REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.10022876
Claudemir Gomes dos Santos1
Sueli Aparecida da Costa2
Orientador: Prof. Esp. Vinícius de Souza Santos3
Resumo
O planejamento é a base para a gestão fiscal responsável. O governante que pretender garantir um futuro mais tranquilo para seu povo deverá buscar o equilíbrio das contas públicas em uma sequência de períodos. Esse é o princípio básico da Lei de Responsabilidade Fiscal: não gastar mais do que se arrecada, evitando comprometer os orçamentos dos próximos exercícios. Dessa forma, esta monografia teve como objetivo estudar a administração pública ao que tange o planejamento e a responsabilidade do gestor. Para tanto, tratou-se a partir de uma revisão bibliográfica sobre o planejamento no setor público, abordou-se sobre a importância do planejamento nas ações de gestão e retrataram-se os aspectos da gestão pública no Brasil e as reformas administrativas. Conclui-se que o planejamento, elaborado em bases sólidas, compatível com a capacidade de realização da despesa e adequado à solução dos problemas enfrentados pelo município, contribui para melhorar a qualidade do gasto público. Da mesma forma uma alocação adequada e estratégica de recursos permite o desenvolvimento sustentável do município, mesmo em tempos de ajustes fiscais significativos.
Palavras-chave: Planejamento. Controle. Execução. Avaliação.
INTRODUÇÃO
A gestão pública promovida no Estado Brasileiro tem sido palco de mudanças gerenciais ocorridas em governos municipais, caracterizadas por propostas de planejamento, nas quais a intenção é atingir eficiência e eficácia na gestão pública. Assim, é estabelecido um contexto de desafios para o gestor público municipal, sendo que estes desafios estão relacionados com a necessidade de uma maior interação, seja com atores da sociedade, seja com membros de diferentes níveis hierárquicos e de diferentes formações profissionais dentro da máquina pública.
Nesse sentido, é necessário um planejamento orçamentário e financeiro que viabilize uma eficiente arrecadação e aplicação de recursos, com o objetivo de gerar resultados positivos entre receitas e despesas. Diante de tal explanação, verifica-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) utiliza-se de três leis que definem, regulamentam e operacionalizam o planejamento, Lei do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), sendo que o PPA será uma peça gerencial da Administração Municipal.
A importância desta pesquisa está em mostrar a importância do gestor na administração pública. Para tanto, é fundamental conhecer qual o papel desse sujeito nesse setor e a importância do planejamento de suas ações. Para tanto, cabe destacar que a administração pública deve desenvolver-se segundo as regras do planejamento, tendo em vista a satisfação das necessidades da coletividade. Desta forma, os planos e programas devem representar a organização de meios que norteiam a ação em busca de resultados. Em suma, pressupõe uma ação planejada e transparente, objetivando que sejam evitados riscos e corrigidos os possíveis desvios capazes de afetar o equilíbrio da gestão pública.
Este trabalho é relevante, pois contribui para que a sociedade científica e os profissionais que atuam ou pretendem atuar na administração pública, compreendam a relevância do gestor e os impactos de suas tomadas de decisão. Dessa forma, permite que os interessados amplie sua visão quanto à temática abordada neste trabalho. Esta pesquisa se faz necessária para área de estudo de administração bem como para novos pesquisadores, onde a busca de novos conhecimentos sempre benéficos para as empresas e contribuindo para o estudo da administração pública ao que tange o planejamento e a responsabilidade do gestor.
Atualmente, faz se necessário que o PPA seja um modelo integrado de planejamento, orçamento e gestão, a fim de que a administração possa avaliar a transformação da realidade socioeconômica, inovando a forma de gestão da administração municipal, que se volta para uma maior afirmação da cidadania. Neste sentido, levanta-se o seguinte questionamento: Quais as interfaces da administração pública ao que tange o planejamento e a responsabilidade do gestor?
Dessa forma, este trabalho de conclusão de curso teve como objetivo geral estudar a administração pública ao que tange o planejamento e a responsabilidade do gestor. Para tanto, tratou-se sobre o planejamento no setor público, abordou-se sobre a importância do planejamento nas ações de gestão e retrataram-se os aspectos da gestão pública no Brasil e as reformas administrativas.
1 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA OU REVISÃO DA LITERATURA
Iniciativas inovadoras na gestão pública local, depois de implementadas, devem ser avaliadas em relação ao cumprimento de seus objetivos. É por esses e outros aspectos que a sociedade fica conhecendo o verdadeiro potencial de regularização da proposta do governo. Ora, não fica difícil compreender então que a exigência de um planejamento elaborado criteriosamente com metas projetadas, realmente pesquisadas, discutidas e estudadas em conjunto com a sociedade organizada é condição fundamental para o desenvolvimento do município.
Por outro lado, a Lei de Responsabilidade Fiscal (2000), em seu art. 1º, parágrafo 1º, elegeu como de fundamental importância o planejamento e a transparência na gestão fiscal dos municípios, de modo a alcançar o equilíbrio das contas públicas, traduzindo em metas os resultados esperados entre a receita e a despesa, obedecendo sempre os limites fixados e as condições relativas à renúncia de receitas, a geração de despesa com pessoal, da seguridade social, dívida consolidada e mobiliária, operações de créditos, concessão de garantias e inscrições em restos a pagar.
Portanto, o PPA corresponde à peça fundamental de uma gestão pública, pois é ele que norteará a gestão do início ao fim. Se bem elaborado, o resultado será a satisfação de ver a realização das necessidades públicas, executadas por meio das ações planejadas, inclusive para melhor acompanhamento das ações pela própria administração, pelos órgãos fiscalizadores e pela sociedade.
Para que se possa entender melhor sobre planejamento se faz necessário buscar na doutrina o entendimento, ou mesmo definição, do que venha ser planejamento dentro do setor público, para que com isso, se possa entender a sua origem e sua evolução através dos tempos. Diante de tantas definições e conceitos encontrados sobre a palavra planejamento, destacou-se o entendimento dentro de uma visão, política, econômica e social aplicada dentro do estado, como sendo o planejamento a seleção dos meios mais eficazes, configurando-se como uma estratégia, para obtenção dos fins (ARRISON, 2017).
O planejamento também pode ser entendido como a seleção de meios apropriados, para a realização de fins políticos, econômicos e sociais desejados para o bem comum ou, a estratégia de uma política benéfica ao Estado. Em uma visão mais simples poderia dizer que planejar é pensar antecipadamente em objetivos e ações, devendo os atos administrativos ser baseado em algum método, plano ou lógica e não em palpite. Devem ser planos que organizam e definem o melhor procedimento para alcançar os objetivos, devendo tais planos ser as linhas mestras nas quais o Estado possa encontrar e aplicar os recursos necessários para alcançarem seus objetivos primários e, ainda que as atividades desenvolvidas sejam consistentes com os objetivos e procedimentos escolhidos no Planejamento. Com isso, dará progresso na direção dos objetivos, monitorando e medindo de modo que possam tomar decisões acertadas e coletivas quando não satisfatório (CRUZ, 2019).
Planejamento é o processo antecipado de alocação de recursos para o alcance de fins determinados. A palavra processo tem a interpretação de conjunto de fases sucessivas de um fenômeno que se desenvolve de forma dinâmica, permanente e contínua. Tal condição despreza qualquer intenção de se fazer planejar de uma só vez, já que esta atividade tão importante para setor público, só terá efeitos práticos se associadas a vetos dinâmicos e não estáticos (BRAZ, 2019).
Se planejar é pensar antecipado, também há de ser, decidir no presente as ações que se executarão no futuro para realizar propósitos pré-estabelecidos nos planos de Governo. Pode-se definir a função de planejar como um processo racional para definir objetivos e meios de atingi-los, ou seja, a formulação sistemática de um conjunto de decisões, devidamente integrado, que expressam os propósitos e condiciona os meios para alcançá-los (BRAZ, 2019).
Portanto, as definições e conceitos apresentados sobre o que venha ser planejamento não se distanciam uma das outras, por razões mais do que lógicas, uma vez que o pensar antecipado, a racionalidade dos planos, a seleção dos meios para alcançar os objetivos propostos são idênticos. Todavia, o que se busca é minorar os efeitos derivados de algo indesejável, que se prevê que possa ocorrer no futuro, bem como, aproveitar futuras conjunturas favoráveis, para concretizar a paz social (BRAZ, 2019).
No Brasil, o planejamento no setor público surgiu com a obrigatoriedade de instituição dos orçamentos de receitas e despesas, além de que a necessidade de planejar se tornou essencial. Com o tempo, sem adotar métodos eficazes de planejamento não seria possível elaborar um orçamento capaz de responder às expectativas almejadas naquele orçamento (FERREIRA, 2010).
O Brasil é um país com tradição na área de planejamento, desde a década de 40 diversos governos utilizaram o planejamento como alavanca para o desenvolvimento nacional. O primeiro ensaio de planejamento econômico no Brasil foi apresentado através do Plano SALTE que representava as áreas da saúde, alimentação, transporte e energia do governo de Eurico Gaspar Dutra, no qual se planejava recursos da receita federal como prioridades para essas áreas de atuação do Governo. No Governo de Getúlio Vargas em 1951, foi instituída a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, na qual se estudava o planejamento econômico para os países em desenvolvimento, proporcionando a criação do BNDE em 1952, seguido pelo Plano de Metas (SOUZA, 2013).
Em 1964, com a aprovação da Lei Federal n° 4.320/64, reforçou-se a obrigatoriedade do sistema de planejamento básico, adotando o orçamento e planejamento sistemático das receitas e despesas. A partir de então, torna-se a União, os Estados e os Municípios, a instituições de modelos padronizados de planejamento e orçamento (GONÇALVES, 2010).
A Constituição de 1988 inovou o sistema de planejamento no Brasil, tendo em vista que estabeleceu um Sistema Orçamentário, firmado pelos chamados Instrumentos de Planejamento: o Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual, atos interligados com objetivos de criar um processo de Planejamento orçamentário de longo, médio e curto prazo (SLOMCKI, 2013). Os principais elementos e informações a serem utilizados na elaboração da proposta orçamentária são buscados em componentes do Sistema de Planejamento.
Na Lei 4.320/64 somente eram compreendidas as Receitas e Despesas de Capital; era aprovado por decreto do Poder Executivo; cabia, no mínimo, um triênio; era anualmente reajustado, com o acréscimo de mais um exercício; e sempre que possível, os programas devem estar correlacionados a metas objetivas em termos de realização de metas objetivas em termos de realização de obras e de prestação de serviços (SLOMCKI, 2013).
Denota-se a existência de concordância entre as determinações da Lei 4.320/64, acompanhadas das disposições da Constituição Federal que, o planejamento é uma das palavras-chave para se entender o espírito da LRF, tanto que está, já no seu art. 1°, recomenda a ação governamental planejada e transparente. O processo de planejamento das ações governamentais começa com o Plano Plurianual (PPA) (KOAMA, 2010).
A lei n° 4.320, de 17/03/1964, versa sobre normas gerais de Direito Financeiro, especificamente sobre a elaboração e controle de orçamentos e balanços dos entes federados. Esse enunciado já é suficiente para demonstrar a proximidade que essa lei possui com a LRF, cuja ementa diz tratar de normas de finanças públicas. Ao editar normas sobre o planejamento, a LRF prevê alguns requisitos para o Plano Plurianual, para a Lei de Diretrizes Orçamentárias e para o Orçamento Anual.
[…] Ocorre, porém, que o orçamento evoluiu para aliar-se ao planejamento, surgindo o orçamento-programa como especialização. Há mesmo urna corrente de pensamento que considera o orçamento ligado intrinsecamente ao planejamento e que a ele não pode aparecer como subproduto do planejamento e da contabilidade. Na prática, ele deve operar como ferramenta de ligação dos sistemas de planejamento e de finanças. Com isto torna-se possível a operacionalização dos Xplanos, porque os monetariza, isto é, coloca-os em função dos recursos financeiros disponíveis, permitindo que o planejador tenha os pés no chão, em face das disponibilidades dos recursos financeiros[…] (MACHADO e REIS, 2010 p. 11).
A LRF é uma lei que tem como um dos principais objetivos a responsabilidade na gestão fiscal. Ela também resgata os instrumentos de planejamento, a importância do orçamento, a relevância da ação planejada e estabelece mecanismo de participação popular, na elaboração e no controle da sua execução através das audiências públicas como meio de gestão transparente (KOAMA, 2010).
Como se vê, as leis em questão se entrelaçam e se complementam, uma não poderá ser aplicada sem a devida consulta a outra. Haverá, certamente, afetados pela outra. A experiência demonstra, ao longo dos últimos anos, a preocupação em fortalecer a vinculação entre planejamento e orçamento, diferente da época dos altos índices inflacionários, os dias atuais que já é possível planejar a curto, médio e longo prazo ações voltadas à realização eficiente de políticas públicas de bem-estar social (GONÇALVES, 2011).
Foi com esse objetivo, que se promoveram novas metodologias de planejamento e aperfeiçoamento no sistema integrado entre planejamento de longo, médio e curto prazo, com maior integração nos orçamentos anuais e as ações planejadas no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias. A principal finalidade da necessidade da evolução do planejamento no setor público Brasileiro é em aprofundar a integração entre as áreas de planejamento, orçamento e gestão dos Governos, bem como, a articulação entre planejamento, orçamento e execução, para que se possa alcançar os objetivos planejados de forma eficaz que satisfaça as expectativas dos governados (GONÇALVES, 2011).
A evolução do Sistema de Planejamento do Setor Público teve também a finalidade de fortalecer os mecanismos de atuação de planejamento e orçamento, integrando a função de planejar com a sua execução eficiente, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência na administração pública. Com a evolução ocorrida no Sistema de Planejamento Público no Brasil, adotaram-se mecanismos flexíveis de atuação articulada e coordenada, haja vista o aumento da necessidade de que os planos, programas e ações planejadas ofertam-se cada vez mais bens e serviços públicos à sociedade (MACHADO, 2010).
Tal demanda do serviço público deve cada vez mais promover acesso à sociedade em atendimento capaz de satisfazer suas necessidades básicas. Assim, todo processo passa pelo Sistema de Planejamento, Orçamento e Gestão, uma vez que as estratégicas na coordenação do planejamento faz-se com que os resultados esperados sejam alcançados com maior brevidade e forma esperada, já que a execução cumpri os objetivos anunciados pelo planejamento (MACHADO, 2010).
Na falta de um planejamento consistente, que consequentemente carece de informações importantes para subsidiar a decisão gerencial e a gestão estratégica, perdem foco e rapidez, o que é indispensável para que o Governo prossiga em seus esforços de implementar e integrar os programas, por ele instituído, dificultando a possibilidade de melhoramento da qualidade das decisões e, consequentemente, o desempenho da gestão pública. A evolução do planejamento no Setor Público se fez necessário, para aumentar a eficácia e a eficiência da política pública, reduzindo sobreposições e potencializando sinergias (MEIRELLES, 2019).
Com a Lei de Responsabilidade Fiscal (lei complementar n° 101/00), houve a grande necessidade da evolução do Planejamento no Setor Público, tendo em vista que seus princípios básicos contando com Gestão responsável, controlada e transparente, não deixaram de eleger o planejamento como uns de seus pilares mestres, para uma boa gestão (MEIRELLES, 2019).
Portanto, o sucesso de qualquer iniciativa governamental dependia da modernização e evolução do sistema de planejamento, orçamento e gestão dentro dos Governos. Neste sentido, um dos grandes entraves das realizações das metas planejadas, era a falta de métodos adequados para que os gerentes dessas metas cumprissem os objetivos neles apresentados, e as evoluções ocorridas principalmente pela Lei Complementar n° 101/00, pois, menciona que as ações devem ser planejadas e transparentes (NUNES, 2012).
Para uma melhor compreensão do contexto atual, em referência às características do planejamento, pode-se citar: antecedência; diagnóstico de situação; identificação de necessidades; definição de objetivos; quantificação de metas e custos; avaliação dos resultados e integração. A antecedência são os fatos anteriores, que deixam prever os que surgirão. O que se busca com essa característica, é não deixar que a administração pública seja surpreendida por situações inesperadas, capaz de prejudicar os planos e ações. Neste intuito, a Lei de Responsabilidade Fiscal criou os Anexos de Metas e Riscos Fiscais (SÁ e SÁ, 2014).
O diagnóstico de situação corresponde à análise da situação econômica e social atual, tendo-a como referência para a definição das possibilidades quanto ao alcance do cenário idealizado para o futuro do município. Já a identificação de necessidades, vem de um problema ou demanda junto à sociedade. Uma vez definido o problema, pode-se filtrar que a parcela da sociedade que é afetada por aquele problema e, então, tem-se definido o público-alvo da atuação do futuro problema. Identificado o problema, sua solução será traduzida no objetivo do novo programa (SILVA, LUIZ e PIRES, 2010).
Para Silva, Luiz e Pires (2010), definir objetivos seria então, estabelecer uma forma de medir quanto se avança na resolução do problema em determinado espaço de tempo e como isso será medido. Tomando-se por base o problema identificado, deve-se buscar suas causas e desenvolver iniciativas que possam combatê-las, reduzi-las ou eliminá-las. Tem-se, então, o montante de recursos disponíveis e a capacidade operacional das unidades ou órgãos da prefeitura definirão a intensidade, ou seja, as metas e os valores associados a cada uma das ações (SILVA, LUIZ e PIRES, 2010).
2 METODOLOGIA
Trata-se de uma pesquisa bibliográfica, seguindo as diretrizes estabelecidas por Marconi e Lakatos (2011). Segundo os autores, a pesquisa bibliográfica trata-se de um levantamento, seleção e documentações de parte da bibliografia já publicada sobre o assunto que está sendo pesquisado, em revistas, monografias, dissertações, teses, artigos, com o objetivo de colocar o pesquisador em contato direto com o material já escrito sobre o mesmo. Assim, a pesquisa bibliográfica é um excelente meio de formação, constituindo o primeiro passo de toda pesquisa científica.
Para a consecução dos objetivos propostos, aplicou-se a revisão bibliográfica de trabalhos já publicados acerca do tema em questão; efetivando um levantamento bibliográfico de trabalhos científicos cujos autores discutem os aspectos sobre Planejamento Público e a Responsabilidade do Gestor aplicado no Município.
3 RESULTADOS E DISCUSSÕES OU ANÁLISE DOS DADOS
3.1.1 A importância do planejamento nas ações de gestão
Qualquer ação requer planejamento, sob pena de não alcançar a meta pretendida. No setor público isto é imprescritível, pois as demandas da sociedade em geral são maiores do que a capacidade de atendimento do estado. A Lei de Responsabilidade Fiscal trata a questão do planejamento de forma especial, obrigando o gestor público a adotar mecanismos que garantam efetivamente o exercício do planejamento. Para tanto, condiciona com que ação pública seja planejada através de instrumentos legais, dentre eles, plano plurianual, lei de diretrizes orçamentária e lei orçamentária anual (SILVA, 2017).
O gestor deverá fortalecer o planejamento dos gastos, sendo o alicerce da administração, para que tenham-se melhores condições de se cumprir os dispositivos. Deve-se reconhecer que o planejamento público seja um canal de viabilização voltado à satisfação dos interesses da coletividade, na medida em que consubstancia os planos de governo e lhes permite a execução de forma equilibrada e flexível (ANGÉLICO, 2019).
O ato de planejar faz-se necessário no sentido de fazer os municípios entenderem e praticarem o planejamento como um processo constante que permite diagnosticar os problemas locais e promover a melhoria dos serviços do bem-estar da população. Dessa forma, os gestores públicos terão que buscar se ajustar aos seus mandamentos e dirigir sua administração no sentido do atendimento desse espírito, princípios e objetivos. Para que a ação governamental planejada e a gestão responsável passem a ser equilibradas e transparentes (ANGÉLICO, 2019).
Dessa maneira, faz-se muito importante o sistema de planejamento, programação e controle orçamentário-financeiro, pois a este sistema cabe a tarefa de formulação de programas de governo, a sua execução e controle. Ao sistema compete também a tarefa de avaliar a execução dos planos e realizar os ajustes necessários (MEIRELLES, 2019).
O prefeito do município definirá as diretrizes e prioridades do seu governo a partir da estruturação do programa de governo divulgado na campanha eleitoral em objetivos e diretrizes. A orientação estratégica deve ser seletiva, não deve buscar solucionar todos os problemas do município, mas aqueles sobre os quais o governo tem capacidade de atuação para minimizá-los ou extingui-los (MEIRELLES, 2019).
Caberá aos administradores dos órgãos setoriais viabilizarem o atendimento das prioridades e metas estabelecidas pelo governo, ajustando-as aos recursos previstos para o setor, à capacidade de execução, à sua visão de futuro e aos desafios em sua área de atuação. A definição de objetivos setoriais é vital para a configuração dos programas de acordo com as orientações estratégicas do prefeito (GONÇALVES, 2011).
Nesta gestão administrativa, tudo decorre da responsabilidade do gerente público com a execução das metas projetadas, pois tem ele diante de si, doravante, a responsabilidade pública e profissional de se mostrar como gestor probo e eficiente. A boa aplicação do recurso público acompanha a execução dos programas de governo. Este acompanhamento deve ser feito tanto em termos de execução física quanto financeira, buscando-se correlacionar estas medições (SOUZA, 2013).
É preciso planejar, executar, acompanhar e avaliar a execução orçamentária do exercício financeiro nas ações do governo. Em muito se vê através das contas apresentadas pelos municípios brasileiros que, os problemas oriundos da falta de planejamento estão associados a uma execução orçamentária desordenada, que trouxeram significativos prejuízos para a sociedade, visto que não obedeceu a sequência entre planejar e executar. Essa realidade demonstra que somente é possível administrar bem os recursos públicos se as ações forem planejadas e executadas de forma a garantir o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (lei complementar n°. 101/00) (MACHADO, 2010).
As regras para garantir a boa aplicação do dinheiro da sociedade já estão traçadas. Além disso, já foram criados os instrumentos e as ferramentas para auxiliar na condução desse processo, mas que são necessários para que se possa de forma responsável conduzir a integração entre o planejado e sua execução. Os controles internos que atuam dentro das administrações cumprem papel importante, quanto ao planejado e sua execução, tendo em vista que ele de forma detalhada fará avaliação dos programas executados. Verificando se estes estão atendendo o que consta no Planos Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentária e nos orçamentos, não só do ponto de vista físico, mas quanto a custos deste programas, sua efetividade e eficácia, bem como se atendeu às necessidade para quais foram proposto a sociedade. Sendo identificada no controle interno qualquer irregularidade na execução dos programas planejados, o gerente do referido programa é notificado, para que possa fazer as correções e adaptações necessárias para cumprimento das metas fixadas (MACHADO, 2010).
O controle entre o planejado e o executado, tem fatores relevantes para administração pública, uma vez que a administração tem que observar além outros, o princípio da economicidade. Princípio este que tem a aplicação no sentido de que não se pode usar dinheiro público de forma desordenada e a execução desordenada entre planejado e o executado faz com que recursos públicos sejam mal utilizados (MACHADO, 2010).
3.1.2 Gestão pública no Brasil e as reformas administrativas
Alguns escritores afirmam que a contabilidade é produto do Renascimento italiano e que não se sabe quem a inventou. Sabe-se, porém, que sistemas de escrituração por partidas dobradas começaram a surgir gradativamente nos séculos XIII e XIV em diversos centros de comércio no norte da Itália. Nos arquivos municipais da Cidade de Gênova, pode ser encontrado o primeiro registro de um sistema completo de escrituração por partidas dobradas.
No Brasil, a contabilidade aparece, de acordo com Schimidt (2000, p. 128), no reinado de D. João VI, quando da instalação de seu governo provisório, em 1808, ao publicar um alvará obrigando os Contadores Gerais da Real Fazenda a aplicarem o método das partidas dobradas na escrituração mercantil. Algumas décadas mais tarde, em 1850 é promulgada a Lei que institui o Código Comercial, que tornou obrigatória a escrituração contábil e a elaboração anual dos balanços Gerais, composto dos bens, direitos e obrigações das empresas comerciais.
A instituição do Código Comercial coincide com a saída da era da estagnação da contabilidade, entre os anos 1494 e 1800, período em que houve poucas contribuições para o desenvolvimento da contabilidade. Com a queda do Imperador D. Pedro II e consequente proclamação da República em 1889, se torna necessário maior controle da coisa pública. Assim, em 1922, é aprovada, no Brasil, o Código da Contabilidade da União, e em 1940 pelo Decreto-lei n. 2416, de 17 de julho, foi regulamentada a elaboração e execução dos orçamentos e balanços para essas entidades públicas.
O regime do Estado Novo, instaurado pela Constituição de 1937 em pleno clima de contestação da liberal-democracia na Europa, trouxe para a vida política e administrativa brasileira as marcas da centralização e da supressão dos direitos políticos. Foram fechados o Congresso Nacional, as assembleias legislativas e as câmaras municipais. Os governadores que concordaram com o golpe do Estado Novo permaneceram, mas os que se opuseram foram substituídos por interventores diretamente nomeados por Vargas. Os militares tiveram grande importância no novo regime, definindo prioridades e formulando políticas de governo, em particular nos setores estratégicos, como siderurgia e petróleo. Em linhas gerais, o regime propunha a criação das condições consideradas necessárias para a modernização da nação: um Estado forte, centralizador, interventor, agente fundamental da produção e do desenvolvimento econômico.
No dia 10 de novembro de 1937, depois de fechar o Congresso e assinar uma nova Constituição, Vargas fez um pronunciamento, transmitido pelo rádio, em que procurava justificar a instauração do novo regime. Em sua “Proclamação ao povo brasileiro”, defendia o golpe como a única alternativa possível diante do clima de desagregação e de afronta à autoridade em que mergulhou a nação. Referia-se, entre outras coisas, ao perigo do comunismo, lembrando a radicalização política que atingiu o país. Anunciava, ainda, uma série de medidas com que pretendia promover o bem-estar e o desenvolvimento da nação.
Fiel ao princípio de que era necessário aplacar as disputas políticas para promover o desenvolvimento do país, também no plano administrativo o governo do Estado Novo buscou eficiência e racionalidade. Procurou implantar, no recrutamento do funcionalismo, a lógica da formação profissional, da capacidade técnica e do mérito, em substituição à da filiação partidária ou da indicação política. Para tanto, foi criado em 1938 um órgão especialmente voltado para a reforma e a modernização da administração pública, o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), através do Decreto-lei n. 579, de 30 de julho de 1938, que organizou o Departamento Administrativo do Serviço Público – DASP, subordinado diretamente ao Presidente da República e em cooperação e articulação com o serviço público federal. Segundo Jund (2006, p. 8) o DASP foi o marco da primeira reforma administrativa brasileira, tendo como características principais e disfunções inerentes à missão da administração pública, os itens relacionados a seguir.
Características: Combate à corrupção e ao nepotismo patrimonialista; Acesso ao serviço público por mérito: criação do concurso público; Profissionalização, idéia de carreira, hierarquia funcional; Função orçamentária; Poder racional-legal: normas e procedimentos universais; Controle rígido dos processos administrativos; Princípio da desconfiança dos administradores.
Disfunções: Perda da noção básica de sua missão “servir a sociedade”; O controle, a garantia do poder do Estado transforma-se na própria razão de ser do funcionário (Imposição do funcionário e não da Lei); Ineficiência e autorreferência; Incapacidade de voltar-se para o serviço dos cidadãos.
Nos últimos cem anos, o Brasil passou por três tentativas de reformas administrativas, tais reformas caracterizaram as chamadas formas de Administração Pública, classificadas em: patrimonialista, burocrática e gerencial. A Administração Pública Patrimonialista, nas sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas, era a privatização do Estado ou a interpermeabilidade dos patrimônios públicos e privados a característica que definia o governo. Assim, o termo “patrimonialismo” significa a incapacidade ou a relutância do príncipe em distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados.
Nos primeiros tempos da organização do Estado, não havia distinção entre a administração dos bens públicos e particulares, tudo era tido como domínio do monarca, que poderia dispor da forma que melhor lhe conviesse, sem qualquer prestação de contas à sociedade. A Administração do Estado pré-capitalista, portanto, era patrimonialista. A Administração pública patrimonialista, vigente até o final do século XIX, era caracterizada pelo nepotismo e pela corrupção. O patrimônio público e o privado eram confundidos, os governantes administravam o patrimônio público como se fosse uma extensão de seus domínios particulares, como se o Estado fosse a propriedade do rei, ou seja, o gestor público agia como proprietário fosse, como se estivesse gerindo seu patrimônio. Não tinha preocupações com o formalismo, nem com os aspectos legais. Não atuava com transparência, nem tinha compromisso com o espírito público.
Tais características interferem nos rumos da organização, que passa a depender não mais da relação custo/benefício para a sociedade como um todo, mas sim para um pequeno núcleo liderado pelo chefe do Poder Executivo. Assim, temos uma supervalorização do soberano e de seus auxiliares e servidores, que passam a usufruir um status de nobreza real. Segundo Jund (2006, p. 10), a Administração Pública corre o risco de deslocar o foco da atenção da sociedade para outras questões que privilegiam a vontade de poucos em detrimento de todos. As principais características da Administração Patrimonialista são: Extensão do poder soberano; Servidores possuem status de nobreza real; Os cargos públicos são considerados como prêmios; Corrupção/nepotismo (protecionismo/coronelismo).
A democracia e a administração Pública burocrática emergiram como as principais instituições que visavam proteger o patrimônio público contra a privatização do Estado. Democracia é o instrumento político que protege os direitos civis contra a tirania, que assegura os direitos sociais contra a exploração. Burocracia é a instituição administrativa que utiliza como instrumento para combater o nepotismo e a corrupção, os princípios de um serviço público profissional e de um sistema Administrativo impessoal, formal e racional.
O surgimento da Administração Púbica burocrática, no século XIX, em substituição às formas patrimonialistas de administrar o Estado, foi um grande progresso. O formalismo, o carimbo, a assinatura, o documento, os registros, foram medidas criadas para que o administrador público ficasse inibido em proceder irregularmente. Nessa fase burocrática, considerada uma evolução em relação ao período patrimonialista, o administrador segue roteiros de gestão, abrindo pouco espaço para a demonstração da criatividade individual. Os procedimentos eram excessivamente normatizados, bastava segui-los. Costuma-se dizer ainda que nesta fase a Administração preocupava-se com “o que comprar” e não “para quem comprar”.
Segundo Jund (2006) o modelo burocrático parte do pressuposto que o comportamento das pessoas nas organizações é previsível e deve ser conduzido por regras formais. Dentre os mais importantes princípios deste modelo, citam-se: O caráter racional e legal das normas e regulamentos; O caráter formal das comunicações; O caráter racional e a divisão do trabalho; Impessoalidade nas relações; Hierarquia de autoridade; Rotinas e procedimentos padronizados; Competência técnica; Especialização da administração; Profissionalização dos participantes; Completa previsibilidade do funcionamento.
Atualmente este modelo ainda prepondera na administração pública brasileira, apesar de, mesmo a passos lentos, tentar-se introduzir a cultura gerencial na Administração Pública Brasileira. Na segunda metade do século XX, começam a surgir ideias de uma nova filosofia administrativa: a Administração Pública Gerencial, que se contrapõe ao modelo burocrático. Tendo como principal fundamento a concepção tanto de Estado, quanto da sociedade democrática pluralista, a administração gerencial caracteriza-se por decisões e ações orientadas para resultados, tendo como foco as demandas dos clientes/usuários, buscada no planejamento permanente e executada de forma descentralizada e transparente.
A reforma do Estado, que se tornou tema central nos anos 90 em todo o mundo, é uma resposta ao processo de globalização em curso, que reduziu a autonomia dos Estados de formular e implementar políticas, e principalmente à crise do Estado, que começa a se delinear em quase todo o mundo nos anos 70, mas só assume plena definição nos anos 80. No Brasil, a reforma do Estado começou nesse momento, em meio a uma grande crise econômica, que chegou ao seu auge em 1990, com um episódio hiperinflacionário. A partir de então, a reforma do Estado se tornou imperiosa. Problemas considerados cruciais, como o ajuste fiscal, a privatização e a abertura comercial, cujo ataque vinha sendo ensaiado nos anos anteriores, foram, então, em algumas tentativas, encarados com maior determinação.
Pode-se dizer que a Administração Pública gerencial está baseada em uma concepção de Estado e de sociedade democrática e plural, enquanto que a Administração Pública burocrática tem como característica um estilo centralizador e autoritário, tendo mais afinidade com a administração patrimonialista. Enquanto a Administração Pública burocrática pressupõe uma racionalidade absoluta, a Administração Pública gerencial pensa na sociedade como um campo de conflito, cooperação e incerteza, na qual os cidadãos defendem seus interesses e afirmam suas posições ideológicas, que afinal se expressam na Administração Pública.
Na fase da administração gerencial, o gestor se compromete com resultados que levam em conta a eficácia, eficiência, economicidade e efetividade da sua gestão. A forma de fazer, os meios para alcançar os objetivos, os métodos utilizados, a maneira de proceder, desde que legais e respeitando os princípios da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da probidade administrativa e da publicidade, serão livres para que cada administrador possa demonstrar sua eficiência segundo sua capacidade e habilidade pessoal de gestão.
A administração Pública gerencial inspira-se na administração empresarial, contudo, não pode ser confundida com esta. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado virá da cobrança compulsória de tributos. Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade, por meio de representantes eleitos, controla a Administração Pública. Enquanto a administração privada está voltada para o lucro e para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, por intermédio do mercado, o interesse coletivo seja atingido, a Administração Pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público.
Em cada uma das reformas implementadas, observa-se a criação de um órgão encarregado de tal procedimento e de leis ou instrumentos normativos legais, visando à sua implementação e punição dos gestores em caso de descumprimento dos novos preceitos definidos. A última tentativa ocorreu com a reforma administrativa gerencial, em 1995, sendo que tal reforma ficou sob a responsabilidade do Ministério da Administração e Reforma do Estado, o ampara legal foi a Emenda Constitucional n° 19/98, culminando mais adiante com o Plano Plurianual do Governo Federal batizado de Avança Brasil e a Lei de Responsabilidade Fiscal, fundamentada pela Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000, e, posteriormente, a Lei 10.028, de 19 de outubro de 2000, que definiu as penalidades e tipificou os crimes fiscais para os casos de descumprimento dos dispositivos definidos.
Antes da Reforma Administrativa Gerencial, em 1995, ocorreu, em 1967, uma tentativa anterior responsável pela transição do modelo denominado Burocrático para o Gerencial. O decreto-lei 200/67 foi o instrumento de amparo legal aos procedimentos administrativos da citada reforma que possuía como elementos centrais: o planejamento, a coordenação e a descentralização administrativa, a delegação de poderes e o controle. Os casos de descumprimento dos preceitos definidos foram tratados no Decreto-lei n° 201/67, que previa as penalidades para as irregularidades cometidas em face do novo instrumento. Ressaltamos que ambos os decretos ainda se encontram em vigor.
Na década de 60, teve, ainda, a institucionalização de mais dois instrumentos legais relevantes de apoio às práticas administrativas, em vigor atualmente, são eles: a Lei 4320, de 17 de março de 1964, que instituiu as Normas Gerais de Direito Financeiro, Orçamentos e Balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal; e, ainda, a Lei n. 4.401, de novembro de 1964, que instituiu o Instituto de Licitações Públicas no Brasil, substituindo o Princípio da Concorrência previsto no art. 70 da Lei 4.320, institucionalizando as chamadas modalidades licitatórias utilizadas ainda hoje, denominadas: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. Recentemente, houve a inserção de mais uma modalidade, denominada de pregão presencial ou eletrônico.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O administrador público que deseja elaborar um PPA, com o intuito de que sua gestão operacional seja avaliada visando à obtenção dos resultados socioeconômicos, independente da população do município, pois todos possuem necessidades públicas, seja em maior ou menor escala, alcançará seu objetivo quando perceber que é um trabalho que deverá ser desenvolvido com responsabilidade pelas unidades setoriais em que se acham vinculados os programas, distribuídas nas diversas áreas de atuação do governo.
Diante disso, é fundamental ser identificado quais as causas para o não cumprimento na íntegra dos planos aprovados, geralmente os pontos críticos do processo estão relacionados à execução financeira, pois se a administração não tiver disponibilidade de caixa, boa parte dos programas previstos ficam desprovidos de recursos financeiros, em face arrecadação ter sido inferior ao valor previsto, bem como da não liberação de convênios na forma pactuada, ou pelo número insuficiente de pessoas para a execução das ações.
É ainda oportuno salientar que a avaliação deve ser legitimada institucionalmente, ou seja, deve haver um consenso interno por todos que fazem parte da organização. Por outro lado, não adianta a avaliação proporcionar informações úteis se não for dada a devida importância por parte de quem delibera e decide, neste caso, só haverá desgaste, perda de tempo e de recursos, podendo implicar ainda em sérios prejuízos para a comunidade.
Os gestores públicos devem adquirir consciência que a avaliação é uma poderosa ferramenta gerencial, pois permite maior transparência da ação governamental, sendo as informações por eles geradas um mecanismo de controle por parte da sociedade civil, possibilitando a ampliação do diálogo desta com o governo. A democratização das informações auxilia a sociedade não só a controlar as ações do governo, mas também permite que os movimentos e entidades que atuam na vida política e social formulem propostas de prioridades e de intervenções e as ofereçam ao poder público para implantação.
Assim, não só possibilita um eventual aumento da participação social nos processos de formulação e definição de agendas, como também favorecem seu monitoramento e avaliação pela sociedade, aliás, no momento atual em que se tenta resgatar o espírito democrático, o mais conveniente, para a consolidação de um sistema de avaliação de políticas ou programas públicos, é que as ações públicas seja fruto de um diagnóstico sobre a realidade com ampla participação popular na identificação dos problemas sociais.
Nota-se que os programas devem ser elaborados dentro da visão estratégica da modernização do município, voltado para equacionar os desequilíbrios sociais, visando à qualidade de vida para a população, bem como dar maior impulso para o desenvolvimento do parque industrial, fomentar a produção de grãos, da piscicultura, da pecuária, incentivo às cooperativas, enfim, elaborar programas que despertem na sociedade o desejo de investir no município, criando fontes geradoras de rendas. Não é possível ter um desenvolvimento econômico baseado na qualidade se os serviços públicos funcionarem deficientemente e não acompanharem a evolução geral. A avaliação da qualidade dos serviços públicos é assim uma tarefa de importância vital para a prosperidade do município como ao próprio estímulo à qualidade empresarial.
Assim, percebe-se que unidades setoriais são as que praticam efetivamente a gestão dos PPA, pondo em prática o processo de produção dos bens e serviços propostos pelos programas, destinados a satisfazer as necessidades da sociedade. O PPA voltado para resultados, que se busca no período contemporâneo, exige a prática de um planejamento intensivo em gestão para que os objetivos sejam atingidos, significando dizer que todas as partes envolvidas no processo devem possuir esta percepção. Seu sucesso torna-se dependente dos programas, pois os objetivos tendem a serem alcançados na medida em que cada programa cumpra sua finalidade.
Portanto, para que os municípios consigam avaliar se os programas inseridos no PPA atingirão seus objetivos, devem dispor de uma equipe técnica e de gerentes que seja constantemente qualificados, que o setor de estatística fornece dados para subsidiar os melhores indicadores para seu município, bem como aprofundar nas técnicas de como avaliar, seja por meio da Internet, livros (apesar de existirem poucas literaturas sobre o assunto), devido ser um sistema de gestão novo, que tomem como exemplos municípios de outros Estados que já executam o PPA voltados para resultados socioeconômicos, mesmo que os programas não sejam o mesmo de seu município, devido a diversidade de problemas que todos possuem, porém todos estão subordinados a LC 101/2000 e suas respectivas legislações Estaduais.
Portanto, o PPA deve propor uma nova perspectiva ao processo de avaliação de programas, ao associá-lo à apresentação dos resultados, concepções, execução e sua aceitação por parte do público-alvo. A concepção dos planos, compostos por um conjunto articulado de programas no âmbito de um processo de planejamento plurianual para a gestão pública municipal, facilitará a incorporação da função avaliação voltada para resultados socioeconômicos, evidenciando qual o percentual dos programas constantes do PPA, que foram avaliados, em termos de cumprimento de metas físicas e financeiras das ações, bem como análise dos indicadores de resultado. Por fim, a possibilidade de se ter melhor desempenho do setor público só é possível com a implantação de controles gerenciais, dentre eles o de avaliação, vistos sob a ótica da eficiência, eficácia e efetividade.
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1Discente do Curso Superior de Tecnologia em Gestão Pública do Instituto Federal de Rondônia Campus Porto Velho Zona Norte.
2Discente do Curso Superior de Tecnologia em Gestão Pública do Instituto Federal de Rondônia Campus Porto Velho Zona Norte.
3Docente do Curso Superior de Tecnologia em Gestão Pública do Instituto Federal de Rondônia Campus Porto Velho Zona Norte.