiente se não existir outra alocação que permita que mais um bem seja produzido sem reduzir a produção dos outros bens (VARIAN, 2015), foi possível fazer uma analogia para administração pública, pois, é de se esperar que, a eficiência na contratação e execução das obras públicas, seja tal que cada unidade de obra pública produzida pelo setor privado não reduza a possibilidade de competitividade do mercado, bem como não produzam prejuízos sociais e econômicos à sociedade, como tem sido o caso da ineficiência que está por trás das obras públicas paralisadas.

A pesquisa, ora concluída, apresentou variáveis independentes que, fundamento da literatura existente, estavam associadas, direta ou indiretamente, à paralisação das obras públicas da amostra.

Do resultado econométrico das variáveis “de interesse”, todas, à exceção da que tratou de contrapartidas (recursos) recebidas dos entes federal e estadual, foram significantes, dentre elas destacam-se o tipo de licitação utilizada, o IEGM, o nível de escolaridade dos cidadãos e o partido político do prefeito ser igual ao do governador e/ou do presidente. Dos testes com as variáveis de controles, restaram significativas as que medem a taxa de desocupados, a densidade demográfica, a taxa de urbanização e o índice de Gini.

Em suma, os resultados sugerem que, para concretização do conceito de eficiência em obras públicas, pelo menos nas analisadas por esta pesquisa, há necessidade de entender fatores endógenos, como o preço da obra per capita e o tipo de licitação utilizado, bem como fatores exógenos, como o índice de efetividade do Instituto Rui Barbosa (IEGM), o grau de educação da coletividade e o partido político ao qual o prefeito municipal está vinculado.

A sociedade tem maior bem-estar (obras públicas construídas eficientemente), quando os citados fatores, com as suas características e especificidades, qualitativas ou quantitativas, poderem ser levados em contas por todos os atores envolvidos no processo da gestão pública, seja no planejamento, na execução e no controle das políticas públicas que envolvam obras públicas.

Por fim, numa área tão escassa de estudos, o artigo abre possibilidades para vastas pesquisas futuras, a exemplo da investigação do quanto, economicamente falando, cada fator pesquisado pode está impactando em danos ou prejuízos à sociedade local, quando a obra é paralisada.

Os resultados da pesquisa também podem ser utilizados pelos órgãos de controles internos e externos, para fins de aperfeiçoamento das auditorias em obras públicas, considerando, além dos fatores quantitativos (preços e sobrepreços), fatores qualitativos que margeiam o ambiente socioeconômico que a obra pública está inserida.

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